Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente:
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| Sprache: | German |
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Berlin
Duncker & Humblot
[2018]
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| Schriftenreihe: | Schriften zum Öffentlichen Recht
Band 1378 |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
1. Kapitel
Einleitung und Gang der Untersuchung 15
2. Kapitel
Das Phänomen der sozialräumlichen Segregation -
Begriffsbestimmung, Ursachen und Auswirkungen 22
A. Herleitung und Spezifizierung des Begriffs „Segregation“ .............. 22
I. Begriffs- und Definitionsansätze..................................... 22
1. Ursprung des Begriffs „Segregation“ - die Chicagoer Schule..... 23
2. Zusammenhang der Begriffe „Segregation“ und „Integration“...... 26
a) Was heißt „Integration“?...................................... 27
b) Systemintegration und Sozialintegration....................... 29
aa) Systemintegration.......................................... 29
bb) Abhängigkeiten zwischen Systemintegration und Sozialinte-
gration in Gesellschaften...................................... 30
II. Formen der Segregation............................................... 31
1. Demographische Segregation...................................... 32
2. Soziale Segregation............................................... 32
3. Ethnische Segregation............................................. 36
a) Definition „Migrationshintergrund“ nach der Definition der
Statistischen Ämter.......................................... 37
aa) Ausländer (ca. 47 % aller Personen mit Migrationshinter-
grund) ........................................................ 38
bb) Deutsche mit Migrationshintergrund (ca. 53% aller Perso-
nen mit Migrationshintergrund)................................ 38
b) Definition „Migrationshintergrund“ nach der Definition des
Deutschen Instituts für Urbanistik......................... 38
c) Auswirkungen ethnischer Segregation: Integration trotz Segrega-
tion? .......................................................... 39
aa) Systemintegration von Zuwanderem und ethnische Schich-
tungen .................................................... 40
bb) Sozialintegration und Assimilation von Zuwanderem....... 41
III. Räumliche Dimension der Segregation: der Quartiersbegriff............ 43
B. Historische Entwicklung von Segregation............................. 44
I. Die Bürger- und die Residenzstadt.................................... 44
8 Inhaltsverzeichnis
1. Die Bürgerstadt................................................. 44
2. Die Residenzstadt................................................. 47
3. Segregation am Beispiel der sog. „Judenviertel“................... 48
II. Umbruch im Zeitalter der Industrialisierung ....................... 49
1. Die Industrialisierung im 19. Jahrhundert und ihre Folgen für die
räumliche Verteilung der Stadtbewohner............................ 49
2. Ethnische Segregation am Beispiel der polnischen Zuwanderer im
Ruhrgebiet zur Industrialisierung ......................... 52
III. Folgen des Ersten Weltkriegs und die Weimarer Zeit................. 53
1. Soziale Segregation in der Nachkriegszeit und der Weimarer
Gesellschaft.................................................... 53
2. Weitere Entwicklung ethnischer Segregation in der Weimarer Zeit
am Beispiel der polnischen Zuwanderer im Ruhrgebiet............. 55
IV. Zeit des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg ................... 56
1. Abbau sozialer Segregation durch Förderung des sozialen Woh-
nungsbaus ........................................................... 57
2. Ethnische Segregation in der Nachkriegszeit..................... 58
V. DDR und die Wiedervereinigung........................................ 60
1. Geringe soziale Segregation in der DDR.......................... 60
2. Die Veränderung der Bewohnerstrukturen infolge der Wiederverei-
nigung ............................................................. 61
3. Ursachen für die Entstehung sozialer und ethnischer Segregation in
Deutschland....................................................... 62
a) Präferenzen und soziale Faktoren............................. 63
b) Wirtschaftliche Ursachen ...................................... 65
VI. Flüchtlingswellen im 21. Jahrhundert............................... 68
C. Beurteilung von Stadtplanung in Deutschland............................. 69
I. Missstände infolge des Fehlens staatlicher Steuerung................. 69
II. Entstehung von Stadtplanung und Stadtsoziologie...................... 71
1. Ansätze zur Stadtforschung und zur Stadtplanung................... 72
a) Erste Stadtforschungsansätze in England........................ 72
b) Die Stadt und das innere städtische Gefüge als sozialwissen-
schaftlicher Forschungsgegenstand in Deutschland................... 73
aa) Soziologische Untersuchungen: Weber, Simmel und Dürk-
heim ........................................................... 73
bb) Fazit der stadtsoziologischen Untersuchungen............... 77
2. Herausbildung verschiedener Modelle des Städtebaus................ 78
III. Stadtplanung in der Weimarer Zeit.................................. 83
1. Wohnungsrechtliche Reformen....................................... 83
2. Stadtplanerische Reformen: Einrichtung von Frei- und Naherho-
lungsflächen nach den Vorgaben der Charta von Athen................ 87
IV. Stadtplanung und sozialer Wohnungsbau nach dem Zweiten Weltkrieg 89
1. Stadtplanung in der Bundesrepublik Deutschland.................... 89
Inhaltsverzeichnis 9
a) Die Wohnungsbaugesetze und staatliche Förderungen........... 91
b) Wirtschaftlicher Aufschwung und das Konzept der Nachbar-
schaften ......................................................... 91
c) Zuzugssperren in überlastete Siedlungsgebiete“................. 93
d) Städtebauforderungsgesetz...................................... 94
e) Förderung privater Investitionen............................... 95
2. Stadtplanung in der DDR........................................... 96
3. Wiedervereinigung................................................. 98
a) Steuerung von Segregation durch Quotierungen................... 99
b) Konzeptionelle Grundlage zur nachhaltigen europäischen Stadt:
Die Leipzig Charta............................................ 100
4. Integrierte Städteplanung im 21. Jahrhundert..................... 102
D. Stand der sozialwissenschaftlichen Diskussion zur Bewertung von Segrega-
tion .................................................................... 104
3. Kapitel
Segregation im Städtebau recht 108
A. Vermeidung von Segregation als städtebaurechtliches Leitbild?........... 108
I. Grundsatz bevölkerungsstruktureller Neutralität.................... 108
II. Wohnbedürfiiisse der Bevölkerung und das Ziel der Schaffung und
Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen ....................... 110
1. Wohnbedürfnisse der Bevölkerung.................................. 110
2. Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen....... 112
a) Sozial instabile Bewohner Strukturen infolge sozialer Segrega-
tion? ........................................................... 112
b) Sozial instabile Bewohnerstrukturen infolge ethnischer Segrega-
tion?............................................................ 113
c) Folgerungen für die Auslegung der Planungsleitlinie in
§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB . ..................................... 115
III. Belange von Flüchtlingen und Asylbegehrenden und ihrer Unterbrin-
gung................................................................ 116
IV. Fazit: Segregation ist tendenziell städtebaulich unerwünscht....... 118
4. Kapitel
Planungsrechtliche Steuerungsinstrumente des BauGB 119
A. Planungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts..................... 119
I. Flächennutzungsplan als Instrument des allgemeinen Städtebaurechts
zur Steuerung von Segregation....................................... 120
II. Bebauungsplan als Instrument des allgemeinen Städtebaurechts zur
Steuerung von Segregation........................................... 121
1. Grundsatz der Angebotsplanung.................................... 121
10
Inhaltsverzeichnis
2. Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs* 1 Nr* 7 und 8 BauGB . . .
a) Flächen für soziale Wohnraumförderung —
§ 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB ...................................
aa) Keine Verpflichtung zur Inanspruchnahme von Mitteln der
sozialen Wohnraumförderung............................
bb) SteuerungsWirkungen im Hinblick auf Segregation .......
b) Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf —
§ 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB ...................................
aa) Räumlicher Geltungsbereich der Festsetzung............
bb) Begriff des „besonderen Wohnbedarfs“ .................
(1) Bisherige Auffassung .............................
(2) Erweiternde Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB?. .
3. Festsetzungen von Art und Maß der baulichen Nutzung .........
a) Steuerungsmöglichkeiten durch die Art baulicher Nutzung...
b) Steuerungsmöglichkeiten durch das Maß baulicher Nutzung . . .
c) Steuerungsmöglichkeiten durch Festlegung der Bauweise und
der überbaubaren Grundstücksflächen ......................
d) Fazit: Konzeption der BauNVO tendenziell segregations fördernd
III. Fazit zu den Steuerungsmöglichkeiten von Flächennutzungsplänen und
Bebauungsplänen.................................................
B. Planungsinstrumente des besonderen Städtebaurechts..................
I. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nach §§ 136 ff. BauGB.......
1. Instrumente der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme...........
2. Segregation als städtebaulicher Missstand....................
a) Segregation als Substanzschwäche?.........................
b) Segregation als Funktionsmangel?..........................
aa) Soziale Segregation als Funktionsmangel...............
bb) Ethnische Segregation als Funktionsmangel.............
3. Bekämpfung von Segregation in Sanierungsverfahren............
a) Abbau von Segregation durch städtebauliche Ordnungs- und
Baumaßnahmen?.............................................
aa) Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen zur
Bekämpfung sozialer Segregation.......................
bb) Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen zur
Bekämpfung ethnischer Segregation................. *
b) Bekämpfung bzw. Vermeidung von sozialer Segregation durch
das besondere bodenrechtliche Instrumentarium?............
aa) Vermeidung der Entstehung sozialer Segregation in anderen
Quartieren............................................
(1) Konkret-individueller Mieterschutz bei Durchführung
der Sanierung.....................................
(2) Mietobergrenzen zur Sicherung sozialer Ziele?.....
bb) Ergebnis..............................................
II. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen nach §§ 165 ff. BauGB.....
Inhaltsverzeichnis
11
1. Instrumente der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme...... 154
2. Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen zur Steue-
rung sozialräumlicher Segregation?............................. 155
a) Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen in sozial
und ethnisch segregierten Quartieren?..................... 155
b) Mittelbare Steuerungswirkungen von Entwicklungsmaßnahmen
im Hinblick auf sozialräumliche Segregation............... 158
aa) Erstmalige Entwicklung............................... 158
bb) Städtebauliche Neuordnung............................. 159
HI. Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a—d BauGB....................... 160
1. Instrumente der Stadtumbaumaßnahme........................... 161
2. Städtebauliche Funktionsverluste in Abgrenzung zu städtebaulichen
Funktionsschwächen........................................... 163
a) Beispiele städtebaulicher Funktionsverluste............... 163
b) Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust.......... 164
aa) Soziale Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust
1.5. des § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB.................... 164
bb) Ethnische Segregation als städtebaulicher Funkt ions Verlust
1.5. des § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB.................... 165
3. Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Struk-
turen ......................................................... 166
a) Förderfähige Maßnahmen gern. VerwaltungsVereinbarung 2015 167
b) Stadtumbaumaßnahmen zur Bekämpfung von Segregation....... 169
aa) Die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen zum Abbau
sozialer Segregation.................................. 169
bb) Die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen zum Abbau
ethnischer Segregation................................ 171
IV. Maßnahmen der Sozialen Stadt i.S. des § 171e BauGB.............. 172
1. Instrumente der Maßnahmen der Sozialen Stadt................. 172
2. Segregation als sozialer Missstand und besonderer Entwicklungsbe-
darf .......................................................... 174
a) Soziale Segregation als sozialer Missstand................ 175
b) Ethnische Segregation als sozialer Missstand.............. 176
3. Maßnahmen und Instrumente der Sozialen Stadt zum Abbau von
Segregation.................................................. 178
a) Stabilisierung und Aufwertung von Quartieren mit sozialen
Missständen............................................... 179
b) Umsetzung von Stabilisierungs- und Aufwertungsmaßnahmen
zum Abbau von Segregation............................... 181
aa) Maßnahmen der Sozialen Stadt zum Abbau sozialer Segre-
gation .................................................. 181
bb) Maßnahmen der Sozialen Stadt zum Abbau ethnischer
Segregation......................................... 183
V. Erhaltungssatzungen und -Verordnungen (§ 172 BauGB)............. 185
12
Inhaltsverzeichnis
1. Instrumente der Erhaltungssatzung............................ 185
2. Erlass der Milieuschutzsatzung zum Schutz der Zusammensetzung
der Wohnbevölkerung und der Vermeidung von Segregation?....... 186
a) Sozial Struktur im Gebiet und zu befürchtende städtebaulich
negative Auswirkungen...................................... 187
b) Segregation als städtebaulich nachteilige Folge von Verdrän-
gungsprozessen ................................................ 188
3. Steuerungsmöglichkeiten durch Instrumente zur Sicherung sozialer
Erhaltungsziele im Hinblick auf sozialräumliche Segregation... 190
a) Genehmigungsvorbehalt und sonstige Instrumente der Milieu-
schutzsatzung ................................................. 190
b) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf Segregation........ 191
aa) Steuerung sozialer Segregation......................... 191
bb) Steuerung ethnischer Segregation....................... 194
VI. Städtebauliche Verträge gern. § 11 BauGB......................... 194
1. Bindungen zur Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgrup-
pen mit besonderen Wohnraumversorgungsproblemen............ 197
a) Belegungs-, Besetzungs- und Benennungsrechte............... 198
b) Mietpreisbindung........................................... 199
c) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf soziale und ethnische
Segregation................................................ 199
aa) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf soziale Segrega-
tion ....................................................... 199
bb) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf ethnische Segre-
gation ..................................................... 200
2. Bindungen zur Deckung des Wohnbedarfs ortsansässiger Bevölke-
rung — Einheimischenmodelle....................................... 201
a) Gemeindliches Zwischenerwerbsmodell........................ 202
b) Einheimischenmodell ohne gemeindlichen Zwischenerwerb .... 203
aa) Weilheimer Modell...................................... 203
bb) Traunsteiner Modell.................................. 204
c) Freiwillige Umlegung....................................... 205
d) Veräußerung gemeindeeigener Grundstücke.................... 206
3. Steuerungsmöglichkeiten von Einheimischenmodellen im Hinblick
auf Segregation.............................................. 206
4. Rechtmäßigkeit sog. Einheimischenmodelle? .................... 207
VII. Private Initiativen zur Stadtentwicklung nach § 171f BauGB...... 210
1. Einrichtung von Housing Improvement Districts (HID) und Neigh-
bourhood Improvement Districts (NID).............................. 212
a) Ziele des HID am Beispiel des Hamburger Gesetzes zur Stär-
kung von Wohnquartieren durch private Initiativen.............. 212
b) Das Beispiel Hamburg-Steilshoop............................ 213
2. Steuerungswirkungen im Hinblick auf soziale und ethnische Segre-
gation............................................................ 216
Inhaltsverzeichnis 13
5. Kapitel
Anwendung der städtebaulichen Instrumente
in der Praxis und Bewertung der Ergebnisse 219
A Erfolg des Einsatzes der Steuerungsinstrumente in der Praxis............ 219
I. Methode des Vorgehens............................................ 219
II. Empirische Feststellungen zur Segregation ....................... 221
III. Integrative Maßnahmenprogramme in den Referenzstädten ........... 222
1. Administrative Ausgestaltung.................................. 223
2. Inhaltliche Ausgestaltung..................................... 223
3. Regionale Durchführung städtebaulicher Maßnahmen im Einzelnen 225
IV. Begrenzte Wirksamkeit der Instrumente............................ 228
B. Überlegung zur Weiterentwicklung des Instrumentariums.................. 230
L Begrenzte Möglichkeiten der Weiterentwicklung städtebaulicher Steue-
rung ............-............................................ 230
1. Überlegungen zur Änderung der Baunutzungsverordnung........... 230
a) Abschaffung des reinen Wohngebiets.......................... 231
b) Vermutete Auswirkungen in reinen Wohngebieten im Hinblick
auf soziale Segregation..................................... 233
2. Erweiterung des Anwendungsbereiches von § 9 Abs. 1 Nr. 8
BauGB?......................................................... 234
3. Erweiterung staatlicher Eingriffsbefugnisse................... 236
II. Sonstige Eingriffsbefugnisse................................... 238
1. Asylrecht..................................................... 239
2. Ausländerrecht ............................................... 239
a) Steuerungsmöglichkeiten durch Erteilung wohnsitzbeschränken-
der Auflagen zum Aufenthaltstitel.............................. 240
b) Steuerungsmöglichkeiten durch die Wohnsitzregelung in
§ 12aAufenthG............................................... 242
aa) Wohnsitzregelung zwischen den Bundesländern............. 242
bb) Wohnsitzregelung innerhalb der Bundesländer............. 243
(1) Positive Wohnortzuweisung........................... 244
(2) Negative Wohnortzuweisung........................... 247
(3) Fazit............................................... 247
3. Polizeirechtliche Eingriffsbefugnisse zur Steuerung von Segregation 247
III. xAusblick........................................................ 248
C. Zusammenfassung der Ergebnisse......................................... 250
D. Summaiy......................... .................................... 255
Literaturverzeichnis...................................................... 258
Sach Wortverzeichnis...................................................... 269
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