Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund: horizontale Entscheidungsvernetzung und vertikale Entscheidungsstufung im nationalen und europäischen Verwaltungsverbund
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Tübingen
Mohr Siebeck
2009
|
| Schriftenreihe: | Jus publicum
180 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis Klappentext |
| Beschreibung: | Literaturverz. S. 425 - 471 |
| Beschreibung: | XXVII, 482 S. |
| ISBN: | 9783161498916 |
Internformat
MARC
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Teil 1
Grundlagen der Entscheidungsfindung
im Verwaltungsverbund
1
Kapitel 1: Von der Einheit der Verwaltung zum
Verwaltungsverbund. 3
I.
Der Organisationscharakter der öffentlichen Verwaltung. 3
II.
Die Prozesse der Ausdifferenzierung und der Ausdiversifizierung
der öffentlichen Verwaltung. 4
1. Abkehr vom Mythos der Einheit der Verwaltung. 4
2. Zu den Begriffen der Ausdifferenzierung und der
Ausdiversifizierung. 5
3. Arten der Ausdiversifizierung. 6
a) Die organisatorische Ausdiversifizierung als Ausgangspunkt 6
b) Interessenvielfalt als Folge der Stellenvielfalt. 7
c) Interessenausgleich durch Verfahren und dessen
Ausdiversifizierung. 7
d) Die Ausdiversifizierung der Entscheidung. 8
4. Ausdiversifizierung in der Europäischen Union. 9
a) Die Ausweitung des Direktvollzugs. 9
b) Die Ausdiversifizierung innerhalb des Direktvollzugs . 10
III.
Der Verwaltungsverbund. 11
1. Herkunft und Begriff des europäischen Verwaltungsverbunds . 11
2. Erscheinungsformen. 12
3. Anknüpfung an den Begriff des Netzwerks. 13
4. Der nationale Verwaltungsverbund. 14
Kapitel
2: Entscheidungsfindung in der
Verwaltungsrechts-
wissenschaft
. 15
I. Die
juristische Methode. 15
II. Die
Öffnung der Verwaltungsrechtswissenschaft für andere
Wissenschaftsdisziplinen. 17
1. Das Verständnis der Verwaltungsrechtswissenschaft als
Steuerungswissenschaft. 18
a) Der sozialwissenschaftliche Steuerungsbegriff. 18
b) Bedeutung in der Verwaltungsrechtswissenschaft. 18
c) Öffnung und Erweiterung der Steuerungsziele. 19
d) Die Kodifizierung von Steuerungszielen als Ausdruck der
Zuweisung von Verantwortungsbereichen. 20
2. Der Governance-Ansatz. 21
a) Der Governance-Begriff aus Perspektive der Wissenschafts¬
disziplinen . 21
b) Zur Relevanz des Governance-Ansatzes in der Verwaltungs¬
rechtswissenschaft. 24
c) Von der Entscheidungsfixierung zur Entscheidungs¬
orientierung: Die Aufwertung des Verfahrensgedankens. 25
3. Die „Neue Verwaltungsrechtswissenschaft". 26
a) Merkmale der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft" . 26
b) Paradigmenwechsel oder kontinuierlicher Öffnungsprozess ? 26
III.
Sozialwissenschaftliche Entscheidungstheorien und -modeile . 28
1. Die einzelnen Entscheidungstheorien und-modeile. 28
a) Die Theorie rationaler Entscheidung. 28
b) Das Konzept der begrenzten Rationalität
(bounded rationality)
. 31
c)
Die Lehre vom Inkrementalismus. 32
d) Das sogenannte „Mülleimer-Modell"
(garbage can).
33
2. Sozialwissenschaftliche Entscheidungsmodelle und juristische
Entscheidungsfindung. 34
3. Anwendungsfelder für eine entscheidungstheoretische
Betrachtungsweise. 36
Kapitel 3: Ebenen der Entscheidungsfindung im
Verwaltungsverbund. 37
I.
Systembildung nach der juristischen Methode. 37
1. Horizontale Entscheidungsvernetzung und vertikale
Entscheidungsstufung. 37
2. Verfeinerung der Typologie. 38
II.
Steuerungsbezogene Bewertung. 39
1. Einzelne Steuerungselemente. 39
2. Benennung und Akzentuierung der Steuerungsziele. 41
3. Anreicherung durch den Governance-Ansatz. 42
III.
Entscheidungstheoretische Akzentuierung. 44
1. Der Organisationsbezug der Entscheidungstheorien und
-modelle
. 44
2. Entscheidungstheorien und die Entscheidungsfindung im
Verwaltungsverbund. 45
3. Verknüpfungen mit der steuerungstheoretischen Betrachtungs¬
weise . 46
Teil 2
Entscheidungsfindung im nationalen Verwaltungsverbund
47
Kapitel 4: Referenzgebiete im nationalen Recht. 48
I.
Öffentliches Baurecht. 48
II.
Immissionsschutzrecht. 49
III.
Die integrierte Vorhabengenehmigung nach dem geplanten
Umweltgesetzbuch. 50
IV.
Planfeststellungsrecht. 51
Kapitel 5: Steuerungsziele nationaler Verfahren und ihre
Spezifizierung im Hinblick auf die Entscheidungsfindung im
Verwaltungsverbund. 52
I.
Begriffliche Annäherung. 52
1. Kategorisierungen in der Literatur. 52
2. Verwaltungswissenschaftliche und rechtlich verankerte
Steuerungsziele. 53
II.
Die Steuerungsziele im Einzelnen. 55
1. Informationsbeschaffung und-Verarbeitung. 55
a) Zielausrichtung. 55
b) Verankerung im Grundgesetz. 56
c) Zuschneidung auf die Entscheidungsfindung im Ver¬
waltungsverbund: Information als Basis für Koordination. . 56
2. Die Richtigkeitsgewähr. 57
a) Zielausrichtung. 57
b) Verankerung im Grundgesetz. 58
с)
Die besondere Bedeutung administrativer Handlungs¬
spielräume . 59
3. Effektivität. 60
a) Zielausrichtung. 60
aa) Effektivität und Effizienz. 60
bb) Effektivität und Nachhaltigkeit. 61
cc) Effektivität und Innovationsoffenheit. 62
dd) Effektivität und Kohärenz. 63
b) Verankerung im Grundgesetz. 63
c) Zuschneidung auf die Entscheidungsfmdung im Verbund . . 65
aa) Das Spannungsverhältnis zwischen Komplexität und
Wirksamkeit. 65
bb) Kohärenz als verbundspezifische Ausprägung der
Effektivität. 65
4. Effizienz. 66
a) Zielausrichtung. 66
b) Verankerung im Grundgesetz. 67
c) Zuschneidung auf die Entscheidungsfindung im Verbund . . 68
aa) Minimierung von Überschneidungen und Doppel¬
prüfungen . 68
bb) Koordination als verbundspezifische Ausprägung der
Effizienz. 69
5. Transparenz. 70
a) Zielausrichtung. 70
b) Verankerung im Grundgesetz. 72
c) Zuschneidung auf die Entscheidungsfindung im Verbund . . 72
aa) Die besondere Bedeutung der Verfahrenstransparenz . . 72
bb) Wahrung der Verantwortungstransparenz. 73
6. Rechtsschutz. 73
a) Zielausrichtung. 73
b) Verankerung im Grundgesetz. 74
aa) Grundrechtsschutz vor Verfahren. 74
bb) Grundrechtsschutz im Verfahren. 75
cc) Grundrechtsschutz durch Verfahren. 75
dd) Grundrechtsschutz nach Verfahren. 76
c) Zuschneidung auf die Entscheidungsfindung im Verbund . . 77
aa) Der Grundrechtsschutz vor Verfahren und die
Aufwertung des Verfahrensgedankens. 77
bb) Die Phasenspezifität des Rechtsschutzes als Ausprägung
des Gebots effektiven Rechtsschutzes. 77
7. Akzeptanz. 78
a) Zielausrichtung. 78
b)
Verankerung im Grundgesetz. 80
c)
Zuschneidung auf die Entscheidungsfindung im
Verwaltungsverbund. 80
aa) Das Spannungsverhältnis zwischen Komplexität und
Akzeptanz. 80
bb) Die Akzeptanz als „Stärkungsfaktor" der Richtigkeit . . 80
III.
Gesamtheitliche Bewertung der Steuerungsziele. 81
1. Konvergenz von Steuerungszielen. 81
2. Unechte Konkurrenz von Steuerungszielen. 82
3. Echte Konkurrenz von Steuerungszielen. 83
4. Echte Konkurrenz von Steuerungszielen am Beispiel der
Abschaffung des obligatorischen Erörterungstermins. 84
Kapitel 6: Horizontale Entscheidungsvernetzung im
nationalen Recht. 86
I.
Typologie administrativer Eröffnungskontrollen. 86
1. Zum Begriff der Eröffnungskontrolle. 86
a) Absolute Verbote?. 87
b) Absolute Erlaubnisse?. 88
c) Erlaubnisse mit Verbotsvorbehalt ohne Anzeige- oder
Anmeldeerfordernisse. 89
d) Anzeigen und Anmeldungen ohne Kontrollfunktion? . 90
2. Differenzierung nach der Kontrollausrichtung. 90
a) Eröffnungskontrollen ohne behördlichen Zulassungsakt. 90
aa) Anzeige- und Anmeldepflicht ohne vorheriges
Vollzugsverbot. 91
bb) Anzeige- und Anmeldepflicht mit vorherigem
Vollzugsverbot. 92
b) Eröffnungskontrollen mit behördlichem Zulassungsakt . 93
aa) Die klassische Unterscheidung zwischen dem
präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und dem
repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt. 93
bb) Mischformen. 94
cc) Wechselseitige Annäherungen. 95
dd) Insbesondere: Planerische Eröffnungskontrollen. 95
ее)
Kritik an der klassischen Unterteilung. 96
ff) Bewertung. 96
gg) Die Unterscheidung zwischen Ausnahmegenehmigung
und Dispens. 97
3. Differenzierung nach dem Regelungsobjekt. 98
a)
Unterscheidung zwischen
personen-
und sachbezogenen
Eröffnungskontrollen. 98
b) Relevanz der Unterscheidung. 99
c) Überschneidungen. 100
4. Bewertung anhand der Steuerungsziele. 100
II.
Separation. 101
1. „Echte" Parallelentscheidungen. 101
2. Abgrenzungen. 103
3. Das Verhältnis der Baugenehmigung zu anderen Eröffnungs¬
kontrollen . 104
a) Unterschiedliche Modelle. 104
aa) Die Schlusspunkttheorie. 105
bb) Das Separationsmodell. 106
cc) Die Konzentrationswirkung. 107
b) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 108
aa) Die rechtspolitische Prägung der Debatte. 108
bb) Vorzugswürdigkeit der Konzentrationswirkung aus
Effizienzgesichtspunkten?. 109
cc) Die Schlusspunkttheorie als „goldener Mittelweg"? . . . 110
III.
Koordination. 111
1. Der Begriff der Koordination. 111
2. Unterschiedliche Normierungsgrade durch den Gesetzgeber . . 112
a) Die Koordination jenseits einer Normierung durch den
Gesetzgeber. 112
b) Die teilweise Normierung durch den Gesetzgeber. 113
c) Umfassende Normierung der Koordination durch den
Gesetzgeber. 114
d) Bewertung anhand der Steuerungsziele: Leistungsfähigkeit
einer umfassenden Normierung der Koordination?. 116
3. Ausblick: Koordination durch den „Einheitlichen Ansprech¬
partner" . 118
a) Der Einheitliche Ansprechpartner als zentraler Regelungs¬
punkt der neuen Dienstleistungsrichtlinie . 118
b) Der Einheitliche Ansprechpartner als Koordinator. 119
c) Ansiedlungsoptionen im nationalen Recht. 120
aa) Nicht in Betracht kommende Ansiedlungsoptionen . . . 120
bb) Realistische Ansiedlungsoptionen und ihre Bemessung
an den Steuerungszielen. 121
IV.
Konzentration. 122
1. Der gesetzgeberische Anwendungsbefehl. 123
a) Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage. 123
b)
Die
Verortung
der Konzentrationswirkung. 123
aa) Dominante und rezessive Konzentrationen. 123
bb) Gegenständliche Reichweite der Konzentrations¬
wirkung . 124
c) Das Zusammentreffen verschiedener Konzentrationsregeln . 125
aa) Dominante und rezessive Konzentrationen. 125
bb) Die Kettenkonzentration. 125
cc) Gleichstufige dominante Konzentrationen. 126
Grundarten der Konzentrationswirkung. 127
a) Zuständigkeitskonzentration. 127
aa) Wesen. 127
bb) Vorkommen. 128
cc) Das Verhältnis zwischen Planfeststelkmgsbeschluss und
wasserwirtschaftsrechtlicher Bewilligung/Erlaubnis. . . 129
b) Verfahrenskonzentration. 131
aa) Wesen. 131
bb) Vorkommen. 132
c) Entscheidungskonzentration. 133
aa) Wesen. 133
aaa) Abgrenzung von der Zuständigkeitskonzentration
und der Konzentration von Entscheidungs¬
maßstäben. 133
bbb) Reichweite der Akzessorietät der Verfahrens¬
konzentration. 133
bb) Vorkommen. 136
aaa) Die Entscheidungskonzentration des Plan¬
feststellungsbeschlusses . 136
bbb) Die Zusammenfassung mehrerer Planfest¬
stellungen . 137
cc) Reichweite der Entscheidungskonzentration. 139
aaa) Ausdrücklich ausgenommene Entscheidungen . . . 139
bbb) Wesensmäßig ausgeschlossene Entscheidungen, . . 140
ccc) Kompetentielle
Gemengelagen. 141
d) Konzentration von Entscheidungsmaßstäben. 144
aa) Wesen. 144
bb) Die Konzentration der Entscheidungsmaßstäbe als
Ausnahmekonstellation. 144
cc) Das sogenannte Fachplanungsprivileg nach § 38 BauGB. 145
Ausblick: die integrierte Vorhabengenehmigung nach dem UGB 147
a) Zentrale Stationen auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch . . 147
aa) Der Professorenentwurf aus dem Jahre 1990
(UGB-ProfE). 147
bb)
Der Entwurf der unabhängigen Sachverständigen-
Kommission aus dem Jahre 1997 (UGB-KomE) . 148
cc) Der Referentenentwurf aus dem Jahre 1998
(UGB-RefE 1998). 149
dd) Die Auflösung der (vermeintlichen) Blockade durch die
Föderalismusreform 2006. 149
b) Die aktuelle Fassung der integrierten Vorhabengenehmigung 150
c) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 152
Kapitel 7: Vertikale Entscheidungsstufung im nationalen Recht. 154
I.
Interne Abschichtungen. 154
1. Anreicherung durch Verfahrensinstrumente aus anderen
Wissenschaftsdisziplinen. 155
a) Der Prozess der Öffnung der Verwaltungsrechtswissen¬
schaft . 155
b) Einordnung als Entscheidungsstufung?. 157
aa) Normative Grenzen de lege
lata
. 157
bb) Gestaltungsoptionen de lege ferenda. 157
2. Die Zwei-Stufen-Theorie als bereichsübergreifender Ansatz. . . 158
a) Entstehung und Anwendungsgebiete. 158
b) Vorzüge und Nachteile der Zwei-Stufen-Theorie. 159
c) Die Zwei-Stufen-Theorie auf dem Rückzug. 160
d) Einstufigkeit nach Öffentlichem Recht oder nach
Privatrecht?. 162
3. Abschichtungen bei konditional programmierten
Eröffnungskontrollen. 162
a) Teilgenehmigungen und Vorbescheide. 163
aa) Wesen und Vorkommen. 163
aaa) Regelungen in den Landesbauordnungen. 164
bbb) Anlagenbezogenes Immissionsschutzrecht. 166
ccc)
Die atomrechtliche Anlagengenehmigung. 168
bb) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 170
aaa) Effizienz als Gradmesser der Entscheidungsstufung 170
bbb) Anspruch auf Erteilung?. 170
ccc)
Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage?. 171
ddd) Transparenz und Effektivität des Rechtsschutzes
als Eckpfeiler der Entscheidungsstufung. 172
eee) Wahrung der Kohärenz als Grenze der
Entscheidungsstufung. 173
b) Der vorläufige Verwaltungsakt. 174
aa) Wesen. 174
bb)
Vorkommen de lege
lata
. 175
cc)
Bewertung anhand der Steuerungsziele. 176
aaa) Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage bei
belastenden Maßnahmen?. 176
bbb) Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage bei
begünstigenden Maßnahmen?. 176
ccc)
Effizienz als Gradmesser beim Erlass im Einzelfall 177
c) Der vorsorgliche Verwaltungsakt. 177
aa) Wesen und Vorkommen. 177
bb) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 178
4. Verfahrensinterne Abschichtung bei final programmierten
Eröffnungskontrollen. 179
a) Der Grundsatz der Konfliktbewältigung. 179
b) Der Konflikttransfer in ein anderes Verfahren. 180
c) Das Kriterium der Vorhersehbarkeit. 181
d) Der Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung. 181
e) Die Abschnittsbildung. 183
f) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 284
II.
Echte Entscheidungsstufen. 185
1. Wesen. 185
a) Abgrenzung zu sonstigen Entscheidungsstufungen. 185
b) Das Merkmal der grundsätzlichen Verbindlichkeit für nach¬
folgende Entscheidungsstufen. 185
c) Verankerung im nationalen Recht. 186
d) Unterscheidung zwischen im Fachrecht verankerten und
sonstigen Entscheidungsstufen. 187
aa) Die Umweltverträglichkeitsprüfung. 187
bb) Raumordnungsrechtliche Entscheidungsstufen. 189
2. Vorkommen echter Entscheidungsstufen. 189
a) Regelungen außerhalb des Rechts der Eröffnungskontrollen. 189
b) Regelungen bei der Zulassung von Infrastrukturvorhaben. . 190
3. Die genaue Funktionsweise der echten Entscheidungsstufung
in der Infrastrukturplanung. 191
a) Nachwirkungen höherstufiger Planungsstufen. 191
aa) Nachwirkungen der Bedarfsplanung. 191
aaa) Grundsätzliche Bindungswirkung. 191
bbb) Grenzen der Bindungswirkung. 192
bb) Nachwirkungen der Linienführungsbestimmung .
Í93
b) Vorwirkungen nachfolgender Planungsstufen?. 194
4. Bewertung anhand der Steuerungsziele. 194
a) Echte Entscheidungsstufen als adäquate Reaktion auf
Komplexität. 194
b)
Erfordernis von
echten
Entscheidungsstufen im Einzelfall? . 195
c) Die „Entsmfung" als Gegentrend?. 196
d) Effektivität des Rechtsschutzes?. 197
e) Folgerungen für die Reichweite der Bindungswirkung . 198
III.
Die Verselbständigung von Vollzugsmaßnahmen zu einer
eigenständigen Entscheidungsstufe am Beispiel der Enteignung . . 198
1. Anforderungen an eine Enteignung. 199
2. Nachwirkungen einer Eröffnungskontrolle auf eine Enteignung
im Allgemeinen. 200
3. Nachwirkungen einer Eröffnungskontrolle auf eine Enteignung
durch Anordnung einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung im
Besonderen. 201
4. Die vorzeitige Besitzeinweisung als „Brücke" zwischen
Enteignung und Eröffnungskontrolle. 202
5. Bewertung anhand der Steuerungsziele. 203
a) Stufenweise Gemeinwohlkonkretisierung als Ausdruck von
Effizienz. 203
b) Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage?. 203
c) „Rückwirkung" der Enteignung auf die Planfeststellung. . . 204
d) Anforderungen an den Rechtsschutz. 205
IV.
Unechte Entscheidungsstufen. 205
1. Wesen. 205
2. Vorkommen de lege
lata
. 206
a)
Unternehmergenehmigung und Planfeststellung nach dem
Personenbeförderungsgesetz. 206
aa) Regelungsbefund. 206
bb) Erfordernis einer bestimmten zeitlichen Abfolge? . 207
cc) Zuweisung des jeweiligen sachlichen Regelungsgehalts . 208
b) Genehmigung und Planfeststellung nach dem Luftverkehrs¬
gesetz . 209
aa) Regelungsbefund. 209
bb) Erfordernis einer bestimmten zeitlichen Abfolge? . 210
cc) Zuweisung des jeweiligen sachlichen Regelungsgehalts . 210
dd) Rückwirkungen auf die zeitliche Reihenfolge. 211
c) Das Verhältnis zwischen Baugenehmigung und Gaststätten¬
erlaubnis . 212
aa) Regelungsbefund. 212
bb) Zuweisung des jeweiligen sachlichen Regelungsgehalts . 212
cc) Vertikale Stufung oder horizontale Entnetzung?. 214
3. Bewertung anhand der Steuerungsziele. 215
a)
Unechte Entscheidungsstufen im Spannungsfeld zwischen
Effizienz und Transparenz. 215
b) Vermeidung von Doppelprüfungen. 215
c) Effektivität des Rechtsschutzes. 217
V.
Scheinbare vertikale Entscheidungsstufen. 218
1. Wesen. 218
2. Wirtschaftliche Erwägungen in nicht-wirtschaftlichen
Eröffnungskontrollen. 218
a) Planfeststellungsverfahren. 219
b) Die Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz. . 220
3. Nicht-wirtschaftliche Aspekte bei wirtschaftlich geprägten
Entscheidungen. 220
a) Die Öffnung des Vergaberechts für vergabefremde Zwecke
im Allgemeinen. 220
b) Die Bietereignung als „Einlasstor" für Erkenntnisse aus
Eröffnungskontrollen im Besonderen. 221
Teil 3
Entscheidungsfindung im europäischen Verwaltungsverbund
223
Kapitel 8: Referenzgebiete und ihre Strukturen. 224
I.
Die Dienstleistungsrichtlinie vom 12. Dezember 2006. 225
1. Zentrale Inhalte der Dienstleistungsrichtlinie. 225
2. Auswirkungen auf das nationale Genehmigungsverfahrensrecht 226
II.
Das Stoffrecht. 227
1. Das Gentechnikrecht. 227
a) Anwendung gentechnisch veränderter Organismen in
geschlossenen Systemen. 227
b) Anwendung gentechnisch veränderter Organismen
außerhalb geschlossener Systeme. 228
2. Das Chemikalienrecht. 229
a) Bisherige Rechtslage. 229
b) Die Entstehung des REACH-Systems. 230
c) Die REACH-Verordnung vom 18. Dezember 2006. 231
d) Abgrenzung zu den anderen Referenzgebieten. 232
III.
Das Produktzulassungsrecht. 232
1. Das Pflanzenschutzmittelrecht. 232
a) Die Pflanzenschutzmittel-Richtlinie 91/414/EWG vom
15. Juli 1991. 232
b)
Der sogenannte Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln . 234
c)
Ausblick: Die neue europäische Pflanzenschutzmittel-
Verordnung . 234
2. Das Recht über neuartige Lebensmittel
(„Novel Food")
. 235
a) Die Rechtslage nach der Verordnung (EG) Nr. 258/97
vom 27. Januar 1997. 235
b) Die Rechtslage nach der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003
vom 22. September 2003. 236
c) Abgrenzung zu den anderen Referenzgebieten. 237
3. Das Arzneimittelrecht. 237
a) Rechtslage nach Inkrafttreten der beiden Grundrichtlinien
2001/82/EG und 2001/83/EG vom 6. November 2001 . 237
b) Neuausrichtung im Jahre 2004. 239
c) Die Kinderarzneimittel-Verordnung
vom 12. Dezember 2006. 240
d) Arzneimittel für neuartige Therapien. 241
e) Abgrenzung zu den anderen Referenzgebieten. 241
4. Genehmigung von Kraftfahrzeugen. 242
a) Die Richtlinie 70/156/EWG vom 6. Februar 1970. 242
b) Neufassung durch die Richtlinie 92/53/EWG
vom 18. Juni 1992. 242
c) Neuordnung und Ausweitung durch die Richtlinie
2007/46/EG vom 5. September 2007. 243
Kapitel 9: Die Steuerungsziele unionsrechtlich geprägter
Verfahren und ihre Verankerung im Unionsrecht. 244
I.
Rechtsquellen der Europäischen Union. 244
1. Primärrecht. 245
a) Bestandteile des Primärrechts. 245
b) Die Art der Bindungswirkung der allgemeinen
Bestimmungen des EUV. 246
aa) Implizite Änderung des EGV?. 247
bb) Justitiabilität durch den Europäischen Gerichtshof? . . . 248
cc) Relevanz der Unterscheidung. 249
c) Die Grundrechte-Charta. 249
2. Der Vorrang des Pnmärrechts vor dem Sekundärrecht. 250
a) Der Anwendungsvorrang des primären Gemeinschaftsrechts
vor dem sekundären. 250
b) Die primärrechtskonforme Auslegung des Sekundärrechts
im Allgemeinen. 251
c) Die primärrechtskonforme Auslegung des Sekundärrechts am
Beispiel des Parallelimports im Stoffrecht im Besonderen . . 252
aa)
Der Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln. 252
bb) Der Parallelimport von Arzneimitteln. 254
3. Stufungen innerhalb des Sekundärrechts als Folgerung aus
dem Primärrecht. 255
4. Auslegungsmitteilungen der Kommission als tertiäres
Unionsrecht?. 255
a) Verbindlichkeit der Auslegungsmitteilungen für die
Mitgliedstaaten?. 256
b) Sonstige Rechtswirkungen. 257
c) Folgerungen für den Rechtsschutz. 257
d) Insbesondere: keine verbindliche Interpretation
des Primärrechts. 258
II.
Verankerung der Steuerungsziele im Unionsrecht. 259
1. Informationsgewinnung und-Verarbeitung. 260
a) Verankerung im Unionsrecht. 260
b) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbund:
Die besondere Bedeutung der Weiterreichung von
Informationen. 261
2. Die Richtigkeitsgewähr. 262
a) Verankerung im Unionsrecht. 262
b) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbund:
Stärkung der (sonstigen) Richtigkeit?. 263
3. Effektivität. 264
a) Begriffliche Konturierung. 264
b) Verankerung im Unionsrecht. 266
aa) Primärrecht. 266
bb) Sekundärrecht. 266
c) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbund . . 268
aa) Das Effektivitätsgebot als Grenze der
Ausdiversifizierung. 268
bb) Wahrung der Kohärenz an den Schnittstellen. 269
4. Effizienz. 270
a) Verankerung im Unionsrecht. 271
aa) Primärrecht. 271
bb) Sekundärrecht. 271
b) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbund . . 272
aa) Effizienzwahrung trotz Erhöhung der Anzahl der
Akteure. 272
bb) Insbesondere: Vermeidung von Doppelprüfungen und
Doppelarbeiten. 273
5. Transparenz. 274
a)
Verankerung im Unionsrecht. 274
aa)
Primärrecht. 274
bb) Sekundärrecht. 276
b) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbund . . 277
aa) Die Verfahrenstransparenz insbesondere im Schnitt¬
stellenbereich . 277
bb) Die Wahrung der Verantwortungstransparenz. 277
6. Die Gewährung von Rechtsschutz. 278
a) Einschlägige Rechtsquellen im Primärrecht: Grundrechte
und Grundfreiheiten. 278
aa) Wechselseitige Ausschließlichkeit?. 278
bb) Einseitiger Vorrang?. 279
b) Verankerung im primären Unionsrecht. 280
c) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbünd . . 281
aa) Vermeidung unverhältnismäßiger Doppelprüfungen. . . 281
bb) Verbundspezifische Anforderungen an das Gebot
effektiven Rechtsschutzes. 281
7. Akzeptanz. 283
a) Verankerung im primären Unionsrecht. 283
b) Zuschneidung auf den europäischen Verwaltungsverbund . . 284
aa) Die Akzeptanz als „Stärkungsfaktor" der Richtigkeit. . 284
bb) Akzeptanzgewinnung als Rechtfertigung von Effizienz¬
verlusten. 285
III.
Zusammenfassende Bewertung der Steuerungsziele. 285
1. Information und Transparenz als Basissteuerungsziele. 285
2. Effizienz und Effektivität als zentrale die öffentliche Hand
schützende Steuerungsziele. 286
3. Rechtsschutz und Akzeptanz als den Normadressaten
schützende Steuerungsziele. 287
4. Konvergenz und Konkurrenz von Steuerungszielen. 288
Kapitel 10: Der Vollzug des Rechts der Europäischen Union . . . 290
I.
Die Kompetenz zur Ausweitung des Direktvollzugs durch die
Unionsorgane. 290
1. Der Vorrang des indirekten Vollzugs durch die Mitgliedstaaten. 290
2. Die Auslegung der Sachkompetenzen. 290
3. Allgemeine Grenzen der Kompetenzzuweisungen. 292
4. Die Implied-Powers-Lehre. 292
II.
Die Hinwendung zur Rechtsform der Verordnung als Voraus¬
setzung für die Ausweitung des Direktvollzugs. 293
1. Die Hinwendung zur Rechtsform der Verordnung. 293
2. Bewertung vor dem Hintergrund der Subsidiarität und der
Verhältnismäßigkeit. 293
a) Die Subsidiarität der Verordnung gegenüber der Richtlinie
bei identischen Rahmenbedingungen. 293
b) Die Begründung für die Wahl der Rechtsform der
Verordnung. 294
c) Effektivität und Kohärenz als Gründe für die Wahl der
Rechtsform der Verordnung. 294
III.
Die organisatorische Ausdiversifizierung als Folge der Ausweitung
des Direktvollzugs. 295
1. Die Kommission als zentrales Vollzugsorgan der Europäischen
Union. 295
2. Die Bildung der Kommission nachgeordneter
Exekutivagenturen. 296
3. Die Gründung selbständiger Gemeinschaftsagenturen. 297
4. Die Einrichtung von Ausschüssen innerhalb der Agenturen. . . 298
5. Die Komitologieausschüsse. 300
a) Wesen und Funktion. 300
b) Verfahrensarten. 301
aa) Das Beratungsverfahren. 302
bb) Das Verwaltungsverfahren. 302
cc) Das Regelungsverfahren. 303
dd) Das Regelungsverfahren mit Kontrolle. 304
c) Die Wahl des richtigen Verfahrens. 305
d) Das Postulat einer präzisen Verweisung im Anschluss-
stellenbereich. 306
IV.
Die Ausdiversifizierung des Rechtsschutzes als Folge der
organisatorischen Ausdiversifizierung. 307
1. Die Wahrung des Rechts durch den Europäischen Gerichtshof
nach Art.220 EGV. 307
a) Monopolisierung der Rechtsprechung beim Gerichtshof? . . 307
b) Einordnung sonstiger Rechtsschutzinstanzen nach
Unionsrechtals „Gerichte"?. 308
2. Stufen der Ausdiversifizierung des Rechtsschutzes. 308
a) Das Aufsichtsmodell. 308
b) Das Direktklagemodell. 309
c) Das Beschwerdekammermodell. 309
3. Einordnung der Widerspruchskammer nach dem neuen
REACH-System. 310
V.
Die Konturierung des Rechts der Eröffnungskontrollen als
Begleiterscheinung der Ausweitung des Direktvollzugs. 311
1. Die Unterscheidung zwischen Eröffnungskontrollen mit
behördlichem Zulassungsakt und Eröffnungskontrollen ohne
einen solchen. 311
a) Die „Anmeldung" freizusetzender gentechnisch veränderter
Organismen als Eröffnungskontrolle ohne behördlichen
Zulassungsakt?. 311
b) Die „Registrierung" homöopathischer und traditioneller
pflanzlicher Arzneimittel als Eröffnungskontrolle ohne
behördlichen Zulassungsakt?. 312
c) Die „Registrierung" von Chemikalien nach der REACH-
Verordnung als Eröffnungskontrolle ohne behördlichen
Zulassungsakt?. 312
d) Bewertung und Übertragung der Erkenntnisse auf den
Begriff der „Genehmigung" nach der Dienstleistungs¬
richtlinie . 313
2. Die Normierung von Vollzugverboten. 314
a) Eröffnungskontrollen ohne Vollzugsverbote. 314
b) Eröffnungskontrollen mit Vollzugsverboten. 314
c) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 315
3. Die Unterscheidung zwischen präventivem Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt und repressivem Verbot mit Befreiungs¬
vorbehalt . 315
a) Die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln als präventives
Verbot mit Erlaubnisvorbehalt?. 315
aa) Nationale Rechtslage. 315
bb) Interpretation im Lichte des Unionsrechts. 317
b) Die Zulassung von Arzneimitteln als repressives Verbot mit
Befreiungsvorbehalt?. 318
aa) Nationale Rechtslage. 318
bb) Interpretation im Licht des Unionsrechts. 318
c) Die Zulassung besonders besorgniserregender Chemikalien
als bifunktionale Eröffnungskontrolle. 319
Kapitel 11: Entscheidungsvernetzung und Entscheidungs-
stufung im europäischen Verwaltungsverhund. 320
I.
Typologisierung. 320
II.
Elemente interhorizontaler Entscheidungsvernetzung im
europäischen Verwaltungsverbund. 321
1. Das Einzelvollzugsmodell als Ausgangspunkt für eine inter¬
horizontale Vernetzung. 322
a) Wesen. 322
b)
Das Einzelvollzugsmodell „in Reinform" auf dem Rückzug. 323
c) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 323
2. Das Transnationalitätsmodell als intensivste Form inter¬
horizontaler Entscheidungsvernetzung. 324
a) Wesen. 324
aa) Zum Begriff der Transnationalität. 324
bb) Wesen und Geltungsgrund des transnationalen
Verwaltungsakts. 325
cc) Rechtmäßigkeitsanforderungen. 326
b) Vorkommen. 327
aa) Die Novel-Food-Verordnung Nr. 258/97. 327
bb) Das Inverkehrbringen von Produkten mit gentechnisch
veränderten Organismen. 328
c) Das Herkunftslandprinzip nach der Dienstleistungs¬
richtlinie als ein Modell der latenten, bereichsübergreifenden
Transnationalität. 329
aa) Einordnung des Herkunftslandprinzips in das Modell¬
system des indirekten Vollzugs. 329
bb) Die Abkehr vom Herkunftslandprinzip. 329
d) Bewertung und Vergleich mit der horizontalen
Entscheidungsvernetzung nach nationalem Recht. 330
3. Das Referenzentscheidungsmodell als „goldener Mittelweg"?. . 331
a) Wesen. 331
b) Vorkommen. 332
aa) Europäisches Pflanzenschutzmittelrecht. 332
aaa) Die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. 332
bbb) Abgrenzung vom Parallelimport von Pflanzen¬
schutzmitteln. 333
bb) Europäisches Arzneimittelrecht. 333
aaa) Die sukzessive Zulassung von Arzneimitteln. 334
bbb) Die parallele Zulassung von Arzneimitteln. 334
ccc)
Abgrenzung vom Parallelimport von Arznei¬
mitteln. 335
cc) Typengenehmigung für Kraftfahrzeuge. 336
c) Bewertung und Vergleich mit der horizontalen
Entscheidungsvernetzung nach nationalem Recht. 337
III.
Elemente intervertikaler Entscheidungsabstufungen zwischen den
Organen der Europäischen Union und den mitgliedstaatlichen
Verwaltungen. 338
1. Intervertikale Entscheidungsabstufungen mit Vorstuf
ungen
auf
Unionsebene. 338
a)
Pflanzenschutzmittelrecht. 338
b) Kinderarzneimittelrecht
. 339
aa)
Die Kinderarzneimittel-Verordnung Nr. 1901/2006
im Überblick. 339
bb) Einstufung als vertikaler Entscheidungsverbund. 340
2. Die „Hochzonung" von Entscheidungen auf Unionsorgane
nach der Novel-Food-Verordnung 258/97. 341
3. Bewertung und Vergleich mit der Entscheidungsstufung nach
nationalem Recht. 342
IV.
Entscheidungsabschichtungen innerhalb der Europäischen Union
als Folge des Ausdiversifizierungsprozesses beim Direktvollzug. . 343
1. Die Ausdiversifizierung der Entscheidungsfindung innerhalb
der Europäischen Union. 343
2. Vorkommen. 343
a) Die Novel-Food-Verordnung 1829/2003/EG. 343
b) Zulassung in biotechnologischen Verfahren hergestellter
Arzneimittel nach der Verordnung 726/2004/EG. 344
c) Prüfung von Kinderarzneimitteln nach der Kinderarznei¬
mittel-Verordnung. 345
3. Bewertung und Vergleich mit den Entscheidungsstuf
ungen
nach nationalem Recht. 346
4. Die Anschlussverfahren nach dem Komitologiebeschluss . 347
V.
Die Kombination der verschiedenen Abschichtungsmodelle . 348
1. Die Kombination der Abschichtungsmodelle als Folge der
Vollzugsteilung. 348
2. Das REACH-System als „der" europäische Entscheidungs¬
verbund . 349
a) Die Entscheidungsstufen nach der REACH-Verordnung. . . 349
aa) Die Registrierung als Grundbaustein des REACH-
Systems. 349
aaa) Wesen und Zielausrichtung. 349
bbb) Verfahren. 350
bb) Die Dossierbewertung. 350
aaa) Wesen und Zielausrichtung. 350
bbb) Verfahren. 351
cc) Die Stoffbewertung. 352
aaa) Wesen und Zielausrichtung. 352
bbb) Verfahren. 352
dd) Die Zulassung besonders besorgniserregender Stoffe . . 353
aaa) Wesen und Zielausrichtung. 353
bbb) Verfahren. 354
ее)
Die Auferlegung von Beschränkungen. 355
aaa) Wesen und Zielausrichtung. 355
bbb) Verfahren. 355
b) Die Verknüpfung der Stufen des REACH-Systems. 355
c) Bewertung anhand der Steuerungsziele. 356
aa) Schaffung eines Informationsverbunds durch das
REACH-System. 356
bb) Sicherstellung schutzgutbezogener Effektivität. 356
cc) Effektivität des Rechtsschutzes. 357
dd) Erforderlichkeit aller Entscheidungs- und Verfahrens¬
stufen?. 357
ее)
Präzise Verarbeitung der „Nahtstellen" ?. 358
ff) Das Zusammenrücken des europäischen Verwaltungs¬
verbunds. 359
Teil 4
Systembildung und Zusammenfassung
361
Kapitel 12: Systembildung und Bewertung der
Entscheidungs findung im Verwaltungsverbund. 362
I.
Horizontale Entscheidungsvernetzung im nationalen Recht . 362
1. Die Grundmodelle der Separation, der Koordination und der
Konzentration. 362
2. Steuerungsbezogene Bewertung der drei Grundmodelle. 362
a) Pro und contra Separation. 362
b) Hinwendung zur Konzentration. 363
c) Koordination als „goldener Mittelweg" ?. 364
d) Akzentuierung durch den Governance-Ansatz. 364
3. Bewertung im Lichte der sozialwissenschaftlichen
Entscheidungsmodelle. 365
a) Der unterschiedlich intensive Rationalitätsbezug der
Entscheidungsmodelle. 365
b) Die fachbereichsspezifische Rationalität der Separation . . . 366
c) „Optimierung" der Rationalität durch Koordination. 366
d) Konzentration als Verkörperung „optimaler" Rationalität? . 367
II.
Vertikale Entscheidungsstufung im nationalen Recht. 367
1. Die Grundmodelle der internen, der echten und der unechten
Entscheidungsstufung. 367
2. Steuerungsbezogene Bewertung. 368
a)
Vertikale Entscheidungsstufen als Mittel zur Erzielung von
Effektivität trotz Komplexität. 368
b) Vertikale Entscheidungsstufen als Ausdruck von Effizienz . 369
c) Echte Entscheidungsstufen und die Wahrung effektiven
Rechtsschutzes. 369
d) Rechtliche und rechtspolitische Fragwürdigkeit unechter
Entscheidungsstufen. 370
e) Akzentuierung durch den Governance-Ansatz. 370
3. Bewertung im Lichte der sozialwissenschaftlichen
Entscheidungsmodelle. 371
a) Vertikale Entscheidungsstufen als Instrument zur
Handhabung von Komplexität. 371
b) Das partielle „Rationalitätsdefizit" unechter Entscheidungs¬
stufen . 371
III.
Entscheidungsfindung im europäischen Verwaltungsverbund . . . 372
1. Vom Informationsverbund zum Entscheidungsverbund. 372
2. Entwicklungsstufen des europäischen Entscheidungsverbunds . 373
a) Interhorizontale Vernetzung. 373
b) Intervertikale Entscheidungsstufungen und Entscheidungs-
abschichtungen innerhalb der Europäischen Union. 374
c) Die Kombination der verschiedenen Modelle der
Entscheidungsabschichtung. 375
3. Steuerungsbezogene Bewertung. 375
a) Stärkung des Informationsflusses. 375
b) Schaffung von Transparenz. 376
c) Wahrung von Kohärenz. 376
d) Akzentuierung durch den Governance-Ansatz. 377
4. Bewertung im Lichte der sozialwissenschaftlichen
Entscheidungsmodelle. 378
a) Ausrichtung der Entscheidungsfindung im europäischen
Verwaltungsverbund auf die Rationalität und Grenzen dieser
Ausrichtung. 378
b) Inkrementelle Elemente und
„Garbage Cans".
378
Kapitel 13: Zusammenfassung in Thesen. 380
Zum 1. Kapitel: Von der Einheit der Verwaltung zum Verwaltungs¬
verbund . 380
Zum 2. Kapitel: Entscheidungsfindung in der Verwaltungsrechts¬
wissenschaft. 382
Zum 3. Kapitel: Ebenen der Entscheidungsfindung im Verwaltungs¬
verbund . 386
Zum 4. Kapitel: Referenzgebiete nach nationalem Recht. 388
Zum 5. Kapitel: Steuerungsziele nationaler administrativer Verfahren
und ihre Spezifizierung im Hinblick auf die Entscheidungsfindung
im Verbund. 389
Zum 6. Kapitel: Horizontale Entscheidungsvernetzung im nationalen
Recht. 393
Zum 7. Kapitel: Vertikale Entscheidungsstufung im nationalen Recht. 399
Zum 8. Kapitel: Referenzgebiete im Unionsrecht und ihre Strukturen- 408
Zum 9. Kapitel: Steuerungsziele unionsrechtlich geprägter Verfahren . 410
Zum 10. Kapitel: Der Vollzug des Rechts der Europäischen Union . . 414
Zum 11. Kapitel: Entscheidungsvernetzung und -stufung im
europäischen Verwaltungsverbund. 417
Zum 12. Kapitel: Systembildung und Bewertung der Entscheidungs¬
findung im Verwaltungsverbund. 422
Literaturverzeichnis. 425
Sachregister. 473
In einer zunehmend komplexen Welt
sind Wissen, Engagement, Handlungs¬
ressourcen und Problemlösungskom¬
petenzen auf verschiedene Akteure
mit vielfältigen Interessen verteilt.
Gerade in Verbundsituationen mit
der für sie typischen Vielfalt betei¬
ligter Akteure verkompliziert dies
auch die Findung administrativer
Entscheidungen.
Thorsten Siegel greift diese hoch¬
aktuelle Thematik mit ihren öffent¬
lich-rechtlichen, aber auch verwal¬
tungswissenschaftlichen Bezügen auf.
Im Mittelpunkt steht eine juristische
Systembildung der verschiedenen
Formen der Entscheidungsfmdung
im Verwaltungsverbund. Diese unter¬
zieht der Autor in Anknüpfung an
das Verständnis der Verwaltungs¬
rechtswissenschaft als Steuerungs¬
wissenschaft jeweils einer steuerungs-
bezogenen Bewertung. Abschließend
führt er eine zusammenfassende
Systembildung der Entscheidungs¬
fmdung im Verwaltungsverbund
durch. |
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