Kompetition statt Kooperation - ein Modell zur Erneuerung des deutschen Bundesstaates?: Bestandsaufnahme und Bewertung einer auf Wettbewerb gerichteten Reform des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der Arbeit der Gemeinsamen Kommission des Bundestages und Bundesrates zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung und der Verfassungsänderungen im Juli 2006
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| Veröffentlicht: |
Hamburg
Kovač
2009
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| Schriftenreihe: | Schriftenreihe Verfassungsrecht in Forschung und Praxis
68 |
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| adam_text | Titel: Kompetition statt Kooperation - Ein Modell zur Erneuerung des deutschen Bundesstaates?
Autor: Hohler, Anne
Jahr: 2009
Inhaltsabersicht
Inhaltsübersicht 5
Inhalt 7
Danksagung 23
Hauptteil 25
A. Einführung 25
B. Begriffsbestimmung 29
C. Theoretische Grundlagen dezentraler Systeme 41
D. Bestandsaufnahme der Problemfelder des deutschen Föderalismus 69
E. Das Prinzip Wettbewerb 251
F. Wettbewerbsföderalismus 273
G. Föderalismusreform und der Wettbewerbsföderalismus 331
H. Weitergehende Reformfelder des Bundesstaates im Kontext kompetitiver 459
Elemente
I. Schlußbetrachtung 509
J. Literaturverzeichnis 527
Inhalt
A. Einführung 25
I. Themenwahl 26
II. Gang der Bearbeitung 27
B. Begriffsbestimmung 29
I. Föderalismus 30
II. Bundesstaat 32
1. Ältere Bundesstaatstheorien 33
2. Neuere Bundesstaatstheorien 35
3. Verwendung des Begriffes 38
C. Theoretische Grundlagen dezentraler Systeme 41
I. Strukturelle Bedingungen 41
II. Problemfelder 43
1. Externalitäten 44
2. Niveau 46
3. Allokation 47
4. Interaktion 48
5. Bewertung 49
III. Ansätze der Problemverarbeitung 50
1. Theorie der Politikverflechtung 50
a. Steuerungsprozess 52
b. Verflechtungsarten 54
7
2. Theorie des dynamischen Föderalismus 55
3. Zusammenfassung 57
IV. Prozess der Rationalitätsfalle 58
1. Phänomen der Politikverflechtungsfalle 59
a. Bedingungen der Politikverflechtungsfalle 61
aa. Politische Instrumentalisierung 61
bb. Beschränkte demokratische Legitimation 62
cc. Konsenszwang 63
dd. Anzahl der Akteure 64
b. Konsequenz der Politikverflechtungsfelle 65
2. Parteienwettbewerb 65
a. Grundlage 65
b. Konsequenz 67
3. Kritische Würdigung 68
V. Fazit 69
D. Bestandsaufnahme der Problemfelder des deutschen 69
Föderalismus
I. Gesetzgebung ab bundesstaatliches Strukturproblem 71
1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltung 72
der Gesetzgebungszuständigkeit
a. Ausschließliche Zuständigkeit 73
b. Konkurrierelide Gesetzgebung 73
8
c. Rahmengesetzgebung 76
d. Grandsatzgesetzgebung 76
e. Ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten 76
f. Fazit 77
2. Die Entwicklung der Gesetzgebungszuständigkeiten 78
a. Historische Entwicklung des Unitarismus und 79
Kooperativen Föderalismus
aa. Anfangsjahre 80
bb.Finanzreform der Jahre 1967/69 83
cc. Deutsche Wiedervereinigung 86
dd.Deutsche Wiedervereinigung bis heute 90
b. Institutionelle Bedeutung des Bundesrats für den 91
kooperativen Föderalismus
aa. Wechselwirkung zwischen Bund 92
und Länderexekutiven
bb.Art. 84 GG a.F. 93
c. Informalisierung 95
d. Befund der Zuständigkeitsverschiebungen 98
aa. Konkurrierende Gesetzgebung 98
bb.Rahmengesetzgebung 100
cc. Grundsatzgesetzgebung und ungeschriebene 101
Gesetzgebungskompetenzen
(l)Kultur 103
9
(2) Innere Sicherheit 104
e. Versuche einer Durchbrechung von Zuständigkeitsverlusten 107
aa. Änderung der Bedürfhisklausel 107
bb.Rahmengesetzgebung 112
f. Ejnfluss der Europäischen Union 114
aa. Bundesländer 115
bb.Bund 119
3. Ursachen für Bürokratisierung 120
a. Kriterien einer sachgerechten Gesetzgebung 121
b. Quantitativer Befund der Gesetzgebung 122
c. Reformansätze 124
4. Fazit 125
II. Finanzverfassung und die Bund-Länder-Finanzbeziehungen 126
1. Grundlagen der Finanzverfassung 127
2. Historische Entwicklung der Finanzverfassung 131
a. Nachkriegszeit 131
b. Finanzreformen der Jahre 1955 und 1969 132
c. Ausgestaltung des Finanzausgleichs 134
3. Defizitstrukturen in den Bund-Länder-Finanzbeziehungen 138
a. Ausgabenzuständigkeit im Bundesstaat 138
aa. Art. 104a Abs. 1 GG 138
bb.Art 104a Abs. 3GG a.F. 140
10
cc. Art. 104a Abs. 4 GG a.F. 145
(l)Föiderungsziel „Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 148
(2) Förderungsziel „Ausgleich unterschiedlicher 148
Wirtschaftskraft
(3) Kritik 149
dd. Mitfinanzierung außerhalb des Art. 104a GG 151
(l)Art. 91aGGa.F. 152
(a) Tatbestand 152
(b)Kritik 155
(2)Art. 91b GG a.F. 158
(a) Tatbestand 159
(b) Kritik 161
(3) Ungeschriebene Mitfinanzierungszuständigkeiten 162
des Bundes
b) Der Finanzausgleich 164
aa. Geschichte 165
(1) Vertikaler Finanzausgleich 165
(2) Horizontaler Finanzausgleich 166
bb.Tatbestand 170
(1) Vertikaler Finanzausgleich 170
(2) Primärer horizontaler Finanzausgleich 174
(3) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich 176
(a) Grundlagen 176
u
(b)Verfebren 177
(4) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich 180
cc. Problemfelder des deutschen Finanzausgleich 181
(l)Defizite des primären vertikalen Finanzausgleich 182
(2) Defizite des horizontalen Finanzausgleich 184
(a) Mangelnde Leistungsorientierung und 185
Übernivellierung
(aa) Abstrakte These des Anreizmangels 185
(bb) Anreizmangel durch Mindestgarantie 188
der Steuerkraft
(cc) Aoreizmangel durch die Umsatzsteuerverteilung 189
(dd) Präntienregehing 192
(ee) Bundesergänzungszuweisung 194
(fr) Fazit 195
(b) Komplexität und Intransparenz des Verfahrens 197
(c) Verteilungsdefizite 200
(3) Demographische Entwicklung 201
c.) Staatsverschuldung 203
aa. Tatbestand 204
(l)Finanzierungssaldo 205
(2)Nettoneuverscbuldung 206
(3) Zinsbelastimg 209
12
bb.Ursachen 210
(1) Wirtschafts-und finanzpolitische Ursachen 210
(a) Sozialversicherungssysteme 210
(b) Wirtschaftspolitik 212
(2) Bundesstaatliche Ursachen 215
(a) Abstimmung der Finanzpolitik 216
(b) Unzureichende Dokumentation staatlichen 218
Handelns
cc. Folgen 219
III. Die Gliederung des bundesstaatlichen Gebietes 223
1. Historische Grundlagen 224
a. Verfassungsgeschichtliche Entwicklung 224
b. Zeit nach dem zweiten Weltkrieg 225
2. Problemstellung 228
a. Leistungsfähigkeit der Bundesländer 229
aa. Wirtschaftlicher Zustand 230
(1) Verhältnis Einwohnerzahl/Grundfläche 230
(2) Bruttoinlandsprodukt 232
(3) Wirtschaftliche Trennungsfunktion 237
bb.Finanzieller Zustand 237
(1) Bremen 238
(2) Berlin 239
13
cc. Zwischenergebnis 245
b. Effizienz der Verwaltung 245
aa. Faktor Finanzausstattung 246
bb.Weitere Effizienzfaktoren 248
c. Gesetzgebung 249
3. Fazit 250
IV. Zusammenfassung 251
E Das Prinzip Wettbewerb 251
I. Was ist Wettbewerb? 253
1. Wettbewerb in der Wirtschaft 254
a. Grundbedingungen 255
b. Ergebnis 256
2. Wettbewerb im Sport 257
a. Grundbedingungen 258
b. Wettbewerb als Nullsummenspiel 259
c. Ergebnis 261
3. Wettbewerb in der Evolution 262
a. Grundbedingungen 262
b. Ergebnis 264
4. Wettbewerb aus politikwissenschaftlicher Sicht 264
II. Übertragbarkeit des Wettbewerbs auf den Bundesstaat 265
1. Differierende Motivationslage 266
14
2. Strukturunterschiede 268
3. Zielunterschiede 270
4. Zusammenfassung 272
F Der Wettbewerbsföderalismus 273
I. Geschichte des Begriffs 275
1. Abgrenzung zum kooperativen Föderalismus 275
2. Ökonomische Deutung des Begriffes 276
3. Zusammenfassung 281
II. Abstrakten Vereinbarkeit des Wettbewerbsföderalismus 281
mit den bundesstaatlichen Anforderungen
1. Spezifische Bedingungen der bundesstaatlichen Ordnung 282
a. Einheit contra Selbständigkeit 282
b. Form der Aufgabenwahraehmung 283
c. Eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung 284
d. Zusammenfassung 284
2. Rahmen und Grenzen des Wettbewerbsföderalismus 284
a. Reduzierung der Kooperationsstrukturen 285
b. Veränderung der Finanzverfassung 287
c. Divergenzen zwischen den föderalen Ebenen 289
aa. Vorteile des Unitarismus 291
(l)Historischer Kontext 291
(2) Funktionalität 292
IS
(3) Einheit der Lebensverhältnisse 293
(4) Zusammenfassung 295
bb. Vorteile des Föderalismus 296
(1) Freiheitsgarantie 296
(2) Stabilität 297
(3) Konkurrenz 298
(4) Zusammenschau 299
cc. Verfessungsgebote als Grenzen 299
(1) Gebot der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 300
(2) Sozialstaatsprinzip 303
(3) Gebot der Chancengleichheit 305
(4) Prinzip der Bundestreue 307
(5) Rechtsstaatsprinzip 309
(a) Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 310
(b) Anwendung und Kritik 312
(6) Zusammenfassung 314
dd. Grundrechtskatalog als Grenze 314
(1) Gleichheitsgrundrechte 316
(2) Freiheitsgrundrechte 318
(a) Direkte Beeinträchtigung 319
(b) Mittelbare Beeinträchtigung 320
(c) Gesamtheit der Länder 321
16
(d) Ungeschriebene Zuständigkeit 321
kraft Natur der Sache
(e) Art. 28 Abs. 3 GG 323
(f) Fazit 324
III. Bewertung des Wettbewerbsföderalismus 324
1. Vorteile 324
2. Nachteile und Gefahren 326
3. Schlussfolgerung für die Umsetzung 329
G Föderalismusreform im Kontext des Wettbewerbsföderalismus 331
I. Historischer und inhaltlicher Kontext 332
II. Bewertungskriterien 337
IQ. Grundgesetzänderungen 338
1. Mitwirkungsrechte des Bundesrates 338
a. Konkrete Verfassungsänderungen 338
b. Bewertung 340
aa.Art. 84 GG 340
(l)Folgen für die Mitwirkungsrechte 341
(2) Folgen für das dezentralisierte 344
Verwaltungsverfahren
(a) Standortwettbewerb 345
(b) Leistungswettbewerb 347
bb.Art. 104a Abs. 4 GG 348
17
cc. Fehlende Änderung des Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG 351
c. Zwischenfazit 353
2. Gesetzgebungskompetenzen 353
a. Konkrete Verfassungsänderungen 354
b. Bewertung 358
aa. Konkurrierende Gesetzgebung 359
(l)Erforderlichkeitsklausel 360
(2) Abweichungsrechte der Länder 361
(3) Zusammenfassung 363
bb.Rahmengesetzgebung 366
3. Ausgewählte Bereiche der Gesetzgebungskompetenz 367
a. Statusrechte und Besoldung von Beamten 367
aa. Konkrete Änderungen 368
bb.Folgen 370
(1) Freizügigkeit 372
(2) Beamtenbesoldung als Wettkampf 375
(3)Art. 33 Abs. 5 GG 381
cc. Fazit 384
b. Umweltrecht 385
aa. Frühere Zuständigkeitsverteilung 388
bb.Neue Zuständigkeitsverteilung 391
cc. Bewertung 408
18
(1) Allgemeine Zuständigkeit^Verteilung 391
(a) Abweichungsrechte der Länder 392
(b) Konkurrierende Gesetzgebung 398
(2) Umweltgesetzbuch 399
dd. Fazit 403
c. Bildung und Hochschulbereich 404
aa. Konkrete Verfassungsänderungen 407
bb. Bewertung 410
(1) Ziele der modifizierten 410
Gesetzgebungszuständigkeit
(2) Bildungswettbewerb 411
(a) Notwendigkeit eines Wettbewerbrahmens 411
(b) Bisherige Erfahrungen mit 412
Wettbewerbsprozessen
(c) Änderung des Art. 91a GG 416
(aa) Inhalt 416
(bb) Nachteile 418
(cc) Vorteile 420
(dd) Fazit 421
(d) Art. 91b GG 425
(aa) Inhalt 42S
(bb) Fazit 427
(e) Besoldung 429
19
(3) Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 und 13 GG 431
(4) Gesamtfazit 432
4. Änderung der Art. 84 Abs. 1 S. 7, 85 Abs. 1 S. 2 GG 435
5. Finanzverfassung 435
a. Finanzhilfen nach Art. 104b GG n.F. 437
aa. Konkrete Verfassungsänderung 437
bb.Bewertung 439
cc. Schlußfolgerung 443
b. Art. 104a Abs. 6 GG 443
c. Art. 91a Abs. 1 Nr. 1,2 GG n.F. 445
d. Art. 109 Abs. 5 GG 447
e. Art. 105 Abs. 2a S. 2 GG 452
f. Fazit 454
rV.Gesamtbewertung der Föderalismusreform 454
H Weitergehende Reformfelder des Bundesstaates im Kontext 459
kompetitiver Elemente
I. Finanzbeziehungen 461
1. Grundlagen einer Neuordnung 462
2. Gestakung des Wettbewerbsföderalismus 462
a. Steuerwettbewerb 464
aa. Aktuelle Situation 466
bb.Ausgestaltung 468
cc. Bewertung 470
10
(1) Vorteile 471
(2) Nachteile 472
dd.Erfahrungswerte aus der Schweiz 476
ee. Fazit 484
b. Der Finanzausgleich 485
aa. Vertiefende Anmerkungen 485
(1) Vertikaler Finanzausgleich 487
(2) Horizontaler Finanzausgleich 488
(3)Bundesergänzungszuweisungen 490
bb.Zwischenfezit 490
cc. Beispiel Schweiz 491
(l)Ressourcenausgleich 492
(2) Lastenausgleich 495
(3) Fazit 496
c. Weitere Ansatzpunkte 497
aa.Haushaltsnotlagen 497
bb. Staatsverschuldung 499
d. Gesamtbewertung 501
n. Weitere Reformfelder 502
1. Kriterien für eine Neugliederung 503
2. Folgen einer Neugliederung 504
I Schlussbetrachtung 509
21
I. Zusammenfassung 509
II. Fazit 522
J Literaturverzeichnis 527
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