Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern:
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2008
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
1108 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | Literaturverz. S. [284] - 300 |
| Beschreibung: | 303 S. |
| ISBN: | 9783428127566 |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Einleitung .......................................................... 21
Erstes Kapitel
Die Qualifizierung von Maßnahmen
zwischen Hoheitsträgern als Verwaltungsakte 24
A. Die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG ............. 24
I. Der gegenüber dem Bürger erlassene Verwaltungsakt als Leitbild des Ver¬
waltungsakts ................................................. 24
1. Der der Untersuchung zugrunde liegende Begriff des Hoheitsträgers .. 25
2. Ungerechtfertigte Konzentration auf den Bürger als Adressaten des Ver¬
waltungsakts .............................................. 25
II.
Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts und des Willens der
erlassenden Behörde bei der Auslegung ............................ 26
B. Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des § 35 VwVfG .............. 29
I.
Das Tatbestandsmerkmal „hoheitlich ............................. 30
1. Das herkömmliche Verständnis der hoheitlichen Maßnahme als eine im
Verhältnis öffentlich-rechtlicher Über- und Unterordnung erlassene Ma߬
nahme ................................................... 30
2. Historische Erklärung dieser Auffassung: Der Bürger als Untertan der
Verwaltung ............................................... 32
3. Kritik: Kein genereller Ausschluss der zwischen Hoheitsträgern erge¬
henden Maßnahmen aus dem Anwendungsbereich der §§ 35 ff. VwVfG 33
II.
Das Tatbestandsmerkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ...... 35
III.
Das Tatbestandsmerkmal „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen ge¬
richtet ...................................................... 36
1. Allgemeine Definition der unmittelbaren Außenwirkung ............ 36
2. Problem der fehlenden Definition - unmittelbare Außenwirkung als
Blankettbegriff ............................................ 37
3. Die Außenwirkung bei Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern ... 38
a) Verschiedenheit von Adressaten-Rechtsträger und Rechtsträger der
handelnden Behörde als notwendiges Kriterium der Außenwirkung . 38
aa) Maßnahmen einer Behörde gegenüber einem anderen Rechts¬
träger .............................................. 38
Inhaltsverzeichnis
bb) Insbesondere: Maßnahmen der Rechtsaufsicht gegenüber Ge¬
meinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen
Rechts ............................................. 40
cc) Weisungen innerhalb desselben Rechtsträgers ............... 41
dd) Maßnahmen zwischen Organen desselben Rechtsträgers ...... 41
( 1 ) Die
Inter-
und Intraorganakte als Akte innerorganisatorischer
Selbstgestaltung .................................. 42
(2) Der Sonderfall des §63 Abs^HGO: Anordnung der Ent¬
behrlichkeit des Vorverfahrens ....................... 45
ее)
Die Ausnahme des sog. In-Sich-Verwaltungsakts: Außenwirkung
auch bei Identität der beteiligten Rechtsträger .............. 46
(1) Die Maßnahme einer Behörde gegenüber dem eigenen
Rechtsträger als Verwaltungsakt (In-Sich-Verwaltungsakt) . 46
(2) Der Verwaltungsakt einer Behörde gegenüber einem Dritten
als Verwaltungsakt gegenüber dem eigenen Rechtsträger -
Die Unteilbarkeit der Rechtsnatur einer Maßnahme ....... 49
b) Die Inanspruchnahme des Adressaten-Rechtsträgers gerade in seiner
Qualität als eigenständige Rechtspersönlichkeit als entscheidendes
Kriterium der Außenwirkung ............................... 50
aa) Weisungen der Fachaufsichtsbehörde in staatlichen Auftragsan¬
gelegenheiten ....................................... 50
(1) Keine Außenwirkung mangels Betroffenheit des Adressaten
in eigenen (Selbstverwaltungs^Rechten ................ 50
(2) Außenwirkung bei fachaufsichtlichen Weisungen, die Rechts¬
positionen von Selbstverwaltungskörperschaften berühren . 53
bb) Weisungen der Sonderaufsicht bei den Pflichtaufgaben zur Erfül¬
lung nach Weisung ................................... 55
cc) Mitwirkungshandlungen einer zweiten Behörde im Verwaltungs¬
verfahren gegenüber dem Bürger - Außenwirkung gegenüber der
federführenden Behörde? .............................. 57
(1) Beispielsfalle und Problemstellung ................... 57
(2) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber dem
Bürger .......................................... 59
(a) Keine Außenwirkung bei unselbständiger Mitwirkungs¬
handlung ..................................... 60
(b) Unerheblichkeit der Bindungs wirkung der Mitwirkungs¬
handlung ..................................... 61
(c) Unerheblichkeit der Bekanntgabe der Mitwirkungshand¬
lung ......................................... 62
(d) Rechtsschutzerwägungen ........................ 62
(e) Die Ausnahme der Außenwirkung bei selbständiger Mit¬
wirkungshandlung .............................. 63
(3) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber der
federführenden Behörde ............................ 64
Inhaltsverzeichnis 9
(a)
Beschränkung des Rechtskreises der federführenden Be¬
hörde durch das Mitwirkungsrecht einer zweiten Behörde 64
(b) Keine Außenwirkung bei Berücksichtigung der Funktio¬
nen des Verwaltungsakts ......................... 65
(c) Keine Außenwirkung auch bei selbständiger Mitwir¬
kungshandlung der zweiten Behörde ............... 66
С
Ergebnis des ersten Kapitels ......................................... 68
Zweites Kapitel
Die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt
im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander
in Rechtsprechung und Literatur 69
A. Die Rechtsprechung zur Verwaltungsaktbefugnis bei Verwaltungsakten gegen¬
über Privatpersonen ............................................... 70
I.
Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Proble¬
matik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt ............. 70
II.
Die Erstattungs- und sonstigen Geldleistungsansprüche der Verwaltung ge¬
gen den Bürger ............................................... 73
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ......... 73
2. Die Subordinationstheorie .................................... 73
3. Die Kehrseitentheorie ....................................... 75
III.
Die feststellenden Verwaltungsakte ................................ 76
B. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt bei
Erstattungsansprüchen und sonstigen Geldleistungsansprüchen gegenüber Ho¬
heitsträgern: Die Gleichordnungstheorie ............................... 77
I.
Das grundsätzlich fehlende Über- und Unterordnungsverhältnis (Subordina¬
tionsverhältnis) zwischen Hoheitsträgern als Kriterium für die Unzulässig¬
keit der Handlungsform Verwaltungsakt ........................... 77
1. Das Verhältnis verschiedener Hoheitsträger zueinander als Verhältnis der
Gleichordnung ............................................. 78
2. Der Schluss von der Gleichordnung auf die Unzulässigkeit der Hand¬
lungsform Verwaltungsakt ................................... 79
II.
Der Ausnahmefall des Über- und Unterordnungsverhältnisses als Grund für
die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt .................. 81
1. Die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle eines Über- und Unterord¬
nungsverhältnisses ......................................... 81
a) Das Über- und Unterordnungsverhältnis aufgrund gesetzlicher Rege¬
lung ................................................... 81
b) Die Begründung eines Über- und Unterordnungsverhältnisses aus der
Natur der Sache .......................................... 84
c) Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende
Behörde aufgrund seiner Vergleichbarkeit mit einer Privatperson ... 86
10 Inhaltsverzeichnis
d)
Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende
Behörde aufgrund der Vornahme einer fiskalischen Tätigkeit ...... 87
2. Der Schluss von dem Über- und Unterordnungsverhältnis auf die Zuläs¬
sigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt ...................... 87
III.
Der Rückgriff der Rechtsprechung auf die zur Verwaltungsaktbefugnis bei
Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen entwickelte Argumentation . . 88
1. Ausdrückliche Bezugnahme auf die Rechtsprechung zur Verwaltungs¬
aktbefugnis bei gegenüber Privatpersonen erlassenen Verwaltungsakten 88
2. Die Austauschbarkeit der Argumentation: Rückübertragung der zu Ver¬
waltungsakten gegenüber Hoheitsträgern entwickelten Rechtsprechung
auf Verwaltungsakte gegenüber Privatpersonen ................... 89
C. Die Rechtsprechung zu den feststellenden Verwaltungsakten: Der Grundsatz des
Vorbehalts des Gesetzes ............................................ 91
I.
Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für feststellende Verwaltungs¬
akte ........................................................ 91
II.
Die Herleitung dieses Erfordernisses: Der Vorbehalt des Gesetzes ....... 92
III.
Ausdrückliche Übernahme der zu feststellenden Verwaltungsakten gegen¬
über Privatpersonen ergangenen Rechtsprechung ..................... 93
D. Kritische Würdigung der Rechtsprechung: Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes
als Maßstab für die Zulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern 94
I.
Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes in der verfassungsgerichtlichen
Rechtsprechung ............................................... 95
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für grundrechtsrelevante
Entscheidungen ............................................ 95
a) „Eingriffe in Freiheit und Eigentum ........................ 95
b) „Grundrechtswesentliche Entscheidungen .................... 96
2. Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für andere „wesentliche
Entscheidungen ohne Grundrechtsrelevanz ...................... 97
a) Die spezialgesetzlichen organisatorischen Gesetzesvorbehalte ..... 97
b) Sonstige nicht grundrechtsbezogene wesentliche Entscheidungen .. 98
II.
Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Pro¬
blematik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber
Hoheitsträgern ............................................... 100
1. Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes gegenüber Hoheitsträgern als
Grundrechtsberechtigten .................................... 100
a) Hoheitsträger als Träger von Grundrechten ................... 101
aa) Die fehlende Grundrechtsberechtigung von Hoheitsträgern ... 101
bb) Sonderfälle der Grundrechtsberechtigung einzelner Hoheitsträ¬
ger bezüglich einzelner Grundrechte .................... 102
b) Die Unanwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für grundrechts¬
relevante Tätigkeiten auf die vorliegende Problematik ...........
1
03
2. Die institutionellen Gesetzesvorbehalte ........................ 104
Inhaltsverzeichnis 11
a)
Der Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in das kommunale Selbstverwal¬
tungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG ........................... 105
aa) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das kom¬
munale Selbstverwaltungsrecht ......................... 105
(1) Der Gesetzes Vorbehalt als Ausgestaltung« vorbehält ..... 105
(2) Der Gesetzes Vorbehalt als Eingriff
s
vorbehält .......... 106
bb) Kritische Würdigung der Behandlung der Problematik als Aspekt
des Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das gemeindliche Selbst¬
verwaltungsrecht .................................... 109
(1) Parallelität der Gesetzesvorbehalte für Eingriffe in Grund¬
rechte und das kommunale Selbstverwaltungsrecht ...... 109
(2) Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte .. 110
cc) Die Grenzen der Anwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für
Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ........ 111
(1) Kein Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht
durch begünstigende Verwaltungsakte ................ 111
(2) „Numerus clausus der Selbstverwaltungsgarantien im
Grundgesetz .................................... 112
b) Die institutionellen Gesetzesvorbehalte für die Regelung der Verwal¬
tungszuständigkeiten ..................................... 113
aa) Gesetzesvorbehalt für die originäre Festlegung wesentlicher be¬
hördlicher Zuständigkeiten ............................ 113
bb) Kein Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Zuständigkeiten ..... 114
E. Kritische Würdigung der Gleichordnungstheorie ........................ 116
I.
Die Unzulänglichkeit des Kriteriums der Gleichordnung .............. 116
1. Die Entbehrlichkeit des Gleichordnungs Verhältnisses als Kriterium für
die Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts ...................... 116
2. Die Untauglichkeit der bisher verwendeten Kriterien für die Gleichord¬
nung .................................................... 117
II.
Die Unzulänglichkeit der Kriterien für die Ausnahmen zur Gleichordnung 118
1. Subordination aufgrund gesetzlicher Regelung ................... 118
2. Subordination aus der Natur der Sache ......................... 118
3. Subordination aufgrund der Vergleichbarkeit des Adressaten-Hoheits¬
trägers mit einer Privatperson ................................ 119
Drittes Kapitel
Unzulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern
im Gefahrenabwehrrecht: Keine formelle Polizeipflicht 121
A. Das Problem der formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Rechtsprechung
und Literatur .................................................... 121
I.
Die materielle Polizeipflicht von Hoheitsträgern .................... 121
12 Inhaltsverzeichnis
II.
Der Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern 123
1. Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-
Hoheitsträgers durch polizeiliche Verfügung .................... 123
2. Kein Eingriff beim Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit des
Adressaten-Hoheitsträgers .................................. 124
3. Die formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Ausnahmefällen ... 124
4. Die Argumente für die grundsätzlich fehlende formelle Polizeipflicht
von Hoheitsträgern ........................................ 125
a) Das selbständige Nebeneinander von Polizeibehörden und sonstigen
Verwaltungsträgern ...................................... 126
b) Die Bindung des polizeipflichtigen Hoheitsträgers an Gesetz und
Recht ................................................. 127
c) Die Unzulässigkeit des Verwaltungszwangs gegenüber juristischen
Personen des öffentlichen Rechts ........................... 129
d) Bei Gemeinden: Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht
und die Zuständigkeit der Kommunalaufsicht ................. 129
III.
Zusammenfassung und Vergleich mit der Argumentation zur Unzulässigkeit
von Leistungsbescheiden und feststellenden Verwaltungsakten ......... 130
1. Das Abstellen auf den Vorrang des Gesetzes .................... 131
2. Das Abstellen auf die Unzulässigkeit der Zwangsvollstreckung gegen
juristische Personen des öffentlichen Rechts .................... 131
B. Kritische Würdigung der Rechtsprechung und Literatur zur fehlenden formellen
Polizeipflicht von Hoheitsträgern .................................... 132
I.
Die Zuständigkeit und Verpflichtung des störenden Hoheitsträgers zur Be¬
seitigung polizeirechtswidriger Zustände - die materielle Polizeipflicht .. 133
1. Materielle Polizeipflicht aufgrund besonderer gesetzlicher Regelungen 133
2. Keine materielle Polizeipflicht aufgrund der landesrechtlichen Polizei-
und Ordnungsgesetze ...................................... 134
3. Materielle Polizeipflicht als Folgerung aus der Kompetenzverteilung . 135
II.
Die fehlende formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern .............. 136
1. Die Unzuständigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden zur Abwehr der
von Hoheitsträgern ausgehenden Gefahren ...................... 137
2. Der Eingriff in die Zuständigkeit des störenden Hoheitsträgers zur Ge¬
fahrenabwehr ............................................. 140
3. Schlussfolgerungen für die weitere Untersuchung der Zulässigkeit von
Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern .................... 141
Inhaltsverzeichnis 1
3
Viertes Kapitel
Die Zulässigkeit der Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt
gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts
als Problem des Vorrangs des Gesetzes 143
A. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass von Verwal¬
tungsakten gegenüber Hoheitsträgern aufgrund des Vorrangs des Gesetzes ... 143
I.
Die Lehre vom Vorrang des Gesetzes ............................. 144
1. Der Vorrang des Gesetzes als Bindungsklausel und Kollisionsnorm .. 144
2. Die Einschränkung des Vorrangs des Gesetzes aus Gründen der Rechts¬
sicherheit ................................................ 144
II.
Der Eingriff in die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenz-
und Finanzmittelaufteilung durch den Erlass von Verwaltungsakten ..... 146
1. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenzverteilung
zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts ........... 146
a) Die Kompetenzverteilung zwischen juristischen Personen des öffent¬
lichen Rechts als Problem der Verbandskompetenz ............. 146
b) Die Abgrenzung der Verbandskompetenzen .................. 147
c) Begründung und Begrenzung der Handlungsbefugnisse eines Ver¬
waltungsträgers durch die Zuständigkeitsordnung .............. 148
2. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Finanzmittelaufteilung
zwischen den juristischen Personen des öffentlichen Rechts ........ 150
a) Das verwaltungsorganisationsrechtliche Vermögensrecht ........ 150
b) Die Zweckbindung des Verwaltungs
vermogens
............... 151
3. Der Eingriff in diese Kompetenz- und Finanzmittelverteilung durch den
Erlass von Verwaltungsakten ................................ 152
a) Kompetenz- und Vermögensverschiebungen durch materiell be¬
standskräftige Verwaltungsakte ............................ 152
aa) Der belastende Verwaltungsakt ......................... 152
(1) Der rechtswidrige Verwaltungsakt ................... 153
(2) Der rechtmäßige Verwaltungsakt .................... 153
(3) Einheitliche Lösung für alle Verwaltungsakte unabhängig
von ihrer Rechtmäßigkeit .......................... 154
bb) Der begünstigende Verwaltungsakt ...................... 155
cc) Keine Differenzierung zwischen begünstigenden und belasten¬
den Verwaltungsakten ................................ 157
b) Die eingeschränkte materielle Bestandskraft von Verwaltungsakten
gegenüber Hoheitsträgern ................................. 157
aa) Aufhebungsverbote .................................. 157
( 1 ) Die Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte 157
(2) Die eingeschränkte Anwendbarkeit der §§48 ff. VwVf
G
. 159
14 Inhaltsverzeichnis
(a)
Vertrauensschutz ............................. 160
(b)
Wegfall der Bereicherung ...................... 161
(c) Ermessen ................................... 162
(d) Jahresfrist ................................... 163
bb) Abweichungsverbote ................................. 165
c) Der Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Fmanzmittelauftei-
lung .................................................. 166
aa) Die fehlende Sanktionierbarkeit der Nichtbeachtung der Hoheits¬
trägern auferlegten Pflichten ........................... 166
bb) Die verjährungshemmende Wirkung des Erlasses eines Verwal¬
tungsakts (§53 VwVfG) .............................. 167
III.
Die Notwendigkeit der gesetzlichen Ermächtigung für den durch Verwal¬
tungsakt bewirkten Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Finanzmit¬
telaufteilung ................................................ 171
1. Die Befugnis des Gesetzgebers, die Verwendung der Handlungsform
Verwaltungsakt vorzusehen ................................. 171
2. Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Ermächtigung durch den Ge¬
setzgeber ................................................ 173
a) Der Vorrang der gesetzlichen Regelung der Zuständigkeits- und Fi¬
nanzordnung ........................................... 173
b) Die Abwägung von Rechtssicherheit und Gesetzmäßigkeit ....... 174
c) Der Verwaltungsakt als Fremdkörper im Verhältnis von Hoheitsträ¬
gem untereinander ...................................... 175
d) Der Vergleich mit anderen Durchbrechungen der Zuständigkeitsord¬
nung .................................................. 176
e) Der Verwaltungsakt als Maßnahme besonderer Autorität ........ 178
B. Die Ausgestaltung des Erfordernisses der gesetzlichen Ermächtigung für die
Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber Hoheitsträgern ................ 179
I.
Die nur auf das Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander bezogenen Er¬
mächtigungsgrundlagen ....................................... 179
1. Die Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsnorm ............. 180
a) Kein Schluss von der materiellrechtlichen Befugnis auf die Befugnis
zum Erlass eines Verwaltungsakts .......................... 180
b) Die zu verwendenden Auslegungsregeln ..................... 181
aa) Die grammatische Auslegung .......................... 181
bb) Die systematische Auslegung ........................... 181
cc) Die historische Auslegung ............................. 182
dd) Die
teleologische
Auslegung ........................... 183
2. Beispiele
fúr
nicht zum Erlass eines Verwaltungsakts ermächtigende
Vorschriften .............................................. 183
3. Beispiele für eine durch Auslegung zu ermittelnde Befugnis zur Verwen¬
dung der Handlungsform Verwaltungsakt ...................... 185
Inhaltsverzeichnis 15
a)
Zuwendungen .......................................... 185
b)
Kreisumlage und Zweckverbandsumlage .................... 186
c) Kommunalaufsicht ...................................... 188
d) Allgemeine Körperschaftsaufsicht .......................... 189
e) Sonstige Fälle .......................................... 190
II.
Die in Bezug auf ihren Adressaten offenen Ermächtigungsgrundlagen ... 192
1. Das Erfordernis einer spezifischen Ermächtigung zum Erlass eines Ver¬
waltungsakts gerade auch gegenüber einem Hoheitsträger .......... 193
2. Untersuchung einiger häufig verwendeter Normen ................ 194
a) Festsetzung von Abgaben gegenüber Hoheitsträgern ........... 194
aa) Der Umkehrschluss aus Befreiungstatbeständen zugunsten von
juristischen Personen des öffentlichen Rechts ............. 195
bb) Die Anknüpfung an die Eigentümerstellung einer juristischen
Person des öffentlichen Rechts ......................... 196
cc) Der Eintritt in die Stellung einer Privatperson .............. 197
b) Verwaltungsakte gegenüber Hoheitsträgern im Bereich des Natur¬
schutzrechts ............................................ 197
aa) Die Verpflichtung zur Unterlassung vermeidbarer Beeinträchti¬
gungen von Natur und Landschaft bzw. zu Ausgleichs- oder Er¬
satzmaßnahmen bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen (§19
Abs. 1 und 2 BNatSchG) .............................. 197
bb) Naturschutzrechtliche Befreiungen nach §62 Abs. 1 S. 1
BNatSchG ......................................... 198
cc) Ausnahmegenehmigungen vom Biotopschutz gem. § 30 Abs. 2
BNatSchG iVm den landesrechtlichen Ausnahmeregeln ..... 199
C. Das Problem der Entbehrlichkeit einer (spezifischen) Ermächtigung bei feh¬
lendem Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-
Hoheitsträgers ................................................... 200
I.
Die Verwaltungsakte, die keinen Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstä¬
tigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers bewirken sollen ................ 200
1. Fiskalische Tätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers .............. 201
a) Der Begriff der fiskalischen Tätigkeit eines Hoheitsträgers ...... 201
b) Beispiele für die fiskalische Tätigkeit eines Hoheitsträgers ...... 202
2. Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit ..................... 203
a) Keine Betroffenheit der hoheitlichen Tätigkeit ................ 203
b) Kein Eingriff in die hoheitliche Tätigkeit .................... 204
II.
Erfordernis einer (spezifischen) Ermächtigungsnorm auch für den Erlass
von Verwaltungsakten gegenüber dem fiskalischen Handeln eines Hoheits¬
trägers ..................................................... 206
1. Die Unentbehrlichkeit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ... 206
2. Die an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zu stellenden Anforde¬
rungen .................................................. 207
D. Ergebnis des vierten Kapitels ....................................... 209
16 Inhaltsverzeichnis
Fünftes Kapitel
Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen und Rechtsfolgen
im Falle der Zulässigkeit des Verwaltungsakts 211
A. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheits¬
trägern ......................................................... 211
I.
Die Anhörung (§ 28 VwVfG) ................................... 211
1. Der Wortlaut des § 28 VwVfG ............................... 212
2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Anhörung und ihre Funktio¬
nen ..................................................... 213
II.
Die Begründung (§39 VwVfG) ................................. 215
1. Die Funktionen der Begründung und ihre verfassungsrechtliche Fundie¬
rung .................................................... 216
2. Ausnahmen von der Begründungspflicht wegen besonderer Sach- und
Rechtskunde des adressierten Hoheitsträgers .................... 217
a) Die Ausnahme des §39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG ................. 218
b) Ausnahme von der Begründung von Ermessensentscheidungen bei
intendiertem Ermessen ................................... 219
III.
Die inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG) .................. 221
B. Die Rechtsfolgen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern .......... 222
I.
Die Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 VwGO) ......................... 222
1. Keine generelle Pflicht zur Belehrung von Hoheitsträgern über die gegen
Verwaltungsakte einzulegenden Rechtsbehelfe .................. 222
2. Die Rechtsfolgen der gegenüber einem Hoheitsträger nicht oder unrichtig
erteilten Rechtsbehelfsbelehrong ............................. 223
a) Die Kenntnis des Adressaten-Hoheitsträgers von den gegen einen
Verwaltungsakt einzulegenden Rechtsbehelfen ................ 224
b) Die Unbeachtlichkeit der tatsächlichen Kenntnis der Rechtsbehelfe 225
II.
Die nur eingeschränkte Vollstreckbarkeit aus gegenüber Hoheitsträgern er¬
lassenen Verwaltangsakten ..................................... 226
1. Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen ......................... 227
a) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zur Begleichung einer
Geldforderung verpflichten ................................ 227
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile ......................... 227
bb) Zivilgerichtliche Urteile ............................... 229
b) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen verpflichten .............................. 229
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile ......................... 229
bb) Zivilgerichtliche Urteile ............................... 232
2. Die Vollstreckung aus öffentlich-rechtlichen Verträgen wegen der Unter¬
werfung unter die sofortige Vollstreckung ...................... 232
Inhaltsverzeichnis 17
a) Die
Anwendbarkeit des §61 VwVfG auf zwischen juristischen Per¬
sonen des öffentlichen Rechts geschlossene Verwaltungsverträge .. 232
b) Die auf die Vollstreckung aus einem zwischen zwei Hoheitsträgern
geschlossenen Verwaltungsvertrag anwendbaren Vorschriften .... 234
3. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten ....................... 235
a) Die Vollstreckung von Leistungsbescheiden .................. 236
aa) Darstellung und Vergleich der bestehenden Regelungen des
Bundes- und Landesrechts ............................ 236
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Ver¬
waltungsvollstreckung ................................ 237
(1) Die fehlende Regelung der Vollstreckung gegenüber Bund
und Ländern .................................... 237
(2) Das vollständige Fehlen einer Regelung der Verwaltungsvoll¬
streckung gegenüber Hoheitsträgern .................. 239
b) Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen verpflichten .............................. 240
aa) Darstellung der vorhandenen Regelungen des Bundes- und Lan¬
desrechts .......................................... 240
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Ver¬
waltungsvollstreckung ................................ 241
ΙΙΓ.
Die uneingeschränkte Rücknehmbarkeit von rechtswidrigen begünstigenden
Verwaltungsakten ............................................ 243
С
Die anstelle eines zulässigen Verwaltungsakts in Frage kommenden alternativen
Handlungsformen ................................................ 244
I
. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Alternative zum Zuwendungsbescheid 245
1. Die Zulässigkeit und Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventi¬
onsvertrags .............................................. 245
a) Die Zulässigkeit des Vertrages gem. § 54 VwVfG ............. 245
b) Die Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrags . 248
2. Die Vor- und Nachteile des Vertrages für die betroffenen Hoheitsträger 248
a) Die Vorteile für den leistungsempfangenden Hoheitsträger ...... 248
b) Die Vorteile für den leistungsgewährenden Hoheitsträger ........ 249
II.
Die Leistungsklage als Alternative zum Verwaltungsakt - Problem des
Rechtsschutzbedürfnisses ...................................... 250
1. Der Verwaltungsakt als einfachere und effektivere Rechtsschutzmöglich¬
keit ..................................................... 250
2. Das Rechtsschutzbedürfnis bei der Leistungsklage zur Erwirkung einer
Handlung, Duldung oder Unterlassung ......................... 252
D. Ergebnis des fünften Kapitels ....................................... 252
18 Inhaltsverzeichnis
Sechstes Kapitel
Rechtsfolgen im Falle der Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts 254
A. Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts ........ 254
I.
Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts .............. 254
1. Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts in Rechtspre¬
chung und Literatur ........................................ 255
2. Die Nachteile eines „nur rechtswidrigen Verwaltungsakts ......... 256
3. Möglichkeiten zur Kompensation der Nachteile der bloßen Rechtswid¬
rigkeit .................................................. 257
II.
Die Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts ................... 258
1. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts - kein besonders schwerwie¬
gender Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG ................. 258
a) Die Nichtigkeit wegen Unzuständigkeit der handelnden Behörde als
Vergleichsgröße ......................................... 259
b) Die Vergleichbarkeit der Unzuständigkeit der handelnden Behörde
mit ihrer fehlenden Befugnis zum Erlass eines Verwaltangsakts ... 261
aa) Argumente für eine Vergleichbarkeit ..................... 261
bb) Argumente gegen eine Vergleichbarkeit .................. 261
2. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts - kein offensichtlicher Fehler
im Sinne des §44 Abs. 1 VwVfG ............................. 263
a) Die für die Offensichtlichkeit des besonders schwerwiegenden Feh¬
lers maßgebliche Sicht ................................... 263
aa) Der herkömmliche Maßstab des aufmerksamen und verständigen
Staatsbürgers ....................................... 263
bb) Der hier erforderliche Maßstab des „typisierten Verwaltungsträ¬
gers ............................................. 264
b) Keine Offensichtlichkeit wegen der rechtlichen Komplexität der Pro¬
blematik ............................................... 265
B. Die der handelnden Behörde anstelle des Verwaltungsakts zulässigerweise zu¬
stehenden Handlungsformen ........................................ 266
I.
Die Geltendmachung von Geldforderungen ........................ 267
1. Schlichte Zahlungsaufforderung .............................. 267
2. Allgemeine Leistungsklage .................................. 267
II.
Die Feststellung von Rechtsverhältnissen .......................... 268
1. Rechtlich unverbindliche Handlungen .......................... 268
2. Allgemeine Feststellungsklage ............................... 268
III.
Die Gewährung von Zuwendungen ............................... 269
IV.
Die Beseitigung von Gefahren .................................. 270
1. Rechtlich unverbindliches Handeln ............................ 270
2. Aufforderung der Aufsichtsbehörde, gegen den störenden Hoheitsträger
vorzugehen ......................................... 270
Inhaltsverzeichnis 19
3. Verweis des Bürgers auf die Leistungsklage gegen den störenden Ho¬
heitsträger ............................................... 271
4. Leistungsklage der Gefahrenabwehrbehörde gegen den störenden Ho¬
heitsträger? .............................................. 271
5. Öffentlich-rechtlicher Vertrag ................................ 272
C. Ergebnis des sechsten Kapitels ...................................... 272
Schlussbetrachtung und Zusammenfassung ............................... 273
Anhang: Zusammenstellung der Vorschriften über die Vollstreckung aus Ver¬
waltungsakten gegenüber Hoheitsträgern .............................. 278
Literaturverzeichnis ................................................ 284
Sachwortverzeichnis ................................................ 301
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Inhaltsverzeichnis
Einleitung . 21
Erstes Kapitel
Die Qualifizierung von Maßnahmen
zwischen Hoheitsträgern als Verwaltungsakte 24
A. Die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG . 24
I. Der gegenüber dem Bürger erlassene Verwaltungsakt als Leitbild des Ver¬
waltungsakts . 24
1. Der der Untersuchung zugrunde liegende Begriff des Hoheitsträgers . 25
2. Ungerechtfertigte Konzentration auf den Bürger als Adressaten des Ver¬
waltungsakts . 25
II.
Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts und des Willens der
erlassenden Behörde bei der Auslegung . 26
B. Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des § 35 VwVfG . 29
I.
Das Tatbestandsmerkmal „hoheitlich" . 30
1. Das herkömmliche Verständnis der hoheitlichen Maßnahme als eine im
Verhältnis öffentlich-rechtlicher Über- und Unterordnung erlassene Ma߬
nahme . 30
2. Historische Erklärung dieser Auffassung: Der Bürger als Untertan der
Verwaltung . 32
3. Kritik: Kein genereller Ausschluss der zwischen Hoheitsträgern erge¬
henden Maßnahmen aus dem Anwendungsbereich der §§ 35 ff. VwVfG 33
II.
Das Tatbestandsmerkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts" . 35
III.
Das Tatbestandsmerkmal „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen ge¬
richtet" . 36
1. Allgemeine Definition der unmittelbaren Außenwirkung . 36
2. Problem der fehlenden Definition - unmittelbare Außenwirkung als
Blankettbegriff . 37
3. Die Außenwirkung bei Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern . 38
a) Verschiedenheit von Adressaten-Rechtsträger und Rechtsträger der
handelnden Behörde als notwendiges Kriterium der Außenwirkung . 38
aa) Maßnahmen einer Behörde gegenüber einem anderen Rechts¬
träger . 38
Inhaltsverzeichnis
bb) Insbesondere: Maßnahmen der Rechtsaufsicht gegenüber Ge¬
meinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen
Rechts . 40
cc) Weisungen innerhalb desselben Rechtsträgers . 41
dd) Maßnahmen zwischen Organen desselben Rechtsträgers . 41
( 1 ) Die
Inter-
und Intraorganakte als Akte innerorganisatorischer
Selbstgestaltung . 42
(2) Der Sonderfall des §63 Abs^HGO: Anordnung der Ent¬
behrlichkeit des Vorverfahrens . 45
ее)
Die Ausnahme des sog. In-Sich-Verwaltungsakts: Außenwirkung
auch bei Identität der beteiligten Rechtsträger . 46
(1) Die Maßnahme einer Behörde gegenüber dem eigenen
Rechtsträger als Verwaltungsakt (In-Sich-Verwaltungsakt) . 46
(2) Der Verwaltungsakt einer Behörde gegenüber einem Dritten
als Verwaltungsakt gegenüber dem eigenen Rechtsträger -
Die Unteilbarkeit der Rechtsnatur einer Maßnahme . 49
b) Die Inanspruchnahme des Adressaten-Rechtsträgers gerade in seiner
Qualität als eigenständige Rechtspersönlichkeit als entscheidendes
Kriterium der Außenwirkung . 50
aa) Weisungen der Fachaufsichtsbehörde in staatlichen Auftragsan¬
gelegenheiten . 50
(1) Keine Außenwirkung mangels Betroffenheit des Adressaten
in eigenen (Selbstverwaltungs^Rechten . 50
(2) Außenwirkung bei fachaufsichtlichen Weisungen, die Rechts¬
positionen von Selbstverwaltungskörperschaften berühren . 53
bb) Weisungen der Sonderaufsicht bei den Pflichtaufgaben zur Erfül¬
lung nach Weisung . 55
cc) Mitwirkungshandlungen einer zweiten Behörde im Verwaltungs¬
verfahren gegenüber dem Bürger - Außenwirkung gegenüber der
federführenden Behörde? . 57
(1) Beispielsfalle und Problemstellung . 57
(2) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber dem
Bürger . 59
(a) Keine Außenwirkung bei unselbständiger Mitwirkungs¬
handlung . 60
(b) Unerheblichkeit der Bindungs wirkung der Mitwirkungs¬
handlung . 61
(c) Unerheblichkeit der Bekanntgabe der Mitwirkungshand¬
lung . 62
(d) Rechtsschutzerwägungen . 62
(e) Die Ausnahme der Außenwirkung bei selbständiger Mit¬
wirkungshandlung . 63
(3) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber der
federführenden Behörde . 64
Inhaltsverzeichnis 9
(a)
Beschränkung des Rechtskreises der federführenden Be¬
hörde durch das Mitwirkungsrecht einer zweiten Behörde 64
(b) Keine Außenwirkung bei Berücksichtigung der Funktio¬
nen des Verwaltungsakts . 65
(c) Keine Außenwirkung auch bei selbständiger Mitwir¬
kungshandlung der zweiten Behörde . 66
С
Ergebnis des ersten Kapitels . 68
Zweites Kapitel
Die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt
im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander
in Rechtsprechung und Literatur 69
A. Die Rechtsprechung zur Verwaltungsaktbefugnis bei Verwaltungsakten gegen¬
über Privatpersonen . 70
I.
Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Proble¬
matik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt . 70
II.
Die Erstattungs- und sonstigen Geldleistungsansprüche der Verwaltung ge¬
gen den Bürger . 73
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage . 73
2. Die Subordinationstheorie . 73
3. Die Kehrseitentheorie . 75
III.
Die feststellenden Verwaltungsakte . 76
B. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt bei
Erstattungsansprüchen und sonstigen Geldleistungsansprüchen gegenüber Ho¬
heitsträgern: Die Gleichordnungstheorie . 77
I.
Das grundsätzlich fehlende Über- und Unterordnungsverhältnis (Subordina¬
tionsverhältnis) zwischen Hoheitsträgern als Kriterium für die Unzulässig¬
keit der Handlungsform Verwaltungsakt . 77
1. Das Verhältnis verschiedener Hoheitsträger zueinander als Verhältnis der
Gleichordnung . 78
2. Der Schluss von der Gleichordnung auf die Unzulässigkeit der Hand¬
lungsform Verwaltungsakt . 79
II.
Der Ausnahmefall des Über- und Unterordnungsverhältnisses als Grund für
die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt . 81
1. Die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle eines Über- und Unterord¬
nungsverhältnisses . 81
a) Das Über- und Unterordnungsverhältnis aufgrund gesetzlicher Rege¬
lung . 81
b) Die Begründung eines Über- und Unterordnungsverhältnisses aus der
Natur der Sache . 84
c) Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende
Behörde aufgrund seiner Vergleichbarkeit mit einer Privatperson . 86
10 Inhaltsverzeichnis
d)
Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende
Behörde aufgrund der Vornahme einer fiskalischen Tätigkeit . 87
2. Der Schluss von dem Über- und Unterordnungsverhältnis auf die Zuläs¬
sigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt . 87
III.
Der Rückgriff der Rechtsprechung auf die zur Verwaltungsaktbefugnis bei
Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen entwickelte Argumentation . . 88
1. Ausdrückliche Bezugnahme auf die Rechtsprechung zur Verwaltungs¬
aktbefugnis bei gegenüber Privatpersonen erlassenen Verwaltungsakten 88
2. Die Austauschbarkeit der Argumentation: Rückübertragung der zu Ver¬
waltungsakten gegenüber Hoheitsträgern entwickelten Rechtsprechung
auf Verwaltungsakte gegenüber Privatpersonen . 89
C. Die Rechtsprechung zu den feststellenden Verwaltungsakten: Der Grundsatz des
Vorbehalts des Gesetzes . 91
I.
Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für feststellende Verwaltungs¬
akte . 91
II.
Die Herleitung dieses Erfordernisses: Der Vorbehalt des Gesetzes . 92
III.
Ausdrückliche Übernahme der zu feststellenden Verwaltungsakten gegen¬
über Privatpersonen ergangenen Rechtsprechung . 93
D. Kritische Würdigung der Rechtsprechung: Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes
als Maßstab für die Zulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern 94
I.
Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes in der verfassungsgerichtlichen
Rechtsprechung . 95
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für grundrechtsrelevante
Entscheidungen . 95
a) „Eingriffe in Freiheit und Eigentum" . 95
b) „Grundrechtswesentliche" Entscheidungen . 96
2. Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für andere „wesentliche"
Entscheidungen ohne Grundrechtsrelevanz . 97
a) Die spezialgesetzlichen organisatorischen Gesetzesvorbehalte . 97
b) Sonstige nicht grundrechtsbezogene wesentliche Entscheidungen . 98
II.
Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Pro¬
blematik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber
Hoheitsträgern . 100
1. Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes gegenüber Hoheitsträgern als
Grundrechtsberechtigten . 100
a) Hoheitsträger als Träger von Grundrechten . 101
aa) Die fehlende Grundrechtsberechtigung von Hoheitsträgern . 101
bb) Sonderfälle der Grundrechtsberechtigung einzelner Hoheitsträ¬
ger bezüglich einzelner Grundrechte . 102
b) Die Unanwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für grundrechts¬
relevante Tätigkeiten auf die vorliegende Problematik .
1
03
2. Die institutionellen Gesetzesvorbehalte . 104
Inhaltsverzeichnis 11
a)
Der Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in das kommunale Selbstverwal¬
tungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG . 105
aa) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das kom¬
munale Selbstverwaltungsrecht . 105
(1) Der Gesetzes Vorbehalt als Ausgestaltung« vorbehält . 105
(2) Der Gesetzes Vorbehalt als Eingriff
s
vorbehält . 106
bb) Kritische Würdigung der Behandlung der Problematik als Aspekt
des Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das gemeindliche Selbst¬
verwaltungsrecht . 109
(1) Parallelität der Gesetzesvorbehalte für Eingriffe in Grund¬
rechte und das kommunale Selbstverwaltungsrecht . 109
(2) Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte . 110
cc) Die Grenzen der Anwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für
Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht . 111
(1) Kein Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht
durch begünstigende Verwaltungsakte . 111
(2) „Numerus clausus" der Selbstverwaltungsgarantien im
Grundgesetz . 112
b) Die institutionellen Gesetzesvorbehalte für die Regelung der Verwal¬
tungszuständigkeiten . 113
aa) Gesetzesvorbehalt für die originäre Festlegung wesentlicher be¬
hördlicher Zuständigkeiten . 113
bb) Kein Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Zuständigkeiten . 114
E. Kritische Würdigung der Gleichordnungstheorie . 116
I.
Die Unzulänglichkeit des Kriteriums der Gleichordnung . 116
1. Die Entbehrlichkeit des Gleichordnungs Verhältnisses als Kriterium für
die Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts . 116
2. Die Untauglichkeit der bisher verwendeten Kriterien für die Gleichord¬
nung . 117
II.
Die Unzulänglichkeit der Kriterien für die Ausnahmen zur Gleichordnung 118
1. Subordination aufgrund gesetzlicher Regelung . 118
2. Subordination aus der Natur der Sache . 118
3. Subordination aufgrund der Vergleichbarkeit des Adressaten-Hoheits¬
trägers mit einer Privatperson . 119
Drittes Kapitel
Unzulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern
im Gefahrenabwehrrecht: Keine formelle Polizeipflicht 121
A. Das Problem der formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Rechtsprechung
und Literatur . 121
I.
Die materielle Polizeipflicht von Hoheitsträgern . 121
12 Inhaltsverzeichnis
II.
Der Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern 123
1. Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-
Hoheitsträgers durch polizeiliche Verfügung . 123
2. Kein Eingriff beim Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit des
Adressaten-Hoheitsträgers . 124
3. Die formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Ausnahmefällen . 124
4. Die Argumente für die grundsätzlich fehlende formelle Polizeipflicht
von Hoheitsträgern . 125
a) Das selbständige Nebeneinander von Polizeibehörden und sonstigen
Verwaltungsträgern . 126
b) Die Bindung des polizeipflichtigen Hoheitsträgers an Gesetz und
Recht . 127
c) Die Unzulässigkeit des Verwaltungszwangs gegenüber juristischen
Personen des öffentlichen Rechts . 129
d) Bei Gemeinden: Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht
und die Zuständigkeit der Kommunalaufsicht . 129
III.
Zusammenfassung und Vergleich mit der Argumentation zur Unzulässigkeit
von Leistungsbescheiden und feststellenden Verwaltungsakten . 130
1. Das Abstellen auf den Vorrang des Gesetzes . 131
2. Das Abstellen auf die Unzulässigkeit der Zwangsvollstreckung gegen
juristische Personen des öffentlichen Rechts . 131
B. Kritische Würdigung der Rechtsprechung und Literatur zur fehlenden formellen
Polizeipflicht von Hoheitsträgern . 132
I.
Die Zuständigkeit und Verpflichtung des störenden Hoheitsträgers zur Be¬
seitigung polizeirechtswidriger Zustände - die materielle Polizeipflicht . 133
1. Materielle Polizeipflicht aufgrund besonderer gesetzlicher Regelungen 133
2. Keine materielle Polizeipflicht aufgrund der landesrechtlichen Polizei-
und Ordnungsgesetze . 134
3. Materielle Polizeipflicht als Folgerung aus der Kompetenzverteilung . 135
II.
Die fehlende formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern . 136
1. Die Unzuständigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden zur Abwehr der
von Hoheitsträgern ausgehenden Gefahren . 137
2. Der Eingriff in die Zuständigkeit des störenden Hoheitsträgers zur Ge¬
fahrenabwehr . 140
3. Schlussfolgerungen für die weitere Untersuchung der Zulässigkeit von
Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern . 141
Inhaltsverzeichnis 1
3
Viertes Kapitel
Die Zulässigkeit der Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt
gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts
als Problem des Vorrangs des Gesetzes 143
A. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass von Verwal¬
tungsakten gegenüber Hoheitsträgern aufgrund des Vorrangs des Gesetzes . 143
I.
Die Lehre vom Vorrang des Gesetzes . 144
1. Der Vorrang des Gesetzes als Bindungsklausel und Kollisionsnorm . 144
2. Die Einschränkung des Vorrangs des Gesetzes aus Gründen der Rechts¬
sicherheit . 144
II.
Der Eingriff in die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenz-
und Finanzmittelaufteilung durch den Erlass von Verwaltungsakten . 146
1. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenzverteilung
zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts . 146
a) Die Kompetenzverteilung zwischen juristischen Personen des öffent¬
lichen Rechts als Problem der Verbandskompetenz . 146
b) Die Abgrenzung der Verbandskompetenzen . 147
c) Begründung und Begrenzung der Handlungsbefugnisse eines Ver¬
waltungsträgers durch die Zuständigkeitsordnung . 148
2. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Finanzmittelaufteilung
zwischen den juristischen Personen des öffentlichen Rechts . 150
a) Das verwaltungsorganisationsrechtliche Vermögensrecht . 150
b) Die Zweckbindung des Verwaltungs
vermogens
. 151
3. Der Eingriff in diese Kompetenz- und Finanzmittelverteilung durch den
Erlass von Verwaltungsakten . 152
a) Kompetenz- und Vermögensverschiebungen durch materiell be¬
standskräftige Verwaltungsakte . 152
aa) Der belastende Verwaltungsakt . 152
(1) Der rechtswidrige Verwaltungsakt . 153
(2) Der rechtmäßige Verwaltungsakt . 153
(3) Einheitliche Lösung für alle Verwaltungsakte unabhängig
von ihrer Rechtmäßigkeit . 154
bb) Der begünstigende Verwaltungsakt . 155
cc) Keine Differenzierung zwischen begünstigenden und belasten¬
den Verwaltungsakten . 157
b) Die eingeschränkte materielle Bestandskraft von Verwaltungsakten
gegenüber Hoheitsträgern . 157
aa) Aufhebungsverbote . 157
( 1 ) Die Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte 157
(2) Die eingeschränkte Anwendbarkeit der §§48 ff. VwVf
G
. 159
14 Inhaltsverzeichnis
(a)
Vertrauensschutz . 160
(b)
Wegfall der Bereicherung . 161
(c) Ermessen . 162
(d) Jahresfrist . 163
bb) Abweichungsverbote . 165
c) Der Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Fmanzmittelauftei-
lung . 166
aa) Die fehlende Sanktionierbarkeit der Nichtbeachtung der Hoheits¬
trägern auferlegten Pflichten . 166
bb) Die verjährungshemmende Wirkung des Erlasses eines Verwal¬
tungsakts (§53 VwVfG) . 167
III.
Die Notwendigkeit der gesetzlichen Ermächtigung für den durch Verwal¬
tungsakt bewirkten Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Finanzmit¬
telaufteilung . 171
1. Die Befugnis des Gesetzgebers, die Verwendung der Handlungsform
Verwaltungsakt vorzusehen . 171
2. Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Ermächtigung durch den Ge¬
setzgeber . 173
a) Der Vorrang der gesetzlichen Regelung der Zuständigkeits- und Fi¬
nanzordnung . 173
b) Die Abwägung von Rechtssicherheit und Gesetzmäßigkeit . 174
c) Der Verwaltungsakt als Fremdkörper im Verhältnis von Hoheitsträ¬
gem untereinander . 175
d) Der Vergleich mit anderen Durchbrechungen der Zuständigkeitsord¬
nung . 176
e) Der Verwaltungsakt als Maßnahme besonderer Autorität . 178
B. Die Ausgestaltung des Erfordernisses der gesetzlichen Ermächtigung für die
Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber Hoheitsträgern . 179
I.
Die nur auf das Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander bezogenen Er¬
mächtigungsgrundlagen . 179
1. Die Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsnorm . 180
a) Kein Schluss von der materiellrechtlichen Befugnis auf die Befugnis
zum Erlass eines Verwaltungsakts . 180
b) Die zu verwendenden Auslegungsregeln . 181
aa) Die grammatische Auslegung . 181
bb) Die systematische Auslegung . 181
cc) Die historische Auslegung . 182
dd) Die
teleologische
Auslegung . 183
2. Beispiele
fúr
nicht zum Erlass eines Verwaltungsakts ermächtigende
Vorschriften . 183
3. Beispiele für eine durch Auslegung zu ermittelnde Befugnis zur Verwen¬
dung der Handlungsform Verwaltungsakt . 185
Inhaltsverzeichnis 15
a)
Zuwendungen . 185
b)
Kreisumlage und Zweckverbandsumlage . 186
c) Kommunalaufsicht . 188
d) Allgemeine Körperschaftsaufsicht . 189
e) Sonstige Fälle . 190
II.
Die in Bezug auf ihren Adressaten offenen Ermächtigungsgrundlagen . 192
1. Das Erfordernis einer spezifischen Ermächtigung zum Erlass eines Ver¬
waltungsakts gerade auch gegenüber einem Hoheitsträger . 193
2. Untersuchung einiger häufig verwendeter Normen . 194
a) Festsetzung von Abgaben gegenüber Hoheitsträgern . 194
aa) Der Umkehrschluss aus Befreiungstatbeständen zugunsten von
juristischen Personen des öffentlichen Rechts . 195
bb) Die Anknüpfung an die Eigentümerstellung einer juristischen
Person des öffentlichen Rechts . 196
cc) Der Eintritt in die Stellung einer Privatperson . 197
b) Verwaltungsakte gegenüber Hoheitsträgern im Bereich des Natur¬
schutzrechts . 197
aa) Die Verpflichtung zur Unterlassung vermeidbarer Beeinträchti¬
gungen von Natur und Landschaft bzw. zu Ausgleichs- oder Er¬
satzmaßnahmen bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen (§19
Abs. 1 und 2 BNatSchG) . 197
bb) Naturschutzrechtliche Befreiungen nach §62 Abs. 1 S. 1
BNatSchG . 198
cc) Ausnahmegenehmigungen vom Biotopschutz gem. § 30 Abs. 2
BNatSchG iVm den landesrechtlichen Ausnahmeregeln . 199
C. Das Problem der Entbehrlichkeit einer (spezifischen) Ermächtigung bei feh¬
lendem Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-
Hoheitsträgers . 200
I.
Die Verwaltungsakte, die keinen Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstä¬
tigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers bewirken sollen . 200
1. Fiskalische Tätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers . 201
a) Der Begriff der fiskalischen Tätigkeit eines Hoheitsträgers . 201
b) Beispiele für die fiskalische Tätigkeit eines Hoheitsträgers . 202
2. Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit . 203
a) Keine Betroffenheit der hoheitlichen Tätigkeit . 203
b) Kein Eingriff in die hoheitliche Tätigkeit . 204
II.
Erfordernis einer (spezifischen) Ermächtigungsnorm auch für den Erlass
von Verwaltungsakten gegenüber dem fiskalischen Handeln eines Hoheits¬
trägers . 206
1. Die Unentbehrlichkeit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage . 206
2. Die an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zu stellenden Anforde¬
rungen . 207
D. Ergebnis des vierten Kapitels . 209
16 Inhaltsverzeichnis
Fünftes Kapitel
Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen und Rechtsfolgen
im Falle der Zulässigkeit des Verwaltungsakts 211
A. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheits¬
trägern . 211
I.
Die Anhörung (§ 28 VwVfG) . 211
1. Der Wortlaut des § 28 VwVfG . 212
2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Anhörung und ihre Funktio¬
nen . 213
II.
Die Begründung (§39 VwVfG) . 215
1. Die Funktionen der Begründung und ihre verfassungsrechtliche Fundie¬
rung . 216
2. Ausnahmen von der Begründungspflicht wegen besonderer Sach- und
Rechtskunde des adressierten Hoheitsträgers . 217
a) Die Ausnahme des §39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG . 218
b) Ausnahme von der Begründung von Ermessensentscheidungen bei
intendiertem Ermessen . 219
III.
Die inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG) . 221
B. Die Rechtsfolgen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern . 222
I.
Die Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 VwGO) . 222
1. Keine generelle Pflicht zur Belehrung von Hoheitsträgern über die gegen
Verwaltungsakte einzulegenden Rechtsbehelfe . 222
2. Die Rechtsfolgen der gegenüber einem Hoheitsträger nicht oder unrichtig
erteilten Rechtsbehelfsbelehrong . 223
a) Die Kenntnis des Adressaten-Hoheitsträgers von den gegen einen
Verwaltungsakt einzulegenden Rechtsbehelfen . 224
b) Die Unbeachtlichkeit der tatsächlichen Kenntnis der Rechtsbehelfe 225
II.
Die nur eingeschränkte Vollstreckbarkeit aus gegenüber Hoheitsträgern er¬
lassenen Verwaltangsakten . 226
1. Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen . 227
a) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zur Begleichung einer
Geldforderung verpflichten . 227
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile . 227
bb) Zivilgerichtliche Urteile . 229
b) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen verpflichten . 229
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile . 229
bb) Zivilgerichtliche Urteile . 232
2. Die Vollstreckung aus öffentlich-rechtlichen Verträgen wegen der Unter¬
werfung unter die sofortige Vollstreckung . 232
Inhaltsverzeichnis 17
a) Die
Anwendbarkeit des §61 VwVfG auf zwischen juristischen Per¬
sonen des öffentlichen Rechts geschlossene Verwaltungsverträge . 232
b) Die auf die Vollstreckung aus einem zwischen zwei Hoheitsträgern
geschlossenen Verwaltungsvertrag anwendbaren Vorschriften . 234
3. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten . 235
a) Die Vollstreckung von Leistungsbescheiden . 236
aa) Darstellung und Vergleich der bestehenden Regelungen des
Bundes- und Landesrechts . 236
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Ver¬
waltungsvollstreckung . 237
(1) Die fehlende Regelung der Vollstreckung gegenüber Bund
und Ländern . 237
(2) Das vollständige Fehlen einer Regelung der Verwaltungsvoll¬
streckung gegenüber Hoheitsträgern . 239
b) Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen verpflichten . 240
aa) Darstellung der vorhandenen Regelungen des Bundes- und Lan¬
desrechts . 240
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Ver¬
waltungsvollstreckung . 241
ΙΙΓ.
Die uneingeschränkte Rücknehmbarkeit von rechtswidrigen begünstigenden
Verwaltungsakten . 243
С
Die anstelle eines zulässigen Verwaltungsakts in Frage kommenden alternativen
Handlungsformen . 244
I
. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Alternative zum Zuwendungsbescheid 245
1. Die Zulässigkeit und Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventi¬
onsvertrags . 245
a) Die Zulässigkeit des Vertrages gem. § 54 VwVfG . 245
b) Die Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrags . 248
2. Die Vor- und Nachteile des Vertrages für die betroffenen Hoheitsträger 248
a) Die Vorteile für den leistungsempfangenden Hoheitsträger . 248
b) Die Vorteile für den leistungsgewährenden Hoheitsträger . 249
II.
Die Leistungsklage als Alternative zum Verwaltungsakt - Problem des
Rechtsschutzbedürfnisses . 250
1. Der Verwaltungsakt als einfachere und effektivere Rechtsschutzmöglich¬
keit . 250
2. Das Rechtsschutzbedürfnis bei der Leistungsklage zur Erwirkung einer
Handlung, Duldung oder Unterlassung . 252
D. Ergebnis des fünften Kapitels . 252
18 Inhaltsverzeichnis
Sechstes Kapitel
Rechtsfolgen im Falle der Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts 254
A. Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts . 254
I.
Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts . 254
1. Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts in Rechtspre¬
chung und Literatur . 255
2. Die Nachteile eines „nur" rechtswidrigen Verwaltungsakts . 256
3. Möglichkeiten zur Kompensation der Nachteile der bloßen Rechtswid¬
rigkeit . 257
II.
Die Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts . 258
1. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts - kein besonders schwerwie¬
gender Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG . 258
a) Die Nichtigkeit wegen Unzuständigkeit der handelnden Behörde als
Vergleichsgröße . 259
b) Die Vergleichbarkeit der Unzuständigkeit der handelnden Behörde
mit ihrer fehlenden Befugnis zum Erlass eines Verwaltangsakts . 261
aa) Argumente für eine Vergleichbarkeit . 261
bb) Argumente gegen eine Vergleichbarkeit . 261
2. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts - kein offensichtlicher Fehler
im Sinne des §44 Abs. 1 VwVfG . 263
a) Die für die Offensichtlichkeit des besonders schwerwiegenden Feh¬
lers maßgebliche Sicht . 263
aa) Der herkömmliche Maßstab des aufmerksamen und verständigen
Staatsbürgers . 263
bb) Der hier erforderliche Maßstab des „typisierten Verwaltungsträ¬
gers" . 264
b) Keine Offensichtlichkeit wegen der rechtlichen Komplexität der Pro¬
blematik . 265
B. Die der handelnden Behörde anstelle des Verwaltungsakts zulässigerweise zu¬
stehenden Handlungsformen . 266
I.
Die Geltendmachung von Geldforderungen . 267
1. Schlichte Zahlungsaufforderung . 267
2. Allgemeine Leistungsklage . 267
II.
Die Feststellung von Rechtsverhältnissen . 268
1. Rechtlich unverbindliche Handlungen . 268
2. Allgemeine Feststellungsklage . 268
III.
Die Gewährung von Zuwendungen . 269
IV.
Die Beseitigung von Gefahren . 270
1. Rechtlich unverbindliches Handeln . 270
2. Aufforderung der Aufsichtsbehörde, gegen den störenden Hoheitsträger
vorzugehen . 270
Inhaltsverzeichnis 19
3. Verweis des Bürgers auf die Leistungsklage gegen den störenden Ho¬
heitsträger . 271
4. Leistungsklage der Gefahrenabwehrbehörde gegen den störenden Ho¬
heitsträger? . 271
5. Öffentlich-rechtlicher Vertrag . 272
C. Ergebnis des sechsten Kapitels . 272
Schlussbetrachtung und Zusammenfassung . 273
Anhang: Zusammenstellung der Vorschriften über die Vollstreckung aus Ver¬
waltungsakten gegenüber Hoheitsträgern . 278
Literaturverzeichnis . 284
Sachwortverzeichnis . 301 |
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