Corporate Governance im öffentlichen Sektor: Notwendigkeit und Herleitung eines Kodex für kommunale Unternehmen in Deutschland
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I. Einleitung 1
1. Problemstellung: 1
2. Zielsetzung 3
3. Methodik 4
4. Objektklärung und Begriffsbestimmung 6
4.1. Corporate Governance in Deutschland 6
4.2. Öffentlicher Sektor 9
4.3. Kommunales Unternehmen 9
a) Kommune 9
aa) Bürgermeister 10
bb) Gemeinderat / Stadtrat 11
cc) Ausschüsse 11
dd) Verwaltung 12
b) Kommunales Unternehmen 12
aa) Wirtschaftliches kommunales Unternehmen 13
bb) Nicht-wirtschaftliches kommunales Unternehmen
(Hoheitsbetrieb) 14
c) Bedeutung kommunaler Unternehmen 15
d) Entstehung kommunaler Unternehmen 16
aa) Formelle Privatisierung 17
bb) Materielle Privatisierung 17
cc) Privatisierung auf kommunaler Ebene 18
dd) Rechtsformen in der kommunalen Praxis 19
e) Rechtsrahmen kommunaler Unternehmen 21
aa) Bundesrecht 21
bb) Landesrecht 23
cc) Unternehmenssatzungen/ -Verfassungen 23
4.4. Bezeichnung des Kodex für kommunale Unternehmen 24
VII
II. Allgemeiner konzeptioneller Teil 25
1. Abgrenzung des kommunalen vom privaten Sektor 25
1.1. Gewinnmotiv/Gemeinwohlorientierung 25
a) Öffentlicher Zweck 26
b) Leistungsfähigkeit und Bedarf 28
c) Subsidiarität 29
d) Sonderregelungen 30
e) Örtlichkeitsprinzip/ Territorialprinzip 31
0 Fazit 32
1.2. Unternehmerisches Risiko 33
1.3. Finanzierung/Finanzkraft 33
1.4. Politikeinfluss 34
1.5. Preiskalkulation 35
1.6. Prüfung/Aufsicht 36
a) Prüfung durch Externe (Wirtschaftsprüfer) 36
aa) Pflichtprüfung 36
bb) Erweiterte Abschlussprüfung (§ 53 I HGrG) 37
b) Prüfung durch die Verwaltung 39
aa) Örtliche Prüfung 39
bb) Überörtliche Prüfung 40
1.7. Prinzipal-Agent-Beziehung 41
a) Private Unternehmen 41
b) Kommunales Unternehmen 42
1.8. Fazit 43
2. Problemstellungen des öffentlichen Sektors 44
2.1. Steuerungsvertust durch Ausgliederung 44
a) Eigen- und Regiebetriebe 44
b) Beteiligungsuntemehmen 45
aa) Aktiengesellschaft 46
VIII
bb) GmbH 48
c) Fazit 50
2.2. Auswahl des Führungspersonals 51
2.3. Mangelhaftes Beteiligungsmanagement 53
2.4. Ineffizienzen 55
2.5. Zielkonflikte 56
2.6. Schwächen bei der Abschlussprüfung 56
2.7. Politikeinfluss 58
2.8. Prinzipal-Agent-Problematik 59
3. Lösungsansatz: Ein Kodex für kommunale Unternehmen 61
3.1. Vorzüge eines Kodex 61
3.2. Schwächen eines Kodex 62
3.3. Sanktions- und Anreizmechanismen 62
a) Sanktionsmechanismen 62
aa) Markteffekt 63
bb) Öffentlicher Druck 63
cc) Haftung 63
b) Anreizmechanismen 64
c) Zwischen-Fazit 65
3.4. Zielsetzung des PCGK 78
a) Ordnungsfunktion 66
b) Steuerungsfunktion 66
c) Transparenzfunktion 67
3.5. Bisherige Ansätze zur Erreichung dieser Ziele 68
a) Institutionelle Initiativen 68
aa) European Governance (Europäische Kommission)
68
bb) Guidelines on Corporate Governance of State-
Owned Enterprises (OECD) 68
IX
b) Internationale Initiativen 69
c) Nationale Initiativen 70
3.6. Public-Corporate-Governance-Kodex 71
a) Deutscher Corporate-Goveraance-Kodex als Grundgerüst 71
aa) Systematik des DCGK 72
bb) Struktur und Inhalt des DCGK 74
b) Lösungsansätze zu den Problemstellungen kommunaler
Unternehmen 76
aa) Steuerungsverlust durch Ausgliederung 76
bb) Auswahl des Führungspersonals (operatives
Management) 79
cc) Mangelhaftes Beteiligungsmanagement 80
dd) lneffizienzen 81
ee) Zielkonflikte 83
ff) Schwächen bei der Abschlussprüfung 83
gg) Politikeinfluss 84
hh) Prinzipal-Agent-Problematik 84
c) Struktur des Public-Corporate-Governance-Kodex 85
III. Besonderer praktischer Teil 86
1. Umfrage zu kommunalen Problemen 86
1.1. Ziel 86
1.2. Zielgruppe 86
1.3. Methodik 86
1.4. Grenzen 87
1.5. Umfrageergebnisse 88
a) Ausgliederung/ Unternehmenskontrolle 88
b) Führungspersonal/ Personalmanagement 90
c) Beteiligungsmanagement 92
X
d) Effizienz 93
e) Zielkonflikte/ Unternehmensziele 94
f) Abschlussprüfung 96
g) Politikeinfluss 97
h) Transparenz (Prinzipal-Agent-Problematik) 98
1.6. Fazit 99
2. Expertengespräche über die aufgezeigten Lösungsansätze 100
2.1. Ziel 100
2.2. Zielgruppe 100
2.3. Methodik 100
2.4. Grenzen 100
2.5. Ergebnisse 101
a) Unternehinensführung (operatives Management) 101
b) Aufsichtsrat 102
c) Beteiligungsmanagement 103
2.6. Auswertung der Experteninterviews 104
a) Altersgrenze für Mitglieder der Unternehmensführung und des
Aufsichtsrates 104
b) Offenlegung der Gehälter der Führungs- und Aufsichtsgremien
105
3. Fazit 106
IV. Schlussfolgerungen 107
1. Umsetzung in der kommunalen Praxis 107
1.1. Iniliierimg 107
1.2. Kommunalpolitische Umsetzung 107
a) Information der Fraktionen 108
b) Beratung im Fachausschuss 108
c) Verabschiedung durch den Gemeinderat 109
XI
1.3. Verwaltungstechnische Umsetzung 109
1.4. Aufbau eines Beteiligungsmanagement 110
a) Beteiligungsverwaltung 111
b) Beteiligungscontrolling 112
aa) Operatives Controlling 112
bb) Strategisches Controlling 113
c) Mandatsbetreuung 11 5
d) Beteiligungsbericht 115
e) Personalmanagement 116
f) Strategisches Beteiligungsmanagement 117
2. Ausblick und treibende Kräfte 118
2.1. Kommunen 118
2.2. Kommunale Unternehmen/ Unternehmensführung 119
2.3. Gesellschaft/Öffentlichkeit 121
2.4. Verbände und Interessenvertreter 122
2.5. Politik 122
2.6. Wirtschaftsprüfer/Wirtschaftsprüfungsgesellschaften 123
2.7. Landesrechnungshöfe 124
2.8. Wissenschaft und Lehre 124
2.9. Fazit 125
3. Gesamtfazit und Empfehlung für weitere Forschungsprojekte 126
Public Corporate-Governance-Kodex (PCGK) 128
Anhang 149
Abkürzungsverzeichnis 162
Literatur- und Quellenverzeichnis: 165
XII
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