Staat und Hochschule im Gewährleistungsstaat:
Gespeichert in:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Tübingen
Mohr Siebeck
2012
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| Schriftenreihe: | Jus Publicum
213 |
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Inhaltsverzeichnis
Einführung. 1
Teil 1: Das Hochschulwesen im Gewährleistungsstaat -
Grundlagen. 5
A) Staat und Hochschule vor Entstehung des Gewährleistungsstaates . 6
I.)
Der liberale Rechtsstaat am Beginn des 20. Jahrhunderts. 6
1.) Die „dogmatische Unterbilanz" der Leistungsstaatlichkeit . 6
2.) Wissenschaftsfreiheit und Hochschulen in der Weimarer Zeit. 7
II.)
Der Staat der Daseinsvorsorge. 10
1.) Ernst Forsthoffs Konzept des Daseinsvorsorgestaates. 11
2.) Institutionalisierung von Forschung und Lehre als
Daseinsvorsorge?. 13
3.) Staat und Hochschule im Staat der Daseinsvorsorge. 17
a) Von 1945 bis 1968. 17
b) Von 1968 bis 1989. 20
c) Beginnende Deregulierung in den 1990er Jahren. 22
B) Staat und Hochschule im Gewährleistungsstaat. 23
I.)
Der Wandel zum Gewährleistungsstaat. 23
1.) Leistungsverwaltung und das Konzept Verantwortung. 24
a) Verwaltungsverantwortung, Verantwortungsstufung,
Verantwortungsteilung. 24
b) Das Verantwortungskonzept und die Beziehung
Staat - Hochschulen. 27
2.) Der Gewährleistungsstaat als neues Paradigma
der Leistungsverwaltung. 28
a) Rechtfertigungsdruck der Leistungsverwaltung als Motor
des Wandels . 28
b)
Das Gewährleistungsstaatskonzept im Hochschulwesen -
erste Zugänge. 29
c) Abgrenzung zum „schlanken" und zum aktivierenden Staat 30
aa) Inhalt der Modelle. 30
bb) „Schlanker" und aktivierender Staat als Modelle
für das Hochschulwesen?. 32
d) Der Gewährleistungsstaat - Regulierungsstaat,
nicht Minimalstaat. 33
e) Funktionale Privatisierung und Neues Steuerungsmodell
als Kernelemente. 35
aa) Funktionale Privatisierung. 35
bb) Neues Steuerungsmodell. 36
f) Universaldienst und Grundversorgung. 38
3.) Gewährleistungsstaat als Herausforderung für
die Verfassungsrechtsdogmatik. 39
a) Grundrechte. 39
b) Demokratische Legitimation. 41
c) Sonstige Fragen. 41
II.)
Abgrenzung zum Governance-Konzept. 43
1.) Inhalt des Konzepts. 43
2.) Kritik. 45
III.)
Gewährleistungsstaatliche Elemente in der Beziehung Staat -
Hochschule. 47
1.) Die organisatorische Struktur der Hochschule. 48
a) Rechtsform. 48
b) Das Organisationsmodell Gruppenuniversität. 51
c) Binnenorganisation der staatlichen Hochschulen. 53
aa) Gliederungsebenen. 53
bb) Aufgabenstruktur der Zentralebene. 54
cc) Organisationsstruktur der Zentralebene. 56
(1) Leitungsorgan. 56
(2) Senat. 59
dd) Aufgaben und Organisationsstruktur der
Fachbereiche/Fakultäten. 61
ее)
Zwischenergebnis. 63
2.) Elemente funktionaler Privatisierung im Hochschulwesen . 64
a) Abgrenzungen. 64
aa) Privatisierung der hessischen Hochschulmedizin. 64
bb) Private Hochschulen und Forschungseinrichtungen . . 65
b) Nähe der Hochschulräte zur
Public-Private-Partnership
. . 66
c)
Externe
Evaluations-
und Akkreditierungsstellen. 68
d)
Ansätze zu funktionaler Privatisierung bei der
Forschungsförderung. 69
3.) Das Neue Steuerungsmodell in der Hochschulverwaltung . 70
a) Dezentralisierung. 70
b) Zielvereinbarungen. 71
c) Globalhaushalte.J. 71
aa) verfassungsrechtliche Problematik. 72
bb) hochschulpolitische Problematik. 73
d) Kontrollmöglichkeiten. 74
e) Stärkung der Hochschulleitung als Folge. 75
4.) Flankierende Maßnahmen zur Ökonomisierung
der Hochschulen. 77
a) Flexibilisierung des Personalrechts, Leistungsbesoldung . . 77
b) Elitehochschulen. 78
c) Studienbeiträge. 79
d) Andere Rechtsformen für Hochschulen. 80
5.) Eingrenzung der Untersuchungsgegenstände. 80
Feil 2: Verfassungsrechtliche Vorgaben. 83
V)
Grundrechte des Grundgesetzes. 84
I.)
Vereinbarkeit eines staatlichen „Hochschulmonopols" mit den
Grundrechten. 84
II.)
Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG. 89
1.) Die Wissenschaftsfreiheit als Abwehrrecht. 89
a) Inkurs: „Wissenschaftsfreiheit" oder „Freiheit von
Forschung und Lehre"?. 89
b) Schutzbereich. 92
aa) Schutz der Eigengesetzlichkeit als Kern des sachlichen
Schutzbereichs. 92
bb) Eigengesetzlichkeit und staatliche Institutionalisierung 94
cc) persönlicher Schutzbereich. 96
dd) Die Hochschulen als Verpflichtete der Grundrechte . . 98
c) Zwischenergebnis. 101
2.) Objektive Gehalte der Wissenschaftsfreiheit. 102
a) Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG als „wertentscheidende
Grundsatznorm". 102
aa)
Anforderungen des BVerfG an den Hochschul¬
gesetzgeber. 102
bb) Kontrolle der Anforderungenin in der aktuellen
BVerfG-Rechtsprechung. 104
(1) Urteil zum Brandenburgischen Hochschulgesetz . 104
(2) Beschluss zum Hamburgischen Hochschulgesetz . 106
cc) Bewertung. 108
b) Einrichtungsgarantie (n) aus Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG?. 112
c) Die Wissenschaftsfreiheit — eine „dienende" Freiheit?. . 118
d) Schutzpflichten aus Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG. 124
aa) Schutzpflichtenkonstellation und Schutzanspruch . 124
bb) Untermaßverbot. 127
cc) Anwendung auf die Wissenschaftsfreiheit. 129
dd) Allgemeine Begrenztheit des Schutzpflichtenkonzepts . 131
ее)
Konsequenzen für die Verantwortungsteilung
im Hochschulwesen. 134
e) Erweiterung des Eingriffsbegriffs als Alternative?. 135
f) Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG als strukturell bedingtes Abwehrrecht 137
3.) Die organisatorisch-prozedurale Seite der Wissenschaftsfreiheit 139
III.)
Art. 12 Abs. 1 GG. 145
1.) Einfluss der Berufsfreiheit auf das Hochschulwesen. 145
2.) Verhältnis des Art. 12 Abs. 1 GG zu Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG . 149
IV.)
Zwischenergebnis. 152
B) Grundrechtliche Vorgaben des Landesverfassungsrechts. 153
I.)
Hochschulrecht als Landesrecht. 153
II.)
Die landesverfassungsrechtlichen Vorgaben. 154
1.) Rechtsnatur und Inhalt der Regelungen in den
Landesverfassungen. 154
a) Rechtsnatur: Einrichtungsgarantie und
subjektiv-öffentliches Recht. 154
b) Inhaltliche Reichweite der Selbstverwaltungsgarantien . . . 158
aa) Grundrechtliche Grenzen. 158
bb) Umfang des Selbstverwaltungsrechts. 160
2.) Verhältnis des Landesverfassungsrechts zu Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG 165
a) Ergänzungsfunktion i. S. d. Art. 142 GG. 165
b) Landesverfassungsrecht als Beschränkung der
Wissenschaftsfreiheit?. 168
aa)
Selbstverwaltung im Konflikt mit individueller
Wissenschaftsfreiheit . 169
bb) Rechtfertigung. 170
III.)
Schlussfolgerungen. 173
C) Sonstige grundrechtliche Anforderungen an die Hochschulgesetzgebung 175
I.)
Der Grundsatz des universitätsfreundlichen Verhaltens. 175
II.)
Wissenschaftsadäquanz und Systemgerechtigkeit. 177
1.) Wissenschaftsadäquanz. 177
2.) Selbstbindungen des Gesetzgebers. 178
a) Fallgruppen und verfassungsrechtliche Verortung. 179
b) Verfassungsrechtliche Problematik derartiger Maßstäbe . . 181
D) Staatsorganisationsrechtliche Grenzen für den Hochschulgesetzgeber . 185
I.)
Demokratieprinzip. 185
1.) Ausübung von Staatsgewalt durch die Hochschulen. 185
a) Staatsgewalt i. S. d. Art. 20 Abs. 2 GG. 185
b) Ausübung von Staatsgewalt durch staatliche Hochschulen . 187
c) Ausübung von Staatsgewalt durch private Hochschulen. . . 189
2.) Grundkonstanten demokratischer Legitimation. 189
a) Volk als Legitimationssubjekt. 190
b) Formen der Legitimation. 191
c) Verhältnis der Legitimationsformen - Legitimationsniveau 193
d) Zwang zur Hierarchie?. 196
e) Kondominialverwaltung. 198
f) Wesentlichkeitstheorie. 200
3.) Demokratische Legitimation
vs.
akademische Selbstverwaltung 200
a) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur. 201
aa) Grundvoraussetzungen demokratischer Legitimation
der Selbstverwaltung. 202
bb) Die Sicht des BVerfG. 202
cc) Die Sicht der Literatur. 205
(1) Autonome Legitimation durch die Mitglieder
als „Verbandsvolk". 205
(a) Autonome Legitimation als vollständige demokratische
Legitimation. 206
(b) Kompensatorische Funktion der autonomen Legitimation 208
(2) Kollektive demokratische Legitimation. 211
(3) Legitimationsverzicht. 214
(4) Exemtion der Hochschulselbstverwaltung
vom Demokratieprinzip. 218
b) Einordnung des Konflikts als Problem praktischer
Konkordanz. 220
4.) Demokratische Legitimation und Neues Steuerungsmodell . . 223
a) Das Demokratiedefizit des Neuen Steuerungsmodells . 223
b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Neuen
Steuerungsmodells?. 225
aa) verfassungsunmittelbare Rechtfertigung. 225
bb) Der Lösungsansatz Veith Mehdes. 228
cc) Stellungnahme. 229
II.)
Eigenständige Grenzen aus dem Rechtsstaatsprinzip?. 230
1.) Gewaltenteilungsgrundsatz. 230
2.) Vorbehalt des Gesetzes. 231
E) Verantwortungsteilung im Hochschulwesen im Lichte des Art. 33 GG . 232
P) Verantwortungsteilung im Hochschulwesen und Kulturstaatsgedanke . 233
Teil 3: Vorgaben des Europarechts für die Beziehung Staat-
HochschuleCn). 237
A) Einfluss der Europäischen Grundfreiheiten auf das Hochschulwesen . . 238
I.)
Arbeitnehmerfreizügigkeit. 239
1.) Schutzumfang. 239
2.) Tatbestandsausnahme nach Art. 45 Abs. 4 AEUV. 241
3.) Rechtfertigung von Beschränkungen. 242
a) diskriminierende Beschränkungen. 242
b) nicht-diskriminierende Regelungen. 243
II.)
Niederlassungsfreiheit. 245
1.) Private Hochschulen und Hochschullehrer als Berechtigte . . . 245
2.) Tatbestandsausnahme nach Art. 51 Abs. 1 AEUV. 247
3.) Die Niederlassungsfreiheit als Beschränkungsverbot. 249
4.) Rechtfertigung einzelner Beschränkungen. 250
a) private Hochschulen. 250
b) Hochschullehrer. 257
III.)
Dienstleistungsfreiheit. 260
IV.)
Allgemeines Diskriminierungsverbot und Unionsbürgerschaft. . . 265
B)
Die Hochschulen
als Marktteilnehmer und das Europäische
Wettbewerbsrecht.
I.)
Unternehmensqualität der Hochschulen, Art. 101 und 102 AEUV .
II.)
Beihilfenverbot nach Art. 107 Abs. 1 AEUV.
1.) Beihilfenverbot und einzelfallbezogene Forschungsförderung .
2.) Beihilfenrechtliche Fragen der allgemeinen staatlichen
Hochschulfinanzierung.
a) private Hochschulen.
b) staatliche Hochschulen.
c) Transparenzpflichten.
C) Einfluss der Europäischen Grundrechte.
I.)
Forschungsfreiheit.
II.)
Akademische Freiheit.
III.)
Grundrecht auf Bildung.
D) Europäisches Hochschulrecht in Theorie und Praxis.
I.)
Schwache EU-Kompetenz zur direkten Regelung des
Hochschulwesens.
II.)
Möglichkeiten und Grenzen indirekter Regelungen.
III.)
Europäische Hochschulpolitik in der Praxis.
1.) Europäisierung mit wenig Rücksicht auf Kompetenzgrenzen .
2.) Phänomen „Bolognaprozess".
E) Mittelbarer Einfluss des Europarechts durch Entstaatlichungsimpulse .
F) Fazit zur Europäisierung des Hochschulrechts.
Teil 4: Die Hochschulreformen auf dem Prüfstand
des Verfassungsrechts. 299
A) Leitbilder der Hochschulreformen.
I.)
Die entfesselte Hochschule.
1.) Inhalt des Leitbilds.
2.) Kritik.
IL) Die
deregulierte Hochschule. 305
1.) Inhalt des Leitbilds. 306
2.) Kritik. 307
III.) Die
ökonomisierte Hochschule. 308
1.) Leistungen der Hochschulen als wirtschaftliche Güter?. 309
a) Forschung und Lehre als kulturell-wirtschaftliche Güter
eigener Art. 310
b) sonstige Hochschulleistungen als primär wirtschaftliche
Güter. 314
2.) Hochschulen und Wettbewerb. 315
a) Begriff des Wettbewerbs. 316
b) Zwei Arten des Wettbewerbs in und zwischen Hochschulen 316
aa) Spezifisch wissenschaftlicher Wettbewerb. 317
bb) wirtschaftlicher Wettbewerb. 317
c) Gemeinsamkeiten der Wettbewerbsarten und gegenseitige
Beeinflussungen. 319
d) Verfassungsrechtlich notwendige Trennung der
Wettbewerbsarten. 320
e) Marktversagen als Rechtfertigung staatlicher
Hochschulpolitik?. 322
aa) Lehre vom Marktversagen. 323
bb) Marktversagen im Hochschulwesen als
Eingriffsrechfertigung. 324
3.) „Effizientere" und „leistungsfähigere" Hochschulen. 326
a) Effizienz und Effektivität als zielabhängige Kategorien . . . 326
b) Effizienz und Effektivität als Maßstäbe für Forschung
und Lehre?. 328
aa) Effektive/effiziente Forschung?. 328
bb) Effektive/effiziente Lehre?. 330
c) Effizienz und Effektivität als Maßstäbe für die
Hochschulverwaltung. 331
4.) Zwischenergebnis. 332
B) Die Makroebene. 332
I.)
Die staatliche Hochschule als Organisationsform -
eine Positionsbestimmung. 333
1.) Akademische und kommunale Selbstverwaltung. 333
2.) Hochschulen zwischen Schulen und Rundfunkanstalten . 334
a) Staatsfreier Rundfunk -
duales
Rundfunksystem. 335
b) Schulen unter staatlicher Aufsicht - Privatschulfreiheit. . . 337
с)
Hochschulen
und Staat - Respekt gegenüber der
Eigengesetzlichkeit.
3.) Schlussfolgerungen.
II.)
Verfassungsrechtliche Stellung privater Hochschulen.
1.) Privathochschulgründungsfreiheit zwischen Wirtschaft
undWissenschaft.
a) Privathochschulgründungsfreiheit und Art. 7 Abs. 4 GG . .
b) Privathochschulgründungsfreiheit als primär
wirtschaftliche Freiheit.
c) Einfiuss der Wissenschaftsfreiheit.
d) Gewährleistung freier Wissenschaft an anerkannten
Privathochschulen?.
2.) Staatliche Förderung privater Hochschulen.
a) Förderungsanspruch privater Hochschulen?.
b) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Förderung
privater Hochschulen.
3.)
Duales
Hochschulsystem? Das Verhältnis privater zu
öffentlichen Hochschulen.
III.)
Neue Rechtsformen für staatliche Hochschulen.
1.) Stiftungshochschulen.
a) Strukturelle Grundzüge.
b) Rechtsprobleme.
aa) Verwendung der Stiftungsform als Formenmissbrauch?
bb) Vereinbarkeit mit zivilrechtlichen Vorgaben.
cc) Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip.
(1) Institutioneller Vorbehalt des Gesetzes.
(2) Ausübung von Staatsgewalt durch
Stiftungs-
und
Hochschulräte.
(3) Demokratische Legitimation.
(a) personell-organisatorische Legitimation.
(b) sachlich-inhaltliche Legitimation .
dd) Vereinbarkeit mit dem Selbstverwaltungsrecht
der Hochschulen.
(1) Verwendung der Stiftungsform.
(2) Grundrechtsberechtigung der
Hochschulträgerstiftungen?.
(3) Stiftungshochschulen und Selbstorganschaft.
(4) Funktionsgerechte Organstruktur der
Stiftungshochschulen?.
c) Zwischenergebnis.
d) Staatliche Hochschulen in anderen Rechtsformen des
öffentlichen Rechts?.
aa)
Anstalt. 386
bb)
Reine Körperschaft, insbesondere § 2 HG NRW. 387
cc) sonstige Rechtsformmodelle. 390
2.) Staatliche Hochschulen in Rechtsformen des Privatrechts . . . 390
a) Rechtsformwechsel primär als formelle Privatisierung . . . 391
b) Privatrechtliche Varianten einer Stiftungshochschule . 392
c) GmbH. 394
d) Sonstige Rechtsformen, insbesondere Verein und
Aktiengesellschaft. 395
3.) Zwischenergebnis. 398
C) Die Mikroebene. 398
I.)
Veränderung der organisatorischen Strukturen staatlicher
Hochschulen. 398
1.) Der Hochschulrat. 398
a) Die Ratsmodelle der Länder. 399
aa) Zusammensetzung und Rechtsstellung. 400
bb) Aufgaben. 403
(1) Beratungsfunktion und Mitwirkung an der
Selbstkontrolle. 403
(2) Wahl und Abwahl der Hochschulleitung,
Kooperationsbereich. 407
(3) Aufgaben außerhalb des Kooperationsbereichs. 410
b) Verfassungsrechtliche Fragen. 412
aa) Prüfungsumfang. 412
bb) Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG. 416
(1) Die Rechtsprechung des BVerfG und die Sicht der
Literatur. 416
(2) Stellungnahme. 418
cc) Landesverfassungsrechtliche Selbstverwaltungs¬
garantien . 422
(1) Die Sicht des BayVerfGH. 422
(2) Sicht der Literatur und Stellungnahme. 424
(a) Selbstverwaltungsrecht und Schaffung der Hochschulräte 424
(b) Selbstverwaltungsrecht und Struktur der Hochschulräte 424
(c) Selbstverwaltungsrecht und Aufgaben der Hochschulräte 429
(3) Zwischenergebnis. 435
dd) Demokratieprinzip. 435
(1) Ausübung von Staatsgewalt durch Hochschulräte/
Kuratorien. 436
(2) Demokratische Legitimation. 437
(a) Die Sicht des BayVerfGH. 437
(b) Sicht der Literatur und Stellungnahme . 438
ее)
Ergebnis. 442
2.) Die Hochschulleitung. 442
a)
Rechtsfragen auf der Zentralebene. 443
aa) Bestellung und Entlassung der Mitglieder der
Hochschulleitung. 443
(1) Bestellung/Wahl. 443
(2) Abwahl, Abbestellung. 445
(3) Stärkung der Selbstverwaltung als Rechtfertigung? . . . 447
bb) Binnenstruktur der Hochschulleitung. 447
(1) Präsident oder Rektor?. 447
(2) Monokratische oder kollegiale Organisation?. 449
(3) Zur Rolle des Kanzlers. 450
cc) Verfassungsrechtliche Ambivalenz der Hierarchisierung 451
dd) Hochschulmanagement als Rechtsproblem. 453
b) Rechtsfragen auf der Fachbereichs-/Fakultätsebene. 455
3.) Die neue Rolle des Ministeriums. 457
4.) Ergebnis. 458
II.)
Zielvereinbarungen und Kontraktmanagement als
Steuerungsmittel. 458
1.) Typologie der Zielvereinbarungen im Hochschulwesen. 459
a) Einheitliches Zielvereinbarungsmodell trotz
unterschiedlicher Terminologie. 459
b) Arten der Zielvereinbarungen. 463
aa) Unterscheidung nach den Vereinbarungspartnern . . . 463
bb) Inhalte der Zielvereinbarungen. 465
c) Folgen der Zielvereinbarungen. 469
2.) Rechtsfragen der Zielvereinbarungen. 471
a) Rechtsnatur und Rechtsverbindlichkeit. 471
aa) Bedürfnis nach Rechtsverbindlichkeit der
Vereinbarungen. 471
bb) Zielvereinbarungen als Verträge
i. S.
d. §§ 54 ff. VwVfG? 473
(1) Zielvereinbarungen im Selbstverwaltungsbereich . 474
(2) Zielvereinbarungen im Bereich der staatlichen
Hochschulaufgaben. 475
(3) Zielvereinbarungen im Hochschulbinnenbereich . 477
(4) Rechts-und Planungssicherheit durch §§54 ff. VwVfG? . 479
cc) Sonstige Qualifikationsmöglichkeiten für Zielverein¬
barungen. 480
dd) Ergebnis. 485
b) Verfassungsrechtliche Grenzen. 485
aa) Demokratieprinzip. 485
bb) Akademische Selbstverwaltung. 487
cc)
Individuelle Wissenschaftsfreiheit. 490
3.) Akademisches Ziel-Controlling. 492
4.) Fazit: Optimierte Hochschulsteuerung durch Zielverein¬
barungen? . 494
Teil 5: Zusammenfassung in Thesen . 497
Zu Teil 1: Das Hochschulwesen im Gewährleistungsstaat-Grundlagen . . 497
Zu Teil 2: Verfassungsrechtliche Vorgaben. 498
Zu Teil 3: Vorgaben des Europarechts für die Beziehung
Staat-Hochschule (n). 501
Zu Teil 4: Die Hochschulreformen auf dem Prüfstand des Verfassungsrechts 503
Literaturverzeichnis. 513
Sachverzeichnis. 545 |
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