Großprojekte der Stadtentwicklung in der Krise: der Abschluss städebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins
Gespeichert in:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2009
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| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
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Inhaltsverzeichnis
Erster Teil
Tatsächliche und rechtliche Ausgangspunkte
der Untersuchung 13
§ 1 Einleitung. 13
I.
Einführung in die Problemstellung. 13
II.
Gegenstand der Untersuchung. 18
III.
Gang der Untersuchung. 19
§ 2 Entwicklung des Rechts der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme . 20
I.
Das Städtebauförderungsgesetz. 21
1. Wandlung des Staats- und Planungsverständnisses seit den sechziger
Jahren. 22
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz . 24
a) Außenentwicklungsmaßnahme mit überörtlichem Charakter. 24
b) Instrument einer „integrierten Entwicklungsplanung". 24
c) Staatliche Durchführungsverantwortung. 25
d) Gemeindliche Erwerbspflicht. 25
e) Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen. 26
f) Aufhebung nur nach durchgeführter Entwicklung. 27
II.
Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme als Auslaufmodell. 28
1. Änderung der städtebaulichen Situation in den siebziger und achtziger
Jahren. 28
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Überleitungsrecht des BauGB 30
III.
Die Reaktivierung der Entwicklungsmaßnahme im BauGB-Maßnahmege-
setz. 32
1. „Neue Wohnungsnot" Ende der achtziger Jahre und das ,3oxberg"-
Urteil des Bundesverfassungsgerichts. 32
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem BauGB-Maßnahmengesetz . 35
a) Instrument der Stadtentwicklungsplanung. 35
b) Innenentwicklungsmaßnahme. 36
c) Förmliche Festlegung durch gemeindliche Satzung. 36
d) Verstärkte Kooperation mit Privaten. 37
e) Verweis auf die Aufhebungsregelung im Sanierungsrecht. 37
IV. Wiederaufnahme der Entwicklungsmaßnahme in das Voll- und Dauerrecht
1993. 38
6 Inhaltsverzeichnis
V.
Weitere Angleichung an das Sanierungsrecht mit dem BauROG 1998 . 40
VI.
Rechtslage nach dem EAG Bau 2004. 41
VII.
Gesetz zur Innenentwicklung der Städte 2007. 43
1. Stärkung der Innenentwicklung. 44
2. Die Befristung der Durchführangszeiträume bei Sanierungsmaßnah¬
men und Anpassungen des Aufhebungsrechts. 47
3. Änderungen des Ausgleichsbetragsrechts. 50
4. Weitere Änderungen am Verfahrensrecht. 52
VIII. Fazit zur Rechtsentwicklung. 53
§ 3 Der Rechtmäßigkeitsmaßstab der städtebaulichen Entwicklungsmaßnah¬
me . 55
I.
Anwendungsbereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. 56
1. Gesamtmaßnahme. 57
2. In Stadt und Land. 57
3. Vorliegen eines qualifizierten öffentlichen Interesses. 58
4. Anwendungszwang. 58
II.
Ziele, Gegenstände und Arten städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen . 59
1. Ziele städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen. 59
2. Gegenstände städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen. 60
3. Arten städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen. 61
a) Außen- und Innenentwicklung. 61
b) Abgrenzung zur städtebaulichen Sanierungsmaßnahme. 62
c) Unterschiede zwischen Außen- und Innenentwicklungsmaßnahmen 64
III.
Die materiellen Festlegungsvoraussetzungen für den städtebaulichen Ent¬
wicklungsbereich . 65
1. Kongruenz mit den räumlichen Zielen und Zwecken nach § 165 Abs. 2
BauGB. 65
2. Erforderlichkeit für das Wohl der Allgemeinheit. 66
a) Eigentumsrechtliche Bedeutung des Gemeinwohlerfordernisses . . 66
b) Die gesetzlichen Beispiele. 68
aa) Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten 68
bb) Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. 70
cc) Wiedernutzung brachliegender Flächen. 71
3. Subsidiarität der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. 72
4. Zügige Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums. 74
IV.
Fazit zum rechtlichen Rahmen für den Einsatz des Instruments. 76
§4 Probleme städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins . 77
I.
Die Berliner Entwicklungsbereiche. 77
II.
Änderung der Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung seit Mitte der
neunziger Jahre. 84
Inhaltsverzeichnis 7
1. Ausbleiben des Bevölkerungswachstums. 86
2. Kein Wachstum der Wirtschaft. 86
3. Leerstand bei Gewerbeimmobilien. 86
4. Keine Nachfrage nach Wohnflächen. 87
5. Einbrechen der Bodenpreise. 87
6. Landeshaushalt in erheblicher Notlage. 88
7. Ausbleiben von externen Wachstumsimpulsen. 89
8. Ausblick auf weitere Entwicklungsperspektiven. 90
9. Zwischenergebnis. 90
III.
Folgen des Wandels der städtebaulichen Rahmenbedingungen für die Ent¬
wicklungsmaßnahmen . 90
1. Verzögerung der Durchführung der Maßnahme. 91
2. Infragestellung des Entwicklungskonzepts. 91
3. Rechtsunsicherheit bei der entwicklungsrechtlichen Genehmigung
nach §§ 144, 145 BauGB. 91
4. Übernahmeverlangen der Eigentümer nach § 168 BauGB. 92
5. Wegfall der Refinanzierungsmöglichkeiten durch die Abschöpfung von
Bodenwertsteigerungen. 93
a) Erwerb von Grundstücken zu hohen Anfangswerten. 93
b) Reprivatisierung zu nicht kostendeckenden Preisen. 94
c) Geringe Refinanzierungsmöglichkeiten der öffentlichen Ausgaben
durch Ausgleichsbetrag. 95
d) Situation bei vorzeitiger Abschöpfung des Ausgleichsbetrages im
Rahmen von Abwendungsvereinbarungen. 96
6. Unfinanzierbarkeit des gemeindlichen Grunderwerbs. 96
7. Drohende Schaffung städtebaulicher Missstände. 97
8. Zwischenergebnis. 97
IV.
Umsteuerung der Berliner Entwicklungsbereiche. 98
Zweiter Teil
Der Weg zur Beendigung
der städtebaulichen Entwicklungsmalinahme 102
§5 Rechtswidrigwerden und Funktionslosigkeit einer städtebaulichen Ent¬
wicklungssatzung . 102
I.
Die Rechtsprechung zum Geltungsverlust von städtebaulichen Entwick¬
lungssatzungen . 104
1. Rechtsprechung zum Außerkrafttreten der städtebaulichen Entwick¬
lungssatzung bei einem späteren Wegfall der Festlegungsvorausset¬
zungen . 104
a) Wegfall eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten . 105
g
Inhaltsverzeichnis
b)
Wegfall eines Bedarfs an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 107
c) Nachträgliche Perspektive für vertragliche Einigungen. 107
d) Keine zügige Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums 108
e) Exkurs: Folgen zögerlicher Durchführung der Entwicklung für die
Verfügungs- und Veränderungssperre nach § 144 BauGB. 111
f) Ergebnis der Rechtsprechungsanalyse zum Außerkrafttreten der
städtebaulichen Entwicklungssatzung bei Wegfall der Festlegungs¬
voraussetzungen . 115
2. Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit einer Entwicklungssatzung . . 116
3. Lösung der Rechtsprechung: Verweis auf die Aufhebungspflicht. 119
II.
Stellungnahme zur Möglichkeit eines automatischen Geltungsverlusts . 120
1. Das Außerkrafttreten einer städtebaulichen Entwicklungssatzung we¬
gen Wegfalls der Festlegungsvoraussetzungen. 120
a) Rechtsdogmatische Einordnung des Außerkrafttretens von Normen
bei einer nachträglichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse . 120
b) Zum Beispiel: Zweckentfremdungsverbote bei Wegfall der Wohn¬
raumknappheit . 122
c) Die Bedeutung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB. 124
d) Die Bedeutung der Rechtssicherheit unter Berücksichtigung des
Wandels des Entwicklungskonzeptes. 127
e) Zwischenergebnis. 130
2. Das Funktionsloswerden städtebaulicher Entwicklungssatzungen . 130
3. Ergebnis zum Geltungs
verlust
einer städtebaulichen Entwicklungssat¬
zung . 133
§
б
Die Änderung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme. 134
I.
Das Entwicklungskonzept im Rechtssystem. 135
1. Begriff des Entwicklungskonzepts. 135
2. Rechtliche Relevanz des Entwicklungskonzepts im städtebaulichen
Entwicklungsrecht. 137
a) Anknüpfungen an das Entwicklungskonzept im BauGB. 138
b) Unterschiede zu sonstigen informellen Planungen. 140
aa) Gesetzliche Ausgestaltung. 141
bb) Rechtliche Bindungswirkung. 141
cc) Faktische Außenwirkung. 143
dd) Konkreter Durchführungsbezug. 143
c) Ergebnis und Folgerungen. 144
II.
Anforderungen an das Entwicklungskonzept, insbesondere bei einer spä¬
teren Änderung der Entwicklungsziele. 144
1. Formelle Anforderungen. 145
a) Zuständigkeit für die Entwicklungsplanung. 145
b) Frage der Veröffentlichungspflicht. 149
c) Beteiligungserfordemisse. 152
Inhaltsverzeichnis 9
d)
Zwischenergebnis. 154
2. Materielle Anforderungen. 154
a) Abwägungsgebot. 155
b) Übermaßverbot. 157
c) Vertrauensschutzprinzip. 157
d) Zügigkeitsgebot. 159
e) Bindungen durch allgemeine entwicklungsrechtliche Planungs¬
grundsätze und den Rechtmäßigkeitsmaßstab des § 165 BauGB . . 160
f) Beibehaltung der „Identität" der Entwicklungsmaßnahme als Er¬
messensgrenze? . 164
3. Ergebnis zu den Anforderungen an das Entwicklungskonzept. 165
Voraussetzungen und Grenzen für die Aufhebung des städtebaulichen Ent-
wickhmgsrechts. 166
I.
Allgemeine Strukturfragen des § 162 BauGB. 167
II.
Aufhebung der Entwicklungssatzung nach durchgeführter Entwicklung
entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. 170
1. Durchführung nach Maßstab des gemeindlichen Entwicklungskon¬
zepts - keine „Totalentwicklung". 170
2. Mindestprogramm einer durchgeführten Entwicklung bei einer „einge¬
schränkten Durchführung". 171
a) Festsetzung der Entwicklungsbebauungspläne. 172
b) Durchführung der Ordnungsmaßnahmen. 173
aa) Abschluss der Bodenordnung, insbesondere der Enteignungs¬
verfahren . 173
bb) Herstellung und Änderung der Erschließungsanlagen. 176
cc) Beseitigung städtebaulicher Missstände, insbesondere Freile¬
gung von Grundstücken. 176
c) Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. 177
d) Durchführung sonstiger Baumaßnahmen. 178
e) Ergebnis: Strategie der „eingeschränkten Durchführung". 180
III.
Aufhebung der Entwicklungssatzung wegen Undurchführbarkeit der Ent¬
wicklung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. 181
1. Undurchführbarkeit am Maßstab des gemeindlichen Entwicklungskon¬
zepts - Vorrang der Anpassung der Entwicklungsziele. 181
2. Undurchführbarkeit wegen mangelnder Finanzierbarkeit. 182
3. Undurchführbarkeit wegen fehlender Investitionsbereitschaft privater
Investoren. 184
4. Ergebnis zur Undurchführbarkeit der Entwicklung. 185
IV.
Aufhebung wegen Aufgabe der Entwicklungsabsicht aus anderen Gründen
entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr.3 BauGB. 185
1. Gebundene Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung privater
Belange. 186
10 Inhaltsverzeichnis
2. Fallgruppen der Aufgabe der Entwicklungsabsicht. 188
a) Nachträgliche Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer. 188
b) Rückgang der Nachfrage nach entwickelten Nutzungen. 189
c) Kommunale Finanzierungsschwierigkeiten. 190
d) Veränderte politische Prioritätensetzungen. 190
e) Aufgabe der Entwicklungsabsicht trotz Zurückbleibens städtebau¬
licher Missstände?. 191
f) Ergebnis zur Aufgabe der Entwicklungsabsicht. 192
V.
Teilaufhebung der Entwicklungssatzung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 2
BauGB und Verhältnis zu § 163 BauGB. 192
1. Prüfung möglicher Konflikte bei einer Teilaufhebung. 193
2. Verhältnis zur Abschlusserklärung nach § 163 BauGB. 193
3. Besonderheiten der Abschlusserklärung nach § 163 BauGB im Ent¬
wicklungsrecht . 196
a) Abschlusserklärung nach Durchführung. 196
b) Abschlusserklärung vor Durchführung. 197
4. Ergebnis zu Teilaufhebung und Abschlusserklärung. 198
VI.
Abgrenzungsfragen zwischen den verschiedenen Aufhebungsgränden . 198
VII.
Ergebnis zu den Rechtsgrundlagen der Aufhebung. 200
Dritter Teil
Verfahrens- und Rechtsschutzfragen beim Abschluss
der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 202
§ 8 Abwicklungsaufgaben beim Abschluss der Entwicklungsmaßnahme. 203
I.
Abwicklung einzelner Bau- und Ordnungsmaßnahmen. 204
1. Grundsatz der Fertigstellung vor Aufhebung. 204
2. Ausnahmen von der Fertigstellung vor Aufhebung. 205
II.
Löschen des Entwicklungsvermerks und der personenbezogenen Daten . 206
III.
Abwicklung der Rechtsbeziehungen zum Entwicklungsträger und Auflö¬
sung des Treuhandvermögens. 207
1. Beendigung des Vertragsverhältoisses. 207
2. Rechenschaftspflicht des Entwicklungsträgers. 210
3. Übertragung des Treuhandvermögens. 210
4. Haftungsübergang. 211
IV.
Veräußerung und Rückübertragung von Grandstücken. 213
1. Allgemeine Reprivatisierungspflicht. 213
a) Vorrangige Berücksichtigung früherer Eigentümer. 214
b) Inhalt von Bau- und Nutzungsverpflichtungen mit Granderwerbern
nach der Aufhebung. 215
c) Fortgeltung der Bindung an den Verkehrswert. 216
Inhaltsverzeichnis 11
2. Ausnahmen beim Erwerb von Grundstücken für öffentliche Zwecke . 216
V.
Ermittlung und Erhebung von Ausgleichsbeträgen. 217
1. Überblick zur Ermittlung von Ausgleichsbeträgen. 218
a) Bestimmung des Anfangswertes. 221
b) Bestimmung des Endwertes. 223
2. Verfahren zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen. 225
a) Allgemeine Verfahrensfragen des § 154 BauGB. 225
b) Grundsatz der Erhebungspflicht. 228
c) Ausnahmefälle des Absehens vom Ausgleichsbetrag. 228
aa) Absehen in Bagatellfällen. 228
bb) Absehen in Härtefällen oder im öffentlichen Interesse. 230
VI.
Abrechnung der Entwicklungsmaßnahme und Überschussverteilung . 232
§ 9 Rechtsschutzfragen bei dem Abschluss der städtebaulichen Entwicklungs-
maßnahme. 234
I.
Ansprüche gegen Aufhebung der Entwicklungssatzung. 235
II.
Ansprüche auf Aufhebung der Entwicklungssatzung. 237
III.
Ansprüche auf Rückübertragung und Rückenteignung von Grundstücken,
Bestand von Enteignungsbeschlüssen. 242
1. Anspruch auf Rückübertragung von Grundstücken nach § 164 BauGB 242
2. Anspruch auf Rückenteignung von Grundstücken nach § 102 BauGB . 244
3. Bestand rechtshängiger Enteignungsbeschlüsse. 245
a) Allgemeine Grundsätze zum maßgeblichen Zeitpunkt. 246
b) Maßgeblicher Zeitpunkt bei einer nachträglichen Änderung tatsäch¬
licher Umstände im Baulandverfahren. 247
c) Maßgeblicher Zeitpunkt bei Enteignungen auf Grundlage einer zeit¬
lich begrenzten Entwicklungssatzung. 249
aa) Sonderrolle des städtebaulichen Entwicklungsrechts. 250
bb) Beschleunigungsmaxime im Enteignungsverfahren. 250
d) Schlussfolgerungen zum Bestand von rechtshängigen Enteignungs¬
beschlüssen . 252
IV.
Ansprüche von Vertragspartnern der öffentlichen Hand bei Aufhebung der
Entwicklungssatzung. 252
1. Kein vertraglicher Primäranspruch auf Durchführung der Entwick¬
lungsmaßnahme . 252
2. Sekundäransprüche bei rechtmäßiger Aufhebung. 254
a) Schadensersatz wegen Pflichtverletzung. 254
b) Anpassungsansprüche nach § 60 VwVfG. 254
3. Sekundäransprüche bei rechtswidriger Aufhebung. 257
V.
Ansprüche anderer Eigentümer bei Aufhebung der Entwicklungssatzung 257
1. Rechtswidrige Aufhebung der Entwicklungssatzung. 258
2. Rechtmäßige Aufhebung der Entwicklungssatzung. 258
12 Inhaltsverzeichnis
VI.
Ansprüche von Eigentümern bei rechtswidrigem Unterlassen der Aufhe¬
bung . 260
1. Übernahmeverlangen gemäß § 168 BauGB. 261
2. Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche. 262
VII.
Zusammenfassende Bewertung der Risiken für die Gemeinde. 262
Zusammenfassung der Ergebnisse der Untersuchung in Thesen. 264
Literaturverzeichnis. 278
Sachwortverzeichnis. 292 |
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