Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen: theoretische Fundierung und mögliche Weiterentwicklung eines Modernisierungsinstruments
Gespeichert in:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
BWV, Berliner Wiss.-Verl.
2009
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| Ausgabe: | 1.Aufl. |
| Schriftenreihe: | Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft
210 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XXI, 332 S. graph. Darst. 227 mm x 153 mm |
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Titel: Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen
Autor: Thau, Alexander
Jahr: 2009
Inhaltsverzeichnis
Geleitwort V
Vorwort VII
Inhaltsverzeichnis IX
Abkürzungsverzeichnis XIX
Abbildungsverzeichnis XXI
Einleitung 1
A. Problemstellung, Anwendung und wissenschaftliche Begleitung von
Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen in Deutschland 2
B. Zielsetzung der Arbeit 7
C. Gang der Untersuchung 9
Erstes Kapitel 11
Benchmarking als Instrument zur Modernisierung des öffentlichen
Sektors 11
A. Die Modernisierung des öffentlichen Sektors 11
I. Der öffentliche Sektor vor neuen Herausforderungen 12
1. Veränderte Rahmenbedingungen 12
2. Probleme des öffentlichen Sektors 13
II. „New Public Management" als Lösungsansatz 14
1. Zielsetzung von NPM 15
2. Stoßrichtungen von NPM 16
3. Wettbewerb als zentrales Element der Reform 17
4. Umsetzung von Wettbewerb im öffentlichen Sektor 18
B. Grundlagen des Benchmarkings im öffentlichen Sektor 22
I. Benchmarking als Instrument der Privatwirtschaft 22
II. Benchmarking als Instrument für den öffentlichen Sektor 24
1. Definition des öffentlichen Sektors und der öffentlichen
Verwaltung 24
2. Anwendbarkeit von Benchmarking im öffentlichen Sektor 26
3. Einsatzgebiete von Benchmarking im öffentlichen Sektor 27
a) Der potenzielle Erfolg von Benchmarking 28
b) Implementationshürden für Benchmarking 30
c) Zusammenfassung der Einsatzgebiete von Benchmarking im
öffentlichen Sektor 32
III. Abgrenzung von Benchmarking im öffentlichen Sektor 32
1. Notwendige Elemente 33
2. Mögliche weitere Anforderungen 36
3. Definition von Benchmarking im öffentlichen Sektor 37
IX
IV. Grundlegende Merkmale von Benchmarking im öffentlichen
Sektor 38
1. Benchmarking-Partner 38
2. Benchmarking-Objekte 39
3. Benchmarking-Kriterien 40
4. Benchmarking-Prozess 41
5. Festlegung und Verwendung des Benchmarks 41
6. Ablauf von Benchmarking 42
C. Benchmarking im öffentlichen Sektor in Deutschland - eine
Zwischenbilanz 43
I. Einsatz von Benchmarking im öffentlichen Sektor in Deutschland 43
1. Benchmarking auf Bundesebene 44
2. Benchmarking auf Ebene der Bundesländer 45
3. Benchmarking auf kommunaler Ebene 45
4. Neuere Entwicklungen 48
a) Online-Vergleiche 48
b) CAF-Zentrum zur Selbstbewertung 49
c) Benchmarking-Reports der Länder 50
d) Produkt- und Ergebnishaushalte 50
e) Bundesverfassungsgerichtsurteil zu Berlin 51
II. Erfolge und Probleme bisheriger Einsätze von Benchmarking 54
1. Stand der empirischen Forschung 55
2. Wirkungen von Benchmarking im öffentlichen Sektor in
Deutschland 56
a) Verbreitung 57
b) Veränderung der Institutionen 59
c) Veränderung des Verwaltungshandelns 60
3. Probleme und Grenzen von Benchmarking 61
a) Methodische Schwierigkeiten 62
b) Mangelnde Unterstützung durch die Führung in Politik und
Verwaltung 63
c) Hohe Kosten 64
d) Unzureichende Anreizsysteme 65
D. Zusammenfassung -Stand des Benchmarkings im öffentlichen Sektor
in Deutschland 66
Zweites Kapitel 69
Theoretische Fundierung von Benchmarking im öffentlichen Sektor 69
A. Ökonomische Theorien - Begründung für den Einsatz von
Benchmarking 71
I. Überblick über die ökonomischen Theorien 71
1. Wettbewerbstheorie 71
2. Neue Politische Ökonomie 75
3. Neue Institutionenökonomik 77
4. Managerialismus 81
II. Benchmarking im öffentlichen Sektor und ökonomische Theorien 82
1. Hypothesen aus den ökonomischen Theorien 84
2. Bisherige wissenschaftliche Rezeption 85
B. Organisationstheorien - Rahmenbedingungen für erfolgreiches
Benchmarking 86
I. Strategische Reaktionen von Organisationen 87
1. Ressourcenabhängigkeitsansatz 88
2. Neo-Institutionalismus 90
3. Framework der strategischen Reaktionsmöglichkeiten 92
II. Benchmarking im öffentlichen Sektor und Organisationstheorien 94
1. Hypothesen aus den Organisationstheorien 95
2. Bisherige wissenschaftliche Rezeption 96
C. Verwendung der theoretischen Erkenntnisse für die empirische
Untersuchung 98
D. Zusammenfassung 100
Drittes Kapitel 101
Kostenvergleich und Budgetierung der Berliner Bezirke - ein neuer
Ansatz für Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen 101
A. Hintergrund des Berliner Benchmarking-Ansatzes 101
I. Aufbau der Berliner Verwaltung 101
II. Herausforderungen und wichtige Verwaltungsreformansätze 103
B. Benchmarking der Berliner Bezirke 105
I. Vorarbeiten 106
II. Funktionsprinzip und Stellenwert des Berliner Benchmarkings 108
III. Zielsetzung 110
XI
C. Kostenvergleich mittels Kosten- und Leistungsrechnung 111
I. Struktur der Produktkosten 112
1. Budgetwirksame Kosten 113
2. Budgetunwirksame Kosten 113
3. Produktmengen und Preiskorrekturfaktor 114
II. Durchfuhrung des Vergleichs 115
D. Anreizsystem der „Berliner Budgetierung" 116
I. Einführung der ergebnisorientierten Budgetierung 116
II. Ablauf der Berliner Budgetierung 118
1. Die Verknüpfung des Kostenvergleichs mit ökonomischen
Anreizen 119
a) Planung der Produktmengen 119
b) Bestimmung des Preises je Produkt 120
c) Das Anreizsystem aus der Budgetierung 122
d) Anpassung der Produktbudgets an den verfügbaren
Finanzrahmen 123
2. Die Weitergabe der ökonomischen Anreize innerhalb der
Bezirke 123
E. Zusammenfassung - ein neuer Ansatz im deutschen Benchmarking 125
I. Typische Merkmale eines Benchmarkmgs 126
II. Besonderheiten des Berliner Benchmarkings - ein neuer Ansatz 127
1. Einheitliche Grundlagen und hoher Grad der Institutiona-
lisierung 127
2. Engagierter Einsatz von Vorgesetzten 128
3. Starkes Anreizsystem zur Kostensenkung 129
Viertes Kapitel 131
Methodik der empirischen Untersuchung 131
A. Fallstudienanalyse als methodische Grundlage 131
B. Das Benchmarking der Berliner Bezirke als Untersuchungs-
gegenstand 132
I. Der Kostenvergleich und die Budgetierung als Benchmarking 132
II. Vorteile des Berliner Benchmarkings 133
1. Gute Ausgangslage für die Analyse 13 3
2. Bedeutung über Berlin hinaus 135
3. Besonderheiten des Berliner Ansatzes 136
III. Nachteile des Berliner Benchmarkings 136
XII
C. Methodisches Vorgehen zur Analyse des Benchmarkings der
Berliner Bezirke 137
I. Vorbereitungsphase 138
II. Auswertung der Benchmarking-Zahlen 139
1. Datengrundlage 139
2. Datenqualität 141
3. Einschränkung in den Nutzungsmöglichkeiten 142
a) Ausweitung des Kostenvergleichs und der Budgetierung 143
b) Veränderungen im Produktkatalog 144
c) Mengenschwankung 146
d) Vergleich in Bezirken 146
4. Festlegung der Vergleichsprodukte 147
III. Aufbau, Durchfuhrung und Auswertung des Fragebogens 149
1. Aufbau des Fragebogens 150
2. Teilnehmer 150
3. Durchfuhrung der Befragung 151
4. Response-Quote und Auswertung 152
IV. Auswahl und Inhalt der vertiefenden Interviews 154
1. Methode und Zielsetzung der Interviews 154
2. Interviews mit Leitern der Steuerungsdienste 155
3. Interviews mit Fachamtsleitern der Schul- und Bauauf-
sichtsämter 155
V. Zusammenfassung der Ergebnisse 158
D. Zusammenfassung 158
Fünftes Kapitel 161
Empirische Befunde des Berliner Benchmarkings 161
A. Analyse der Benchmarking-Zahlen - Erfolg des Benchmarkings 161
I. Entwicklung der Gesamtkosten 162
1. Entwicklung des Bezirksplafonds 162
2. Entwicklung der Gesamtkosten der Vergleichsprodukte 165
II. Entwicklung der Stückkosten 166
1. Veränderung der Stückkosten 166
2. Veränderung der Abweichung vom Mediän 168
III. Entwicklung der Bezirke 170
1. Entwicklung des Kostenniveaus der Bezirke 170
2. Veränderung bei günstigen und teuren Produkten in den
Bezirken 171
XIII
IV. Kosten des Berliner Benchmarkings 173
V. Zusammenfassung: Der ökonomische Erfolg des Berliner
Benchmarkings 175
B. Auswertung des Fragebogens - Rahmenbedingungen, Einsatz und
Wirkung des Benchmarkings 177
I. Einschätzungen zur Verwaltungsreform und zu Benchmarking 177
1. Bewertung der Verwaltungsreform 177
2. Kenntnis und Beurteilung von Benchmarking 179
3. Einschätzung der Möglichkeiten von Benchmarking 181
a) Finanzielle Aspekte 182
b) Weiche Faktoren 182
c) Einsatz von Benchmarking 182
4. Zusammenfassung - Bewertung von Benchmarking als
Instrument 184
II. Verwendung des Kostenvergleichs 184
1. Einsatz des Kostenvergleichs 184
2. Bewertung inhaltlicher und methodischer Aspekte 186
3. Zusammenfassung - Bewertung des Einsatzes des
Kostenvergleichs 187
III. Umsetzung und Gesamtbewertung des Kostenvergleichs 188
1. Rolle des Kostenvergleichs für Maßnahmen zur Kosten-
senkung 188
2. Beweggründe für Maßnahmen zur Kostensenkung 190
a)Anlass 190
b) Auftraggeber 192
c) Inhalt 192
d) Federführung 192
e) Kontext 193
f) Zusammenfassung 193
3. Ergriffene Maßnahmen zur Kostensenkung 194
4. Bewertung der Ergebnisse des Benchmarkings 195
a) Ökonomische und soziale Faktoren 195
b) Positive und negative Aspekte 197
5. Zusammenfassung - Gesamtbewertung des Kostenvergleichs 199
IV. Vorschläge zur Weiterentwicklungen des Kostenvergleichs 200
V. Zusammenfassung der Ergebnisse des Fragebogens 204
1. Einschätzungen zum Kostenvergleich und zur Budgetierung
der Berliner Bezirke 204
2. Zusammenhang zwischen Kostenvergleich und Kostensenkung 205
XIV
3. Bewertung der Rahmenbedingungen und Voraussetzungen des
Kostenvergleichs 206
C. Auswertung der vertiefenden Interviews - Erfolgsfaktoren und
mögliche Weiterentwicklung des Benchmarkings 207
I. Steuerungsdienste der Bezirke - die Stabsstellen 208
1. Einschätzungen zur Methode des Kostenvergleichs 208
a) Generelle Bewertung des Instruments 208
b) Kritikpunkt Produktkatalog 209
c) Kritikpunkt Vergleichbarkeit und Datenqualität 209
d) Kritikpunkt Steuerbarkeit 212
2. Einsatz des Kostenvergleichs in der täglichen Arbeit 212
3. Bewertung der Ergebnisse 214
a) Entwicklung der Kosten und Einfluss des Instrumentariums 215
b) Wettbewerb und Eigendynamik 216
c) Auswirkungen auf Mitarbeiter 218
d) Aufwand versus Nutzen 220
4. Ansätze zur Weiterentwicklung 220
a) Veränderungen der Methode 221
b) Qualität 222
c) Ausweitung 222
II. Schul- und Bauaufsichtsämter der Bezirke - die Fachabteilungen 223
1. Einsatz des Kostenvergleichs in der täglichen Arbeit 224
2. Einschätzungen zur Methode des Kostenvergleichs 224
3. Einfluss des Berliner Benchmarkings auf Kostenänderungen 226
4. Ansätze zur Weiterentwicklung 228
III. Zusammenfassung der Interviews 229
Sechstes Kapitel 233
Schlussfolgerungen aus dem Berliner Benchmarking-Ansatz 233
A. Implikationen für die theoretische Diskussion 233
I. Weitgehende Bestätigung der ökonomischen Hypothesen 233
1. Die durchschnittliche Leistung steigt 233
2. Schlechte Organisationen haben einen höheren Anreiz zur
Verbesserung 234
3. Die Leistungsunterschiede nehmen ab 235
4. Zusammenhang zwischen ökonomischen Erfolgen und
Benchmarking 235
XV
II. Notwendige Ergänzung um komplementäre Rahmenbedingungen 236
1. Erfolgsfaktoren für den Berliner Ansatz 237
2. Unterstützende Faktoren 239
3. Faktoren mit geringem Einfluss 241
III. Zusammenfassung - Verfeinerung der Theorie 242
B. Möglichkeiten, Grenzen und Weiterentwicklung des Berliner
Ansatzes 243
I. Möglichkeiten des Berliner Ansatzes 243
1. Erfolgreiche Implementierung eines innovativen Bench-
marking-Ansatzes 244
2. Positive Ergebnisse auf Basis des Benchmarkings 246
II. Grenzen des Berliner Ansatzes 248
1. Methodische Probleme des Berliner Benchmarkings 248
2. Begrenzende Faktoren für den Erfolg 251
III. Empfehlungen zur Weiterentwicklung des Berliner Ansatzes 253
1. Weiterentwicklung des Verfahrens 253
2. Verstärkung des Anreizsystems und der Mitarbeitermotivation 255
3. Verbesserung der Effektivität 256
4. Einbindung weiterer Akteure 258
IV. Zusammenfassung 259
a) Weiterentwicklung des Verfahrens 260
b) Verstärkung des Anreizsystems und der Mitarbeiter-
motivation 260
c) Verbesserung der Effektivität 261
d) Einbindung weiterer Akteure 262
C. Implikationen für Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen in
Deutschland 262
I. Erfolgsfaktoren aus Berlin nutzen 263
1. Starkes Engagement von vorgesetzten Stellen 263
2. Verpflichtung dezentraler Einheiten zur Teilnahme 264
3. Kopplung mit Anreizen 265
II. Risiken vermeiden 265
III. Mögliche Anwendung und organisatorische Umsetzung des
Berliner Ansatzes 266
IV. Zusammenfassung 268
XVI
Siebtes Kapitel 269
Zusammenfassung und Ausblick 269
A. Grundlagen von Benchmarking im öffentlichen Sektor 269
B. Derzeitiger Stand von Benchmarking im öffentlichen Sektor in
Deutschland 271
C. Potenzial und Neuorientierung von Benchmarking aufgrund
theoretischer Überlegungen 272
D. Berliner Benchmarking als innovativer Ansatz 273
E. Erfolge, Probleme und Weiterentwicklung des Berliner Ansatzes 275
I. Ergebnisse der empirischen Untersuchung 276
II. Möglichkeiten und Grenzen des Berliner Ansatzes 277
III. Empfehlung zur Weiterentwicklung des Berliner Ansatzes 280
F. Empfehlungen für den weiteren Einsatz von Benchmarking in
öffentlichen Verwaltungen 281
G. Ausblick 282
Anhang 285
Zusammenfassung 297
Abstract 299
Quellenverzeichnis 301
A. Literaturverzeichnis 301
B. Internetquellenverzeichnis 322
C. Rechtsgrundlagen 326
D. Urteile 326
Namensverzeichnis 327
Sachverzeichnis 331
XVII
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Auswahlraster der Leistungstiefenpolitik.30
Abb. 2: Optionen für Benchmarking und Benchmark.39
Abb. 3: Übersicht theoretischer Rahmen.70
Abb. 4: Stellenwert des Kostenvergleichs und der Budgetierung.109
Abb. 5: Zusammensetzung der erweiterten Teilkosten.112
Abb. 6: Funktionsweise des Kostenvergleichs und der Budgetierung.120
Abb. 7: Kennzeichen des Berliner Benchmarking-Ansatzes.126
Abb. 8: Gang der empirischen Untersuchung.138
Abb. 9: Aufbau der Produktbudget-Vergleichsberichte.140
Abb. 10: Zusammensetzung und Entwicklung der bw-Kosten.143
Abb. 11: Auswahl geeigneter Vergleichsprodukte.147
Abb. 12: Anteil der Vergleichsprodukte an den Gesamtkosten 2006.148
Abb. 13: Response-Quote nach Bezirken.153
Abb. 14: Response-Quote nach Funktion der Mitarbeiter.153
Abb. 15: Entwicklung des Bezirksplafonds.163
Abb. 16: Entwicklung der Stellenanzahl in der Berliner Verwaltung.165
Abb. 17: Veränderung der Mediane.166
Abb. 18: Abweichung der Produktstückkosten vom Mediän.169
Abb. 19: Entwicklung der Kostenniveaus der Bezirke.171
Abb. 20: Kostenniveau in günstigen und teuren Bezirken.172
Abb. 21: Benchmarking - Erfahrungen und Einschätzungen.180
Abb. 22: Bewertung der Möglichkeiten von Benchmarking.181
Abb. 23: Bewertung des Benchmarking-Prozesses.183
Abb. 24: Bekanntheit und Einsatz des Kostenvergleichs.185
Abb. 25: Methodische und inhaltliche Aspekte des Kostenvergleichs.186
Abb. 26: Bedeutung des Kostenvergleichs für Kostensenkungen.189
Abb. 27: Beweggründe für Maßnahmen zur Kostensenkung (1/2).191
Abb. 28: Beweggründe für Maßnahmen zur Kostensenkung (2/2).191
Abb. 29: Beurteilung der Ergebnisse des Kostenvergleichs.196
Abb. 30: Positive und negative Aspekte des Kostenvergleichs.197
Abb. 31: Veränderungswünsche bei der Anzahl der Produkte.201
Abb. 32: Veränderungswünsche der Kopplung an die Budgetierung.202
Abb. 33: Zusammenfassung empirischer Belege für die Hypothesen.243
Abb. 34: Gesprächsleitfaden Steuerungsdienste.293
Abb. 35: Gesprächsleitfaden Schul- und Bauaufsichtsämter.293
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