Die Beteiligung Privater an rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts: Public-Private-Partnership durch "Holding-Modelle"
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2008
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
1100 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 423 S. |
| ISBN: | 9783428127306 |
Internformat
MARC
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsübersicht
1. Teil
Einleitung, Ziel der Untersuchung und Gang der Darstellung 25
A. Einleitung 25
B. Ziel der Untersuchung 28
C. Gang der Darstellung 30
2. Teil
Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf
kommunaler Ebene - das kommunale Wirtschaftsunternehmen 33
A. Grundlagen 33
B. Leistungsfähigkeit des kommunalen Wirtschaftsunternehmens als Organisations¬
form kommunaler Unternehmen 46
3. Teil
Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung
der Nachteile eines kommunalen Wirtschaftsunternehmens 143
A. Begriff der Holding 143
B. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG als atypische stille Gesellschafterin - Das Berliner Modell 144
C. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG durch Beleihung - Das Bayernmodell 167
D. Vorläufige Einschätzung: Einbindung von privatem Kapital und unternehme¬
rischer Einflussnahme bei ausreichender Steuerungsfähigkeit der öffentlichen
Hand 182
4. Teil
Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen
für die Errichtung von Holding-Modellen 183
A. Relevante verfassungsrechtliche Grundsätze 183
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Berliner Modell 207
10 Inhaltsübersicht
C. Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Bayernmodell 233
D. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunternehmen . . 262
5. Teil
Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle 266
A. Erkenntniswerte der Neuen Institutionenökonomie 267
B. Verwaltungswissenschaftliche Ansatzpunkte der Neuen Institutionenökonomie
bei den Holding-Modellen 283
C. Eignung der Holding-Modelle für kommunale Wirtschaftsunternehmen aus or¬
ganisationspsychologischer Sicht 316
D. Abschließende Bewertung der Holding-Modelle bei kommunalen Wirtschafts¬
unternehmen 317
6. Teil
Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken 320
A. Neue Strukturen in der Organisation von Universitätskliniken 320
B. Die Holding-Modelle bei Universitätskliniken im Spannungsfeld zwischen Wis¬
senschaftsfreiheit, bestmöglicher Krankenversorgung und den Interessen der Pri¬
vatinvestoren 323
C. Abschließende Bewertung zur Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Univer¬
sitätskliniken 343
7. Teil
Zusammenfassung der Ergebnisse 345
Literaturverzeichnis 369
Anhang 404
Schaubilder 404
Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen - Kommunale Beteiligungen
nach wirtschaftlicher Tätigkeit und Rechtsform 2003, Statistisches Bundesamt
2006 412
Sachregister 422
Inhaltsverzeichnis
1. Teil
Einleitung, Ziel der Untersuchung und Gang der Darstellung 25
A. Einleitung 25
B. Ziel der Untersuchung 28
C. Gang der Darstellung 30
2. Teil
Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf
kommunaler Ebene - das kommunale Wirtschaftsunternehmen 33
A. Grundlagen 33
I. Die Anstalt des öffentlichen Rechts 33
1. Erscheinungsformen der Anstalt des öffentlichen Rechts 33
2. Begriff der „Anstalt des öffentlichen Rechts 34
3. Abgrenzung der Anstalt des öffentlichen Rechts zu Körperschaften, Stif¬
tungen und Behörden 35
4. Beziehung zum Muttergemeinwesen 36
II. Organisationsformen öffentlicher Unternehmen auf kommunaler Ebene ... 37
1. Klassische öffentlich-rechtliche Organisationsformen kommunaler Un¬
ternehmen 39
a) Der Regiebetrieb 39
b) Der Eigenbetrieb 40
2. Privatrechtliche Organisationsformen kommunaler Unternehmen 41
a) In Betracht kommende Organisationsformen 41
b) Eigen- und Beteiligungsgesellschaften 42
c) Vorrang des Gesellschaftsrechts 43
d) Praxisrelevante privatrechtliche Organisationsformen 43
aa) Die Aktiengesellschaft 44
bb) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung 44
B. Leistungsfähigkeit des kommunalen Wirtschaftsunternehmens als Organisations¬
form kommunaler Unternehmen 46
I. Kommunales Wirtschaftsrecht im Umbruch 46
1. Die „defizitäre Formtypik des öffentlichen Rechts 46
12 Inhaltsverzeichnis
2. Das kommunale Wirtschaftsunternehmen - eine rechtsfähige Anstalt des
öffentlichen Rechts 46
3. Neuere Entwicklungen im kommunalen Wirtschaftsrecht 49
II. Vergleich des kommunalen Wirtschaftsunternehmens mit anderen Organi¬
sationsformen 52
1. Flexibilität 52
2. Organisationsaufbau 53
a) Gestaltungsfreiheit bei der Errichtung und Ausgestaltung der einzel¬
nen Organisationsformen 53
aa) Regie- und Eigenbetrieb 53
bb) Privatrechtliche Organisationsformen 54
cc) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 55
b) Rechtliche Stellung (Selbständigkeit) der Führungsorgane 57
aa) Regie- und Eigenbetrieb 58
bb) Privatrechtliche Organisationsformen 60
cc) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 61
c) Folgerungen für die Rechtsformwahl 62
3. Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinde 63
a) Regie- und Eigenbetrieb 66
aa) Steuerung durch Normsetzung 66
bb) Steuerung durch Besetzungsrechte 66
cc) Steuerung durch Organisation 67
(1) Informationsfluss 67
(2) Weisungen 67
dd) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 68
ee) Resümee 70
b) Privatrechtliche Rechtsformen 71
aa) Die Aktiengesellschaft 71
(1) Steuerung durch Normsetzung 71
(2) Steuerung durch Besetzungsrechte 72
(3) Steuerung durch Organisation 74
(a) Informationsfluss 74
(b) Lockerung der Verschwiegenheitspflicht durch §§ 394,
395 AktG 75
(c) Weisungen 77
(4) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 78
(5) Exkurs: Abschluss eines Beherrschungsvertrages oder fakti¬
scher Konzern 79
(a) Abschluss eines Beherrschungsvertrages 79
(b) Faktischer Konzern 83
bb) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung 83
Inhaltsverzeichnis 13
(1) Steuerung durch Normsetzung 83
(2) Steuerung durch Besetzungsrechte 84
(3) Steuerung durch Organisation 85
(a) Informationsfluss 85
(b) Weisungen 86
(c) Abkoppelung trotz ausreichender Weisungsmöglichkeit -
Organisationspsychologie 88
(4) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 89
cc) Resümee 89
c) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 90
aa) Steuerung durch Normsetzung 90
bb) Steuerung durch Besetzungsrechte 91
cc) Steuerung durch Organisation 93
(1) Informationsfluss 93
(2) Weisungen 93
dd) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 95
ee) Resümee 96
d) Folgerungen für die Rechtsformwahl 97
4. Kooperationsmöglichkeiten mit Privaten - Kapitalbeschaffung und pri¬
vatwirtschaftliche Einfiussnahme 97
a) Regie- und Eigenbetriebe 99
b) Privatrechtliche Organisationsformen 99
c) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 100
aa) Stille Beteiligungen Dritter im Kreditwesen 100
bb) Stille Beteiligungen als Kooperationsmöglichkeit für kommunale
Wirtschaftsunternehmen 101
cc) Typische stille Beteiligung an einem kommunalen Wirtschaftsun¬
ternehmen 102
dd) Atypische stille Beteiligung an einem kommunalen Wirtschafts¬
unternehmen 102
ee) Alternative: Beleihung 103
d) Folgerungen für die Rechtsformwahl 103
5. Steuerrechtliche Erwägungen 103
a) Besteuerung der öffentlichen Hand bei ihrer Teilnahme am Wirt¬
schaftsleben 104
b) Kein einheitliches System der Besteuerung öffentlicher Unternehmen 105
aa) Betrieb gewerblicher Art 106
bb) Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb 107
cc) Besonderheiten im Umsatzsteuerrecht 108
dd) Besonderheiten bei der Gewerbesteuer 110
c) Folgerungen für die Rechtsformwahl 110
14 Inhaltsverzeichnis
6. Personalwirtschaftliche Aspekte 111
a) Öffentliches Dienst-und Arbeitsrecht nach bisheriger Rechtslage .. 112
b) Arbeitsrechtliche Vorgaben für privatrechtliche Rechtsformen 113
c) Aktuelle Änderungen im öffentlichen Dienst- und Arbeitsrecht .... 115
d) Folgerungen für die Rechtsformwahl 116
7. Haftungsrisiken der Gemeinde 117
a) Insolvenzrechtliche Regelungen 117
aa) Exkurs: Keine Haftungsbegrenzung bei privatrechtlichen Rechts¬
formen? 118
bb) Haftungsrisiken bei öffentlich-rechtlichen Rechtsformen 120
cc) Vorteil der öffentlich-rechtlichen Organisationsformen: keine
Zahlung von Insolvenzgeld 122
b) Einzelzwangsvollstreckung 122
c) Folgerungen für die Rechtsformwahl 124
8. Sonstige Kriterien für die Rechtsformwahl 124
a) Vergaberecht 124
aa) Generelle Anwendbarkeit 125
bb) Bindung der Trägerkommune an das Vergaberecht vor dem Hin¬
tergrund aktueller - europarechtlich geprägter - Entwicklungen 127
cc) Resümee 128
b) Sonstige finanzwirtschaftliche Aspekte 128
aa) Kreditaufnahme durch die kommunalen Unternehmen 128
bb) Exkurs: Anstaltslast und Gewährträgerhaftung versus europäi¬
sches Beihilfenverbot 130
(1) Diskussion um Landesbanken und Sparkassen 130
(2) Auswirkungen auf kommunale Wirtschaftsunternehmen ... 134
cc) Sog „Wirtschaftlichkeit kommunaler Unternehmen 136
c) Rechtsverhältnis zum Benutzer 138
d) Gründungs- und Auflösungsaufwand 140
e) Folgerungen für die Rechtsformwahl 141
III. Schlussfolgerungen 141
3. Teil
Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung
der Nachteile eines kommunalen Wirtschaftsunternehmens 143
A. Begriff der Holding 143
I. Allgemeine Definition 143
II. Führungsholding und Finanzholding 144
B. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG als atypische stille Gesellschafterin - Das Berliner Modell 144
Inhaltsverzeichnis 15
I. Entwicklung und Anwendungsfälle des Berliner Modells 145
1. Deutsche Siedlungs-und Landesrentenbank (DSL-Bank) 145
a) Gesetzliche Regelungen 145
b) Motive 145
c) Durchführung in der Praxis 146
2. Landesbank Berlin 147
a) Gesetzliche Regelungen 148
b) Motive 150
c) Durchführung in der Praxis 151
3. Berliner Wasserbetriebe 154
a) Gesetzliche Regelungen 154
b) Motive 156
c) Durchführung in der Praxis 157
II. Charakteristika des Berliner Modells 163
1. Vielzahl von Regelungswerken zur Heranziehung von privatem Kapital
und zur Ermöglichung privater Einflussnahme 164
a) Errichtungsgesetz und Anstaltssatzung als Grundlage für die Einbin¬
dung von privatem Kapital und Sachkenntnis in die Erfüllung öffent¬
licher Aufgaben 164
b) Vertragliche Regelungen zur Umsetzung 165
aa) Privates Kapital für die Anstalt: Beteiligungsvertrag 165
bb) Externe private Einflussnahme: Vertrag zur Erteilung von Wei¬
sungen an den Anstalts-Vorstand 165
cc) Interne private Einflussnahme: Vertrag zur Einflussnahme auf die
Besetzung des Anstalts-Aufsichtsrates 166
dd) Besonderheit: weitergehende private Einflussnahme durch einen
Vertrag über Besetzungsabsprachen 166
2. Einflussnahme der Errichtungskörperschaft: Stellung als Anstaltsträgerin
sowie Besetzungsrechte innerhalb der Anstalt 166
C. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG durch Beleihung - Das Bayernmodell 167
I. Entwicklung und Anwendungsfälle des Bayernmodells 167
1. Vorbild: Frankfurter Wertpapierbörse 167
2. Bayerische Landesbank 168
a) Gesetzliche Regelungen 168
b) Motive 171
c) Durchführung in der Praxis 172
3. Berliner Sparkasse 173
a) Gesetzliche Regelungen und Durchführung in der Praxis 173
b) Motive 177
II. Charakteristika des Bayernmodells 179
16 Inhaltsverzeichnis
1. Ein umfassender Vertrag neben Gesetz und Satzung zur Heranziehung
von privatem Kapital und zur Ermöglichung privater Einflussnahme . . 179
a) Errichtungsgesetz und Anstaltssatzung als Grundlage für die Einbin¬
dung von privatem Kapital und Sachkenntnis in die Erfüllung öffent¬
licher Aufgaben 179
b) Ein umfassender Vertrag zur Ausgestaltung von Kapitalheranziehung
sowie interner und externer Einflussnahme des Privaten 180
2. Einflussnahme der Errichtungskörperschaft: Besetzungsrechte 181
3. Übergang der Trägerschaft auf den Beliehenen - „Leere Anstaltshülle ? 181
D. Vorläufige Einschätzung: Einbindung von privatem Kapital und unternehme¬
rischer Einflussnahme bei ausreichender Steuerungsfähigkeit der öffentlichen
Hand 182
4. Teil
Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen
für die Errichtung von Holding-Modellen 183
A. Relevante verfassungsrechtliche Grundsätze 183
I. Gesetzgebungskompetenz 183
II. Numerus clausus öffentlich-rechtlicher Rechtsformen nach Bundes- oder
Landesrecht? 186
III. Die Errichtung der Modelle im Lichte des Gesetzes Vorbehalts 187
1. Der allgemeine Gesetzesvorbehalt in seiner Ausprägung als institutionel¬
ler Gesetzesvorbehalt 187
2. Die besonderen institutionell-organisatorischen Gesetzesvorbehalte .. 189
3. Der grundrechtliche Gesetzes vorbehält 190
IV. Das Demokratieprinzip und die Legitimation einer durch Vielfalt geprägten
Verwaltung 190
1. Definition des Demokratieprinzips durch das Bundesverfassungsgericht 191
2. Klassische Anforderungen an eine demokratische Legitimation der Ver¬
waltung 191
a) Funktionelle und institutionelle Legitimation 191
b) Personelle Legitimation 192
c) Sachlich-inhaltliche Legitimation 192
d) Zusammenwirken der Legitimationsformen 192
3. Öffnungen - Mehr „Prinzip als Regel 193
a) Lockerungen bei der personellen Legitimation 194
aa)BVerfGE107,59ff. 194
bb)BVerfGElll, 191 ff. 196
b) Änderungen bei der sachlich-inhaltlichen Legitimation 197
aa) Verschiebungen der Gewichte 197
bb) „Outpuf -Legitimation 199
I
Inhaltsverzeichnis 17
c) Verstärkte Integration der Legitimation durch Organisation in das
Legitimationsmodell 202
4. Resümee 203
V. Allgemeine Zielvorgaben für die Organisation der Verwaltung durch das
Rechtsstaatsprinzip 206
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Berliner Modell 207
I. Die durch den Gesetzesvorbehalt gestellten Anforderungen 207
II. Sicherung hinreichender Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand unter
Beachtung des Demokratieprinzips 209
1. Nur kapitalmäßige Beteiligung Privater über eine Holding-AG an einer
rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts 209
2. Mitunternehmerische Rechte Privater über eine Holding-AG an einer
rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts 209
a) Formelle Anforderungen an das entsprechende Vertrags werk 210
b) Weisungsbefugnis der Holding-AG gegenüber der Anstalt vorbehalt¬
lich der Zustimmung eines „Weisungsausschusses 210
aa) Voraussetzung: Legitimationsbedürftige Ausübung von Staatsge¬
walt 211
bb) Personelle Legitimation von Kollegialorganen bzw. deren Mit¬
gliedern 212
(1) Personelle Legitimation eines jeden Mitglieds des Kollegial¬
organs 212
(2) Personelle Legitimation durch das „Prinzip der doppelten
Mehrheit 213
(3) Konsequenzen für das Berliner Modell 217
cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation 218
(1) Verfassungsgerichtshof Berlin 218
(2) Legitimationsdefizit bei streng formaler Betrachtungsweise 219
(3) Flexibilisierung des starren Legitimationsmodells 221
dd) Legitimation durch Organisation 223
c) Bedeutung eines Vertrags zur Einflussnahme auf die Besetzung des
Anstalts-Aufsichtsrates („Interessenwahrungsvertrag ) für die demo¬
kratische Legitimation 224
aa) Vorschlagsrechte der Holding-AG bei der Ernennung von Auf¬
sichtsratsmitgliedern der Anstalt 224
bb) Abberufung von Aufsichtsratsmitgliedern der Anstalt auf Wunsch
der Holding-AG 225
d) Ausreichendes Legitimationsniveau 226
3. Bedeutung eines Vertrages über Besetzungsabsprachen („Konsortialver-
trag ) für die demokratische Legitimation 227
18 Inhaltsverzeichnis
a) Sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidungen des Anstalts-
Vorstandes 228
b) Personelles Legitimationsdefizit bei Entscheidungen des Anstalts-
Vorstandes 229
c) Abfederung durch andere Legitimationsmodi? 229
d) Privatisierbarkeit einer Aufgabe als Grund für Legitimationsverdün¬
nung? 230
e) Ergebnis 231
4. Personenidentität der Vorstände von Holding-AG und Anstalt 231
a) Faktisch eine „Generalweisung anstatt von vielen Einzelweisungen
über den Weisungsausschuss der Holding-AG 232
b) Demokratische Legitimation des Handelns durch den Anstalts-Vor¬
stand 232
III. Rechtsstaatliche Anforderungen - Gebot einer rationalen Organisation der
Verwaltung 233
C. Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Bayernmodell 233
I. Der Beliehene (Holding-AG) als Anstaltsträger 234
1. Vom Staat beherrschte juristische Person des Privatrechts als Beliehener 234
a) Dogmatische Grundlagen der Beleihung 235
aa) (Modifizierte) Rechtsstellungstheorie 235
bb) (Modifizierte) Aufgabentheorie 236
b) Beleihungsfähigkeit einer vom Staat beherrschten juristischen Person
des Privatrechts 237
2. Der „Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG 240
a) Betreiben einer Anstalt des öffentlichen Rechts durch eine juristi¬
sche Person des Privatrechts als „Ausübung einer hoheitsrechtlichen
Befugnis 241
b) Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als „ständige Aufgabe ... 243
c) Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse „in der Regel von Beamten 244
aa) Sachlicher Grund zur Rechtfertigung 245
(1) Bedürfnis nach rationelleren und kostengünstigeren Dienst¬
leistungen 245
(2) Nutzbarmachung besonderer Sachkunde, der technischen und
betrieblichen Mittel der Privaten sowie die damit verbundene
Entlastung der Verwaltung 246
(3) Charakter der Aufgabe 247
bb) Abstrakter Bezugsrahmen für das Regel/Ausnahmeverhältnis . 247
cc) Resümee 247
3. Exkurs: Abgabenprivileg der Holding-AG notwendig? 248
4. Beleihung und Gesetzesvorbehalt 249
Inhaltsverzeichnis 19
5. Die Beleihung im Spiegel des Demokratieprinzips 250
a) Personelle Legitimation der Organwalter 250
b) Rechts- und Fachaufsicht zur Sicherstellung der sachlich-inhaltlichen
Legitimation? 254
c) Unterstützung durch die organisatorische Legitimation 257
d) Effektivität nach BremStGH, NVwZ 2003, 81 ff. und die sog. Legiti¬
mationsverantwortung 257
e) Resümee 258
6. Vorgaben des Rechtsstaatsprinzips - Gebot einer rationalen Organisation
der Verwaltung 259
II. Besetzungsrechte der Holding-AG in Anstaltsorganen 259
1. Doppelte Mehrheit in Verwaltungsrat und Generalversammlung oder Be¬
herrschung des Beliehenen 259
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation 260
III. Vorstandsidentität und Wahlverfahren bei der Berliner Sparkasse 261
D. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunternehmen . . 262
I. Berliner Modell auf kommunaler Ebene 262
1. Gesetzliche Regelungen 262
2. Umsetzung in der Praxis 263
II. Bayernmodell auf kommunaler Ebene 264
1. Gesetzliche Regelungen 264
2. Umsetzung in der Praxis 265
5. Teil
Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle 266
A. Erkenntniswerte der Neuen Institutionenökonomie 267
I. Neue Institutionenökonomie 267
II. Ziele der an den Holding-Modellen beteiligten Akteure 268
1. Ziele der Gemeinde bzw. der Politiker als dahinter stehende Akteure -
Public Choice-Theorie 268
2. Ziele des Investors 270
III. Verwaltungswissenschaftliche Rezeption bestimmter Ansätze der Neuen In¬
stitutionenökonomie 271
1. Prinzipal-Agent-Theorie 271
a) Grundlagen 272
aa) Die „adverse selection und die „moral hazard Situation 273
bb) Anreizmechanismen und Ausgleich von Informationsdefiziten . 274
20 Inhaltsverzeichnis
b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Gemeinde als Prinzipal - Pri¬
vater als Agent 276
2. Property-Rights-Theorie 277
a) Grundlagen 278
aa) Vier Einzelrechte an einem Wirtschaftsgut 278
bb) „Attenuation of Rights - Verdünnung von Rechten 278
b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Aufteilung der Verfü¬
gungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem 279
3. Transaktionskostentheorie 281
a) Grundlagen 281
b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Zusätzliche Abstimmungs¬
kosten 282
B. Verwaltungswissenschaftliche Ansatzpunkte der Neuen Institutionenökonomie
bei den Holding-Modellen 283
I. Anreize für den Privaten (Agent) über die Entgeltkalkulation 284
1. Gebührenrechtliche Spielräume zur Erzielung von Gewinnen bei den
Holding-Modellen 285
a) Exkurs: Prinzipien des Gebührenrechts 286
aa) Äquivalenzprinzip 286
bb) Gleichheitsgrundsatz und die generelle Rechtfertigung von Ge¬
winnen 287
(1) Allgemein 287
(2) Gewinne 288
cc) Einfachgesetzlich: Kostendeckungsprinzip 289
b) Die Spielräume und ihre Grenzen 289
aa) Gestaltungsmöglichkeiten bei der Gebührenkalkulation nach den
Kommunalabgabengesetzen (KAG) 289
i (1) Gesetzliche Variablen 290
(2) Gerichtliche Kontrolldichte 293
(3) Ergebnis 294
bb) Gesteigerte Einbeziehung erwerbswirtschaftlicher Gesichtspunk¬
te bei Public-Private-Partnership - Tarifregelung bei den Berliner
Wasserbetrieben 294
(1) Verfassungsmäßigkeit des „Zwei-Prozentpunktzuschlags . 295
(a) Rechtfertigung dem Grunde nach 295
(b) Rechtfertigung der Höhe nach 296
(2) Verfassungsmäßigkeit der „Effizienzsteigerungsklausel . . 298
(3) Verwaltungswissenschaftliche Würdigung: Innovative Ge¬
bührenmechanismen zur Herstellung einer Zielunion zwi¬
schen Gemeinde und Privatem 301
Inhaltsverzeichnis 21
(a) Berücksichtigung der Prinzipal-Agent-Theorie 301
(b) Berücksichtigung der Property-Rights-Theorie 303
(4) Gebührenregelung bei den BWB nach dem Urteil des VerfGH,
NVwZ 2000, 794 ff. 304
2. Empfehlungen für gebührenrechtliche Regelungen bei Holding-Model¬
len 305
II. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung des Berliner Modells 306
1. Beseitigung von Informationsasymmetrien und Anreizschaffung durch
Weisungsgeflecht und Besetzungsrechte der Holding-AG 306
2. Anreizmechanismen zur Kostensenkung trotz fortbestehender Anstalts¬
last/Gewährträgerhaftung? 308
3. Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem . . 309
4. Hohe Transaktionskosten aufgrund vielfältiger Verflechtungen 311
5. Resümee 311
III. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung des Bayernmodells 312
1. Beseitigung von Informationsasymmetrien und Anreize durch Anstalts¬
trägerschaft und Besetzungsrechte der Holding-AG 312
2. Anreiz zur Effizienz durch übernommene Anstaltslast oder Abschre¬
ckung potentieller Investoren? 314
3. Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem .. 314
4. Klare Strukturen - geringere Transaktionskosten 315
5. Resümee 315
C. Eignung der Holding-Modelle für kommunale Wirtschaftsunternehmen aus or¬
ganisationspsychologischer Sicht 316
D. Abschließende Bewertung der Holding-Modelle bei kommunalen Wirtschafts¬
unternehmen 317
6. Teil
Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken 320
A. Neue Strukturen in der Organisation von Universitätskliniken 320
I. Aktuelle Umstrukturierungen 321
II. Alternative Gestaltung: Die Holding-Modelle 323
B. Die Holding-Modelle bei Universitätskliniken im Spannungsfeld zwischen Wis¬
senschaftsfreiheit, bestmöglicher Krankenversorgung und den Interessen der Pri¬
vatinvestoren 323
I. Grundlagen 323
1. Berücksichtigung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) . . 323
a) Organisationsrechtlicher Bedeutungsgehalt von Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG 323
22 Inhaltsverzeichnis
b) Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG auf Universitätskliniken . 324
2. Bestmögliche Krankenversorgung - Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG iVm dem So¬
zialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 324
a) Aufgabe der Krankenversorgung in den Universitätskliniken 324
b) Spannungsverhältnis zur Wissenschaftsfreiheit 325
3. Interessen der privaten Investoren 325
II. Das Berliner Modell - Universitätsklinik als Anstalt der Universität oder des
Landes? 326
1. Mögliche Modellvarianten 326
a) Universität als Anstaltsträger; Aufsicht des Landes über Universität
(Modellvariante a) 326
b) Land als Anstaltsträger; Kooperationsvereinbarung zwischen Univer¬
sität und Klinik (Modellvariante b) 327
2. Bewältigung der Herausforderungen 328
a) Sicherung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) 329
aa) Sicherung gegenüber der Universitätsklinik 329
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 329
(2) Hinreichende Trennung der Ressourcen 330
(3) Weisungsrechte 330
(a) Weisungsrechte des Vorstandes der Klinik 330
(b) Weisungsrechte der in der Klinik tätigen Wissenschaftler 331
(4) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen 331
(a) Informations- und Mitwirkungsrechte der Universität .. 331
(b) Institutionalisierung der Wissenschaftsfreiheit - Beirat . 332
(c) Schlichtungsgremium 332
(d) Bedeutsame Fälle: Einvernehmen des Fachbereichs Me¬
dizin 332
bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG 333
cc) Ergebnis 333
b) Sicherung einer bestmöglichen Krankenversorgung - Art. 2 Abs. 2
S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 334
aa) Sicherung gegenüber Universität 334
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 334
(2) Weisungsrechte des Klinikvorstandes im Bereich der Kran¬
kenversorgung 334
(3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen 335
(a) Schlichtungskommission 335
(b) Mitwirkungsrechte bei Entscheidungen der Universität . 335
Inhaltsverzeichnis 23
bb) Sicherung gegenüber Holding-AG 335
cc) Ergebnis 336
c) Ausreichende Attraktivität für die Beteiligung privater Investoren .. 336
3. Resümee und Empfehlungen 337
III. Das Bayernmodell - Beleihender: Universität oder Land? 337
1. Mögliche Modellvarianten 337
a) Universität als beleihender Verwaltungsträger; Aufsicht des Landes
über Universität (Modellvariante a) 337
b) Land als beleihender Verwaltungsträger; Kooperationsvereinbarung
zwischen Universität und Klinik (Modellvariante b) 338
2. Ausgleich des Spannungsverhältnisses 338
a) Sicherung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) 338
aa) Sicherung gegenüber der Universitätsklinik 339
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 339
(2) Hinreichende Trennung der Ressourcen und Weisungsrechte 339
(3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen 339
bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG 339
cc) Ergebnis 340
b) Sicherung einer bestmöglichen Krankenversorgung - Art. 2 Abs. 2
S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 340
aa) Sicherung gegenüber Universität 341
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 341
(2) Weisungsrechte des Klinikvorstandes im Bereich der Kran¬
kenversorgung 341
(3) Wirksame Konfliktpräventions-und-lösungsmechanismen 341
bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG 341
cc) Ergebnis 342
c) Ausreichende Attraktivität für die Beteiligung privater Investoren .. 342
3. Resümee und Empfehlungen 342
C. Abschließende Bewertung zur Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Univer¬
sitätskliniken 343
7. Teil
Zusammenfassung der Ergebnisse 345
I. Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf kommunaler Ebe¬
ne - das kommunale Wirtschaftsunternehmen 345
24 Inhaltsverzeichnis
II. Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung der Nach¬
teile des kommunalen Wirtschaftsunternehmens 351
III. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für die Errichtung von Holding-
Modellen 353
1. Allgemeine verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen 353
2. Das Berliner Modell 356
3. Das Bayernmodell 358
4. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunterneh¬
men 360
IV. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle 361
V. Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken 367
Literaturverzeichnis 369
Anhang 404
Schaubilder 404
Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen - Kommunale Beteiligungen
nach wirtschaftlicher Tätigkeit und Rechtsform 2003, Statistisches Bundesamt
2006 412
Sachregister 422
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| adam_txt |
Inhaltsübersicht
1. Teil
Einleitung, Ziel der Untersuchung und Gang der Darstellung 25
A. Einleitung 25
B. Ziel der Untersuchung 28
C. Gang der Darstellung 30
2. Teil
Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf
kommunaler Ebene - das kommunale Wirtschaftsunternehmen 33
A. Grundlagen 33
B. Leistungsfähigkeit des kommunalen Wirtschaftsunternehmens als Organisations¬
form kommunaler Unternehmen 46
3. Teil
Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung
der Nachteile eines kommunalen Wirtschaftsunternehmens 143
A. Begriff der Holding 143
B. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG als atypische stille Gesellschafterin - Das Berliner Modell 144
C. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG durch Beleihung - Das Bayernmodell 167
D. Vorläufige Einschätzung: Einbindung von privatem Kapital und unternehme¬
rischer Einflussnahme bei ausreichender Steuerungsfähigkeit der öffentlichen
Hand 182
4. Teil
Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen
für die Errichtung von Holding-Modellen 183
A. Relevante verfassungsrechtliche Grundsätze 183
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Berliner Modell 207
10 Inhaltsübersicht
C. Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Bayernmodell 233
D. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunternehmen . . 262
5. Teil
Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle 266
A. Erkenntniswerte der Neuen Institutionenökonomie 267
B. Verwaltungswissenschaftliche Ansatzpunkte der Neuen Institutionenökonomie
bei den Holding-Modellen 283
C. Eignung der Holding-Modelle für kommunale Wirtschaftsunternehmen aus or¬
ganisationspsychologischer Sicht 316
D. Abschließende Bewertung der Holding-Modelle bei kommunalen Wirtschafts¬
unternehmen 317
6. Teil
Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken 320
A. Neue Strukturen in der Organisation von Universitätskliniken 320
B. Die Holding-Modelle bei Universitätskliniken im Spannungsfeld zwischen Wis¬
senschaftsfreiheit, bestmöglicher Krankenversorgung und den Interessen der Pri¬
vatinvestoren 323
C. Abschließende Bewertung zur Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Univer¬
sitätskliniken 343
7. Teil
Zusammenfassung der Ergebnisse 345
Literaturverzeichnis 369
Anhang 404
Schaubilder 404
Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen - Kommunale Beteiligungen
nach wirtschaftlicher Tätigkeit und Rechtsform 2003, Statistisches Bundesamt
2006 412
Sachregister 422
Inhaltsverzeichnis
1. Teil
Einleitung, Ziel der Untersuchung und Gang der Darstellung 25
A. Einleitung 25
B. Ziel der Untersuchung 28
C. Gang der Darstellung 30
2. Teil
Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf
kommunaler Ebene - das kommunale Wirtschaftsunternehmen 33
A. Grundlagen 33
I. Die Anstalt des öffentlichen Rechts 33
1. Erscheinungsformen der Anstalt des öffentlichen Rechts 33
2. Begriff der „Anstalt des öffentlichen Rechts" 34
3. Abgrenzung der Anstalt des öffentlichen Rechts zu Körperschaften, Stif¬
tungen und Behörden 35
4. Beziehung zum Muttergemeinwesen 36
II. Organisationsformen öffentlicher Unternehmen auf kommunaler Ebene . 37
1. Klassische öffentlich-rechtliche Organisationsformen kommunaler Un¬
ternehmen 39
a) Der Regiebetrieb 39
b) Der Eigenbetrieb 40
2. Privatrechtliche Organisationsformen kommunaler Unternehmen 41
a) In Betracht kommende Organisationsformen 41
b) Eigen- und Beteiligungsgesellschaften 42
c) Vorrang des Gesellschaftsrechts 43
d) Praxisrelevante privatrechtliche Organisationsformen 43
aa) Die Aktiengesellschaft 44
bb) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung 44
B. Leistungsfähigkeit des kommunalen Wirtschaftsunternehmens als Organisations¬
form kommunaler Unternehmen 46
I. Kommunales Wirtschaftsrecht im Umbruch 46
1. Die „defizitäre Formtypik" des öffentlichen Rechts 46
12 Inhaltsverzeichnis
2. Das kommunale Wirtschaftsunternehmen - eine rechtsfähige Anstalt des
öffentlichen Rechts 46
3. Neuere Entwicklungen im kommunalen Wirtschaftsrecht 49
II. Vergleich des kommunalen Wirtschaftsunternehmens mit anderen Organi¬
sationsformen 52
1. Flexibilität 52
2. Organisationsaufbau 53
a) Gestaltungsfreiheit bei der Errichtung und Ausgestaltung der einzel¬
nen Organisationsformen 53
aa) Regie- und Eigenbetrieb 53
bb) Privatrechtliche Organisationsformen 54
cc) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 55
b) Rechtliche Stellung (Selbständigkeit) der Führungsorgane 57
aa) Regie- und Eigenbetrieb 58
bb) Privatrechtliche Organisationsformen 60
cc) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 61
c) Folgerungen für die Rechtsformwahl 62
3. Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinde 63
a) Regie- und Eigenbetrieb 66
aa) Steuerung durch Normsetzung 66
bb) Steuerung durch Besetzungsrechte 66
cc) Steuerung durch Organisation 67
(1) Informationsfluss 67
(2) Weisungen 67
dd) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 68
ee) Resümee 70
b) Privatrechtliche Rechtsformen 71
aa) Die Aktiengesellschaft 71
(1) Steuerung durch Normsetzung 71
(2) Steuerung durch Besetzungsrechte 72
(3) Steuerung durch Organisation 74
(a) Informationsfluss 74
(b) Lockerung der Verschwiegenheitspflicht durch §§ 394,
395 AktG 75
(c) Weisungen 77
(4) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 78
(5) Exkurs: Abschluss eines Beherrschungsvertrages oder fakti¬
scher Konzern 79
(a) Abschluss eines Beherrschungsvertrages 79
(b) Faktischer Konzern 83
bb) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung 83
Inhaltsverzeichnis 13
(1) Steuerung durch Normsetzung 83
(2) Steuerung durch Besetzungsrechte 84
(3) Steuerung durch Organisation 85
(a) Informationsfluss 85
(b) Weisungen 86
(c) Abkoppelung trotz ausreichender Weisungsmöglichkeit -
Organisationspsychologie 88
(4) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 89
cc) Resümee 89
c) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 90
aa) Steuerung durch Normsetzung 90
bb) Steuerung durch Besetzungsrechte 91
cc) Steuerung durch Organisation 93
(1) Informationsfluss 93
(2) Weisungen 93
dd) Finanzkontrollen - Rechnungs- und Prüfungswesen 95
ee) Resümee 96
d) Folgerungen für die Rechtsformwahl 97
4. Kooperationsmöglichkeiten mit Privaten - Kapitalbeschaffung und pri¬
vatwirtschaftliche Einfiussnahme 97
a) Regie- und Eigenbetriebe 99
b) Privatrechtliche Organisationsformen 99
c) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen 100
aa) Stille Beteiligungen Dritter im Kreditwesen 100
bb) Stille Beteiligungen als Kooperationsmöglichkeit für kommunale
Wirtschaftsunternehmen 101
cc) Typische stille Beteiligung an einem kommunalen Wirtschaftsun¬
ternehmen 102
dd) Atypische stille Beteiligung an einem kommunalen Wirtschafts¬
unternehmen 102
ee) Alternative: Beleihung 103
d) Folgerungen für die Rechtsformwahl 103
5. Steuerrechtliche Erwägungen 103
a) Besteuerung der öffentlichen Hand bei ihrer Teilnahme am Wirt¬
schaftsleben 104
b) Kein einheitliches System der Besteuerung öffentlicher Unternehmen 105
aa) Betrieb gewerblicher Art 106
bb) Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb 107
cc) Besonderheiten im Umsatzsteuerrecht 108
dd) Besonderheiten bei der Gewerbesteuer 110
c) Folgerungen für die Rechtsformwahl 110
14 Inhaltsverzeichnis
6. Personalwirtschaftliche Aspekte 111
a) Öffentliches Dienst-und Arbeitsrecht nach bisheriger Rechtslage . 112
b) Arbeitsrechtliche Vorgaben für privatrechtliche Rechtsformen 113
c) Aktuelle Änderungen im öffentlichen Dienst- und Arbeitsrecht . 115
d) Folgerungen für die Rechtsformwahl 116
7. Haftungsrisiken der Gemeinde 117
a) Insolvenzrechtliche Regelungen 117
aa) Exkurs: Keine Haftungsbegrenzung bei privatrechtlichen Rechts¬
formen? 118
bb) Haftungsrisiken bei öffentlich-rechtlichen Rechtsformen 120
cc) Vorteil der öffentlich-rechtlichen Organisationsformen: keine
Zahlung von Insolvenzgeld 122
b) Einzelzwangsvollstreckung 122
c) Folgerungen für die Rechtsformwahl 124
8. Sonstige Kriterien für die Rechtsformwahl 124
a) Vergaberecht 124
aa) Generelle Anwendbarkeit 125
bb) Bindung der Trägerkommune an das Vergaberecht vor dem Hin¬
tergrund aktueller - europarechtlich geprägter - Entwicklungen 127
cc) Resümee 128
b) Sonstige finanzwirtschaftliche Aspekte 128
aa) Kreditaufnahme durch die kommunalen Unternehmen 128
bb) Exkurs: Anstaltslast und Gewährträgerhaftung versus europäi¬
sches Beihilfenverbot 130
(1) Diskussion um Landesbanken und Sparkassen 130
(2) Auswirkungen auf kommunale Wirtschaftsunternehmen . 134
cc) Sog „Wirtschaftlichkeit" kommunaler Unternehmen 136
c) Rechtsverhältnis zum Benutzer 138
d) Gründungs- und Auflösungsaufwand 140
e) Folgerungen für die Rechtsformwahl 141
III. Schlussfolgerungen 141
3. Teil
Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung
der Nachteile eines kommunalen Wirtschaftsunternehmens 143
A. Begriff der Holding 143
I. Allgemeine Definition 143
II. Führungsholding und Finanzholding 144
B. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG als atypische stille Gesellschafterin - Das Berliner Modell 144
Inhaltsverzeichnis 15
I. Entwicklung und Anwendungsfälle des Berliner Modells 145
1. Deutsche Siedlungs-und Landesrentenbank (DSL-Bank) 145
a) Gesetzliche Regelungen 145
b) Motive 145
c) Durchführung in der Praxis 146
2. Landesbank Berlin 147
a) Gesetzliche Regelungen 148
b) Motive 150
c) Durchführung in der Praxis 151
3. Berliner Wasserbetriebe 154
a) Gesetzliche Regelungen 154
b) Motive 156
c) Durchführung in der Praxis 157
II. Charakteristika des Berliner Modells 163
1. Vielzahl von Regelungswerken zur Heranziehung von privatem Kapital
und zur Ermöglichung privater Einflussnahme 164
a) Errichtungsgesetz und Anstaltssatzung als Grundlage für die Einbin¬
dung von privatem Kapital und Sachkenntnis in die Erfüllung öffent¬
licher Aufgaben 164
b) Vertragliche Regelungen zur Umsetzung 165
aa) Privates Kapital für die Anstalt: Beteiligungsvertrag 165
bb) Externe private Einflussnahme: Vertrag zur Erteilung von Wei¬
sungen an den Anstalts-Vorstand 165
cc) Interne private Einflussnahme: Vertrag zur Einflussnahme auf die
Besetzung des Anstalts-Aufsichtsrates 166
dd) Besonderheit: weitergehende private Einflussnahme durch einen
Vertrag über Besetzungsabsprachen 166
2. Einflussnahme der Errichtungskörperschaft: Stellung als Anstaltsträgerin
sowie Besetzungsrechte innerhalb der Anstalt 166
C. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine
Holding-AG durch Beleihung - Das Bayernmodell 167
I. Entwicklung und Anwendungsfälle des Bayernmodells 167
1. Vorbild: Frankfurter Wertpapierbörse 167
2. Bayerische Landesbank 168
a) Gesetzliche Regelungen 168
b) Motive 171
c) Durchführung in der Praxis 172
3. Berliner Sparkasse 173
a) Gesetzliche Regelungen und Durchführung in der Praxis 173
b) Motive 177
II. Charakteristika des Bayernmodells 179
16 Inhaltsverzeichnis
1. Ein umfassender Vertrag neben Gesetz und Satzung zur Heranziehung
von privatem Kapital und zur Ermöglichung privater Einflussnahme . . 179
a) Errichtungsgesetz und Anstaltssatzung als Grundlage für die Einbin¬
dung von privatem Kapital und Sachkenntnis in die Erfüllung öffent¬
licher Aufgaben 179
b) Ein umfassender Vertrag zur Ausgestaltung von Kapitalheranziehung
sowie interner und externer Einflussnahme des Privaten 180
2. Einflussnahme der Errichtungskörperschaft: Besetzungsrechte 181
3. Übergang der Trägerschaft auf den Beliehenen - „Leere Anstaltshülle"? 181
D. Vorläufige Einschätzung: Einbindung von privatem Kapital und unternehme¬
rischer Einflussnahme bei ausreichender Steuerungsfähigkeit der öffentlichen
Hand 182
4. Teil
Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen
für die Errichtung von Holding-Modellen 183
A. Relevante verfassungsrechtliche Grundsätze 183
I. Gesetzgebungskompetenz 183
II. Numerus clausus öffentlich-rechtlicher Rechtsformen nach Bundes- oder
Landesrecht? 186
III. Die Errichtung der Modelle im Lichte des Gesetzes Vorbehalts 187
1. Der allgemeine Gesetzesvorbehalt in seiner Ausprägung als institutionel¬
ler Gesetzesvorbehalt 187
2. Die besonderen institutionell-organisatorischen Gesetzesvorbehalte . 189
3. Der grundrechtliche Gesetzes vorbehält 190
IV. Das Demokratieprinzip und die Legitimation einer durch Vielfalt geprägten
Verwaltung 190
1. Definition des Demokratieprinzips durch das Bundesverfassungsgericht 191
2. Klassische Anforderungen an eine demokratische Legitimation der Ver¬
waltung 191
a) Funktionelle und institutionelle Legitimation 191
b) Personelle Legitimation 192
c) Sachlich-inhaltliche Legitimation 192
d) Zusammenwirken der Legitimationsformen 192
3. Öffnungen - Mehr „Prinzip" als Regel 193
a) Lockerungen bei der personellen Legitimation 194
aa)BVerfGE107,59ff. 194
bb)BVerfGElll, 191 ff. 196
b) Änderungen bei der sachlich-inhaltlichen Legitimation 197
aa) Verschiebungen der Gewichte 197
bb) „Outpuf'-Legitimation 199
I
Inhaltsverzeichnis 17
c) Verstärkte Integration der Legitimation durch Organisation in das
Legitimationsmodell 202
4. Resümee 203
V. Allgemeine Zielvorgaben für die Organisation der Verwaltung durch das
Rechtsstaatsprinzip 206
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Berliner Modell 207
I. Die durch den Gesetzesvorbehalt gestellten Anforderungen 207
II. Sicherung hinreichender Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand unter
Beachtung des Demokratieprinzips 209
1. Nur kapitalmäßige Beteiligung Privater über eine Holding-AG an einer
rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts 209
2. Mitunternehmerische Rechte Privater über eine Holding-AG an einer
rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts 209
a) Formelle Anforderungen an das entsprechende Vertrags werk 210
b) Weisungsbefugnis der Holding-AG gegenüber der Anstalt vorbehalt¬
lich der Zustimmung eines „Weisungsausschusses" 210
aa) Voraussetzung: Legitimationsbedürftige Ausübung von Staatsge¬
walt 211
bb) Personelle Legitimation von Kollegialorganen bzw. deren Mit¬
gliedern 212
(1) Personelle Legitimation eines jeden Mitglieds des Kollegial¬
organs 212
(2) Personelle Legitimation durch das „Prinzip der doppelten
Mehrheit" 213
(3) Konsequenzen für das Berliner Modell 217
cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation 218
(1) Verfassungsgerichtshof Berlin 218
(2) Legitimationsdefizit bei streng formaler Betrachtungsweise 219
(3) Flexibilisierung des starren Legitimationsmodells 221
dd) Legitimation durch Organisation 223
c) Bedeutung eines Vertrags zur Einflussnahme auf die Besetzung des
Anstalts-Aufsichtsrates („Interessenwahrungsvertrag") für die demo¬
kratische Legitimation 224
aa) Vorschlagsrechte der Holding-AG bei der Ernennung von Auf¬
sichtsratsmitgliedern der Anstalt 224
bb) Abberufung von Aufsichtsratsmitgliedern der Anstalt auf Wunsch
der Holding-AG 225
d) Ausreichendes Legitimationsniveau 226
3. Bedeutung eines Vertrages über Besetzungsabsprachen („Konsortialver-
trag") für die demokratische Legitimation 227
18 Inhaltsverzeichnis
a) Sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidungen des Anstalts-
Vorstandes 228
b) Personelles Legitimationsdefizit bei Entscheidungen des Anstalts-
Vorstandes 229
c) Abfederung durch andere Legitimationsmodi? 229
d) Privatisierbarkeit einer Aufgabe als Grund für Legitimationsverdün¬
nung? 230
e) Ergebnis 231
4. Personenidentität der Vorstände von Holding-AG und Anstalt 231
a) Faktisch eine „Generalweisung" anstatt von vielen Einzelweisungen
über den Weisungsausschuss der Holding-AG 232
b) Demokratische Legitimation des Handelns durch den Anstalts-Vor¬
stand 232
III. Rechtsstaatliche Anforderungen - Gebot einer rationalen Organisation der
Verwaltung 233
C. Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Bayernmodell 233
I. Der Beliehene (Holding-AG) als Anstaltsträger 234
1. Vom Staat beherrschte juristische Person des Privatrechts als Beliehener 234
a) Dogmatische Grundlagen der Beleihung 235
aa) (Modifizierte) Rechtsstellungstheorie 235
bb) (Modifizierte) Aufgabentheorie 236
b) Beleihungsfähigkeit einer vom Staat beherrschten juristischen Person
des Privatrechts 237
2. Der „Funktionsvorbehalt" in Art. 33 Abs. 4 GG 240
a) Betreiben einer Anstalt des öffentlichen Rechts durch eine juristi¬
sche Person des Privatrechts als „Ausübung einer hoheitsrechtlichen
Befugnis" 241
b) Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als „ständige Aufgabe" . 243
c) Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse „in der Regel" von Beamten 244
aa) Sachlicher Grund zur Rechtfertigung 245
(1) Bedürfnis nach rationelleren und kostengünstigeren Dienst¬
leistungen 245
(2) Nutzbarmachung besonderer Sachkunde, der technischen und
betrieblichen Mittel der Privaten sowie die damit verbundene
Entlastung der Verwaltung 246
(3) Charakter der Aufgabe 247
bb) Abstrakter Bezugsrahmen für das Regel/Ausnahmeverhältnis . 247
cc) Resümee 247
3. Exkurs: Abgabenprivileg der Holding-AG notwendig? 248
4. Beleihung und Gesetzesvorbehalt 249
Inhaltsverzeichnis 19
5. Die Beleihung im Spiegel des Demokratieprinzips 250
a) Personelle Legitimation der Organwalter 250
b) Rechts- und Fachaufsicht zur Sicherstellung der sachlich-inhaltlichen
Legitimation? 254
c) Unterstützung durch die organisatorische Legitimation 257
d) Effektivität nach BremStGH, NVwZ 2003, 81 ff. und die sog. Legiti¬
mationsverantwortung 257
e) Resümee 258
6. Vorgaben des Rechtsstaatsprinzips - Gebot einer rationalen Organisation
der Verwaltung 259
II. Besetzungsrechte der Holding-AG in Anstaltsorganen 259
1. Doppelte Mehrheit in Verwaltungsrat und Generalversammlung oder Be¬
herrschung des Beliehenen 259
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation 260
III. Vorstandsidentität und Wahlverfahren bei der Berliner Sparkasse 261
D. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunternehmen . . 262
I. Berliner Modell auf kommunaler Ebene 262
1. Gesetzliche Regelungen 262
2. Umsetzung in der Praxis 263
II. Bayernmodell auf kommunaler Ebene 264
1. Gesetzliche Regelungen 264
2. Umsetzung in der Praxis 265
5. Teil
Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle 266
A. Erkenntniswerte der Neuen Institutionenökonomie 267
I. Neue Institutionenökonomie 267
II. Ziele der an den Holding-Modellen beteiligten Akteure 268
1. Ziele der Gemeinde bzw. der Politiker als dahinter stehende Akteure -
Public Choice-Theorie 268
2. Ziele des Investors 270
III. Verwaltungswissenschaftliche Rezeption bestimmter Ansätze der Neuen In¬
stitutionenökonomie 271
1. Prinzipal-Agent-Theorie 271
a) Grundlagen 272
aa) Die „adverse selection" und die „moral hazard" Situation 273
bb) Anreizmechanismen und Ausgleich von Informationsdefiziten . 274
20 Inhaltsverzeichnis
b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Gemeinde als Prinzipal - Pri¬
vater als Agent 276
2. Property-Rights-Theorie 277
a) Grundlagen 278
aa) Vier Einzelrechte an einem Wirtschaftsgut 278
bb) „Attenuation of Rights" - Verdünnung von Rechten 278
b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Aufteilung der Verfü¬
gungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem 279
3. Transaktionskostentheorie 281
a) Grundlagen 281
b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Zusätzliche Abstimmungs¬
kosten 282
B. Verwaltungswissenschaftliche Ansatzpunkte der Neuen Institutionenökonomie
bei den Holding-Modellen 283
I. Anreize für den Privaten (Agent) über die Entgeltkalkulation 284
1. Gebührenrechtliche Spielräume zur Erzielung von Gewinnen bei den
Holding-Modellen 285
a) Exkurs: Prinzipien des Gebührenrechts 286
aa) Äquivalenzprinzip 286
bb) Gleichheitsgrundsatz und die generelle Rechtfertigung von Ge¬
winnen 287
(1) Allgemein 287
(2) Gewinne 288
cc) Einfachgesetzlich: Kostendeckungsprinzip 289
b) Die Spielräume und ihre Grenzen 289
aa) Gestaltungsmöglichkeiten bei der Gebührenkalkulation nach den
Kommunalabgabengesetzen (KAG) 289
i (1) Gesetzliche Variablen 290
(2) Gerichtliche Kontrolldichte 293
(3) Ergebnis 294
bb) Gesteigerte Einbeziehung erwerbswirtschaftlicher Gesichtspunk¬
te bei Public-Private-Partnership - Tarifregelung bei den Berliner
Wasserbetrieben 294
(1) Verfassungsmäßigkeit des „Zwei-Prozentpunktzuschlags" . 295
(a) Rechtfertigung dem Grunde nach 295
(b) Rechtfertigung der Höhe nach 296
(2) Verfassungsmäßigkeit der „Effizienzsteigerungsklausel" . . 298
(3) Verwaltungswissenschaftliche Würdigung: Innovative Ge¬
bührenmechanismen zur Herstellung einer Zielunion zwi¬
schen Gemeinde und Privatem 301
Inhaltsverzeichnis 21
(a) Berücksichtigung der Prinzipal-Agent-Theorie 301
(b) Berücksichtigung der Property-Rights-Theorie 303
(4) Gebührenregelung bei den BWB nach dem Urteil des VerfGH,
NVwZ 2000, 794 ff. 304
2. Empfehlungen für gebührenrechtliche Regelungen bei Holding-Model¬
len 305
II. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung des Berliner Modells 306
1. Beseitigung von Informationsasymmetrien und Anreizschaffung durch
Weisungsgeflecht und Besetzungsrechte der Holding-AG 306
2. Anreizmechanismen zur Kostensenkung trotz fortbestehender Anstalts¬
last/Gewährträgerhaftung? 308
3. Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem . . 309
4. Hohe Transaktionskosten aufgrund vielfältiger Verflechtungen 311
5. Resümee 311
III. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung des Bayernmodells 312
1. Beseitigung von Informationsasymmetrien und Anreize durch Anstalts¬
trägerschaft und Besetzungsrechte der Holding-AG 312
2. Anreiz zur Effizienz durch übernommene Anstaltslast oder Abschre¬
ckung potentieller Investoren? 314
3. Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem . 314
4. Klare Strukturen - geringere Transaktionskosten 315
5. Resümee 315
C. Eignung der Holding-Modelle für kommunale Wirtschaftsunternehmen aus or¬
ganisationspsychologischer Sicht 316
D. Abschließende Bewertung der Holding-Modelle bei kommunalen Wirtschafts¬
unternehmen 317
6. Teil
Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken 320
A. Neue Strukturen in der Organisation von Universitätskliniken 320
I. Aktuelle Umstrukturierungen 321
II. Alternative Gestaltung: Die Holding-Modelle 323
B. Die Holding-Modelle bei Universitätskliniken im Spannungsfeld zwischen Wis¬
senschaftsfreiheit, bestmöglicher Krankenversorgung und den Interessen der Pri¬
vatinvestoren 323
I. Grundlagen 323
1. Berücksichtigung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) . . 323
a) Organisationsrechtlicher Bedeutungsgehalt von Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG 323
22 Inhaltsverzeichnis
b) Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG auf Universitätskliniken . 324
2. Bestmögliche Krankenversorgung - Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG iVm dem So¬
zialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 324
a) Aufgabe der Krankenversorgung in den Universitätskliniken 324
b) Spannungsverhältnis zur Wissenschaftsfreiheit 325
3. Interessen der privaten Investoren 325
II. Das Berliner Modell - Universitätsklinik als Anstalt der Universität oder des
Landes? 326
1. Mögliche Modellvarianten 326
a) Universität als Anstaltsträger; Aufsicht des Landes über Universität
(Modellvariante a) 326
b) Land als Anstaltsträger; Kooperationsvereinbarung zwischen Univer¬
sität und Klinik (Modellvariante b) 327
2. Bewältigung der Herausforderungen 328
a) Sicherung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) 329
aa) Sicherung gegenüber der Universitätsklinik 329
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 329
(2) Hinreichende Trennung der Ressourcen 330
(3) Weisungsrechte 330
(a) Weisungsrechte des Vorstandes der Klinik 330
(b) Weisungsrechte der in der Klinik tätigen Wissenschaftler 331
(4) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen 331
(a) Informations- und Mitwirkungsrechte der Universität . 331
(b) Institutionalisierung der Wissenschaftsfreiheit - Beirat . 332
(c) Schlichtungsgremium 332
(d) Bedeutsame Fälle: Einvernehmen des Fachbereichs Me¬
dizin 332
bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG 333
cc) Ergebnis 333
b) Sicherung einer bestmöglichen Krankenversorgung - Art. 2 Abs. 2
S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 334
aa) Sicherung gegenüber Universität 334
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 334
(2) Weisungsrechte des Klinikvorstandes im Bereich der Kran¬
kenversorgung 334
(3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen 335
(a) Schlichtungskommission 335
(b) Mitwirkungsrechte bei Entscheidungen der Universität . 335
Inhaltsverzeichnis 23
bb) Sicherung gegenüber Holding-AG 335
cc) Ergebnis 336
c) Ausreichende Attraktivität für die Beteiligung privater Investoren . 336
3. Resümee und Empfehlungen 337
III. Das Bayernmodell - Beleihender: Universität oder Land? 337
1. Mögliche Modellvarianten 337
a) Universität als beleihender Verwaltungsträger; Aufsicht des Landes
über Universität (Modellvariante a) 337
b) Land als beleihender Verwaltungsträger; Kooperationsvereinbarung
zwischen Universität und Klinik (Modellvariante b) 338
2. Ausgleich des Spannungsverhältnisses 338
a) Sicherung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) 338
aa) Sicherung gegenüber der Universitätsklinik 339
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 339
(2) Hinreichende Trennung der Ressourcen und Weisungsrechte 339
(3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen 339
bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG 339
cc) Ergebnis 340
b) Sicherung einer bestmöglichen Krankenversorgung - Art. 2 Abs. 2
S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 340
aa) Sicherung gegenüber Universität 341
(1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz 341
(2) Weisungsrechte des Klinikvorstandes im Bereich der Kran¬
kenversorgung 341
(3) Wirksame Konfliktpräventions-und-lösungsmechanismen 341
bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG 341
cc) Ergebnis 342
c) Ausreichende Attraktivität für die Beteiligung privater Investoren . 342
3. Resümee und Empfehlungen 342
C. Abschließende Bewertung zur Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Univer¬
sitätskliniken 343
7. Teil
Zusammenfassung der Ergebnisse 345
I. Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf kommunaler Ebe¬
ne - das kommunale Wirtschaftsunternehmen 345
24 Inhaltsverzeichnis
II. Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung der Nach¬
teile des kommunalen Wirtschaftsunternehmens 351
III. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für die Errichtung von Holding-
Modellen 353
1. Allgemeine verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen 353
2. Das Berliner Modell 356
3. Das Bayernmodell 358
4. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunterneh¬
men 360
IV. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle 361
V. Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken 367
Literaturverzeichnis 369
Anhang 404
Schaubilder 404
Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen - Kommunale Beteiligungen
nach wirtschaftlicher Tätigkeit und Rechtsform 2003, Statistisches Bundesamt
2006 412
Sachregister 422 |
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