Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten: eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei
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Baden-Baden
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| adam_text | Titel: Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten
Autor: Stubenrauch, Julia
Jahr: 2009
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 17
A. Die Antiterrordatei - Ziel, Wesen und maßgeblicher Inhalt des ATDG 18
B. Überblick über Gegenstand und Gang der Untersuchung 20
1. Kapitel: Das Trennungsgebot als Maßstab der verfassungsrechtlichen
Zulässigkeit von Verbunddateien zum Zwecke der Terroris-
musbekämpfung 24
A. Historische Herleitung und Rechtsgrundlagen des Trennungsgebots 25
B. Die Frage nach dem Verfassungsrang des Trennungsgebots 27
I. Verfassungsrang aufgrund Besatzungsrecht 28
II. Verfassungsrang aus Art. 87 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Nr. 10 GG 29
1. Wortlaut 30
2. Historische Auslegung 31
3. Systematische und teleologische Auslegung 32
III. Ausfluss des Trennungsgebots aus Rechtstaats- und
Bundesstaatsprinzip 35
IV. Zusammenfassung und Ergebnis 37
C. Inhalt und Reichweite des Trennungsgebots 37
I. Die funktioneile Begrenzung auf bestimmte Aufgaben 37
1. Die herkömmliche Aufgabenverteilung 38
2. Die Auflösung der herkömmlichen Aufgabenverteilung
und ihre Vereinbarkeit mit dem Trennungsgebot 39
a) Der Einbezug der Nachrichtendienste in die allgemeine
Verbrechensbekämpfung 39
b) Die Tätigkeit der Polizei im Bereich des Gefahren- und
Verdachtsvorfeldes 41
II. Die Beschränkung hinsichtlich der Befugnisse 45
1. Der Ausschluss der Nachrichtendienste von polizeilichen
Zwangsbefugnissen 45
2. Der Ausschluss der Polizei von nachrichtendienstlichen
Befugnissen? 46
III. Die organisatorische Trennung von Polizei und
Nachrichtendienst 47
IV. Die Frage nach einem informationellen Trennungsgebot 48
V. Zusammenfassung und Ergebnis 49
2. Kapitel: Die aus dem Trennungsgebot fließenden Grenzen für
Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten 51
A. Gemeinsame Verbunddatei und organisatorische Trennung 51
I. Organisatorische Verflechtung durch Datenaustausch? 51
II. Organisatorische Verflechtung durch Informations-
zusammenführung? 52
B. Gemeinsame Verbunddatei und funktionale Trennung 52
I. Abhängigkeit der polizeilichen Aufgabeneröffnung vom Vorliegen
gefahr-, bzw. verdachtsbegründender Tatsachen beim Zugriff
auf nachrichtendienstliche Daten 53
II. Funktionelle Begrenzung der spezifischen Aufgabenzuweisung
der Nachrichtendienste beim Zugriff auf polizeiliche Daten 54
1. Begrenzung des Zwecks der Verbunddatei auf spezifische
Aufgaben 55
2. Die weitere Verwendung der Daten im Lichte des
Trennungsgebotes 55
C. Gemeinsame Verbunddatei und kompetenzrechtliche Trennung 56
I. Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten 57
II. Zugriff der Nachrichtendienste auf polizeiliche Daten 59
D. Zusammenfassung und Ergebnis 61
3. Kapitel: Überblick über das Recht auf informationelle Selbstbestim-
mung als Gegenstand der Untersuchung 63
A. Historische und dogmatische Herleitung 63
I. Historische Herleitung und normative Verankerung 63
II. Das Verhältnis zu anderen Grundrechten 65
B. Bedeutung und Reichweite des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung 66
I. Schutzbereich 66
1. Schutz im Zusammenhang mit staatlichem Umgang
mit Informationen 66
2. Schutz nur personenbezogener Daten 67
3. Juristische Personen als Grundrechtsträger? 69
4. Objektiv-rechtlicher Gehalt des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung 70
II. Eingriff 71
III. Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbst-
bestimmung und Schranken-Schranken 72
IV. Neue Konzeptionen des verfassungsrechtlichen Datenschutzes 73
10
4. Kapitel: Der Eingriffscharakter von Verbunddateien 75
A. Die Bestimmung von Informationseingriffen 76
I. Eingriffsbeschreibungen beim Recht auf informationeile
Selbstbestimmung im Schrifttum 76
II. Weites Eingriffsverständnis der Rechtsprechung beim
staatlichen Umgang mit Informationen 78
III. Indizierung des Informationseingriffs durch die Eröffnung
des normativ bestimmten Schutzbereichs des Rechts
auf informationeile Selbstbestimmung 81
1. Keine zielsichere Bestimmung des Informationseingriffs
durch objektive Kriterien 81
2. Bestimmung des Eingriffs vom normativen Schutzgehalt
des Grundrechts her 82
3. Zusammenfallen von normativ bestimmten Schutzbereich
und Eingriff beim Recht auf informationelle
Selbstbestimmung 85
IV. Zwischenergebnis 88
B. Die einzelnen Informationsakte bei Verbunddateien 88
I. Bloße Fortschreibung der aufgrund Fachgesetze erfolgenden
Informationsakte? 88
II. Die der Verbunddatei unmittelbar zuzurechnenden
Informationsakte 91
1. Pflicht zur Speicherung und Zweckänderung 91
2. Zusammenfuhrung der Informationen 92
3. Nutzung der Daten zu Recherche, Datenabruf, Trefferanzeige,
Trefferabgleich und Stellen eines Übermittlungsersuchens
sowie Weitergabe der Daten 92
4. Weitere Verwendung und Weitergabe der Daten 93
5. Berichtigung, Löschung und Sperrung der Daten 94
C. Zusammenfassung und Ergebnis 94
5. Kapitel: Profilerstellung und der Menschenwürdegehalt beim Recht
auf informationelle Selbstbestimmung 95
A. Dogmatische Herleitung und Bestimmung eines unantastbaren
Kernbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 96
I. Die Begründungsansätze für die Anerkennung eines unantastbaren
Kernbereichs im Rahmen des allgemeinen Persönlichkeitsrecht,
des Rechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung und des
Fernmeldegeheimnisses 96
1. Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG 96
2. Art. 19 Abs. 2 GG 98
11
II. Der unantastbare Kernbereich beim Recht auf informationelle
Selbstbestimmung 99
1. Übertragbarkeit der Kernbereichsrechtsprechung auf
das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 99
2. Bestimmung des unantastbaren Kernbereichs auf der Ebene
der Datenerhebung und der Ebene der Datenverarbeitung 100
B. Berührung des unantastbaren Kernbereichs durch Verbunddateien 102
I. Die Menschenwürde tangierendes Persönlichkeitsprofil 103
1. Begriff und Kriterien des die Menschenwürde tangierenden
Persönlichkeitsprofils 103
2. Totales und partielles Persönlichkeitsprofil 105
II. Die Ermöglichung von Persönlichkeitsprofilen bei den
verschiedenen Varianten von Verbunddateien 106
1. Die reine Indexdatei 106
2. Die Volltextdatei 108
3. Die zweistufige Datei 109
C. Zusammenfassung und Ergebnis 109
6. Kapitel: Die Grenzen von Verbunddateien aufgrund des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung 111
A. Das Gebot der bereichspezifischen Zweckfestsetzung und -bindung 112
I. Die Aussagen des Zweckbindungsgebots unter Darstellung bereits
in Rechtsprechung und Literatur aufgestellter Maßgaben 112
1. Das Gebot der bereichsspezifischen und präzisen
Zweckfestlegung 113
a) Ausprägung des Gebots der Normenklarheit 113
b) Verbot der Datensammlung auf Vorrat 114
c) Anforderungen an die Bestimmtheit des Zwecks 115
2. Der Grundsatz der Zweckbindung und die Zulässigkeit
von Zweckänderungen 116
a) Bindung der Datenverarbeitung an Aufgaben und
Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle 117
b) Vergleichbarkeit des Verwendungszusammenhangs 119
c) Zwischenergebnis 120
3. Prüfungsvorbehalt und Kennzeichnungspflicht 120
I1. Folgerungen für Verbunddateien 121
1. Anforderungen hinsichtlich der Normenklarheit 121
a) Differenzierung nach der Intensität der einzelnen
Informationsakte 121
b) Verbunddateien als unzulässige Datensammlungen
auf Vorrat? 122
c) Zulässigkeit von Verweisungen 123
12
d) Zulässigkeit von administrativen Richtlinien
und Errichtungsanordnungen ] 24
2. Vorgaben aus der Zweckbindung 125
a) Bindung an fachgesetzliche Datenerhebungs- und
Verarbeitungszwecke und Beschränkung auf den
zwecküberschneidenden Bereich 125
b) Vergleichbarkeit von Aufgaben und Befugnissen der
datenerhebenden und datenverarbeitenden Stelle 127
c) Parallele zum Trennungsgebot 128
3. Datenschutzrechtliche Kontrolle und Kennzeichnung 128
III. Zusammenfassung und Ergebnis 129
B. Das Gebot der informationellen Gewaltenteilung 131
I. Der Begriff der informationellen Gewaltenteilung und die
Grenzen zulässiger Informationshilfe 131
1. Das Gebot der informationellen Abschottung der
Aufgabenbereiche 132
2. Das Gebot der Amtshilfefestigkeit von Datenübermittlungen 132
II. Das Verbot der Zentralisierung staatlicher Datensammlungen? 133
C. Das Gebot der Datenvermeidung und Datensparsamkeit 134
I. Ausprägung des Erforderlichkeitsprinzips 134
II. Datensparsamkeit im Rahmen von Verbunddateien 135
III. Zusammenfassung und Ergebnis 136
D. Das Erfordernis organisatorischer und verfahrensrechtlicher
Vorkehrungen 137
I. Die Mittel prozeduralen Grundrechtsschutzes 139
1. Transparenz durch Aufklärungs-, Auskunfts- und
Benachrichtigungspflichten 139
2. Unabhängige Kontrollinstanzen zur Kompensation von
Transparenz- und Rechtsschutzverlusten 142
3. Dokumentations- und Protokollierungspflichten 143
4. Speicher-, Löschungs- und Berichtigungspflichten 144
5. Technische und organisatorische Maßnahmen 145
6. Befristung und Evaluierung 146
II. Maß und Umsetzung eines prozeduralen Grundrechtsschutzes
bei Verbunddateien 146
III. Zusammenfassung und Ergebnis 148
E. Das Gebot eines Rechtmäßigkeitsvorbehalts 148
I. Rechtmäßigkeitsvorbehalt in Parallele zum
Beweisverwertungsverbot im Strafverfahren 149
II. Verwertungsverbot von durch Verletzungen der Menschenwürde
und grundlegender Menschenrechte erlangter Daten 150
III. Zusammenfassung und Ergebnis 153
F. Das Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger informationeller
Vorkehrungen 153
13
I. Grenzen gefahr- und verdachtsunabhängiger Datenerhebung
und -Verarbeitung 154
1. Bindung der Eingriffsschwelle an das Vorliegen
einer konkreten Gefahr 154
2. Beschränkung auf den Schutz hochrangiger Rechtsgüter 156
3. Erfordernis einer tatsachengestützten Verbindung
zwischen Adressat und Gefahr 156
4. Würdigung der Vorgaben 159
II. Konsequenzen für informationeile Vorkehrungen 161
1. Keine pauschale Differenzierung zwischen Ebene
der Datenerhebung und -Verarbeitung 162
2. Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger Verbunddateien 164
III. Zusammenfassung und Ergebnis 167
7. Kapitel: Die Verhältnismäßigkeit von Verbunddateien zum Zweck der
Terrorismusbekämpfung und die mit der Antiterrorgesetzge-
bung verbundene Diskussion um das Verhältnis von Freiheit
und Sicherheit 169
A. Das Staats- und verfassungstheoretische Verhältnis von
Freiheit und Sicherheit 170
I. Kollektive Sicherheit als Rechtfertigung für freiheits-
beschränkende Eingriffe und das Verständnis von
Freiheit und Sicherheit im Wandel 171
II. Verfassungsrechtliche Grenzen des Verständniswandels
betreffend das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit 175
1. Der Verfassungsrang der Sicherheit 175
a) Sicherheit als Staatszweck, Staatsaufgabe und
Staatszielbestimmung 176
b) Die Figur der verfassungsrechtlich gebotenen
staatlichen Schutzpflicht 180
c) Das „Grundrecht auf Sicherheit ? 183
2. Das Rangverhältnis von Freiheit und Sicherheit 186
a) Das klassische Verständnis der Freiheitsrechte
als Abwehrrechte gegen den Staat und der
herkömmliche Grundsatz „in dubio pro libertate 186
b) Vom Grundsatz „in dubio pro libertate zum
Grundsatz „in dubio pro securitate ? 187
aa) Sicherheit als Voraussetzung von Freiheit 187
bb) Die qualitativ neue Bedrohungslage 190
cc) Antagonismus zwischen Rechtsstaat
und Präventionsstaat? 192
14
III. Die Verhältnismäßigkeitsprüfiing als entscheidende
grundrechtssichernde Funktion und ihre Auflösung
durch Entindividualisierungstendenzen 194
IV. Der Ausweg aus der „Quadratur des Kreises 196
B. Die Verhältnismäßigkeit von Verbunddateien 202
I. Der Zweck der Verbunddatei, Geeignetheit und Erforderlichkeit 203
II. Angemessenheit 204
1. Gewicht und Rang der kollidierenden Rechtsgüter 205
2. Die Eingriffsintensität 205
a) Die Anzahl und Art der verarbeiteten Daten 206
b) Die Anzahl und Art der mit den Daten befassten
staatlichen Stellen 207
c) Die Art und Weise des Informationseingriffs 208
d) Die Zahl der betroffenen Grundrechtsträger 208
e) Die Wirkungen und Folgen des Informationseingriffs 209
3. Die Gestaltung der Eingriffsschwellen 210
C. Zusammenfassung und Ergebnis 212
8. Kapitel: Die Umsetzung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an
Verbunddateien im ATDG und Hinweis auf Reformbedarf 214
A. Die Umsetzung der aus dem Trennungsgebot fließenden Vorgaben 214
I. Die organisatorische Ausgestaltung der Antiterrordatei 214
II. Der spezifische Zweck der Antiterrordatei, § 1 Abs. 1 ATDG 215
III. Die in die Datei einzustellenden Daten und Zugriffsrechte,
§§2 und 5 ATDG 215
1. Der Inhalt der Antiterrordatei und die einzuspeichernden
Daten, §2 ATDG 216
2. Der Zugriff auf die Daten, § 5 ATDG 217
IV. Zusammenfassung 219
B. Die Gefahr der menschenunwürdigen Profilerstellung
bei der Antiterrordatei 219
I. Berührung des unantastbaren Kernbereichs durch die
Antiterrordatei in ihrer Ausgestaltung als zweistufige Datei? 219
II. Eingriff in den unantastbaren Kernbereich durch die
Antiterrordatei bei ihrer Umwandlung zur Volltextdatei
im Eilfall des § 5 Abs. 2 ATDG? 221
III. Zusammenfassung 222
C. Die Eingriffsintensität der Antiterrordatei und das Maß der
an Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit des ATDG zu
stellenden Anforderungen 222
D. Die Vorgaben hinsichtlich Zweckfestsetzung und Zweckbindung 224
15
I. Die Bestimmtheit der Zweckfestsetzung und das Problem
der Verweisungen 224
II. Die Zulässigkeit der Errichtungsanordnung, § 12 ATDG 226
III. Die Zulässigkeit der Zweckentfremdungen 227
1. Bindung an fachgesetzliche Datenerhebungs- und
Verarbeitungszwecke und Beschränkung auf den
zwecküberschneidenden Bereich 227
2. Vergleichbarkeit von Aufgaben und Befugnissen der
datenerhebenden und datenverarbeitenden Stelle 230
IV. Datenschutzrechtliche Verantwortung und
Kennzeichnungspflichten 231
V. Zusammenfassung 232
E. Die Vorgaben aus dem Gebot der Datensparsamkeit 232
F. Die Umsetzung der verfassungsrechtlich gebotenen organisatorischen
und verfahrensrechtlichen Vorkehrungen 234
G. Das Fehlen eines Rechtmäßigkeitsvorbehalts 238
H. Die Vorgaben aus dem Verbot gefahren- und verdachtsunabhängiger
informationeller Vorkehrungen 239
I. Die Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte, § 2 ATDG 239
II. Der von der Speicherung betroffene Personenkreis, § 2 ATDG 241
III. Zusammenfassung 244
I. Die Verhältnismäßigkeit des ATDG im Übrigen 245
I. Die Abwägung mit den konkret durch den internationalen
Terrorismus bedrohten Rechtsgütern 245
1. Verfassungslegitimer Zweck, Geeignetheit und
Erforderlichkeit der Antiterrordatei 245
2. Angemessenheit des ATDG 246
II. Die Abwägung kollektiver Sicherheitsinteressen mit
dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Rechts auf
informationeile Selbstbestimmung 249
J. Hinweis auf Reformbedarf 251
Thesen 253
A. Thesen zu Verbunddateien im Allgemeinen 253
B. Thesen zum ATDG 262
Literaturverzeichnis 267
16
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