Pflichten- und Interessenkollisionen bei der Verwaltung von Staatsbeteiligungen an Aktiengesellschaften: Inkongruenzen zwischen öffentlichem Recht und Aktien
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| Veröffentlicht: |
Chemnitz
GUC Verlag der Gesellschaft für Unternehmensrechnung und Controlling m.b.H.
2016
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| Schriftenreihe: | GUC, Gesellschaft für Unternehmensrechnung und Controlling Dissertationsreihe
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| adam_text | Titel: Pflichten- und Interessenkollisionen bei der Verwaltung von Staatsbeteiligungen an Aktiengesellschaf
Autor: Kerst, Andreas
Jahr: 2016
Inhaltsverzeichnis
Literaturverzeichnis...............................................................................................................XIX
Abkürzungsverzeichnis...................................................................................................XXXIII
1. Teil Einleitung und Begriffsbestimmungen...........................................................................1
A. Anlass und Problemstellung..............................................................................................1
B. Gegenstand und Zweck der Arbeit....................................................................................4
C. Begriffsbestimmungen.....................................................................................................10
I. Öffentliche Unternehmen in der Rechtsform der Aktiengesellschaft...........................11
1. Beherrschung durch den Staat als Abgrenzungskriterium...........................................11
2. Funktionaler Ansatz bei konkreten Rechtsfragen.........................................................12
a) Grundrechtliche Stellung der Aktiengesellschaft mit Staatsbeteiligung......................13
b) Fraport-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts................................................14
c) Stellungnahme..............................................................................................................15
II. Eigen- und Beteiligungsgesellschaften........................................................................17
III. Finanzrechtliche Einordnung......................................................................................18
IV. Beteiligungsverwaltung..............................................................................................21
D. Beispiele staatlicher Beteiligungen an einer Aktiengesellschaft.....................................22
2. Teil Öffentlich-rechtliche Direktiven für Staatsbeteiligungen............................................24
A. Unionsrechtliche Vorgaben.............................................................................................24
I. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse....................................26
II. Europäisches Beihilfenaufsichtsrecht..........................................................................27
1. Sicherstellung der gemeinwirtschaftlichen Dienste durch Ausnahmeregeln...............28
a) Kein Zuwendungscharakter im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV.............................28
b) Rechtfertigung der Ausgleichsleistungen nach Art. 106 Abs. 2 AEUV......................30
aa) Erbringung von gemein wirtschaftlichen Diensten.....................................................30
bb) Betrauungsakt.............................................................................................................31
cc) Verhinderungserfordernis...........................................................................................31
c) EU-Kommissionsmaßnahmen...........................................32
2. Zwischenergebnis.........................................33
III. Staatliche Kontroll- und Sonderrechte in Aktiengesellschaften.................................34
1. Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs, Art. 63 Abs. 1 AEUV............................35
2. Das VW-Gesetz im Spiegel der EuGH-Rechtsprechung..............................................37
3. Das Marktzugangskriterium als Begrenzung des Eingriffsbegriffes............................39
4. Praktische Folgerungen...........................................39
a) Eigengesellschaften und nicht-börsennotierte Beteiligungsgesellschaften..................40
b) Entsenderecht gemäß § 101 Abs. 2 AktG.....................................................................40
c) Verankerung des öffentlichen Zweckes im internen Regelwerk..................................41
d) Staatliche Sonderrechte gemäß §§ 394 f. AktG und §§ 53 f. HGrG............................42
5. Zwischenergebnis.........................................................................................................42
IV. Ergebnis......................................................................................................................43
B. Verfassungsrechtliche Vorgaben......................................................................................44
I. Anforderungen aus dem Rechtsstaatsprinzip.................................................................45
1. Das Subsidiär!tätsprinzip als verfassungsrechtliches Maßstabsprinzip........................45
a) Ausgangspunkt..............................................................................................................45
b) Fehlen einer positivrechtlichen Allgemeinbestimmung...............................................46
c) Naturrechtssatz..............................................................................................................48
d) Ableitung aus den Grundrechten und Verfassungsprinzipien......................................48
e) Verankerung im Grundsatz der Erforderlichkeit..........................................................49
f) Stellungnahme und Ergebnis.........................................................................................49
2. Der öffentliche Auftrag als Verfassungsanforderung...................................................51
a) Zweckprogrammierung.......................................51
aa) Der öffentliche Zweck als Gemeinwohlgebot.............................................................51
bb) Funktionswandel öffentlicher Unternehmen..............................................................................52
cc) Stellungnahme.......................................................52
dd) Ableitung auch aus dem Republikprinzip..................................................................52
ee) Ableitung aus der Grundrechtsbindung......................................................................53
b) Erfüllung staatlicher Aufgaben als Legitimationsgrund..............................................54
c) Kontrollmaßstab für die Zweckbestimmung................................................................55
aa) Einschätzungsprärogative...........................................................................................56
bb) Voll überprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff........................................................56
cc) Kontrolle durch den demokratischen Kommunikationsprozess.................................56
d) Zwischenergebnis.......................................................................................................57
e) Zulässiger Zielpluralismus bei Aktiengesellschaften...................................................58
aa) Ordnungsgemäße, transparente und erfolgreiche Unternehmensführung..................58
bb) Gewinnmitnahme durch Randnutzungen bei der Daseinsvorsorge...........................60
cc) Kein Zielpluralismus bei wirtschaftspolitischen Interessen.......................................61
f) Typisierung der verfolgten öffentlichen Zwecke..........................................................62
aa) Daseinsvorsorge als öffentlicher Zweck.....................................................................62
bb) Wirtschaftspolitische Aufgaben.................................................................................63
cc) Unterstützung von Staatsaufgaben.............................................................................64
dd) Staatliche Vermögensinteressen.................................................................................65
3. Der Vorbehalt des Gesetzes..........................................................................................67
4. Die Gewaltenteilung.....................................................................................................68
a) Abgeordnete im Aufsichtsrat auf Veranlassung des Staates........................................69
b) Zwischenergebnis.........................................................................................................71
5. Vermeidung von Interessenkollisionen als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips............71
a) Organisationsdirektiven................................................................................................72
b) Keine Aufsichtsratsmandate für Exekutivspitze..........................................................73
II. Anforderungen aus dem Prinzip der parlamentarischen Demokratie..........................75
1. Personell-organisatorische Legitimation......................................................................75
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation................................................................................76
3. Auswirkungen auf Aktiengesellschaften mit Staatsbeteiligungen.......................76
4. Externe Dritte als staatliche Vertreter im Aufsichtsrat..............................80
a) Ausgangslage.......................................................................80
b) Beachtung der staatlichen Interessen und Unabhängigkeit des Mandats.....................81
c) Beamtenrechtliches Weisungsrecht als Fortsetzung des Legitimationsstrangs............82
C. Haushaltsrechtliche Vorgaben...............................................85
I. Beteiligungsvoraussetzungen nach § 65 Abs. 1 BHO / SäHO......................................86
1. Anwendungsbereich der Norm.......................................86
2. Wichtiges Staatsinteresse, Subsidiarität und Wirtschaftlichkeit...................................87
a) Gemeinwohlprinzip..................................87
aa) Staatsaufgabenorientiertes Verständnis von § 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO / SäHO............87
bb) Zweckverdeutlichungspflicht.....................................................................................88
cc) Bindungswirkung........................................................................................................89
dd) Zwischenergebnis.......................................................................................................90
b) Wirtschaftlichkeits- und Subsidiaritätsprinzip.............................................................90
c) Begrenzung der EinZahlungsverpflichtung...................................................................91
d) Angemessener Einfluss des Staates..............................................................................92
aa) Zweck und Höhe der Kapitalbeteiligung als Kriterium..............................................92
bb) Konnexität von Steuerung und Haftung.....................................................................93
cc) Zwischenergebnis........................................................................................................94
e) Jahresabschluss und Lagebericht..................................................................................94
II. Ergebnis........................................................................................................................95
D. Staatlicher Privatisierungsauftrag....................................................................................95
I. Privatisierungsprüfpflicht..............................................................................................96
II. Privatisierungsresistenter Aufgabenkem......................................................................96
III. Vermeidung von internen Interessenkollisionen........................................................97
E. Ergebnis........................................98
3. Teil Ökonomische Aspekte zu Staatsunternehmen............................................................100
A. Volkswirtschaftliche Rechtfertigung von Staatsunternehmen.......................................100
B. Ökonomische Theorie öffentlicher Unternehmen.........................................................102
4. Teil Pflichten- und Interessenkollisionen bei der Steuerung einer Staatsbeteiligung........104
A. Überlagerung von Öffentlichem Recht und Aktienrecht...............................................104
I. Die Lehre vom Verwaltungsgesellschaftsrecht...........................................................105
n. Das aktienrechtliche Steuerungsinstrumentarium der Beteiligungsverwaltung........107
B. Pflichtenkollisionen der Vertreter des Staates im Aufsichtsrat.....................................108
I. Teilhabe des Aufsichtsrates an Leitungsaufgabe des Vorstands.................................108
n. Stellung des öffentlichen Aufsichtsratsmitgliedes im Aktienrecht............................109
1. Ausrichtung am Unternehmensinteresse....................................................................110
2. Berücksichtigung öffentlicher Belange......................................................................111
a) Gute Unternehmensführung und nachhaltige Unternehmenswertsteigerung.............112
b) Ermessensspielräume.................................................................................................113
c) Latente Zielkonflikte..................................................................................................113
3. Auflösung von Interessenkollisionen durch Satzungsregelungen..............................114
4. Zwischenergebnis.......................................................................................................115
HI. Angemessene Informationsversorgung der Beteiligungsverwaltung.......................117
1. Berichtspflicht versus Verschwiegenheitspflicht.......................................................117
2. Informationsprivileg des Staates nach § 394 AktG....................................................118
3. Tatbestandsvoraussetzungen des § 394 Satz 1 AktG.................................................119
a) Veranlassung der Mitgliedschaft durch Gebietskörperschaft....................................119
aa) Einflussnahme durch an Aktiengesellschaft beteiligte Körperschaft.......................119
bb) Zurechnungsprobleme bei fehlender spezifischer Ursächlichkeit...........................120
cc) Funktionale Betrachtung...........................................................................................121
b) Berichtspflicht der Aufsichtsratsmitglieder...............................................................122
aa) Voraussetzung gesetzliche Grundlage......................................................................123
bb) Vertraglich vereinbarte Berichtspflicht....................................................................123
cc) Stellungnahme................................124
dd) Aktienrechtsnovelle 2016............................................125
4. Rechtsfolgen nach § 394 AktG................................126
a) Weitergabe von Unterlagen (Sitzungsunterlagen, Vorstandsberichte).......................126
b) Ausschluss des Dispens nach § 394 Satz 2 AktG.......................................................127
c) Prüfberichte der Abschlussprüfer...............................................................................129
d) Adressaten der Berichte......................................................130
aa) Beteiligungsverwaltung als unmittelbarer Berichtsadressat.....................................130
bb) Bestimmung des unmittelbaren Berichtsempfängers nach § 394 AktG...................131
cc) Abgeordnete keine „Prülpersonen ..........................................................................132
e) Zwischenergebnis.......................................................................................................133
IV. Stimmempfehlungen der Beteiligungsverwaltung....................................................134
1. Enthaftung bei Beachtung der Stimmrechtsempfehlung............................................135
2. Zwischenergebnis.......................................................................................................138
V. Weisungsbindung der öffentlichen Aufsichtsratsmitglieder......................................138
1. Aktienrechtliche Perspektive......................................................................................138
2. Öffentlich-rechtliche Perspektive...............................................................................139
3. Vermittelnder Ansatz..................................................................................................139
4. Stellungnahme.............................................................................................................140
5. Vermittelnder Ansatz teilweise auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit...................142
VI. Interessenkollisionen während der Aufsichtsratssitzung..........................................143
1. Regulierungszuständigkeit des Staates.......................................................................143
2. Verfahrensregeln.........................................................................................................145
3. Praktische Folgerungen für die Beteiligungsverwaltung............................................146
C. Interessenkollisionen des Staates in seiner Rolle als Aktionär......................................147
I. Der Staat als Anteilseigner in der Hauptversammlung................................................147
1. Teilnahme an der Hauptversammlung..............................................................................147
2. Entlastungsbeschluss..................................................................................................148
II. Das Auskunftsrecht des Aktionärs.............................................................................149
1. Auskünfte in der Hauptversammlung.........................................................................149
2. Auskünfte außerhalb der Hauptversammlung............................................................150
D. Interessenkollisionen im Kontext von §§ 20, 21 VwVfG.............................................152
I. §§ 20, 21 VwVfG als einfachgesetzliche Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips.......152
II. Erfasste Verfahren und Tätigkeiten nach §§ 20, 21 VwVfG.....................................153
HL Bedeutung von § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwVfG bei Verwaltungs-
entscheidungen ...............................................................................................................154
1. Inhalt des Beteiligungsverbotes..................................................................................154
2. Ausstrahlung auf Verwaltungsverfahren im nachgeordneten Bereich.......................156
IV. Bedeutung von § 21 VwVfG für Verwaltungsentscheidungen................................156
V. Zwischenergebnis......................................................................................................157
VI. „Chinese Walls zwischen Eigentümer- und Regulierungsfunktionen....................158
1. Organisatorische Trennung........................................................................................158
2. Ausgestaltung der Informationsbarrieren...................................................................160
VII. Neutralitätsprinzip im Recht der öffentlichen Auftragsvergabe.............................161
5. Teil Pflichten- und Interessenkollisionen bei der öffentlichen Kontrolle..........................162
A. Parlamentarische Kontrolle durch Interpellation...........................................................163
I. Verfassungsrechtliche Fundierung des Interpellationsrechtes....................................164
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen des Fragerechtes.................................................164
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Antwortpflicht der Regierung......................165
3. Zwischenergebnis.......................................................................................................167
II. Parlamentarische Ausgestaltung des Fragerechtes....................................................167
HI. Verfassungsrechtliche und gesetzliche Schranken des Fragerechtes und der
Antwortpflicht................................................................................................................169
1. Institutionelle Grenzen der Antwortpflicht................................................................171
a) Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der Regierung.................................171
aa) Ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts......................................172
bb) Bestimmung des Verantwortungsbereiches der Regierung......................................172
cc) Praktische Folgerungen.......................................174
dd) Dreiecksfragen..........................................174
b) Fragerecht im Kontext des Abgeordnetenmandates...................................................175
c) Interner Regierungsbereich..............................................175
2. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen.....................................................176
Z, Zusammenhang mit §§ 394, 395 AktG......................................................................177
4. „Mitteilungen im dienstlichen Verkehr als Informationen an Abgeordnete.............178
5. Zwischenergebnis und Art der Information................................................................180
B. Kontrolle durch parlamentarische Gremien...................................................................181
C. Kontrolle durch die Allgemeinheit und Interessengruppen...........................................182
I. Allgemeine Informationsquellen.................................................................................182
II. Petitionen an die beteiligungsführende Gebietskörperschaft.....................................183
1. Befassungsanspruch nach Art. 17 GG und Art. 35 SächsVerf...................................183
2. Inhaltliche Grenzen bei der Rückantwort durch die Beteiligungsverwaltung............184
3. Eingaben von Interessengruppen................................................................................185
4. Umgang mit Hinweisen auf behauptete Fehlentwicklungen im Unternehmen..........186
III. Eingaben an die staatlichen Vertreter im Aufsichtsrat..............................................188
1. Ausgangslage..............................................................................................................188
2. Zuordnung der Eingabe zur staatlichen Anteilseignerstellung...................................188
3. Öffentlicher Diskurs versus aktienrechtliche Kompetenzordnung.............................189
IV. Begehren auf Akteneinsicht nach IFG......................................................................191
1. Grundsatzurteil OVG Berlin-Brandenburg.................................................................192
a) Sachverhalt......................................................................................................................................................................292
b) Entscheidungsgründe......................................................................................................................................293
2. Bewertung und Schlussfolgerungen...........................................................................194
D. Ergebnis.........................................................................................................................196
6. Teil Zusammenfassung (Thesen) und Ausblick.................................................................197
A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen..........................................197
I. Zum 1. Teil: Einleitung und Begriffsbestimmungen................................................197
II. Zum 2. Teil: Öffentlich-rechtliche Direktiven für Staatsbeteiligungen....................199
IH. Zum 3. Teil: Ökonomische Aspekte zu Staatsuntemehmen....................................202
IV. Zum 4. Teil: Pflichten- und Interessenkollisionen bei der Steuerung einer
Staatsbeteiligung.............................................................................................................202
V. Zum 5. Teil: Pflichten- und Interessenkollisionen bei der öffentlichen
Kontrolle.........................................................................................................................207
B. Ausblick und weiterer Forschungsbedarf......................................................................210
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