Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut: zu den Möglichkeiten und Grenzen der Privatisierung von Polizeiaufgaben und -kosten anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen
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| adam_text | Titel: Staatlich garantierte Sicherheit als Wirtschaftsgut
Autor: Beutel, Hannes
Jahr: 2013
Inhaltsverzeichnis
Literatur.....................................................................................................................................
Inhaltsverzeichnis.............................................................................................................XXIII
Einführung und Problemaufriss.......................................................................................1
A. Einführung...........................................................................................................................1
B. Das Problem der Polizeieinsätze anlässlich kommerzieller Großveranstaltungen.......4
I. Begriffsbestimmungen........................................................................................................5
1. Zur Besonderheit der Großveranstaltung.......................................................................5
2. Insbesondere: der kommerzielle Charakter einer Großveranstaltung............................6
3. Polizeieinsatz und Polizeieinsatzkosten.........................................................................8
4. Privatisierung...............................................................................................................11
II. Gang der Untersuchung...................................................................................................11
Erster Teil: Zur Privatisierung von Polizeiaufgaben anlässlich
KOMMERZIELLER GROSSVERANSTALTUNGEN.......................................................................14
A. Einleitung...........................................................................................................................14
B. Entstaatlichung und Ausgliederung als Phänomene auch des Sicherheitsrechts?......15
I. Privatisierung als Rückzug aus staatlicher Aufgabenwahrnehmung im Allgemeinen.....16
1. Zum Begriff der Privatisierung....................................................................................16
2. Formen der Privatisierung............................................................................................17
3. Motive und Motivationen.............................................................................................19
4. Tendenzen....................................................................................................................21
II. Innere Sicherheit - privatisierungsfeindlich kraft Natur der Sache?...............................22
1. Realität einer mehrpoligen Sicherheitsverantwortung.................................................23
2. Deduktion von Schranken............................................................................................24
3. Insbesondere: Funktionsvorbehalt aus dem Gewaltmonopol.......................................30
a) Grund.......................................................................................................................31
aa) Genese................................................................................................................32
bb) Gegenwärtige Einordnung.................................................................................33
b).. .und Grenzen.........................................................................................................34
aa) Dimensionierung................................................................................................35
bb) Von sog. polizeifremden Aufgaben...................................................................37
c) Ergebnis zu den Induktionen des Gewaltmonopols.................................................39
4. Fazit..............................................................................................................................40
C. Großveranstaltungen als sicherheitsrechtliche und zugleich originär polizeiliche
Herausforderungen?..............................................................................................................41
I. Reproduktion allgemeiner Privatisierungsschranken auf die Gefahrsituation bei
Großveranstaltungen............................................................................................................42
1. Kompetenzielle Wahrnehmungsdefizite......................................................................43
2. Induktionen aus weiteren (kumulierenden) Leistungspflichten des Staates................47
3. Faktische Wahrnehmungsdefizite................................................................................49
4. Zureichende Kontrolle und ausreichender Rechtsschutz.............................................49
5. Garantie letztendlichen Sicherheitserfolgs...................................................................51
6. Bilanz...........................................................................................................................52
II. Situationsspezifische (Binnen-) Grenzen der Privatisierung...........................................53
1. Privat generierte Sicherheit im öffentlichen Raum?....................................................54
2. Sicherheit im halböffentlichen Raum...........................................................................58
3. Fazit zu den räumlichen Grenzen.................................................................................63
III. Möglichkeiten und Maßgaben der Entstaatlichung........................................................63
1. Retrospektiver Befund..................................................................................................63
2. Konkrete Wege staatlichen Rückzuges........................................................................64
a) Die Auferlegung von Eigensicherungspflichten als staatsentlastende Maßnahme.. 65
aa) Abgrenzungsproblematik: Konkretisierung einer Grauzone..............................66
bb) Denkbare Komponenten einer Eigensicherungspflicht von Veranstaltern........70
cc) Zur Grundrechtsrelevanz von veranstalterischen Eigensicherungspflichten.....73
dd) Regelungsbedarf................................................................................................75
b) Kooperationsmodelle als nur teilweiser staatlicher Rückzug?................................77
3. Zusammenschau...........................................................................................................80
IV. Internationaler Seitenblick.............................................................................................81
D. Zusammenfassung.............................................................................................................82
Zweiter Teil: Rechtliche Möglichkeiten zur Begründung und Übertragung
von Finanzierungsverantwortung auf den Veranstalter......................................86
A. Sicherheitsrechtliche Grundversorgung.........................................................................88
I. Die historische Dimension der Polizeikostenerhebung vor dem Hintergrund einer
Grundversorgung mit dem Gut „Sicherheit ........................................................................89
1. Vom Rückgriff auf tradierte Erwägungen zum Fürsorge- und zum Nachtwächterstaat
..........................................................................................................................................89
2. Neuzeitliche Entwicklungen der Heranziehung von Veranstaltern zu Sicherungskosten
.......................................................................................................................................90
a) Anfange des modernen Verwaltungsstaats..............................................................90
b) Veranstaltungssicherung im Freistaat Preußen des 20. Jahrhunderts......................91
c) Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes..................................................96
d) Vorstöße einiger Länder..........................................................................................97
aa) Hessen................................................................................................................97
bb) Niedersachsen....................................................................................................99
cc) Bremen...............................................................................................................99
dd) Bayern..............................................................................................................101
ee) Sachsen.............................................................................................................102
ff) Baden-Württemberg..........................................................................................102
gg) Zwischenfazit...................................................................................................105
II. Parallelen in bereits vorwaltenden Fällen der privaten Finanzierung von Leistungen
öffentlicher Sicherheit........................................................................................................105
1. Polizeikostenerhebung für die Begleitung von Schwertransporten...........................106
2. Polizeikosten anlässlich übermäßiger Straßennutzung..............................................108
3. Polizeiaufwand als Ersparnis an „Eigensicherungskosten .......................................109
4. Zur Kostenlast bahnpolizeilicher Gefahrenabwehr....................................................110
5. Zur Luftsicherheitsgebühr..........................................................................................112
6. Kostentragung für Feuerwehreinsätze........................................................................114
III. Fazit..............................................................................................................................115
B. Der Großveranstalter in der Systematik polizeirechtlicher Verantwortlichkeit.......117
I. Kategorien polizeirechtlicher Verantwortlichkeit...........................................................118
1. Zur Zustandsverantwortlichkeit.................................................................................119
2. Zur Verhaltensverantwortlichkeit...............................................................................125
II. Die Inanspruchnahme des Großveranstalters als Verhaltensverantwortlichen.............127
1. Die Theorie der unmittelbaren Verursachung............................................................127
a) Kernaussage...........................................................................................................127
b) Applikation............................................................................................................128
c) Das Veranstalten von Großereignissen im Spiegel der Theorie der unmittelbaren
Verursachung.............................................................................................................129
aa) Fehlende Verursachung aufgrund eigener Gestörteneigenschaft.....................129
bb) Fehlende Zurechenbarkeit mangels Unmittelbarkeit.......................................131
(1) Bezugnahme auf gefährdendes Drittverhalten..............................................131
(2) Veranstaltungsspezifische Gefahr................................................................132
cc) Korrektur durch die Figur des Zweckveranlassers...........................................134
(1) Rechtsfigur....................................................................................................134
(2) Der Großveranstalter als Zweckveranlasser.................................................135
(a) Wirkungszusammenhang aufgrund subjektiver Umstände......................135
(b) Wirkungszusammenhang aufgrund vorhersehbaren Drittverhaltens.......139
(c) Ansicht von Bott: Zurechenbarkeit wegen individuellen Gefahrennutzens
........................................................................................................................142
(3) Notwendigkeit der Rechtsfigur.....................................................................142
dd) Zur Figur des Risikoveranlassers.....................................................................144
ee) Stellungnahme..................................................................................................145
2. Die Theorien der rechts- oder pflichtwidrigen bzw. sozialinadäquaten Verursachung
........................................................................................................................................146
a) Theorie der rechtswidrigen Verursachung.............................................................146
b) Die Lehre von der Sozialadäquanz........................................................................148
c) Lehre von der Pflichtwidrigkeit und der Risikosphäre..........................................149
d) Zwischenfazit zur Zurechnung veranstaltungsspezifischer Gefahren nach den
etablierten Lehren.......................................................................................................152
3. Die Option einer reinen Kausalitätslehre und ihre Vorzüge......................................153
a) Gesetzeswortlaut und zweckorientierte Auslegung...............................................153
b) Normgeschichtliche Hintergründe und Systematik der Maßnahme......................155
c) Gesamtkonzept der Polizeipflichtigkeit als Indikator zulänglicher
Äquivalenzbetrachtung...............................................................................................157
4. Neuere Tendenzen?....................................................................................................162
5. Zusammenfassende Stellungnahme...........................................................................164
III. Folgen polizeirechtlicher Verantwortlichkeit des Großveranstalters...........................166
1. Der Großveranstalter als Maßnahmeadressat.............................................................167
2. Der Großveranstalter als Polizeikostenschuldner.......................................................171
a) Kostentatbestände zulasten Polizeipflichtiger und Gemeinlasten..........................171
b) Kohärenz von Maßnahmen- und Kostenebene......................................................173
aa) Pflicht zur Kostenerhebung im Allgemeinen...................................................173
bb) Kostenanteil im Innenverhältnis......................................................................175
c) Erneute Sondersituation des kommerziellen Großveranstalters.............................177
d) Real ersatzfahige Kosten........................................................................................178
e) Insbesondere: Vorfeld- und Vorsorgemaßnahmen................................................180
IV. Fazit veranstalterischer Verantwortlichkeit nach geltendem Polizeirecht...................183
C. Gebührenverträglichkeit veranstaltungssichernder Polizeitätigkeit.........................185
I. Der veranstalterische Vorteil als Ansatzpunkt eines Polizeigebührentatbestandes........188
1. Vorteilsziehung und Lastentragung als Topoi der Abgabengerechtigkeit.................189
2. Zum Begriff des Vorteils............................................................................................194
3. Öffentliche Sicherheit und Vorteil.............................................................................197
a) Vorteilsfahigkeit universal zugesicherter Leistungen............................................197
b) Sicherheit als Wirtschaftsgut - Kommerzialisierbarkeit staatlich garantierter
Sicherheit....................................................................................................................200
aa) Die Polizei als Dienstleister..............................................................................201
(1) Polizeiliche Gefahrenabwehr als Dienst am Veranstalter............................202
(2) Das Verhältnis des (staatlichen) Dienstleisters zum Sicherheitskonsumenten
............................................................................................................................204
bb) Vorteil durch Teilhabe an einem begrenzten Gut............................................207
cc) Sicherheitsgarantie und Wirtschaftskalkül.......................................................209
dd) Erster Einwand: Impraktikable Wertbestimmung öffentlich verschaffter
Sicherheit................................................................................................................211
ee) Zweiter Einwand: Kein Sondervorteil wegen Vorfinanzierung.......................213
ff) Dritter Einwand: Rechtsreflex statt „echtem Vorteil.......................................218
gg) Zwischenergebnis............................................................................................219
c) Unterschiedliche Gepflogenheiten der Gebührenerhebung innerhalb des
Verwaltungsrechts......................................................................................................219
4. Fazit zur grundsätzlichen Gebührenfähigkeit veranstaltungsschützender
Polizeieinsätze................................................................................................................221
II. Grenzen einer Gebührenerhebung.................................................................................222
1. Von Dammbruchszenarien und den Kalamitäten der budgetakzessorischen
Wahrnehmung staatlicher Sicherheitsaufgaben.............................................................222
2. Reelle Schranken der Kostenerhebung.......................................................................224
a) Staatsstrukturprinzipien..........................................................................................225
aa) Zu den Schlussfolgerungen des Rechtsstaatsprinzips......................................225
(1) Äquivalenzprinzip........................................................................................225
(2) Bestimmtheitsgebot......................................................................................227
bb) Forderungen des Sozialstaatsprinzips..............................................................232
b) Staatszielbestimmungen.........................................................................................233
aa) Sportforderungsauftrag.....................................................................................234
bb) Kulturförderung...............................................................................................235
c) Grundrechte als Schranken.....................................................................................237
aa) „Wirtschaftliche und „ideelle Grundrechte des Veranstalters......................237
(1) Zur Abgrenzung............................................................................................238
(2) Leitgedanke..................................................................................................239
(3) Grundrechtliche Perspektiven des Veranstalters..........................................240
bb) Grundrechte anderer Betroffener.....................................................................243
cc) Fazit..................................................................................................................245
d) Das Prinzip der Kostendeckung als einfachgesetzliche Schranke.........................247
e) Insbesondere: das öffentliche Interesse als sibyllinischer Topos...........................249
aa) Interesse von gewisser Öffentlichkeit und öffentliches Interesse....................250
bb) Perspektivische Bestimmung...........................................................................251
cc) Bewertung der durch Großveranstaltungen verkörperten Werte......................255
(1) Öffentliches Interesse und Interessen der Öffentlichkeit am Großereignis.. 255
(2) Fiskalische Interessen als öffentliche Interessen..........................................256
dd) Fazit..................................................................................................................257
III. Erfordernis einer Gebührenerhebung...........................................................................258
1. Erfordernis effektiver Aufgabenwahrnehmung bei enger Budgetierung...................258
2. Zum Vorwurf indirekter Subventionierung................................................................260
3. Allgemeine Gesichtspunkte der Lastengerechtigkeit und des Wettbewerbs.............262
4. Fazit............................................................................................................................266
IV. Einzelfragen und Abgrenzungsprobleme.....................................................................266
1. Rechtsformenwahl und Normgestaltung....................................................................266
2. Abgrenzungsprobleme...............................................................................................270
3. Verwaltungsaufwand und tatsächlicher Nutzen der Gebührenerhebung...................271
4. Rechtsschutzfragen.....................................................................................................272
D. Alternative Instrumentarien der Polizeikostenumlegung...........................................273
I. Sicherheitsbeitrag statt Sicherheitsgebühr......................................................................273
II. Sonderabgabe für über Normalität hinausgehende Gefahrenabwehr............................275
III. Abgabeform sui generis................................................................................................276
IV. Rückgriff auf privatrechtliche Mechanismen...............................................................277
V. Fazit...............................................................................................................................281
E. Ergebnis zu den Möglichkeiten der Kostenerhebung für die polizeiliche Absicherung
kommerzieller Großveranstaltungen.................................................................................281
Schlussbetrachtung........................................................................................................285
A. Erkenntnisse und Schwierigkeiten der Untersuchung.................................................285
B. Zusammenfassung der Ergebnisse.................................................................................287
C. Ausblick............................................................................................................................290
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