Gute Verwaltung im Recht der Europäischen Union: eine Untersuchung zu Herkunft, Entstehung und Bedeutung des Art. 41 Abs. 1 und 2 der Europäischen Grundrechtecharta
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2008
|
| Schriftenreihe: | Hamburger Studien zum europäischen und internationalen Recht
49 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 492 S. |
| ISBN: | 9783428124497 3428124499 |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Einleitung............................................................... 21
Teil 1
Entstehungsgeschichte und Bindungsreichweite
des Art. 41 GrCh 28
§ 1 Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundsätze................. 28
I.
Ausgangssituation auf der Basis der Verträge....................... 28
II.
Die Entwicklung von Verwaltungsrecht als allgemeinen Rechtsgrund¬
sätzen ........................................................... 29
§ 2 Die Entwicklung europäischer Grundrechte.......................... 31
I.
Ausgangssituation auf Basis der Verträge........................... 31
II.
Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes.......................... 32
1. Die frühe Rechtsprechung des EuGH............................ 32
2. Die Anerkennung originär europäischen Grundrechtsschutzes...... 33
a) Konstituierung............................................. 33
(1) Die Grundlagen: Anwendungsvorrang und unmittelbare
Wirksamkeit........................................... 33
(2) Urteile Stauder, Internationale Handelsgesellschaft und
Nold.................................................. 35
b) Konsolidierung............................................. 39
§ 3 Die Entstehung der Grundrechtecharta.............................. 41
I.
Die Diskussion um einen eigenständigen Grundrechtekatalog......... 41
II.
Der Grundrechtekonvent.......................................... 46
III.
Kritik, gegenwärtiger Status der Charta und Ausblick................ 49
§ 4 Art. 41 in der Arbeit des Konvents.................................. 54
I.
Aufnahme des „Rechts auf eine gute Verwaltung in die Diskussion .. 54
II.
Die Beratung des ersten Formulierungsvorschlags................... 56
III.
Die Beratungen des zweiten Entwurfs.............................. 60
IV.
Die abschließenden Entwürfe...................................... 62
§ 5 Der Anwendungsbereich des Art. 41................................. 64
I.
Grundrechtsberechtigte............................................ 64
1. Ausgestaltung als ^edermannsrecht ............................ 64
10 Inhaltsverzeichnis
2. Anwendbarkeit auf juristische Personen des Privatrechts........... 65
3. Anwendbarkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts___ 67
II.
Grundrechtsverpflichtete........................................... 69
1. Struktur des Vollzugs von Gemeinschaftsrecht als Anknüpfungs¬
punkt für eine Grundrechtsbindung.............................. 69
a) Direkter Vollzug............................................ 70
b) Indirekter Vollzug........................................... 71
2. Organe und Einrichtungen der Union............................ 72
a) Organe..................................................... 72
b) Einrichtungen............................................... 74
c) Mitgliedstaaten............................................. 75
d) Zwischenfazit............................................... 76
3. Mitgliedstaaten im indirekten Vollzug............................ 76
a) Die Regelung des Art. 51.................................... 76
b) Die Bindungsreichweite des Art. 41 .......................... 80
(1) Die Diskussion der Bindungsreichweite im Konvent....... 80
(2) Art. 41 als
lex
speciális
zu Art. 51 GrCh.................. 81
(3) Bindungsreichweite der allgemeinen rechtsstaatlichen
Grundsätze............................................. 83
(4) Mechanismen zur Erweiterung des Anwendungsbereiches .. 88
(5) Kompetenzgrenzen bei der Regelung des allgemeinen Ver¬
waltungsrechts .......................................... 90
(6) Die Wortlautgrenze...................................... 93
Teil 2
Die rechtsvergleichende
Perspektíve
95
Abschnitt 1
Die gemeinsamen Verfassungstraditionen 99
1 Konzepte „guter Verwaltung in den nordischen Staaten.............. 100
I.
Die
god
forvaltningsskik in der Rechtsordnung Dänemarks...........101
II. God
forvaltningsstandard im Königreich Schweden.................. 105
III.
Das Konzept der hyvä hallinto im Grundgesetz Finnlands............ 108
IV.
Gesamtschau..................................................... 115
2 Die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung in den Rechts¬
ordnungen der Benelux-Staaten...................................... 116
I.
Behoorlijk bestuur
im Recht der Niederlande........................ 116
II.
Behoorlijk bestuur
im Recht Belgiens............................... 119
III.
Verwaltungsverfahrensrechtliche Grandsätze in Luxemburg...........124
IV.
Gesamtschau..................................................... 124
Inhaltsverzeichnis 11
! 3 Verwaltungsrechtliche Konzepte „guter Verwaltung in den Common-
Law-Staaten........................................................ 125
I.
Natural justice
und
maladministration
im Recht des Vereinigten
Königreichs...................................................... 125
II. Constitutional justice
und
good administration
im Recht der Republik
Irland........................................................... 131
Ш.
Gesamtschau..................................................... 136
4 Die traditionell rechtsstaatlich geprägten Verwaltungsrechtsordnungen
Frankreichs, Deutschlands, Österreichs und Italiens.................. 137
I.
Die
droits de la défense
im französischen Recht..................... 137
II.
Ordnungsgemäße Verwaltung im deutschen Recht................... 143
III.
Verwaltungsverfahrensrecht und Volksanwaltschaft in der Republik
Österreich....................................................... 154
IV.
Das Prinzip des
buon andamento in
der Verfassung der Republik
Italien........................................................... 158
V.
Gesamtschau..................................................... 161
> 5 Die verfassungsrechtlich verankerten Verfahrensrechte in Griechen¬
land, Spanien und Portugal.......................................... 162
I.
Verwaltungsrecht in der Verfassung der Republik Griechenland....... 162
II.
Verwaltungsbezogene Gesetzgebungsaufträge in der Verfassung des
Königreichs Spanien.............................................. 166
III.
Konstitutionelles Verwaltungsrecht in der Republik Portugal.......... 172
IV.
Gesamtschau..................................................... 177
6 Zusammenfassung - Ein „Recht auf eine gute Verwaltung in den
Mitgliedstaaten?..................................................... 177
I.
Verfassungsebene................................................. 177
II.
Einfachgesetzliche Ebene......................................... 380
Abschnitt 2
EMRK, gemeinsame internationale Verpflichtungen
und die Sozialchartas 183
1 Art. 6 EMRK....................................................... 183
I.
Die Bedeutung der EMRK für das Gemeinschaftsrecht............... 183
II.
Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf die Verwaltung........... 185
1. Zur Auslegung der EMRK...................................... 186
2. Der Anwendungsbereich des Art. 6 - sachliche Unanwendbarkeit
auf öffentlich-rechtliche Verfahren und Entscheidungen?.......... 187
a) Abgrenzung zivilrechtlich - öffentlich-rechtlich............... 188
b) Abgrenzung strafrechtlich - öffentlich-rechtlich............... 189
3. Das „Gericht als Entscheidungsorgan - rechtsfolgenbedingte
Unanwendbarkeit auf öffentlich-rechtliche Verwaltungsverfahren
und Entscheidungen?........................................... 190
12 Inhaltsverzeichnis
4. Schlussfolgerangen............................................. 193
5. Die gemeinschaftsrechtliche
Perspektíve
.......................... 195
ΙΠ.
Zusammenfassung................................................ 198
1. Keine Vorbildfunktion des Art. 6 EMRK für Art. 41 GrCh......... 198
2. Heranziehbarkeit von Art. 6 EMRK zur Auslegung von Art. 41
GrCh.......................................................... 198
a) Unparteiisch................................................ 199
b) Faires Verfahren............................................ 199
c) Angemessene Frist..........................................200
§ 2 Die internationalen Übereinkommen und Dokumente zum Schutz der
Menschenrechte.....................................................200
I.
Universelle Instrumente...........................................202
1. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte...................202
2. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte.....203
3. ILO-Übereinkommen...........................................205
II.
Regionale Instrumente.............................................206
1. Empfehlungen des Europarats — insbesondere die Resolution (77)
31............................................................206
a) Die Ausarbeitung der Resolution.............................206
b) Die formulierten Rechte.....................................207
c) Kommentierung durch die Resolution.........................208
(1) Anwendungsbereich, Implementierung und Fehlerfolgen___208
(2) Kommentierung der einzelnen Rechte.....................209
(a) Right to be heard
...................................209
(b)
Access to information
...............................210
(c) Assistance and representation
........................211
(d) Statement of reasons
................................211
(e) Indication of remedies
...............................211
d)
Gesamtschau...............................................212
e)
Ergänzende Empfehlungen...................................214
(1) Die Empfehlung
R
(80) 2................................ 214
(2) Die Empfehlung
R
(81) 19............................... 215
(3) Die Empfehlung
R
(87) 16............................... 216
(4) Weitere ergänzende Empfehlungen....................... 217
(5) Entwicklungstendenzen.................................. 217
2. Abschlussdokumente der KSZE................................. 218
III. Good governance
und „gute Verwaltung ........................... 219
1. Allgemeines zum Begriff
good governance.......................
220
2. Das Abkommen von Cotonou und das Weissbuch der Kommission .. 222
a) Das Abkommen von Cotonou................................223
b) Das
Governance-
Weissbuch der Europäischen Kommission.....224
3. Das systematische Verhältnis der Begriffe........................226
Inhaltsverzeichnis 1
З
4. „Global
Administratíve
Law in the Being
....................... 228
IV. SIGMA-Paper No
27 und OECD-Empfehlung vom 23.
April
1998.... 229
1.
SIGMA-Paper No
27 -
European Principles for Public Administra¬
tion
........................................................... 229
2. Empfehlung des OECD-Rats vom 23. April 1998................. 232
§ 3 Die Sozialchartas.................................................... 233
I.
Die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961................ 233
II.
„Charta der Grundrechte der Arbeitnehmer ........................ 234
Teil 3
Gute Verwaltung im Recht der Europäischen Union 235
Abschnitt 1
Grundlagen in den Verträgen und der Rechtsprechung 235
§ 1 EUV und Gemeinschaftsverträge.................................... 235
I.
Primärrecht...................................................... 235
1. EU-Vertrag und EG-Vertrag..................................... 235
a) Individuelle Anhörung und institutionelle Anhörung........... 235
b) Akteneinsichtsrechte........................................ 236
(1) Akteneinsichtsrechte für Verfahrensbeteiligte.............. 236
(2) Transparenzprinzip - das allgemeine Dokumentenzugangs-
recht als generelle Regelung auch des Aktenzugangs im
Verwaltungsverfahren?.................................. 236
(a) Der regulative Rahmen............................. 237
(b) Terminologische Divergenzen: Akte
vs.
Dokument___ 239
(c) Divergenzen in der Verfahrensposition. Verfahrens¬
beteiligung
vs.
Verfahrenseröffnung.................. 241
(d) Funktionale Divergenzen: Demokratisches Kontroll¬
recht
vs.
rechtsstaatliche Verfahrensgarantie........... 241
(e) Divergenzen bei den Fehlerfolgen.................... 247
(f) Divergenzen in der Reichweite?..................... 248
(g) Selbständiges Nebeneinander oder
lex
speciális-
Ver¬
hältnis?............................................ 250
c)
Die Begründungspflicht des Art. 253 EGV.................... 252
2. EAG- und
EGKS-
Vertrag....................................... 252
a) Anhörungsrechte, Akteneinsicht und Begriindungspflicht im
EAG-Vertrag............................................... 252
b) Anhörungsrechte, Akteneinsicht und Begründungspflicht im
EGKS-Vertrag.............................................. 253
П.
Sekundärrecht.................................................... 255
1. Vorschriften über „gute Verwaltung ............................. 256
14 Inhaltsverzeichnis
2. Anhörungsrechte...............................................256
a)
Beamtenrecht............................................... 256
b)
Kartellverfahrensrecht....................................... 256
c) Fusionskontrollverfahren
..................................... 258
d)
Antidumpingverfahren....................................... 259
3. Akteneinsichtsrechte............................................ 261
a) Beamtenrecht...............................................261
b) Kartellverfahrensrecht.......................................261
c) Fusionskontrollverfahren.....................................262
d) Antidumpingverfahren.......................................262
4. Besondere Begründungsvorschriften..............................263
III.
Abschließende Betrachtung von Primär- und Sekundärrecht...........264
§ 2 Das Anhörungsrecht in der Rechtsprechung..........................265
I.
Funktion und Herleitung der Anhörung als allgemeiner Rechtsgrund¬
satz ..............................................................266
1. Funktionen einer Anhörung im Verwaltungsverfahren..............266
2. Herieitung und Status nach der Rechtsprechung des EuGH.........267
a) Frühe Rechtsprechung.......................................267
b) Die explizite Anerkennung als allgemeiner Rechtsgrandsatz.....268
c) Anerkennung als Grandrecht.................................269
d) Weitere „verfassungsrechtliche Anküpfungspunkte............269
II.
Voraussetzungen einer Anhörung...................................271
1. Nachteilig.....................................................271
2. Individuell.....................................................272
a) Falsch bezeichnete Rechtsakte................................272
b) Anhörung von Nichtadressaten...............................273
c) Korrespondenz zu Art. 230 Abs. 4 EGV?.....................276
(1) Individuelle Betroffenheit von Nichtadressaten............276
(2) Individuelle Betroffenheit bei Normativakten..............278
III.
Art und Umfang der Rechtsgewährang..............................284
1. Allgemeines — Kerngehalte des Rechts auf Anhörung..............284
2. Inhalt in den verschiedenen Phasen des Verwaltungsverfahrens.....287
a) Verfahrenseröffnung und Aufklärung über den Verfahrens¬
gegenstand .................................................287
b) Durchführung der Anhörung.................................290
3. Schranken des Anhörungsrechts.................................292
a) Konkludenter Verzicht/Zumutbarkeit von Verzögerungen/
Leistungsfähigkeitsgrenzen der Verwaltung....................292
b) Zweckvereitelung/Maßnahmen der Beweisermittlung...........293
c) Unwesentlichkeit des Eingriffs...............................295
d) Unmöglichkeit der Gewährung/Unmöglichkeit der Berück¬
sichtigung ..................................................296
Inhaltsverzeichnis 15
e)
Gefahr im Verzug/Gefahr für die öffentliche Sicherheit........ 297
f) Verfahrensdurchführung auf Antrag des Betroffenen........... 298
IV.
Fehlerfolgen..................................................... 298
1. Heilung von Verfahrensmangeln................................. 298
2. Rechtsfolgen eines Anhörungsmangels........................... 300
V.
Bewertung....................................................... 301
і
3 Das Akteneinsichtsrecht in der Rechtsprechung...................... 302
I.
Funktionen und Herleitung des Rechts auf Akteneinsicht als allge¬
meiner Rechtsgrandsatz........................................... 303
1. Funktionen der Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren........... 303
2. Herleitung und Status nach der Rechtsprechung des EuGH........ 303
a) Frühe Rechtsprechung....................................... 303
b) Die explizite Anerkennung als allgemeiner Rechtsgrundsatz .... 305
c) Anerkennung als Grundrecht................................. 305
d) Weitere „verfassungsrechtliche Anküpfungspunkte............ 306
II.
Voraussetzungen der Akteneinsicht................................. 307
1. Akteneinsicht Verfahrensbetroffener............................. 307
2. Akteneinsicht Dritter........................................... 307
III.
Art und Umfang der Gewährung................................... 309
1. Grundsatz..................................................... 309
2. Grenzen...................................................... 311
a) Vertrauensschutz............................................ 311
b) Verwaltungseffizienz........................................ 314
IV.
Fehlerfolgen..................................................... 314
V.
Bewertung....................................................... 317
4 Die Begründungspflicht in der Rechtsprechung....................... 318
I.
Funktionen der Begründungspflicht................................ 318
1. Begründung als Voraussetzung von Rechtskontrolle............... 318
2. Weitere Funktionen der Begründungspflicht...................... 320
3. „Verfassungsrechtliche Herleitung der Begründungspflicht........ 321
II.
Inhalt und Umfang der Begründungspflicht......................... 322
1. Anforderungen an den Inhalt der Begründung.................... 322
2. Anforderungen an den Umfang................................. 325
a) Rechtsnatur der Maßnahme.................................. 325
b) Gesamtzusammenhang der Entscheidungspraxis............... 326
c) Abweichung von Sachverständigengutachten.................. 327
d) Kenntnisstand beim Betroffenen............................. 327
e) Ausübung von Ermessen.................................... 328
f) Intensität der Maßnahme/vorherige Beschränkung der Verteidi¬
gungsrechte ................................................ 328
g) Begrenzungen der Begründungspflicht........................ 328
h) Ausnahmen von der Begriindungspflicht?..................... 329
16 Inhaltsverzeichnis
III.
Rechtsfolgen fehlerhafter Begründung..............................330
IV.
Bewertung.......................................................332
§ 5 Rechtsprechung zu weiteren Aspekten „guter Verwaltung ............333
I.
Handeln innerhalb einer angemessenen Frist.........................334
1. Funktionen und Herleitung......................................335
2. Inhalt und Bemessungskriterien..................................337
3. Rechtsfolgen bei Verstoß........................................339
II.
Unparteiisches und gerechtes Handeln..............................341
1. Herleitung und Funktionen dieser Elemente......................341
2. Ausprägungen in der Rechtsprechung............................343
a) Gerecht....................................................343
b) Unparteiisch................................................345
c) Unparteilichkeit, Sorgfalt und ordnungsgemäße Verwaltung.....347
(1) Sorgfältige Sachverhaltsprüfung vor belastenden Ma߬
nahmen ................................................348
(2) Prüfung von Beschwerden...............................350
(3) Nachfragen bei der Prüfung von Unterlagen...............353
(4) Hinzuziehung von Sachverständigen......................354
III.
Sonstige Aspekte „guter Verwaltung ...............................354
1. Zu Herleitung und Bedeutung des Begriffs der „guten Verwaltung 354
2. Fallgruppenbildung.............................................356
a) Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.....................357
(1) Einfachheit, Zweckmäßigkeit und Zügigkeit des Verfahrens 357
(2) Kommunikation mit den Verfahrensbeteiligten und Dritten.. 359
(3) Amtsverschwiegenheit: Schutz von Berufsgeheimnissen
und internen Informationen..............................362
(4) Bindung an geltendes Recht und interne Richtlinien........363
b) Fürsorge gegenüber Bediensteten.............................364
c) Organisation der Verwaltung.................................366
d) Auswirkungen auf das Prozessrecht...........................368
3. Grenzen der Rechtsverbindlichkeit...............................369
IV.
Bewertung.......................................................372
§ 6 Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze und Kodex für gute Verwal¬
tungspraxis ..........................................................377
I.
Bezüge zu allgemeinen Grandsätzen des Rechtsstaatsprinzips und
materiellen Grandrechtsgewährleistungen...........................378
1. Rechtsstaatliche Grundsätze des Gemeinschaftsrechts..............378
2. Grandrechte...................................................380
II.
Bürgerbeauftragter und Kodex für gute Verwaltungspraxis............382
1. Das Amt des Bürgerbeauftragten................................383
a) Entstehung und rechtlicher Rahmen...........................383
b) Funktion, Kompetenzen und Beschwerdeverfahren.............384
Inhaltsverzeichnis 17
2. Der Kodex für gute Verwaltungspraxis........................... 387
a) Mißstände bei der Tätigkeit von Organen und Institutionen..... 387
b) Justiziable Elemente........................................ 391
c) Eingeschränkt oder nicht justiziable Elemente................. 394
d) Rechtsnatur der Inhalte und Bindungswirkung................. 396
Abschnitt 2
„Recht auf eine gute Verwaltung nach Art. 41 GrCh 402
і
1 Eingrenzung der Gewährleistungsgehalte von Art. 41 GrCh.......... 403
I.
Panorama möglicher inhaltlicher Konkretisierungen von Art. 41...... 403
II.
Stellungnahmen in der Literatur................................... 406
III.
Schranken für eine weitergehende inhaltliche Konkretisierung........ 408
1. Erwägungen im Hinblick auf den Status als Grundrecht........... 408
a) Positivität als Wesensmerkmal............................... 409
b) Funktionalität als Wesensmerkmal............................ 410
c) Subjektivität als Wesensmerkmal............................. 410
d) Wesensbestimmung durch Abgrenzung....................... 413
e) Wesensbestimmung anhand objektiver Kriterien............... 414
f) Grundrechte als Fundamentalnormen......................... 415
2. Erwägungen im Hinblick auf das Verhältnis zum Rechtsstaats¬
prinzip........................................................ 419
3. Erwägungen im Hinblick auf Chartasystematik und Konvents¬
auftrag........................................................ 421
4. Kompetenzgrenzen bezüglich des Allgemeinen Verwaltungsrechts .. 423
IV.
Ergebnis: Art. 41 als vorsichtig zu konkretisierendes Verfahrensgrand¬
recht ............................................................ 423
2 Bedeutung eines Grundrechts auf eine gute Verwaltung für
das Unionsrecht..................................................... 427
I.
Die Bedeutung der Kodifikation................................... 427
1. Rechtssicherheit, Rechtsklarheit, Vereinheitlichung und Dogmatisie-
rung.......................................................... 427
2. Problem der rein partiellen Kodifikation allgemeinen Verwaltungs¬
rechts......................................................... 428
3. Die Bezeichnung.............................................. 429
II.
Bedeutung und Bewertung der Kodifikation als Grundrecht.......... 430
1. Einzigartigkeit des Art. 41 GrCh................................ 430
2. Kompetenzerweiternde Wirkung?............................... 433
3. Auswirkungen auf das Sekundärrecht............................ 433
4. Neuakzentuierang des Stellenwerts des Verwaltungsverfahrens..... 434
a) Grandrechtsschutz durch Verfahren........................... 435
b) Vorwirkung der Rechtswegsgarantie.......................... 437
18 Inhaltsverzeichnis
c)
Wechselwirkung zwischen gerichtlicher Kontrolldichte und
Funktion des Verwaltungsverfahrens..........................438
d) Zwischenergebnis: Verfassungsrechtliche Wertentscheidung.....440
e) Fehlerfolgen und grundrechtlicher Status......................442
5. Konsequenzen eines „Grundrechts auf eine gute Verwaltung für
die Aufgabenverteilung innerhalb einer zukünftigen Justizstruktur .. 445
6. Fazit..........................................................448
§ 3 Ausblick.............................................................449
I.
Einordnung des Art. 41 GrCh in ein Koordinatensystem europäischen
Verwaltungsrechts.................................................449
II.
Impulse für das deutsche Verwaltungsrecht?.........................451
Literaturverzeichnis......................................................455
Sachregister..............................................................486
|
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Einleitung. 21
Teil 1
Entstehungsgeschichte und Bindungsreichweite
des Art. 41 GrCh 28
§ 1 Die Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundsätze. 28
I.
Ausgangssituation auf der Basis der Verträge. 28
II.
Die Entwicklung von Verwaltungsrecht als allgemeinen Rechtsgrund¬
sätzen . 29
§ 2 Die Entwicklung europäischer Grundrechte. 31
I.
Ausgangssituation auf Basis der Verträge. 31
II.
Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes. 32
1. Die frühe Rechtsprechung des EuGH. 32
2. Die Anerkennung originär europäischen Grundrechtsschutzes. 33
a) Konstituierung. 33
(1) Die Grundlagen: Anwendungsvorrang und unmittelbare
Wirksamkeit. 33
(2) Urteile Stauder, Internationale Handelsgesellschaft und
Nold. 35
b) Konsolidierung. 39
§ 3 Die Entstehung der Grundrechtecharta. 41
I.
Die Diskussion um einen eigenständigen Grundrechtekatalog. 41
II.
Der Grundrechtekonvent. 46
III.
Kritik, gegenwärtiger Status der Charta und Ausblick. 49
§ 4 Art. 41 in der Arbeit des Konvents. 54
I.
Aufnahme des „Rechts auf eine gute Verwaltung" in die Diskussion . 54
II.
Die Beratung des ersten Formulierungsvorschlags. 56
III.
Die Beratungen des zweiten Entwurfs. 60
IV.
Die abschließenden Entwürfe. 62
§ 5 Der Anwendungsbereich des Art. 41. 64
I.
Grundrechtsberechtigte. 64
1. Ausgestaltung als ^edermannsrecht". 64
10 Inhaltsverzeichnis
2. Anwendbarkeit auf juristische Personen des Privatrechts. 65
3. Anwendbarkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts_ 67
II.
Grundrechtsverpflichtete. 69
1. Struktur des Vollzugs von Gemeinschaftsrecht als Anknüpfungs¬
punkt für eine Grundrechtsbindung. 69
a) Direkter Vollzug. 70
b) Indirekter Vollzug. 71
2. Organe und Einrichtungen der Union. 72
a) Organe. 72
b) Einrichtungen. 74
c) Mitgliedstaaten. 75
d) Zwischenfazit. 76
3. Mitgliedstaaten im indirekten Vollzug. 76
a) Die Regelung des Art. 51. 76
b) Die Bindungsreichweite des Art. 41 . 80
(1) Die Diskussion der Bindungsreichweite im Konvent. 80
(2) Art. 41 als
lex
speciális
zu Art. 51 GrCh. 81
(3) Bindungsreichweite der allgemeinen rechtsstaatlichen
Grundsätze. 83
(4) Mechanismen zur Erweiterung des Anwendungsbereiches . 88
(5) Kompetenzgrenzen bei der Regelung des allgemeinen Ver¬
waltungsrechts . 90
(6) Die Wortlautgrenze. 93
Teil 2
Die rechtsvergleichende
Perspektíve
95
Abschnitt 1
Die gemeinsamen Verfassungstraditionen 99
1 Konzepte „guter Verwaltung" in den nordischen Staaten. 100
I.
Die
god
forvaltningsskik in der Rechtsordnung Dänemarks.101
II. God
forvaltningsstandard im Königreich Schweden. 105
III.
Das Konzept der hyvä hallinto im Grundgesetz Finnlands. 108
IV.
Gesamtschau. 115
2 Die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung in den Rechts¬
ordnungen der Benelux-Staaten. 116
I.
Behoorlijk bestuur
im Recht der Niederlande. 116
II.
Behoorlijk bestuur
im Recht Belgiens. 119
III.
Verwaltungsverfahrensrechtliche Grandsätze in Luxemburg.124
IV.
Gesamtschau. 124
Inhaltsverzeichnis 11
! 3 Verwaltungsrechtliche Konzepte „guter Verwaltung" in den Common-
Law-Staaten. 125
I.
Natural justice
und
maladministration
im Recht des Vereinigten
Königreichs. 125
II. Constitutional justice
und
good administration
im Recht der Republik
Irland. 131
Ш.
Gesamtschau. 136
4 Die traditionell rechtsstaatlich geprägten Verwaltungsrechtsordnungen
Frankreichs, Deutschlands, Österreichs und Italiens. 137
I.
Die
droits de la défense
im französischen Recht. 137
II.
Ordnungsgemäße Verwaltung im deutschen Recht. 143
III.
Verwaltungsverfahrensrecht und Volksanwaltschaft in der Republik
Österreich. 154
IV.
Das Prinzip des
buon andamento in
der Verfassung der Republik
Italien. 158
V.
Gesamtschau. 161
> 5 Die verfassungsrechtlich verankerten Verfahrensrechte in Griechen¬
land, Spanien und Portugal. 162
I.
Verwaltungsrecht in der Verfassung der Republik Griechenland. 162
II.
Verwaltungsbezogene Gesetzgebungsaufträge in der Verfassung des
Königreichs Spanien. 166
III.
Konstitutionelles Verwaltungsrecht in der Republik Portugal. 172
IV.
Gesamtschau. 177
6 Zusammenfassung - Ein „Recht auf eine gute Verwaltung" in den
Mitgliedstaaten?. 177
I.
Verfassungsebene. 177
II.
Einfachgesetzliche Ebene. 380
Abschnitt 2
EMRK, gemeinsame internationale Verpflichtungen
und die Sozialchartas 183
1 Art. 6 EMRK. 183
I.
Die Bedeutung der EMRK für das Gemeinschaftsrecht. 183
II.
Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf die Verwaltung. 185
1. Zur Auslegung der EMRK. 186
2. Der Anwendungsbereich des Art. 6 - sachliche Unanwendbarkeit
auf öffentlich-rechtliche Verfahren und Entscheidungen?. 187
a) Abgrenzung zivilrechtlich - öffentlich-rechtlich. 188
b) Abgrenzung strafrechtlich - öffentlich-rechtlich. 189
3. Das „Gericht" als Entscheidungsorgan - rechtsfolgenbedingte
Unanwendbarkeit auf öffentlich-rechtliche Verwaltungsverfahren
und Entscheidungen?. 190
12 Inhaltsverzeichnis
4. Schlussfolgerangen. 193
5. Die gemeinschaftsrechtliche
Perspektíve
. 195
ΙΠ.
Zusammenfassung. 198
1. Keine Vorbildfunktion des Art. 6 EMRK für Art. 41 GrCh. 198
2. Heranziehbarkeit von Art. 6 EMRK zur Auslegung von Art. 41
GrCh. 198
a) Unparteiisch. 199
b) Faires Verfahren. 199
c) Angemessene Frist.200
§ 2 Die internationalen Übereinkommen und Dokumente zum Schutz der
Menschenrechte.200
I.
Universelle Instrumente.202
1. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte.202
2. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte.203
3. ILO-Übereinkommen.205
II.
Regionale Instrumente.206
1. Empfehlungen des Europarats — insbesondere die Resolution (77)
31.206
a) Die Ausarbeitung der Resolution.206
b) Die formulierten Rechte.207
c) Kommentierung durch die Resolution.208
(1) Anwendungsbereich, Implementierung und Fehlerfolgen_208
(2) Kommentierung der einzelnen Rechte.209
(a) Right to be heard
.209
(b)
Access to information
.210
(c) Assistance and representation
.211
(d) Statement of reasons
.211
(e) Indication of remedies
.211
d)
Gesamtschau.212
e)
Ergänzende Empfehlungen.214
(1) Die Empfehlung
R
(80) 2. 214
(2) Die Empfehlung
R
(81) 19. 215
(3) Die Empfehlung
R
(87) 16. 216
(4) Weitere ergänzende Empfehlungen. 217
(5) Entwicklungstendenzen. 217
2. Abschlussdokumente der KSZE. 218
III. Good governance
und „gute Verwaltung". 219
1. Allgemeines zum Begriff
good governance.
220
2. Das Abkommen von Cotonou und das Weissbuch der Kommission . 222
a) Das Abkommen von Cotonou.223
b) Das
Governance-
Weissbuch der Europäischen Kommission.224
3. Das systematische Verhältnis der Begriffe.226
Inhaltsverzeichnis 1
З
4. „Global
Administratíve
Law in the Being"
. 228
IV. SIGMA-Paper No
27 und OECD-Empfehlung vom 23.
April
1998. 229
1.
SIGMA-Paper No
27 -
European Principles for Public Administra¬
tion
. 229
2. Empfehlung des OECD-Rats vom 23. April 1998. 232
§ 3 Die Sozialchartas. 233
I.
Die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961. 233
II.
„Charta der Grundrechte der Arbeitnehmer". 234
Teil 3
Gute Verwaltung im Recht der Europäischen Union 235
Abschnitt 1
Grundlagen in den Verträgen und der Rechtsprechung 235
§ 1 EUV und Gemeinschaftsverträge. 235
I.
Primärrecht. 235
1. EU-Vertrag und EG-Vertrag. 235
a) Individuelle Anhörung und institutionelle Anhörung. 235
b) Akteneinsichtsrechte. 236
(1) Akteneinsichtsrechte für Verfahrensbeteiligte. 236
(2) Transparenzprinzip - das allgemeine Dokumentenzugangs-
recht als generelle Regelung auch des Aktenzugangs im
Verwaltungsverfahren?. 236
(a) Der regulative Rahmen. 237
(b) Terminologische Divergenzen: Akte
vs.
Dokument_ 239
(c) Divergenzen in der Verfahrensposition." Verfahrens¬
beteiligung
vs.
Verfahrenseröffnung. 241
(d) Funktionale Divergenzen: Demokratisches Kontroll¬
recht
vs.
rechtsstaatliche Verfahrensgarantie. 241
(e) Divergenzen bei den Fehlerfolgen. 247
(f) Divergenzen in der Reichweite?. 248
(g) Selbständiges Nebeneinander oder
lex
speciális-
Ver¬
hältnis?. 250
c)
Die Begründungspflicht des Art. 253 EGV. 252
2. EAG- und
EGKS-
Vertrag. 252
a) Anhörungsrechte, Akteneinsicht und Begriindungspflicht im
EAG-Vertrag. 252
b) Anhörungsrechte, Akteneinsicht und Begründungspflicht im
EGKS-Vertrag. 253
П.
Sekundärrecht. 255
1. Vorschriften über „gute Verwaltung". 256
14 Inhaltsverzeichnis
2. Anhörungsrechte.256
a)
Beamtenrecht. 256
b)
Kartellverfahrensrecht. 256
c) Fusionskontrollverfahren
. 258
d)
Antidumpingverfahren. 259
3. Akteneinsichtsrechte. 261
a) Beamtenrecht.261
b) Kartellverfahrensrecht.261
c) Fusionskontrollverfahren.262
d) Antidumpingverfahren.262
4. Besondere Begründungsvorschriften.263
III.
Abschließende Betrachtung von Primär- und Sekundärrecht.264
§ 2 Das Anhörungsrecht in der Rechtsprechung.265
I.
Funktion und Herleitung der Anhörung als allgemeiner Rechtsgrund¬
satz .266
1. Funktionen einer Anhörung im Verwaltungsverfahren.266
2. Herieitung und Status nach der Rechtsprechung des EuGH.267
a) Frühe Rechtsprechung.267
b) Die explizite Anerkennung als allgemeiner Rechtsgrandsatz.268
c) Anerkennung als Grandrecht.269
d) Weitere „verfassungsrechtliche" Anküpfungspunkte.269
II.
Voraussetzungen einer Anhörung.271
1. Nachteilig.271
2. Individuell.272
a) Falsch bezeichnete Rechtsakte.272
b) Anhörung von Nichtadressaten.273
c) Korrespondenz zu Art. 230 Abs. 4 EGV?.276
(1) Individuelle Betroffenheit von Nichtadressaten.276
(2) Individuelle Betroffenheit bei Normativakten.278
III.
Art und Umfang der Rechtsgewährang.284
1. Allgemeines — Kerngehalte des Rechts auf Anhörung.284
2. Inhalt in den verschiedenen Phasen des Verwaltungsverfahrens.287
a) Verfahrenseröffnung und Aufklärung über den Verfahrens¬
gegenstand .287
b) Durchführung der Anhörung.290
3. Schranken des Anhörungsrechts.292
a) Konkludenter Verzicht/Zumutbarkeit von Verzögerungen/
Leistungsfähigkeitsgrenzen der Verwaltung.292
b) Zweckvereitelung/Maßnahmen der Beweisermittlung.293
c) Unwesentlichkeit des Eingriffs.295
d) Unmöglichkeit der Gewährung/Unmöglichkeit der Berück¬
sichtigung .296
Inhaltsverzeichnis 15
e)
Gefahr im Verzug/Gefahr für die öffentliche Sicherheit. 297
f) Verfahrensdurchführung auf Antrag des Betroffenen. 298
IV.
Fehlerfolgen. 298
1. Heilung von Verfahrensmangeln. 298
2. Rechtsfolgen eines Anhörungsmangels. 300
V.
Bewertung. 301
і
3 Das Akteneinsichtsrecht in der Rechtsprechung. 302
I.
Funktionen und Herleitung des Rechts auf Akteneinsicht als allge¬
meiner Rechtsgrandsatz. 303
1. Funktionen der Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren. 303
2. Herleitung und Status nach der Rechtsprechung des EuGH. 303
a) Frühe Rechtsprechung. 303
b) Die explizite Anerkennung als allgemeiner Rechtsgrundsatz . 305
c) Anerkennung als Grundrecht. 305
d) Weitere „verfassungsrechtliche" Anküpfungspunkte. 306
II.
Voraussetzungen der Akteneinsicht. 307
1. Akteneinsicht Verfahrensbetroffener. 307
2. Akteneinsicht Dritter. 307
III.
Art und Umfang der Gewährung. 309
1. Grundsatz. 309
2. Grenzen. 311
a) Vertrauensschutz. 311
b) Verwaltungseffizienz. 314
IV.
Fehlerfolgen. 314
V.
Bewertung. 317
4 Die Begründungspflicht in der Rechtsprechung. 318
I.
Funktionen der Begründungspflicht. 318
1. Begründung als Voraussetzung von Rechtskontrolle. 318
2. Weitere Funktionen der Begründungspflicht. 320
3. „Verfassungsrechtliche" Herleitung der Begründungspflicht. 321
II.
Inhalt und Umfang der Begründungspflicht. 322
1. Anforderungen an den Inhalt der Begründung. 322
2. Anforderungen an den Umfang. 325
a) Rechtsnatur der Maßnahme. 325
b) Gesamtzusammenhang der Entscheidungspraxis. 326
c) Abweichung von Sachverständigengutachten. 327
d) Kenntnisstand beim Betroffenen. 327
e) Ausübung von Ermessen. 328
f) Intensität der Maßnahme/vorherige Beschränkung der Verteidi¬
gungsrechte . 328
g) Begrenzungen der Begründungspflicht. 328
h) Ausnahmen von der Begriindungspflicht?. 329
16 Inhaltsverzeichnis
III.
Rechtsfolgen fehlerhafter Begründung.330
IV.
Bewertung.332
§ 5 Rechtsprechung zu weiteren Aspekten „guter Verwaltung".333
I.
Handeln innerhalb einer angemessenen Frist.334
1. Funktionen und Herleitung.335
2. Inhalt und Bemessungskriterien.337
3. Rechtsfolgen bei Verstoß.339
II.
Unparteiisches und gerechtes Handeln.341
1. Herleitung und Funktionen dieser Elemente.341
2. Ausprägungen in der Rechtsprechung.343
a) Gerecht.343
b) Unparteiisch.345
c) Unparteilichkeit, Sorgfalt und ordnungsgemäße Verwaltung.347
(1) Sorgfältige Sachverhaltsprüfung vor belastenden Ma߬
nahmen .348
(2) Prüfung von Beschwerden.350
(3) Nachfragen bei der Prüfung von Unterlagen.353
(4) Hinzuziehung von Sachverständigen.354
III.
Sonstige Aspekte „guter Verwaltung".354
1. Zu Herleitung und Bedeutung des Begriffs der „guten Verwaltung" 354
2. Fallgruppenbildung.356
a) Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.357
(1) Einfachheit, Zweckmäßigkeit und Zügigkeit des Verfahrens 357
(2) Kommunikation mit den Verfahrensbeteiligten und Dritten. 359
(3) Amtsverschwiegenheit: Schutz von Berufsgeheimnissen
und internen Informationen.362
(4) Bindung an geltendes Recht und interne Richtlinien.363
b) Fürsorge gegenüber Bediensteten.364
c) Organisation der Verwaltung.366
d) Auswirkungen auf das Prozessrecht.368
3. Grenzen der Rechtsverbindlichkeit.369
IV.
Bewertung.372
§ 6 Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze und Kodex für gute Verwal¬
tungspraxis .377
I.
Bezüge zu allgemeinen Grandsätzen des Rechtsstaatsprinzips und
materiellen Grandrechtsgewährleistungen.378
1. Rechtsstaatliche Grundsätze des Gemeinschaftsrechts.378
2. Grandrechte.380
II.
Bürgerbeauftragter und Kodex für gute Verwaltungspraxis.382
1. Das Amt des Bürgerbeauftragten.383
a) Entstehung und rechtlicher Rahmen.383
b) Funktion, Kompetenzen und Beschwerdeverfahren.384
Inhaltsverzeichnis 17
2. Der Kodex für gute Verwaltungspraxis. 387
a) Mißstände bei der Tätigkeit von Organen und Institutionen. 387
b) Justiziable Elemente. 391
c) Eingeschränkt oder nicht justiziable Elemente. 394
d) Rechtsnatur der Inhalte und Bindungswirkung. 396
Abschnitt 2
„Recht auf eine gute Verwaltung" nach Art. 41 GrCh 402
і
1 Eingrenzung der Gewährleistungsgehalte von Art. 41 GrCh. 403
I.
Panorama möglicher inhaltlicher Konkretisierungen von Art. 41. 403
II.
Stellungnahmen in der Literatur. 406
III.
Schranken für eine weitergehende inhaltliche Konkretisierung. 408
1. Erwägungen im Hinblick auf den Status als Grundrecht. 408
a) Positivität als Wesensmerkmal. 409
b) Funktionalität als Wesensmerkmal. 410
c) Subjektivität als Wesensmerkmal. 410
d) Wesensbestimmung durch Abgrenzung. 413
e) Wesensbestimmung anhand objektiver Kriterien. 414
f) Grundrechte als Fundamentalnormen. 415
2. Erwägungen im Hinblick auf das Verhältnis zum Rechtsstaats¬
prinzip. 419
3. Erwägungen im Hinblick auf Chartasystematik und Konvents¬
auftrag. 421
4. Kompetenzgrenzen bezüglich des Allgemeinen Verwaltungsrechts . 423
IV.
Ergebnis: Art. 41 als vorsichtig zu konkretisierendes Verfahrensgrand¬
recht . 423
2 Bedeutung eines Grundrechts auf eine gute Verwaltung für
das Unionsrecht. 427
I.
Die Bedeutung der Kodifikation. 427
1. Rechtssicherheit, Rechtsklarheit, Vereinheitlichung und Dogmatisie-
rung. 427
2. Problem der rein partiellen Kodifikation allgemeinen Verwaltungs¬
rechts. 428
3. Die Bezeichnung. 429
II.
Bedeutung und Bewertung der Kodifikation als Grundrecht. 430
1. Einzigartigkeit des Art. 41 GrCh. 430
2. Kompetenzerweiternde Wirkung?. 433
3. Auswirkungen auf das Sekundärrecht. 433
4. Neuakzentuierang des Stellenwerts des Verwaltungsverfahrens. 434
a) Grandrechtsschutz durch Verfahren. 435
b) Vorwirkung der Rechtswegsgarantie. 437
18 Inhaltsverzeichnis
c)
Wechselwirkung zwischen gerichtlicher Kontrolldichte und
Funktion des Verwaltungsverfahrens.438
d) Zwischenergebnis: Verfassungsrechtliche Wertentscheidung.440
e) Fehlerfolgen und grundrechtlicher Status.442
5. Konsequenzen eines „Grundrechts auf eine gute Verwaltung" für
die Aufgabenverteilung innerhalb einer zukünftigen Justizstruktur . 445
6. Fazit.448
§ 3 Ausblick.449
I.
Einordnung des Art. 41 GrCh in ein Koordinatensystem europäischen
Verwaltungsrechts.449
II.
Impulse für das deutsche Verwaltungsrecht?.451
Literaturverzeichnis.455
Sachregister.486 |
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