Zukunftsfähige Finanzpolitik: Voraussetzungen einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Länder
Gespeichert in:
| Hauptverfasser: | , , |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
BWV, Berliner Wiss.-Verl.
2008
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft
209 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XIX, 138 S. graph. Darst. |
| ISBN: | 9783830515753 |
Internformat
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
XI
Symbolverzeichnis
XV
Abbildungsverzeichnis XVII
Tabellenverzeichnis XIX
Einleitung 1
Erstes Kapitel
Verfassungsrechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen 3
A. Strukturprinzipien des „sozialen Bundesstaates (Art. 20 Abs. 1 GG) 3
I.
Bündische Freiheit: Eigenstaatlichkeit und Selbstbestimmung der
Länder 4
1. Die Länder als Gliedstaaten 4
2. Verfassungs-, Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit der Länder 4
3. Eigenart, Umfang und Grenzen gliedstaatlicher Finanzautonomie 5
4. Die Haushaltswirtschaft der Länder zwischen Trenn- und
Verbundprinzip 5
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 6
II.
Bündische Gleichheit: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 6
1. Strukturelle und
funktionelie
Gleichheit der Länder (symmetrischer
Föderalismus) 7
2. Gleichberechtigung von Bund und Ländern im föderativen
Finanzgefüge 8
3. Gleichmäßigkeit der Verteilung von Steuern und Abgaben 8
4. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse: Staatsziel oder
Kompetenznorm? 8
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 9
III.
Bündische Solidarität: Länderzusammenhalt und Bundestreue 9
1. Der Begriff des „sozialen Bundesstaates (Art. 20 Abs. 1 GG) 10
2. Das Prinzip des bundes-Zländerfreundlichen Verhaltens 10
3. Wechselseitige Gewährleistungs- und Einstandspflichten im
Normalfall 11
4. Hilfs- und Unterstützungspflichten bei Haushaltsnotlagen 11
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 12
IV.
Bündische Einheit: Funktionelle Symmetrie und Homogenität 12
1. Nationale Handlungseinheit und föderale Aufgabenvielfalt 12
2. Inhalt und Reichweite des Homogenitätsgebots (Art. 28 Abs. 1
Satz 1 GG) 13
3. Die Länder als Vollzugsgehilfen des Bundes 13
4. Kooperation und Koordination zwischen Bund und Ländern 14
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 14
B. Föderative Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und
Ländern (Art. 104
a
ff. GG) 15
V
I.
Das Verfassungsgebot der aufgabengerechten Finanzausstattung
(„Besitzföderalismus statt Bettelföderalismus ) 15
1. Konnexität von Aufgaben und Ausgaben (Art. 104
a
Abs. 1 GG) 16
2. Anspruch von Bund und Ländern auf gleichmäßige Deckung der
notwendigen Ausgaben (Art. 106 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 GG) 16
3. Aufgaben-und strukturgerechte Verteilung der Einnahmen 17
II.
Das Verfassungsgebot effizienter Aufgabenwahrnehmung
(„Gestaltungsföderalismus statt Verwaltungsföderalismus ) 17
1. Konkordanz oder Konkurrenz - die falsche Alternative 18
2. Gestaltungsfähigkeit, Selbstverantwortung und Eigeninitiative als
Voraussetzungen für Wachstum und Beschäftigung im Freistaat
Sachsen 19
С
Das Verfassungsgebot des fiskalischen Gleichgewichts zwischen Bund
und Ländern („Äquivalenzföderalismus statt Varianzföderalismus ) 21
I.
Gleichmäßigkeit der Kostendeckung (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG) 21
1. Die Ausgleichsfunktion der Umsatzsteuer 22
2. Notwendige und freiwillige Ausgaben 22
3. Der Vergleich von Deckungsquoten (sog. Deckungsquoten¬
methode) 23
4. Kriterien eines „billigen Ausgleichs 23
II.
Bedarfsfinanzierung und Lastenausgleich (Art. 107 Abs. 2
Satz 3 GG) 24
1. Finanzbedarf (statt Einwohnerschlüssel) als Verteilungsmaßstab? 24
2. Finanzbedarf (statt Finanzkraft) als Ausgleichsmaßstab
(bis 2019)? 25
3. Sonderlasten als Verteilungsmaßstab? 25
4. Sonderlasten als Ausgleichsfaktor (nach 2019) 26
III.
Vertikaler und horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 1
und 2 Satz 1 und 2 GG) 26
1. Vertikale Elemente im bestehenden System des Finanzausgleichs 27
2. Vor- und Nachteile des Länderfmanzausgleichs 27
3. Ausgleichsziele.· Finanzkraft oder Wirtschaftskraft? 28
4. Möglichkeiten und Grenzen einer Vertikalisierung des
Finanzausgleichs 29
D. Das Verfassungsgebot der Bündnistreue und Solidarität
(„Kohärenzföderalismus statt Distanzföderalismus ) 29
I.
Wechselseitige Einstands- und Ausgleichspflichten 29
1. Das „bündische Einstehen füreinander (Bundesverfassungs¬
gericht) 30
2. Bundes- oder Länderzuschüsse als „Hilfen zur Selbsthilfe 30
3. Freie oder zweckgebundene Leistungen? 31
4. Nationaler Ausgleichsfonds? 31
II.
Extreme Haushaltsnotlagen (bundesstaatlicher Notstand) 32
1. Feststellung des bundesstaatlichen Notstands (Kriterien und
Verfahren) 32
2. Sanierungshilfen des Bundes 33
3. Erfordernis eines Frühwarnsystems? 33
VI
III.
Strukturelle und konjunkturelle Haushaltskrisen (Art. 109
Abs. 2 GG) 35
1. Strukturelle Haushaltskrisen als Ausgabenproblem 35
2. Bewältigung struktureller Haushaltskrisen 35
3. Konjunkturelle Haushaltskrisen als Einnahmenproblem 36
4. Bewältigung konjunktureller Haushaltskrisen 37
;. Das Verfassungsgebot der bündischen Handlungs- und Wirkungs-
einheit („Konsonanzföderalismus statt Dissonanzföderalismus ) 37
I.
Einheitlichkeit des föderalen Finanzgefüges 37
1. Symmetrische Aufgaben- und Ausgabenstruktur 37
2. Fiskalische Äquivalenz zwischen Bund und Ländern 38
II.
Gleichmäßigkeit der Besteuerung (Art. 3 Abs. 1 GG) 38
1. Individuelle Steuergleichheit (Leistungsfähigkeit) 39
2. Funktionelle Steuergleichheit (Belastungsgrenzen) 39
3. Interregionale Steuergleichheit (Staatsbürgerschaft) 40
III.
Unitarische Begrenzung der staatlichen Kreditaufnahme (Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG) 40
1. Schuldenbremsen oder Stabilitätsprogramme? 41
2. Änderungsbedarf bei den Regeln über die Kreditaufnahme
(Art. 115 GG) 41
Zweites Kapitel
Wirksame Regeln für eine nachhaltige Finanzpolitik 45
A. Ursachen der steigenden Staatsverschuldung 45
I.
Die Entwicklung von 1970 bis 1990 47
II.
Die Entwicklung seit 1990 49
1. Deutsche Einheit 50
2. Erosion der Einnahmebasis (seit 1999) 52
3. Rechtsbindende Regelungen der Landesausgaben 54
B. Argumente für eine fiskalische Regelbindung in der Literatur 54
С
Allgemeine Anforderungen an fiskalische Regeln 57
D. Bisher vorliegende Lösungsvorschläge 58
I.
Schweizer Schuldenbremse 58
1. Das Regelwerk der Schuldenbremse 59
2. Die Schuldenbremse in der Praxis 62
II.
Haushaltsstabilisierang gemäß des
Rainy Day
Funds Modells 65
III.
Ein permanenter Haushaltsausgleich
(„balanced budget
rales )
für die Bundesländer? 67
E. Verstetigung der Einnahmenentwicklung der Länder: Bindung der
Ausgabenentwicklung an eine konjunkturbereinigte Einnahmen¬
entwicklung 68
I.
Theoretische Begründung zur Übertragung der Konjunkturpolitik
auf den Bund 68
II.
Beschreibung des Status
quo
69
III.
Strukturelle Unterschiede zwischen den Bundesländern 70
VII
IV.
Modell eines
Länderfínanzausgleichs
auf konjunkturbereinigter
Basis 71
1. Ausgleich der Differenz zwischen tatsächlichen und
konjunktur
bereinigten Steuermehr- bzw. Mindereinnahmen 74
2. Stabilisierung der Ländereinnahmen durch Bildung eines
trendorientierten Korridors 76
V.
Verfahren für die Schätzung der konjunkturbereinigten Einnahmen 77
VI.
Beurteilung vor dem Hintergrund der Kriterien von Kopits und
Symansky
80
F. Dreidimensionale nachhaltige Finanzpolitik 81
I.
Konzept für eine nachhaltige Finanzpolitik 81
1. Die Bedeutung einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte
für eine nachhaltige Finanzpolitik 83
2. Die Bedeutung der Staatsquote für die Fiskalpolitik 86
3. Die Bedeutung der Einnahmenquote für die Fiskalpolitik 89
4. Ein verbindliches, konsistentes mittelfristiges Regelwerk für die
Fiskalpolitik 91
II.
„Mittelfristige Stabilitäts- und Zukunftsprogramme für die
Bundesländer 91
1. Vorgehen auf der gesamtstaatlichen Ebene 92
a. Nationaler „Stabilitäts- und Zukunftsrat 93
b. Das nationale Stabilitäts- und Zukunftsprogramm 94
2. Stabilitäts-und Zukunftsprogramme auf Länderebene 96
a. Einteilung in Länder mit unterschiedlichen
Konsolidierangserfordernissen 98
b.
Cross-checking
der Ausgabenseite 99
с
Umsetzung in eine verbindliche einnahmenorientierte
Ausgabenregel 100
3. Einfluss konjunktureller Schwankungen 101
4. Auswirkungen eines veränderten Wachstumstrends des
Bruttoinlandsprodukts 104
5. Ein anreizkompatibler Lösungsansatz für die hoch verschuldeten
Bundesländer 107
III.
Ein Regelwerk für den Bund 108
IV.
Sanktionen 110
V.
Vorteil des hier vorgeschlagenen Verfahrens gegenüber Varianten
einer Defizitregel 111
1. Beurteilung vor dem Hintergrand der Kriterien von Kopits und
Symansky
112
2. Vorteile gegenüber dem Status
quo
113
3. Vorteile gegenüber der Schuldenbremse 115
4. Berücksichtigen der Argumente der wissenschaftlichen
Literatur 118
G. Würdigung der Einzelmodelle 119
VIII
Drittes Kapitel
Rechtliche Anforderungen und Möglichkeiten zur Umsetzung der
Reformvorschläge 121
A. Allgemeine Ergänzung von Art. 109 Abs. 2 und 3 GG 121
B. Berücksichtigung einer konjunkturbereinigten Einnahmenentwicklung
der Länder bei der Umsatzsteuerverteilung (einfaches Modell) 121
С
Berücksichtigung einer konjunkturbereinigten Einnahmenentwicklung
der Länder durch Konjunkturausgleichszahlungen (einfaches Modell) 122
D. Verpflichtung zum Haushaltsausgleich und Grenzen der Kredit¬
aufnahme (komplexes Modell) 123
E. Schuldenmanagement durch einen
„Stabilitate-
und Zukunftsrat
(komplexes Modell) 124
Schlussbemerkung 125
Anhang 126
Zusammenfassung 129
Abstract
131
Literaturverzeichnis 1
3 З
IX
|
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
XI
Symbolverzeichnis
XV
Abbildungsverzeichnis XVII
Tabellenverzeichnis XIX
Einleitung 1
Erstes Kapitel
Verfassungsrechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen 3
A. Strukturprinzipien des „sozialen Bundesstaates" (Art. 20 Abs. 1 GG) 3
I.
Bündische Freiheit: Eigenstaatlichkeit und Selbstbestimmung der
Länder 4
1. Die Länder als Gliedstaaten 4
2. Verfassungs-, Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit der Länder 4
3. Eigenart, Umfang und Grenzen gliedstaatlicher Finanzautonomie 5
4. Die Haushaltswirtschaft der Länder zwischen Trenn- und
Verbundprinzip 5
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 6
II.
Bündische Gleichheit: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 6
1. Strukturelle und
funktionelie
Gleichheit der Länder (symmetrischer
Föderalismus) 7
2. Gleichberechtigung von Bund und Ländern im föderativen
Finanzgefüge 8
3. Gleichmäßigkeit der Verteilung von Steuern und Abgaben 8
4. Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse: Staatsziel oder
Kompetenznorm? 8
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 9
III.
Bündische Solidarität: Länderzusammenhalt und Bundestreue 9
1. Der Begriff des „sozialen Bundesstaates" (Art. 20 Abs. 1 GG) 10
2. Das Prinzip des bundes-Zländerfreundlichen Verhaltens 10
3. Wechselseitige Gewährleistungs- und Einstandspflichten im
Normalfall 11
4. Hilfs- und Unterstützungspflichten bei Haushaltsnotlagen 11
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 12
IV.
Bündische Einheit: Funktionelle Symmetrie und Homogenität 12
1. Nationale Handlungseinheit und föderale Aufgabenvielfalt 12
2. Inhalt und Reichweite des Homogenitätsgebots (Art. 28 Abs. 1
Satz 1 GG) 13
3. Die Länder als Vollzugsgehilfen des Bundes 13
4. Kooperation und Koordination zwischen Bund und Ländern 14
5. Konsequenzen für das Verschuldungsproblem 14
B. Föderative Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und
Ländern (Art. 104
a
ff. GG) 15
V
I.
Das Verfassungsgebot der aufgabengerechten Finanzausstattung
(„Besitzföderalismus statt Bettelföderalismus") 15
1. Konnexität von Aufgaben und Ausgaben (Art. 104
a
Abs. 1 GG) 16
2. Anspruch von Bund und Ländern auf gleichmäßige Deckung der
notwendigen Ausgaben (Art. 106 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 GG) 16
3. Aufgaben-und strukturgerechte Verteilung der Einnahmen 17
II.
Das Verfassungsgebot effizienter Aufgabenwahrnehmung
(„Gestaltungsföderalismus statt Verwaltungsföderalismus") 17
1. Konkordanz oder Konkurrenz - die falsche Alternative 18
2. Gestaltungsfähigkeit, Selbstverantwortung und Eigeninitiative als
Voraussetzungen für Wachstum und Beschäftigung im Freistaat
Sachsen 19
С
Das Verfassungsgebot des fiskalischen Gleichgewichts zwischen Bund
und Ländern („Äquivalenzföderalismus statt Varianzföderalismus") 21
I.
Gleichmäßigkeit der Kostendeckung (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG) 21
1. Die Ausgleichsfunktion der Umsatzsteuer 22
2. Notwendige und freiwillige Ausgaben 22
3. Der Vergleich von Deckungsquoten (sog. Deckungsquoten¬
methode) 23
4. Kriterien eines „billigen Ausgleichs" 23
II.
Bedarfsfinanzierung und Lastenausgleich (Art. 107 Abs. 2
Satz 3 GG) 24
1. Finanzbedarf (statt Einwohnerschlüssel) als Verteilungsmaßstab? 24
2. Finanzbedarf (statt Finanzkraft) als Ausgleichsmaßstab
(bis 2019)? 25
3. Sonderlasten als Verteilungsmaßstab? 25
4. Sonderlasten als Ausgleichsfaktor (nach 2019) 26
III.
Vertikaler und horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 1
und 2 Satz 1 und 2 GG) 26
1. Vertikale Elemente im bestehenden System des Finanzausgleichs 27
2. Vor- und Nachteile des Länderfmanzausgleichs 27
3. Ausgleichsziele.· Finanzkraft oder Wirtschaftskraft? 28
4. Möglichkeiten und Grenzen einer Vertikalisierung des
Finanzausgleichs 29
D. Das Verfassungsgebot der Bündnistreue und Solidarität
(„Kohärenzföderalismus statt Distanzföderalismus") 29
I.
Wechselseitige Einstands- und Ausgleichspflichten 29
1. Das „bündische Einstehen füreinander" (Bundesverfassungs¬
gericht) 30
2. Bundes- oder Länderzuschüsse als „Hilfen zur Selbsthilfe" 30
3. Freie oder zweckgebundene Leistungen? 31
4. Nationaler Ausgleichsfonds? 31
II.
Extreme Haushaltsnotlagen (bundesstaatlicher Notstand) 32
1. Feststellung des bundesstaatlichen Notstands (Kriterien und
Verfahren) 32
2. Sanierungshilfen des Bundes 33
3. Erfordernis eines Frühwarnsystems? 33
VI
III.
Strukturelle und konjunkturelle Haushaltskrisen (Art. 109
Abs. 2 GG) 35
1. Strukturelle Haushaltskrisen als Ausgabenproblem 35
2. Bewältigung struktureller Haushaltskrisen 35
3. Konjunkturelle Haushaltskrisen als Einnahmenproblem 36
4. Bewältigung konjunktureller Haushaltskrisen 37
;. Das Verfassungsgebot der bündischen Handlungs- und Wirkungs-
einheit („Konsonanzföderalismus statt Dissonanzföderalismus") 37
I.
Einheitlichkeit des föderalen Finanzgefüges 37
1. Symmetrische Aufgaben- und Ausgabenstruktur 37
2. Fiskalische Äquivalenz zwischen Bund und Ländern 38
II.
Gleichmäßigkeit der Besteuerung (Art. 3 Abs. 1 GG) 38
1. Individuelle Steuergleichheit (Leistungsfähigkeit) 39
2. Funktionelle Steuergleichheit (Belastungsgrenzen) 39
3. Interregionale Steuergleichheit (Staatsbürgerschaft) 40
III.
Unitarische Begrenzung der staatlichen Kreditaufnahme (Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG) 40
1. Schuldenbremsen oder Stabilitätsprogramme? 41
2. Änderungsbedarf bei den Regeln über die Kreditaufnahme
(Art. 115 GG) 41
Zweites Kapitel
Wirksame Regeln für eine nachhaltige Finanzpolitik 45
A. Ursachen der steigenden Staatsverschuldung 45
I.
Die Entwicklung von 1970 bis 1990 47
II.
Die Entwicklung seit 1990 49
1. Deutsche Einheit 50
2. Erosion der Einnahmebasis (seit 1999) 52
3. Rechtsbindende Regelungen der Landesausgaben 54
B. Argumente für eine fiskalische Regelbindung in der Literatur 54
С
Allgemeine Anforderungen an fiskalische Regeln 57
D. Bisher vorliegende Lösungsvorschläge 58
I.
Schweizer Schuldenbremse 58
1. Das Regelwerk der Schuldenbremse 59
2. Die Schuldenbremse in der Praxis 62
II.
Haushaltsstabilisierang gemäß des
Rainy Day
Funds Modells 65
III.
Ein permanenter Haushaltsausgleich
(„balanced budget
rales")
für die Bundesländer? 67
E. Verstetigung der Einnahmenentwicklung der Länder: Bindung der
Ausgabenentwicklung an eine konjunkturbereinigte Einnahmen¬
entwicklung 68
I.
Theoretische Begründung zur Übertragung der Konjunkturpolitik
auf den Bund 68
II.
Beschreibung des Status
quo
69
III.
Strukturelle Unterschiede zwischen den Bundesländern 70
VII
IV.
Modell eines
Länderfínanzausgleichs
auf konjunkturbereinigter
Basis 71
1. Ausgleich der Differenz zwischen tatsächlichen und
konjunktur
bereinigten Steuermehr- bzw. Mindereinnahmen 74
2. Stabilisierung der Ländereinnahmen durch Bildung eines
trendorientierten Korridors 76
V.
Verfahren für die Schätzung der konjunkturbereinigten Einnahmen 77
VI.
Beurteilung vor dem Hintergrund der Kriterien von Kopits und
Symansky
80
F. Dreidimensionale nachhaltige Finanzpolitik 81
I.
Konzept für eine nachhaltige Finanzpolitik 81
1. Die Bedeutung einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte
für eine nachhaltige Finanzpolitik 83
2. Die Bedeutung der Staatsquote für die Fiskalpolitik 86
3. Die Bedeutung der Einnahmenquote für die Fiskalpolitik 89
4. Ein verbindliches, konsistentes mittelfristiges Regelwerk für die
Fiskalpolitik 91
II.
„Mittelfristige Stabilitäts- und Zukunftsprogramme" für die
Bundesländer 91
1. Vorgehen auf der gesamtstaatlichen Ebene 92
a. Nationaler „Stabilitäts- und Zukunftsrat" 93
b. Das nationale Stabilitäts- und Zukunftsprogramm 94
2. Stabilitäts-und Zukunftsprogramme auf Länderebene 96
a. Einteilung in Länder mit unterschiedlichen
Konsolidierangserfordernissen 98
b.
Cross-checking
der Ausgabenseite 99
с
Umsetzung in eine verbindliche einnahmenorientierte
Ausgabenregel 100
3. Einfluss konjunktureller Schwankungen 101
4. Auswirkungen eines veränderten Wachstumstrends des
Bruttoinlandsprodukts 104
5. Ein anreizkompatibler Lösungsansatz für die hoch verschuldeten
Bundesländer 107
III.
Ein Regelwerk für den Bund 108
IV.
Sanktionen 110
V.
Vorteil des hier vorgeschlagenen Verfahrens gegenüber Varianten
einer Defizitregel 111
1. Beurteilung vor dem Hintergrand der Kriterien von Kopits und
Symansky
112
2. Vorteile gegenüber dem Status
quo
113
3. Vorteile gegenüber der Schuldenbremse 115
4. Berücksichtigen der Argumente der wissenschaftlichen
Literatur 118
G. Würdigung der Einzelmodelle 119
VIII
Drittes Kapitel
Rechtliche Anforderungen und Möglichkeiten zur Umsetzung der
Reformvorschläge 121
A. Allgemeine Ergänzung von Art. 109 Abs. 2 und 3 GG 121
B. Berücksichtigung einer konjunkturbereinigten Einnahmenentwicklung
der Länder bei der Umsatzsteuerverteilung (einfaches Modell) 121
С
Berücksichtigung einer konjunkturbereinigten Einnahmenentwicklung
der Länder durch Konjunkturausgleichszahlungen (einfaches Modell) 122
D. Verpflichtung zum Haushaltsausgleich und Grenzen der Kredit¬
aufnahme (komplexes Modell) 123
E. Schuldenmanagement durch einen
„Stabilitate-
und Zukunftsrat
(komplexes Modell) 124
Schlussbemerkung 125
Anhang 126
Zusammenfassung 129
Abstract
131
Literaturverzeichnis 1
3 З
IX |
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