Krisengesetzgebung: funktionsgerechte Organstruktur und Funktionsfähigkeit als Maßstäbe der Gewaltenteilung
Gespeichert in:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Tübingen
Mohr Siebeck
[2018]
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| Schriftenreihe: | Jus Publicum
Band 274 |
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| Online-Zugang: | Inhaltstext Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XVI, 429 Seiten Illustration 232 cm x 155 cm |
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort . V
Inhaltsverzeichnis . VII
Einführung. 1
§ 1 Krisenbewältigung im Gesetzgebungsverfahren der Normallage . 6
L Der Krisenbegriff. 6
1. Die Entwicklung des Krisenbegriffs. 6
2. Die maßgeblichen Krisenmerkmale. 8
3. Die Gefahr der Instrumentalisierung. 10
II. Die Wahl des Gesetzgebungsverfahrens gemäß Art. 76 ff. GG . . 11
1. Der Verzicht auf Notstandsbefugnisse . 11
2. Die Abgrenzung zum Gesetzgebungsnotstand. 13
III. Ausdifferenzierung der Krisengesetzgebung. 13
1. Zeitliche Ausdifferenzierung der Krisengesetzgebung. 14
2. Ausdifferenzierung der Krisenmerkmale. 14
3. Unsicherheiten der Einordnung. 17
4. Varianz der Krisengesetzgebung . 18
§ 2 Die Krisengesetzgebung als Gegenstand
der Gesetzgebungswissenschaft. 20
I. Gesetzgebungswissenschaft und Gesetzgebungslehre. 20
II. Begriffsjustierung im Kontext der Krisengesetzgebung. 21
Erster Teil: Phänomene der Krisengesetzgehung. 25
§ 3 Das Gesetzgebungsverfahren . 27
I. Beschleunigungsphänomene . 27
1. Allgemeine Reduzierung der Verfahrensdauer. 27
2. Besondere Beschleunigungsphänomene
bei Regierungsentwürfen . 36
a) Fristverkürzungen . 37
b) Aus der Mitte des Bundestages eingebrachte
Regierungsentwürfe. 38
c) Externer Sachverstand in der Entwurfserarbeitung. 41
II. Parteipolitische und interinstitutionelle Verschiebungen. 43
VIII
Inhaltsverzeichnis
1. Abschwächung der parteipolitischen Zuordnungen. 43
a) Fraktionsübergreifender Konsens . 44
b) Abweichler in den Regierungsfraktionen . 47
2. Stärkung der institutioneilen Abgrenzung . 51
a) Fehlende Ausgestaltung von Parlamentsrechten in
Gesetzentwürfen . 51
b) Interfraktionelle Gesetzentwürfe zu Parlamentsrechten . . 53
III. Die Einbindung in supra- und internationale
Entscheidungsstrukturen. 56
1. Instrumente der Krisenbewältigung auf europäischer
Ebene.- 56
a) Sekundärrecht. 56
b) Primärrechtsänderungen. 60
c) Privat rechtliche und völkerrechtliche Verträge. 61
2. Europäische Einschränkungen des nationalen Gesetzgebers . 64
a) Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz - Schwacher
europäischer Einfluss. 64
b) Griechenlandhilfe und temporärer Rettungsschirm -
Entscheidungen unter Zeitdruck. 65
c) Der dauerhafte Rettungsschirm - Restriktive
Parlamentsbeteiligung . . 68
d) Die Folge: Mehrschichtige Ratifikationslagen. 71
3. Die Europapolitik im Parlament . 72
a) Das Machtverhältnis zwischen den Ausschüssen. 73
b) Mögliche Konsequenzen für die Europapolitik. 74
4. Verfahrensverzögerung durch verfassungsgerichtliche
Prüfung. 75
§ 4 Die Gesetzesgestaltung. 79
I. Die Kontrolle nachfolgender Exekutiventscheidungen. 79
1. Parlamentarische Kontrolleinheiten . 80
2. Die parlamentarische Kontrolle des Gesetzesvollzuges . 82
a) Unterrichtungspflichten . 83
(1) Unterrichtung über Einzelfallentscheidungen . 83
(2) Allgemeine Unterrichtung. 83
b) Parlamentarische Stellungnahme und exekutive
Berücksichtigungspflicht. 87
c) Exekutives Bemühen um ein Einvernehmen mit dem
Parlament. 88
d) Parlamentarische Einwilligung und Parlamentsvorbehalt . 90
(1) Einwilligung des Haushaltsausschusses. 90
(2) Einwilligung des Plenums - Der Parlamentsvorbehalt . 92
(3) Einwilligung eines Sondergremiums . 93
Inhaltsverzeichnis
IX
3. Die parlamentarische Kontrolle von Rechtsverordnungen . . 94
a) Parlamentarische Unterrichtung. 94
b) Parlamentarische Zustimmung . 96
c) Parlamentarisches Änderungsrecht . 97
4. Die Entwicklung der Parlamentsrechte. 97
a) Bundesverfassungsgerichtlicher Antrieb. 98
b) Fortentwicklung und AusdifFerenzierung. 100
5. Rechtsschutzeinschränkungen. 102
II. Die Kontrolle der Krisengesetze . 104
1. Änderungen von Krisengesetzen . 104
2. Unterrichtungspflichten. 107
3. Befristungen . 108
a) Die europäische Finanz- und Staatsschuldenkrise . 108
b) Die Terrorismusbekämpfung. 110
c) Die europäische Flüchtlingskrise. 113
d) Befristungen in anderen Bereichen . 114
4. Evaluierungen . 114
a) Die europäische Finanz- und Staatsschuldenkrise . 115
b) Die Terrorismusbekämpfung. 116
c) Die europäische Flüchtlingskrise. 120
d) Gesetzliche Evaluierungspflichten in anderen Bereichen . . 121
e) Gesetzlich nicht vorgesehene Evaluierungen . 122
§ 5 Die bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle von Krisengesetzen . . 124
I. Einflussnahme über die Zulässigkeit. 124
1. Ermöglichung der Kontrolle nationaler Krisengesetze. 125
a) Demokratische Wahlrechtsverfassungsbeschwerde. 125
b) Parlamentarischer In-sich-Organstreit . 127
2. Exkurs: Die Kontrolle von Unionshandeln -
Die OMT-Vorlage. 127
a) Ausweitung der Zulässigkeitskonstruktionen. 128
b) Positionsbestimmung gegenüber dem Gerichtshof der
Europäischen Union . 128
II. Einflussnahme über die Begründetheit . 131
1. Achtung parlamentarischer Verantwortung . 131
2. Verpflichtung zur parlamentarischen
Verantwortungsübernahme. 132
a) Parlamentsrechte beim Gesetzesvollzug. 132
b) Parlamentsrechte in Angelegenheiten der Europäischen
Union . 135
c) Handlungs- und Unterlassungspflichten
der Verfassungsorgane
136
X
Inhaltsverzeichnis
III. Einflussnahme über die Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes. 137
1. Abweichender Prüfungsmaßstab bei völkerrechtlichen
Verträgen. 138
2. Bedingte Ratifikation völkerrechtlicher Verträge . 139
IV. Folgen für das Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen . . 139
1. Bedeutungszuwachs des Bundesverfassungsgerichts. 139
2. Bedeutungszuwachs des Parlaments und weiterer Akteure . . 141
3. Krisenbedingte Erklärungsansätze . 142
§ 6 Das Verhältnis der Krisengesetzgebung zur allgemeinen
Gesetzgebung. 144
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Einordnung und Bewertung. 147
§ 7 Die konkreten Verfassungsvorgaben . 149
I. Das Gesetzgebungsverfahren. 149
L Die Entstehung des Gesetzentwurfs. 150
a) Externer Sachverstand in der Entwurfserarbeitung. 151
b) Aus der Mitte des Bundestages eingebrachte
Regierungsentwürfe. 152
2. Die Einbringung beim Bundestag - Unvollständige
Gesetzesvorlagen. 153
3. Vorgelagerte Äußerungsmöglichkeiten von
Verfassungsorganen . 155
4. Die Gesetzesberatungen und der Gesetzesbeschluss. 156
a) Zeitvorgaben - Beschleunigung und Ratifikationslagen . . 156
b) Der Ablauf der Beratungen - Abweichler. 159
5. Die Beteiligung des Bundesrates . 159
6. Ausfertigung und Verkündung. 161
7. Die Einbindung in supra- und internationale
Entscheidungsstrukturen . 161
II. Die Gesetzesgestaltung . 163
III. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . 164
IV. Weitere verfassungsrechtliche Ansatzpunkte . 165
§ 8 Die maßgeblichen Verfassungsprinzipien . 166
I. Die Außenperspektive auf die deutsche Krisenbewältigung . 166
1. Exekutive Maßnahmen als erste Reaktion auf Krisen. 167
2. Gesetzliche Delegation von Entscheidungen an
die Exekutive. 170
3. Exekutive Prägung der Handlungsformen
der Krisenbewältigung . 171
4. Bestätigung der verfassungsrechtlichen Problemverortung . . 172
]
Inhaltsverzeichnis
XI
II. Die Gewaltenteilung als vereinende Perspektive . 173
1. Horizontale Gewaltenteilung als Unterfall
der Gewaltengliederung. 174
2. Die Zwecke der Gewaltenteilung . 175
3. Vereinigung von Rechtsstaat und Demokratie in
der Gewaltenteilung . 176
a) Das Zusammenspiel der Verfassungsprinzipien . 176
b) Gewaltenteilung und Parlamentsgesetzesvorbehalt. 178
4. Einzelkomponenten des Gewaltenteilungsprinzips . 181
a) Die Verantwortungskomponente . 181
b) Die Rationalitätskomponente . 184
§ 9 Die funktionsgerechte Organstruktur als Maßstab. 186
I. Die Verfassungsorgane als Bezugsobjekte. 186
1. Die Dimensionen der Gewaltenteilung. 186
2. Die Rolle der Verfassungsorgane in
der Krisengesetzgebung . 188
3. Die Maßgeblichkeit der Organadäquanz für
die Krisengesetzgebung . 191
II. Das Anwendungspotenzial des Grundsatzes funktionsgerechter
Organstruktur. 192
1. Die Konkretisierungsleistung des Verfassungsprinzips . 193
a) Die textliche Unschärfe . 193
b) Der selbständige Gehalt . 193
c) Die Anwendbarkeit im Einzelfall . 194
2. Die Abhängigkeit der Gewaltenteilung von
Verfassungssystem und -realität. 196
a) Das Kontextualisierungsbedürfnis. 197
b) Gesetzgebung im parlamentarischen Regierungssystem
und Parteienstaat. 197
c) Die unterschiedliche Rolle von Opposition und
Parlamentsmehrheit . 201
d) Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts . 204
III. Offene Verfassungsstaatlichkeit und europäische Integration . . 207
1. Die normativen Grundlagen . 207
2. Vereinbarkeit mit dem Grundsatz funktionsgerechter
Organstruktur . 208
a) Die internationalen Beziehungen . 208
b) Die europäische Integration . 212
(1) Primärrecht. 212
(2) Sekundärrecht . 214
(3) Funktionsgerechte Organstruktur in der europäischen
Integration . 215
XII
Inhaltsverzeichnis
3. Auslandseinsätze der Bundeswehr als Modell . 217
a) Gemeinsamer Ausgangspunkt Krise. 217
b) Rückführung auf den Grundsatz funktionsgerechter
Organstruktur. 219
c) Funktionsgerechter Entscheidungsverbund in Krisen . 221
§10 Die Funktionsfähigkeit der Gesetzgebung -
Eine verfassungsrechtliche Rekonstruktion. 223
I. Die Diskussion um die Grenzen des Gesetzesvorbehalts. 223
II. Die Rechtsprechung zur Funktionsfähigkeit von Legislative und
Parlament . 226
1. Varianz der Entscheidungen . 226
a) Variierende Begrifflichkeiten. 226
b) Unterschiedliche Weite der Bezugnahme. 227
2. Die grundgesetzliche Aufgabenzuweisung als
Ausgangspunkt. 229
a) Die grundgesetzliche Aufgabenzuweisung in
der Rechtsprechung. 229
b) Grundgesetzliche Normen zum Schutz
der Funktionsfähigkeit . 230
3. Kriterien für die Anwendung im Einzelfall. 231
a) Die Wirkungsweise der Funktionsfähigkeit. 232
b) Rechtserhebliche Einflussfaktoren auf
die Funktionsfähigkeit . 233
(1) Der Zeitdruck bei der Entscheidungsfindung . 234
(2) Die Vertraulichkeit des Entscheidungsgegenstandes . . 235
(3) Das Ansehen der Verfassungsorgane. 237
(4) Die Komplexität des Entscheidungsgegenstandes . . . 237
c) Gewicht und Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung
der Funktionsfahigkeit . 238
d) Die Beurteilung von Beeinträchtigungen
der Funktionsfähigkeit. 242
4. Anhaltspunkte für eine verfassungsrechtliche Verortung . . . 243
III. Die Rechtsprechung zur Funktionsfähigkeit weiterer
Bezugsobjekte. 245
1. Die Rechtsprechung mit Bezug zur Gesetzgebung und
zum Parlament. 246
a) Die Rechtsprechung zu anderen Verfassungsorganen . . . 246
b) Die Rechtsprechung zum parlamentarischen
Regierungssystem. 249
c) Die Rechtsprechung zur militärischen
Landesverteidigung. 250
2. Überblick über die weitere Rechtsprechung . 252
Inhaltsverzeichnis
XIII
3. Parallelen in der Rechtsprechung zur Funktionsfähigkeit . 255
a) Grundgesetzliche Aufgabenzuweisung und
Bezugsobjekte. 256
b) Grundgesetzliche Normen zum Schutz
der Funktionsfähigkeit . 256
c) Wirkungsweise der Funktionsfähigkeit und
Einflussfaktoren. 257
d) Erforderliche Beeinträchtigung und Beurteilungsmacht . . 259
4. Weitere Erkenntnisse zur verfassungsrechtlichen Verortung . 260
IV. Grundgesetzliche Anknüpfungspunkte für
die Funktionsfähigkeit . 262
1. Die Funktionsfähigkeit als Konsequenz der Einrichtung? . . . 263
2. Das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung. 265
3. Kritik. 267
V. Die Funktionsfähigkeit als Fortführung des Grundsatzes
funktionsgerechter Organstruktur. 269
1. Die staatliche Aufgabenerfullung als gemeinsamer
Ausgangspunkt. 269
2. Einordnung in den normativen Rahmen. 271
3. Rückbindung der Wirkungsweise und der Einflussfaktoren . 271
4. Bestimmung des Gewichts der Beeinträchtigung und der
Beurteilungsmacht. 273
§11 Die Krisengesetzgebung aus der gewaltenteiligen Perspektive . 275
I. Parallelen der Krisengesetzgebung zum Notstandsrecht . 275
1. Die Notstandsregelungen und der Zeitfaktor . 276
2. Die Notstandsregelungen und die Missbrauchsgefahr. 277
II. Konkretisierung von Untersuchungsgegenstand
und -maßstab . 279
III. Die funktionsgerechte Organstruktur für
die Krisengesetzgebung. 280
1. Zusammenführung der Charakteristika von
Verfassungsorganen und Krisen . 280
2. Die Eignung der Verfassungsorgane zur
Krisenbewältigung. 282
3. Krisengesetzgebung im Entscheidungsverbund von
Parlament und Regierung. 284
IV. Die gewaltenteilige Perspektive auf
das Gesetzgebungsverfahren . 285
1. Die Entstehung des Gesetzentwurfs. 285
a) Externer Sachverstand in der Entwurfserarbeitung. 286
b) Aus der Mitte des Bundestages eingebrachte
Regierungsentwürfe. 289
XIV
Inhaltsverzeichnis
2. Die Einbringung beim Bundestag - Unvollständige
Gesetzes Vorlagen. 289
3. Die Gesetzesberatungen und der Gesetzesbeschluss. 291
a) Beschleunigung und Ratifikationslagen. 291
b) Abweichler . 295
4. Ausfertigung und Verkündung. 296
5. Die Einbindung in supra- und internationale
Entscheidungsstrukturen . 298
a) Konsequenzen der funktionsgerechten Organstruktur
für die europäische Integration . 298
(1) Parlamentsrechte in Angelegenheiten
der Europäischen Union. 298
(2) Gesetzgebungsverfahren unter europäischem
Einfluss . 300
b) Verhinderung verfassungswidriger Bindungen
nach außen . 301
c) Die Funktionsfähigkeit völkerrechtlicher Beziehungen
und der Unionsrechtsordnung. 302
V. Die gewaltenteilige Perspektive auf die Gesetzesgestaltung . 303
1. Die ausgleichende Funktion der Gesetzesgestaltung. 303
2. Die Kontrolle nachfolgender Exekutiventscheidungen . 306
a) Gründe für die Normierung von Parlamentsrechten . 306
b) Vielfalt der Parlamentsrechte . 308
c) Allgemeine Anforderungen an die Parlamentsrechte . 309
3. Die institutionalisierte Gesetzeskontrolle. 312
a) Gründe für die Gesetzeskontrolle . 313
b) Gesetzgeberische Beobachtungspflicht und
institutionalisierte Gesetzeskontrolle . 315
VI. Die gewaltenteilige Perspektive auf
die Verfassungsrechtsprechung. 317
1. Die Zulässigkeitserweiterungen. 318
a) Gründe und Grenzen der gerichtlichen Kontrolle . 318
b) Wesensmerkmale der Kontrollverfahren . 319
c) Das vertikale Spannungsverhältnis. 321
2. Die Sachentscheidungen. 322
Dritter Teil: Folgerungen für die Gesetzgebungswissenschaft. 325
§12 Ansätze für eine Fortentwicklung der Krisengesetzgebung. 327
I. Prägende Faktoren des Gesetzgebungsverfahrens. 327
1. Die gewaltenteilige Verantwortungskomponente . 327
2. Die parlamentarische Repräsentationsfunktion . 328
Inhaltsverzeichnis
XV
3. Ausnahmen zur Sicherung der Funktionsfähigkeit
der Legislative . 329
II. Ansätze für eine strukturelle Stärkung des Parlaments. 330
1. Gesetzgebungsverfahren im unmittelbaren Krisenkontext . . 330
2. Nachgelagerte parlamentarische Kontrolle und
Gesetzgebung. 333
III. Information als Grundlage für Verantwortung und Kontrolle . . 335
1. Information im Gesetzgebungsverfahren. 336
2. Informationspflichten gegenüber der Öffentlichkeit. 337
3. Information zum Gesetzesvollzug. 339
4. Information in Angelegenheiten der Europäischen Union . . 339
§13 Die Gesetzesgestaltung als Ausdruck gestufter Krisenbewältigung . . 343
I. Die Kontrolle nachfolgender Exekutiventscheidungen. 344
1. Unterrichtungspflichten. 344
2. Parlamentarische Stellungnahme und exekutive
Berücksichtigungspflicht. 346
3. Exekutives Bemühen um ein Einvernehmen. 347
4. Parlamentarische Einwilligung und Parlamentsvorbehalt . . . 348
a) Der Parlamentsvorbehalt. 348
b) Varianten . 349
II. Die Kontrolle der Gesetze . 352
1. Unterrichtungspflichten. 352
2. Befristungen . 353
a) Krisenbedingte Befristungen. 353
b) Befristungen und Evaluierungspflichten. 354
3. Evaluierungspflichten . 356
a) Krisenbedingte Evaluierungspflichten. 356
b) Anforderungen an die Gesetzesevaluation . 357
c) Die bisherige Praxis. 358
d) Krisenbedingter Reformbedarf . 360
III. Die parlamentarische Begleitung von Angelegenheiten
der Europäischen Union . 364
IV. Gestufte parlamentarische Einflussnahme als Modell. . 365
L Die nationale Ebene. 365
a) Gestufte parlamentarische Einflussnahme auf
ein Gesetz. 366
b) Gestufte parlamentarische Einflussnahme im
Krisenverlauf . 367
2. Das europäische Mehrebenensystem. 368
a) Die zeitliche Abfolge zwischen den Ebenen. 369
b) Die zeitliche Abfolge auf der europäischen Ebene . 370
XVI
Inhaltsverzeichnis
§ 14 Einordnung der Krisengesetzgebung. 372
I. Neuer Gesetzestyp Krisengesetz?. 372
1. Krisengesetze in der Vielfalt der Gesetzesklassifikationen . . . 372
2. Krisenspezifische Ergänzung der Gesetzesklassifikationen? . . 374
a) Konkretisierungshindernisse. 374
b) Differenzierung nach Krisenarten. 375
(1) Sicherheitskrisen . 376
(2) Ökonomische Krisen. 377
(3) Ökologische Krisen. 378
II. Erkenntnisse für die allgemeine Gesetzgebung . 379
1. Die gewaltenteilige Perspektive auf die allgemeine
Gesetzgebung. 379
2. Implikationen der einzelnen Krisenmerkmale. 380
a) Die vorübergehende Ausnahmesituation . 380
b) Die weitreichenden Entscheidungen. 380
c) Der Zeitdruck. 381
d) Die Komplexität . 382
e) Die Unsicherheiten. 382
f) Die Vertraulichkeit. 383
g) Die Einbindung in supra- und internationale
Entscheidungsstrukturen. 384
Ausblick . 385
§15 Die Zukunft des Gesetzes unter dem Grundgesetz . 387
I. Bestätigung des formalen Gesetzesbegriffs. 387
II. Bewahrung der Essentialia des Gesetzgebungsverfahrens. 389
Zusammenfassende Thesen . 393
Literaturverzeichnis. 399
Sachverzeichnis . 421 |
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