Die Zumutbarkeit im Denkmalrecht: Eigentumsgrundrecht und Denkmalschutz in der Praxis
Gespeichert in:
| Hauptverfasser: | , |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Stuttgart
Verlag W. Kohlhammer
2017
|
| Ausgabe: | 2., überarbeitete und aktualisierte Auflage |
| Schriftenreihe: | Handbücher Rechtswissenschaften und Verwaltung
|
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XVIII, 433 Seiten |
| ISBN: | 9783170313996 |
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Seite
Vorwort .............................................................. V
Abkürzungsverzeichnis ............................................. XIII
Literaturverzeichnis .............................................. XVII
Teil A Zumutbarkeit im Denkmalrecht ............................. 1
1. Kapitel Einführung in die Grundfragen der Zumutbarkeit ............ 1
1.1 Problemaufriss ............................................. 2
1.1.1 Grundkonstellationen ...................................... 2
1.1.2 Verwandte Probleme: Ausgleich, Kostentragung ............... 3
1.1.2.1 Kostentragung, Veranlasserprinzip .......................... 3
1.1.2.2 Ausgleich, Enteignung ...................................... 4
1.1.3 Gesetze und Verwaltungsanweisungen ..........*........ 5
1.1.3.1 Vorgaben des Grundgesetzes und der Landesverfassungen 5
1.1.3.2 Denkmalschutzgesetze ....................................... 6
1.1.3.3 Verwal tungs anweis ungen .................................. 6
1.2 Lösungsansätze in Literatur und Rechtsprechung ............. 6
1.2.1 Literatur .................................................. 7
1.2.2 Rechtsprechung ............................................. 7
1.2.2.1 Bundesgerichte seit 1999 ................................... 7
1.2.2.2 Rechtsprechung vor 1999 7
1.2.2.3 RechtsprechungsÜbersicht seit 1999 8
1.3 Materiell-rechtliche Grundfragen ........................... 8
1.3.1 Zumutbarkeitsbegriffe ...................................... 8
1.3.2 Ausnahmecharakter der Unzumutbarkeit ..................... 8
1.3.2.1 Unzumutbarkeit als Ausnahme ................................ 8
1.3.2.2 Entbehrlichkeit der Zumutbarkeitsprüfung ................... 9
1.3.3 Herbeiführen der Zumutbarkeit, Kompensationen ............. 10
1.3.4 Übersicht über ausgewählte Einzelprobleme ................. 10
1.4 Mehrstufigkeit des Verfahrens ............................. 11
2. Kapitel Rechtslage ............................................... 12
2.1 Verfassungsrechtliche Ausgangslage: Eigentumsgrundrecht,
Ausgleichsansprüche nach Bundesverfassungsgericht, Ent-
scheidungen des BVerfG .................................. 12
2.1.1 Eigentumsgrundrecht ....................................... 12
2.1.1.1 Schutzbereich (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) .................. 12
2.1.1.2 Grundrechtsträgerschaft ................................... 14
2.1.1.3 Abgrenzung Eigentumsbeschränkung (Art. 14 Abs. 2 GG)
und Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG) ........................ 15
2.1.1.4 System der Ausgleichansprüche ............................. 16
2.1.2 Entscheidungen des BVerfG zur Zumutbarkeit (Altlasten
und Denkmalschutz) ........................................ 17
2.2 Rechtsentwicklung der Gesetzgebung, Vorgaben der Exe-
kutive, Entwicklung der Rechtsprechung ............................. 21
2.2.1 Regelungen der Zumutbarkeit in Denkmalschutzgesetzen
und Rechtsentwicklung ..................................... 21
2.2.1.1 Gesetzliche Regelungen der Zumutbarkeit ................... 22
2.2.1.2 Regelungen der Kostentragungspflicht, Veranlasserprinzip . 22
2.2.1.3 Regelungen der Nutzungspflichten .......................... 23
2.2.2 Normative Vorgaben der Exekutive .......................... 24
VII
Inhaltsverzeichnis
2.2.3 Entwicklung und Tendenzen der Rechtsprechung .............. 24
2.3 Grundprobleme der Zumutbarkeit ............................ 30
2.3.1 Zumutbarkeit und Verhältnismäßigkeitsgebot ................ 30
2.3.1.1 Zumutbarkeitsbegriffe ..................................... 30
2.3.1.2 Wirtschaftliche Zumutbarkeit im Denkmalrecht .............. 31
2.3.1.3 Fragen der „sonstigen / faktischen Zumutbarkeit“ und Ver-
hältnismäßigkeit ........................................ 32
2.3.2 Zumutbarkeit in anderen Rechtsgebieten .................... 33
2.3.2.1 Genehmigungsverfahren nach anderen Rechtsgrundlagen 33
2.3.2.1.1 Baurecht .................................................. 33
2.3.2.1.2 Umweltprüfungen .......................................... 33
2.3.2.1.3 Andere Rechts bereiche .................................... 34
2.3.2.2 Abgrenzung zu den anderen Verfahren ....................... 35
2.3.2.3 Verhältnis zu den anderen Verfahrens pflichten ............ 36
2.3.3 Sachlicher und persönlicher Geltungsbereich des Zumutbar-
keitserfordernisses, Bezugsobjekt ....................... 38
2.3.4 Zumutbarkeit bei der öffentlichen Hand (Staat, Kommunen,
Kirchen, Deutsche Bahn) ................................... 38
2.3.5 Wirtsqhaftlichkeitsfragen: objektive und subjektive Fakto-
ren ................................................................. 45
2.3.5.1 Finanzielle Leistungsfähigkeit ............................ 47
2.3.5.2 Eigentumsumstände ......................................... 48
2.3.5.3 Einkommens Verhältnisse und Kreditwürdigkeit .............. 49
2.3.5.4 Erwerbsumstände ........................................... 49
2.3.5.4.1 Spekulation ............................................... 49
2.3.5.4.2 Grundstücksteilung in spekulativer Absicht ................ 50
2.3.5.4.3 Erwerb in Kenntnis der Denkmaleigenschaft, Erwerb sehen-
den Auges ........................................................... 51
2.3.5.4.4 Liebhaberobjekte, Repräsentation .......................... 53
2.3.5.4.5 Soziale Umstände .......................................... 53
2.3.5.5 Kaufpreis ................................................. 53
2.3.5.6 Erhaltungspflichten und Bauunterhalt ...................... 54
2.3.5.6.1 Reichweite ................................................ 54
2.3.5.6.2 Instandhalten und Bauunterhalt ............................ 55
2.3.5.6.3 Größenordnungen ........................................... 56
2.3.5.6.4 Weitere Einzelheiten ...................................... 58
2.3.5.6.5 Zusammenfassung ........................................... 58
2.3.6 Verkaufsmöglichkeit ....................................... 58
2.3.6.1 Zumutbarkeit des Verkaufs ................................. 58
2.3.6.2 Grundlage: Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts .......... 59
2.3.6.3 Entbehrlichkeit der Wirtschaftlichkeitsberechnung ......... 59
2.3.6.4 Absehen von der Veräußerungsprüfung aufgrund sozialer
Umstände .................................................. 60
2.3.6.5 Preis ..................................................... 61
2.3.6.6 Folgerungen ............................................... 64
2.3.7 Kompensationen I: Steuervorteile, Zuwendungen und Leis-
tungen Dritter ...................................................... 65
2.3.7.1 Steuervorteile ............................................ 65
2.3.7.2 Leistungen durch eine Versicherung ........................ 66
2.3.7.3 Zuwendungen aus öffentlichen und privaten Mitteln .... 67
2.3.8 Kompensationen II: Herbeiführen der Zumutbarkeit .... 67
2.3.9 Verfahrensfragen bei Änderung der Umstände oder Rechts-
nachfolge ........................................................... 69
2.3.9.1 Objektive und/oder subjektive Zumutbarkeit ................ 69
2.3.9.2 Die Abbruchgenehmigung als dinglicher Verwaltungsakt . 70
2.3.9.3 Rücknahme/Widerruf (SS 48 f. VwVfG) ....................... 70
VIII
Inhaltsverzeichnis
2.3.9.4 Auflösende Bedingung (§36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) ............ 71
2.3.9.5 Alternative: Vorbehalt des Widerrufs (§36 Abs. 2 Nr. 3
VwVfG) ................................................... 72
2.3.10 Besonderheiten bei Bodendenkmälern und Denkmälern der
Erdgeschichte ............................................ 72
2.3.10.1 Zustand und Schicksal des Bodendenkmals .................. 72
2.3.10.2 Erhaltungspflichten bei Bodendenkmälern .................. 73
2.3.10.3 Besonderheiten der Nutzung ............................... 74
2.3.10.4 Anordnungen für Bodendenkmäler ........................... 74
2.3.10.5 Kostentragungspflichten .................................. 75
2.3.10.6 Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeitsfragen bei Anord-
nungen ............................................................. 79
2.4 Ausgewählte Einzelfragen ................................. 79
2.4.1 Objektive oder subjektive Betrachtung? ................... 79
2.4.2 Denkmalbegriff und Zumutbarkeit .......................... 79
2.4.2.1 Zustand, Untergang, Kopie ................................ 79
2.4.2.2 Gesteigerte Denkmalbedeutung und Zumutbarkeit ............ 80
2.4.3 Verlangte Maßnahmen ...................................... 81
2.4.4 Zumutbarkeit in Erhaltungsgebieten (§§ 172 f. BauGB) . . 81
2.4.5 Nutzungsfragen ........................................... 82
3. Kapitel Zumutbarkeit: Aufgaben der Betroffenen und der Behör-
den ................................................................ 84
3.1 Antragsgebundene Verwaltungsverfahren: Genehmigungs-
pflichten und Zumutbarkeit ......................................... 84
3.1.1 Genehmigungspflichten nach Denkmalrecht ................ 84
3.1.2 Zusammenspiel von Genehmigungspflichten und Zumut-
barkeit 84
3.1.2.1 Allgemeines .............................................. 84
3.1.2.2 Zum Abbruchantrag ........................................ 85
3.1.2.3 Zum Antrag auf Änderung eines Denkmals ................... 85
3.2 Unterlagen, Ermessen, Entscheidungen ..................... 87
3.2.1 Antragsunterlagen ........................................ 87
3.2.2 Obliegenheiten ........................................... 88
3.2.2.1 Erforderliche Unterlagen ................................. 88
3.2.2.2 Beweislast; spezielle Unterlagen und Angaben ....... 88
3.2.2.3 Kostentragung ............................................ 88
3.2.2.4 Vermögenslosigkeit des Eigentümers ....................... 89
3.2.2.5 Rechtsfolgen bei unvollständigen oder unrichtigen Unter-
lagen .............................................................. 89
3.3 Entscheidungen in Antrags verfahren ...................... 90
3.3.1 Mehrstufiges Verfahren ................................... 90
3.3.1.1 Systematik der Zumutbarkeitsprüfungen .................... 90
3.3.1.2 „Langer Weg“ oder „kurzer Weg“ ........................... 90
3.3.1.3 Die Stufen der Prüfung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit . 90
3.3.1.3.1 Stufe 1: Entbehrlichkeit der Zumutbarkeitsprüfung ........ 90
3.3.1.3.2 Stufe 2: Einzubeziehende bzw. auszuscheidende Faktoren 91
3.3.1.3.3 Stufe 3: Vollständigkeit der vorzulegenden Unterlagen und
Nachweise ................................................ 92
3.3.1.3.4 Stufe 4: Prüfung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit anhand
eines Schemas ............................................ 93
3.3.2 Ermessen und Abwägung .................................... 93
3.3.2.1 Allgemeines .............................................. 93
3.3.2.2 Weitere Einzelheiten ..................................... 94
3.3.3 Entscheidung ............................................. 95
3.3.3.1 Entscheidungsalternativen ................................ 95
IX
Inhaltsverzeichnis
3.3.3.2 Entscheidungsdirektiven ................................. 95
3.3.3.3 Formulierung von Bescheiden ............................. 96
3.4 Zumutbarkeitsfragen bei Anordnungen der Behörden . . . 96
3.4.1 Fallkonstellationen, Erhaltungspflichten und Anordnun-
gen ............................................................... 96
3.4.2 Anordnungen nach Denkmal- und nach Baurecht ............. 98
3.4.2.1 Rechtsgrundlagen für Anordnungen ........................ 98
3.4.2.2 Rechtsgrundlagen des Denkmalschutzrechts ................ 99
3.4.2.2.1 Anordnungen zur Erhaltung, Instandhaltung, Instandset-
zung usw........................................................... 99
3.4.2.2.2 Anordnungen zur Wiederherstellung eines früheren Zustan-
des und zum Rückbau .............................................. 100
3.4.2.2.3 Anordnungen zur Nutzung ................................ 100
3.4.2.2.4 Anordnungen zur Gefahrenabwehr ......................... 101
3.4.2.2.5 Wiederherstellungsanordnung und wirtschaftliche Zumut-
barkeit .......................................................... 102
3.4.2.3 Rechtsgrundlagen des Baurechts ......................... 105
3.4.2.3.1 Einstellung nach Bauordnung ............................ 105
3.4.2.3.2 Beseitigung, Rückbau, Nutzungsuntersagung .............. 105
3.4.2.3.3 Sonstige Anordnungen und Maßnahmen nach BauO .... 106
3.4.2.3.4 Modernisierung nach § 177 BauGB ........................ 106
3.4.3 Gemeinsame Grundsätze für Anordnungen nach Bau- und
Denkmalrecht ........................................... 106
3.4.3.1 Inhalt und Adressat der Anordnungen .................... 106
3.4.3.2 Kostentragung und Zumutbarkeit bei Anordnungen .... 109
3.4.3.3 Ermessensdirektiven: Versäumnisse der Behörden ......... 110
3.4.3.4 Muster ................................................. 111
3.5 Formulierung des Bescheids im Erlaubnis-/Genehmigungs-
verfahren .............................................. 111
3.5.1 Anforderungen an den Antrag ............................ 111
3.5.2 Formulierungshilfen für Genehmigungen und Textbau-
steine zu Zumutbarkeitsfragen .......................... 112
3.5.2.1 Genehmigung/Normalfälle ................................ 112
3.5.2.2 Alternativen ........................................... 112
3.5.2.3 Ermessen ............................................... 112
3.5.2.4 Abwägung ............................................... 113
3.5.2.5 Allgemeine Nebenbestimmungen: je nach den Umständen 113
3.5.2.6 Erhaltung des Bestands, Absprache bei Veränderungen . . 113
3.5.2.7 Kontaktaufnahme vor Baubeginn des Abbruchs, Abstim-
mung des Umgangs mit den Details, z. B. Sicherung von Bau-
teilen beim Abbruch .................................... 113
3.5.2.8 Instandsetzungskonzept ................................. 113
3.5.2.9 Detailliertes Instandsetzungskonzept ................... 113
3.5.2.10 Frist, Zeitablauf ...................................... 113
3.5.2.11 Bedingungen, Sicherheitsleistung ....................... 113
3.5.2.12 Auflagen ............................................... 113
3.5.2.13 Finanzierung ........................................... 114
3.5.2.14 Dokumentation .......................................... 114
3.5.2.15 Vorbehalt von Nebenbestimmungen (§ 36 Abs. 2 Nr. 5
VwVfG) ................................................. 114
3.5.2.16 Mit dem Antrag vorzulegende Unterlagen ................. 114
4. Kapitel Berechnungsbeispiele .................................. 114
4.1 Einführung ............................................. 114
4.2 Kostengruppen .......................................... 115
4.2.1 Einführung ............................................. 115
X
Inhaltsverzeichnis
4b2#2 Kostengruppen im Einzelnen .............................. 115
4.2.2.1 Besondere Aufwendungen ................................... 115
4.2.2.2 Denkmalpflegerische Mehrkosten ........................... 115
4.2.2.3 Substanzerhaltende Kosten ................................ 116
4.2.2.4 Sowieso-Kosten ........................................... 116
4.2.2.5 Unterlassener Bauunterhalt ............................... 116
4.2.2.6 Pflege und Wartung ................................... 116
4.2.2.7 Herstellungs-und Erhaltungsaufwand ................... 116
4.2.2.8 Unrentierliche Kosten .................................... 116
4.2.3 Bedeutung der Kostenfaktoren ............................. 116
4.3 Abzug von Positionen: unterlassener Bauunterhalt, bau-
und sicherheitsrechtlich veranlasste Kosten ......... 117
4.3.1 Abzug von unterlassenem Bauunterhalt ..................... 117
4.3.2 Einrede der Arglist ...................................... 118
4.3.3 Bauordnungsrechtlich veranlasste Kosten vs. denkmalpfle-
gerischer Mehraufwand .............................................. 118
4.4 Brandenburgische Verwaltungsvorschrift zur Prüfung der
Zumutbarkeit vom 16.4.2009 120
4.4.1 Entstehung ............................................... 120
4.4.2 Inhalt ................................................... 120
4.5 BayWFKMS und Modifikationen durch den BayVGH ... 121
4.5.1 Rundschreiben des Bay. Staatsministeriums für Wissen-
schaft, Forschung und Kunst zur Zumutbarkeit der Denk-
malerhaltung vom 14.1.2009 (im Folgenden: WFKMS) . . 121
4.5.2 Weitere hierzu ergangene Rechtsprechung .................. 123
4.6 Anwendungsfälle und Arbeitsanleitung für Tabellen an Bei-
spielen ............................................................ 125
4.6.1 Fortentwicklung der W Brandenburg ........................ 125
4.6.1.1 Hinweise ................................................. 125
4.6.1.2 Schema ................................................... 126
4.6.1.3 Einzelfragen zu Positionen der Wirtschaftlichkeitsberech-
nung ............................................................... 128
4.6.1.3.1 Maßstab: Zulässigkeit der Null-Rendite ................... 128
4.6.1.3.2 Instandhaltungsrücklage .................................. 129
4.6.1.3.3 Betrachtungszeitraum ..................................... 129
4.6.1.3.4 Anrechnung der Erträge weiterer Grundstücke .............. 129
4.6.1.3.5 Unterlassener Bauunterhalt ............................... 129
4.6.2 Berechnungsbeispiele ..................................... 130
4.6.2.1 Beispiel 1: OVG BB Urteil vom 17.9.2008, BB Nr. 3 - We-
berhaus ............................................................ 130
4.6.2.2 Beispiel 2: Nds OVG Urt. v. 24.3.2003, Nds Nr. 1 ֊ Leffers-
Villa ................................................... 132
4.6.2.3 Beispiel 3: OVG Sachsen-Anhalt Urt. v. 15.12.2011, SAn
Nr. 3 -- Faberhochhaus ֊ ................................ 133
4.6.2.4 Beispiel 4: OVG HH Urt. v. 12.12.2007, HH Nr. 1 ֊ Wohn-
haus im Erhaltungsgebiet ........................................... 135
4.6.2.5 BayVGH Urt. v. 12.8.2015, Bay Nr. 10 - Bauordnungs-
rechtlich veranlasste Kosten ....................................... 136
5. Kapitel Rechtsschutz in Zumutbarkeitsfragen ..................... 137
5.1 Rechtsschutz gegen die Versagung von Genehmigungen . . 138
5.1.1 Rechtmäßigkeit ........................................... 138
5.1.2 Klageart ................................................. 138
5.1.3 Beweisfragen ............................................. 138
5.2 Rechtsschutz gegen Anordnungen ........................... 138
5.3 Konfliktfälle mit Abwehrrechten .......................... 139
XI
Inhaltsverzeichnis
5.4 Klage auf Ausgleich ..................................... 140
5.5 Darlegungs- und Beweislast .............................. 141
5.5.1 Grundsätze der Amtsermittlung ........................... 141
5.5.1.1 Verwaltungs verfahren ................................... 141
5.5.1.2 Prozess ................................................. 142
5.5.2 Darlegungs- und Beweislast zu Zumutbarkeitsfragen .... 144
5.5.3 Beweislastfragen im Zusammenhang mit Anordnungen . . 150
5.5.4 Auskunftsverlangen, Betretungsrecht ..................... 153
6. Kapitel Tipps: Argumentation in Zumutbarkeitsfragen
— Auswahl — 154
Teil B Gesetzestexte ........................................... 169
Teil C Muster für Berechnungen, Anordnungen und Bescheide . 183
1. Muster für Berechnungen ................................. 183
2. Gliederung und Muster für Anordnungen und Bescheide . 183
Teil D Entscheidungen zu Zumutbarkeitsfragen — Auszüge — ... 200
Teil E Anhänge ................................................. 402
Anhang 1: Brandenburg: Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für
Wissenschaft, Forschung und Kultur zur Prüfung der Zu-
mutbarkeit im Rahmen von Erlaubnisverfahren und ord-
nungsrechtlichen Verfahren nach dem Brandenburgischen
Denkmalschutzgesetz vom 16.4.2009 402
Anhang 2: Bayern: Bayerisches Staatsministerium für Wissenschaft,
Forschung und Kunst, WFKMS vom 14.1.2009 Nr. B 4-K
5111.0-12c/31 828 (07) 410
Anhang 3: Mecklenburg-Vorpommern: Gemeinsame Hinweise der
obersten Bauaufsichtsbehörde und des Landesamtes für
Kultur und Denkmalpflege Mecklenburg-Vorpommern zur
Ermittlung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit/Unzumut-
barkeit auf der Grundlage des jährlichen Gesamtertrages
(— Auszüge -) 414
Anhang 4: Baden-Württemberg: Handreichung zur Prüfung der Zu-
mutbarkeit nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 Denkmalschutzgesetz
(DSchG) bei Abbruchanträgen ....................................... 417
Anhang 5: Niedersachsen: Muster Wirtschaftlichkeitsberechnung . . . 424
Anhang 6: Sachsen: Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsmi-
nisteriums des Innern zur Zumutbarkeit denkmalpflegeri-
scher Erhaltungsmaßnahmen ......................................... 427
Stichwortverzeichnis .......................................... 429
XH
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