Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs als Kernelement einer Modernisierung des deutschen Föderalismus:
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| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos
2008
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| Ausgabe: | 1. Aufl. |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
A. Der Bund-Länder-Finanzausgleich - eine kritische Bestandsaufnahme 15
1. Die Reformbedürftigkeit des Finanzausgleichssystems 15
2. Die Struktur des Finanzausgleichs 19
3. Anreizfeindlichkeit des Länderfinanzausgleichs 22
3.1 Steuerabschöpfung bei der Primärverteilung 23
3.2 Nivellierungseffekte des Umsatzsteuer-Vorwegausgleichs 25
3.3 Auffüllung und Abschöpfung im horizontalen Länderfinanzausgleich 26
3.4 Die Bedeutung des Eigenbehalts 28
3.5 Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 29
3.6 Die Abschöpfung im geltenden Finanzausgleich -
eine Sensitivitätsanalyse 30
4. Probleme der primären Steuerverteilung 34
4.1 Das verzerrte Verhältnis von Wirtschaftskraft und Steuerkraft 34
4.2 Vergleich von Flächenländern und Stadtstaaten 35
4.3 Stadtstaatenvergleich 38
4.3.1 Großstadtvergleich 41
4.4 Folgen der Lohnsteuerzerlegung 42
4.5 Wirtschaftskraftferne Umsatzsteuerverteilung 48
4.5.1 Pro-Kopf-Verteilung entspricht nicht der wirklichen Steuerkraft 48
4.5.2 Ergänzungsanteile verschleiern die Umverteilung 51
B. Elemente einer Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs 57
1. Leitlinien einer Reform 57
2. Wirtschaftskraftorientierte Primärverteilung der Steuern 59
2.1 Die Zerlegungsprinzipien 59
2.2 Wirtschaftskraftorientierte Zerlegung der Lohnsteuer 60
2.2.1 Übergang zum Betriebsstättenprinzip 60
2.2.2 Zerlegung nach Erwerbstätigenzahlen 65
2.2.3 Zerlegung nach dem Bruttoinlandsprodukt 69
2.3 Umsatzsteuerverteilung nach dem Bruttoinlandsprodukt 73
2.4 Zerlegung der Lohnsteuer und Verteilung der Umsatzsteuer
nach dem Bruttoinlandsprodukt 75
2.5 Zusammenfassende Beurteilung 78
3. Reform ohne Verfassungsänderung - Ein vereinfachter Länderfinanz-
ausgleich 80
3.1 Einfachheit und Transparenz 80
3.2 Reform ohne Änderung der Zerlegungsprinzipien 82
3.3 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 89
3.4 Abschöpfungsquoten im vereinfachten Finanzausgleich 92
3.4.1 Vereinfachter Finanzausgleich ohne Änderung der
Lohnsteuerzerlegung 93
3.4.2 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 95
3.5 Zwischenergebnis 97
4. Reformen mit Verfassungsänderungen im Verbundsystem 98
4.1 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung 98
4.1.1 Wirkung der Reform auf die Finanzausstattung der Länder 98
4.1.2 Zwischenfazit 104
4.2 Steuerautonomie im Verbundsystem - Zuschlagsrechte der Länder 104
4.2.1 Einführung 104
4.2.2 Methodik der Analyse der Ländersteuerautonomie 106
4.2.3 Beibehaltung des bestehenden FAG-Systems 108
4.2.4 Vereinfachter Finanzausgleich 113
4.2.5 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 117
4.2.6 Zwischenergebnis 121
5. Reformszenarien im Trennsystem 122
5.1 Einführung: Vorzüge und Nachteile des Trennsystems 122
5.2 Trennsystem und Finanzausgleich nach geltendem Recht 126
5.3 Wirtschaftskraftorientierte Lohnsteuerzerlegung 130
5.3.1 Zusammenfassende Beurteilung 134
5.4 Vereinfachter Finanzausgleich 134
5.5 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 13 6
5.6 Vergleich der Reformszenarien 139
5.7 Analyse der Abschöpfungsquoten im Trennsystem 141
5.7.1 Wirtschaftskraftorientierte Lohnsteuerzerlegung 142
5.7.2 Vereinfachter Finanzausgleich 145
5.7.3 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 146
6. Steuerautonomie durch Zuschlagsrechte der Länder im Trennsystem 148
6.1 Beibehaltung des bestehenden horizontalen Länderfinanzausgleichs 148
6.2 Vereinfachter Finanzausgleich 151
6.3 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 15 3
6.4 Vergleich der einnahmenneutralen Zuschlagssätze 156
6.5 Zwischenergebnis 157
7. Wirtschaftskraftausgleich statt Finanzausgleich 158
7.1 Einführung 158
7.2 Ein vereinfachtes System mit Wirtschaftskraftausgleich 159
7.3 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 162
7.4 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung 165
7.5 Abschöpfungsquoten im Wirtschaftskraftausgleich 167
7.5.1 Wirtschaftskraftausgleich 168
7.5.2 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 170
7.5.3 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung 172
7.6 Zwischenergebnis 173
C. Ein neuer Bund-Länder-Finanzausgleich 174
1. Einführung 174
2. Reformvorschlag 1: Vereinfachter und leistungsorientierter Finanz-
ausgleich 176
2.1 Das neue Ausgleichssystem 176
2.2 Finanzielle Auswirkungen 178
3. Reformvorschlag 2: Steuerautonomie im Trennsystem 180
3.1 Ein Trennsystem mit Zuschlagsrechten 180
3.2 Finanzielle Auswirkungen 182
D. Flankierende Maßnahmen 186
1. Vertikaler Lastenausgleich durch Bundeszuweisungen 186
2. Schuldenverbot für die Länder 191
3. Teilentschuldung zur Schaffung gleicher Startchancen 194
E. Fazit 197
F. Literatur 200
Tabelle C-63: Steuerautonomie im Trennsystem mit Zuschlägen 183
Tabelle D-64: Soziodemografische Daten (2005) 189
Tabelle D-65: Soziodemografische Daten (2005, Fortsetzung) 190
12
Abbildungsverzeichnis
Abbildung A-l: Grenz- und Durchschnittsauffullung durch Ergänzungsanteile
der Umsatzsteuer 26
Abbildung A-2: Grenzauffullung und -abschöpfung im horizontalen
Länderfinanzausgleich 27
Abbildung A-3: Finanzkraft vor und nach dem horizontalen Länderfinanz-
ausgleich 28
Abbildung A-4: Zerlegungsanteile der Lohnsteuer (Hamburg und Bremen) 45
Abbildung A-5: Umsatzsteuer-Ergänzungsanteile 1970-2005 in Prozent des
Länderanteils an der Umsatzsteuer 52
Abbildung B-6: Abschöpfung und Auffüllung der Finanzkraft im FAG 85
Abbildung B-7: Vereinfachter Finanzausgleich 87
Abbildung B-8: Vereinfachter Finanzausgleich 87
Abbildung B-9: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
nach dem Bruttoinlandsprodukt 91
Abbildung B-10: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
nach dem Bruttoinlandsprodukt 91
Abbildung B-11: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
und Umsatzsteuerverteilung nach dem Bruttoinlands-
produkt 101
Abbildung B-12: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
und Umsatzsteuerverteilung nach dem Bruttoinlands-
produkt 102
Abbildung B-13: Einnahmeneutraler Zuschlagssatz 113
Abbildung B-14: Einnahmeneutraler Zuschlagssatz 117
Abbildung B-l 5: Einnahmeneutraler Zuschlagssatz 121
Abbildung B-16: Aufkommen der Umsatz-und der Einkommensteuer 125
Abbildung C-17: Vereinfachter Finanzausgleich 180
Abbildung C-18: Steuerautonomie im Trennsystem 184
Abbildung D-19: Anzahl der Überschreitungen der Kreditobergrenze der
Länder im Vollzug (1991 -2005) 192
Abbildung D-20: Saldo der Be- und Entlastungswirkungen einer Teilent-
schuldung der Länder (je Einwohner) 195
13
|
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Inhaltsverzeichnis
A. Der Bund-Länder-Finanzausgleich - eine kritische Bestandsaufnahme 15
1. Die Reformbedürftigkeit des Finanzausgleichssystems 15
2. Die Struktur des Finanzausgleichs 19
3. Anreizfeindlichkeit des Länderfinanzausgleichs 22
3.1 Steuerabschöpfung bei der Primärverteilung 23
3.2 Nivellierungseffekte des Umsatzsteuer-Vorwegausgleichs 25
3.3 Auffüllung und Abschöpfung im horizontalen Länderfinanzausgleich 26
3.4 Die Bedeutung des Eigenbehalts 28
3.5 Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 29
3.6 Die Abschöpfung im geltenden Finanzausgleich -
eine Sensitivitätsanalyse 30
4. Probleme der primären Steuerverteilung 34
4.1 Das verzerrte Verhältnis von Wirtschaftskraft und Steuerkraft 34
4.2 Vergleich von Flächenländern und Stadtstaaten 35
4.3 Stadtstaatenvergleich 38
4.3.1 Großstadtvergleich 41
4.4 Folgen der Lohnsteuerzerlegung 42
4.5 Wirtschaftskraftferne Umsatzsteuerverteilung 48
4.5.1 Pro-Kopf-Verteilung entspricht nicht der wirklichen Steuerkraft 48
4.5.2 Ergänzungsanteile verschleiern die Umverteilung 51
B. Elemente einer Reform des Bund-Länder-Finanzausgleichs 57
1. Leitlinien einer Reform 57
2. Wirtschaftskraftorientierte Primärverteilung der Steuern 59
2.1 Die Zerlegungsprinzipien 59
2.2 Wirtschaftskraftorientierte Zerlegung der Lohnsteuer 60
2.2.1 Übergang zum Betriebsstättenprinzip 60
2.2.2 Zerlegung nach Erwerbstätigenzahlen 65
2.2.3 Zerlegung nach dem Bruttoinlandsprodukt 69
2.3 Umsatzsteuerverteilung nach dem Bruttoinlandsprodukt 73
2.4 Zerlegung der Lohnsteuer und Verteilung der Umsatzsteuer
nach dem Bruttoinlandsprodukt 75
2.5 Zusammenfassende Beurteilung 78
3. Reform ohne Verfassungsänderung - Ein vereinfachter Länderfinanz-
ausgleich 80
3.1 Einfachheit und Transparenz 80
3.2 Reform ohne Änderung der Zerlegungsprinzipien 82
3.3 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 89
3.4 Abschöpfungsquoten im vereinfachten Finanzausgleich 92
3.4.1 Vereinfachter Finanzausgleich ohne Änderung der
Lohnsteuerzerlegung 93
3.4.2 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 95
3.5 Zwischenergebnis 97
4. Reformen mit Verfassungsänderungen im Verbundsystem 98
4.1 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung 98
4.1.1 Wirkung der Reform auf die Finanzausstattung der Länder 98
4.1.2 Zwischenfazit 104
4.2 Steuerautonomie im Verbundsystem - Zuschlagsrechte der Länder 104
4.2.1 Einführung 104
4.2.2 Methodik der Analyse der Ländersteuerautonomie 106
4.2.3 Beibehaltung des bestehenden FAG-Systems 108
4.2.4 Vereinfachter Finanzausgleich 113
4.2.5 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 117
4.2.6 Zwischenergebnis 121
5. Reformszenarien im Trennsystem 122
5.1 Einführung: Vorzüge und Nachteile des Trennsystems 122
5.2 Trennsystem und Finanzausgleich nach geltendem Recht 126
5.3 Wirtschaftskraftorientierte Lohnsteuerzerlegung 130
5.3.1 Zusammenfassende Beurteilung 134
5.4 Vereinfachter Finanzausgleich 134
5.5 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 13 6
5.6 Vergleich der Reformszenarien 139
5.7 Analyse der Abschöpfungsquoten im Trennsystem 141
5.7.1 Wirtschaftskraftorientierte Lohnsteuerzerlegung 142
5.7.2 Vereinfachter Finanzausgleich 145
5.7.3 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 146
6. Steuerautonomie durch Zuschlagsrechte der Länder im Trennsystem 148
6.1 Beibehaltung des bestehenden horizontalen Länderfinanzausgleichs 148
6.2 Vereinfachter Finanzausgleich 151
6.3 Vereinfachter Finanzausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 15 3
6.4 Vergleich der einnahmenneutralen Zuschlagssätze 156
6.5 Zwischenergebnis 157
7. Wirtschaftskraftausgleich statt Finanzausgleich 158
7.1 Einführung 158
7.2 Ein vereinfachtes System mit Wirtschaftskraftausgleich 159
7.3 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 162
7.4 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung 165
7.5 Abschöpfungsquoten im Wirtschaftskraftausgleich 167
7.5.1 Wirtschaftskraftausgleich 168
7.5.2 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung 170
7.5.3 Wirtschaftskraftausgleich mit wirtschaftskraftorientierter
Lohnsteuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung 172
7.6 Zwischenergebnis 173
C. Ein neuer Bund-Länder-Finanzausgleich 174
1. Einführung 174
2. Reformvorschlag 1: Vereinfachter und leistungsorientierter Finanz-
ausgleich 176
2.1 Das neue Ausgleichssystem 176
2.2 Finanzielle Auswirkungen 178
3. Reformvorschlag 2: Steuerautonomie im Trennsystem 180
3.1 Ein Trennsystem mit Zuschlagsrechten 180
3.2 Finanzielle Auswirkungen 182
D. Flankierende Maßnahmen 186
1. Vertikaler Lastenausgleich durch Bundeszuweisungen 186
2. Schuldenverbot für die Länder 191
3. Teilentschuldung zur Schaffung gleicher Startchancen 194
E. Fazit 197
F. Literatur 200
Tabelle C-63: Steuerautonomie im Trennsystem mit Zuschlägen 183
Tabelle D-64: Soziodemografische Daten (2005) 189
Tabelle D-65: Soziodemografische Daten (2005, Fortsetzung) 190
12
Abbildungsverzeichnis
Abbildung A-l: Grenz- und Durchschnittsauffullung durch Ergänzungsanteile
der Umsatzsteuer 26
Abbildung A-2: Grenzauffullung und -abschöpfung im horizontalen
Länderfinanzausgleich 27
Abbildung A-3: Finanzkraft vor und nach dem horizontalen Länderfinanz-
ausgleich 28
Abbildung A-4: Zerlegungsanteile der Lohnsteuer (Hamburg und Bremen) 45
Abbildung A-5: Umsatzsteuer-Ergänzungsanteile 1970-2005 in Prozent des
Länderanteils an der Umsatzsteuer 52
Abbildung B-6: Abschöpfung und Auffüllung der Finanzkraft im FAG 85
Abbildung B-7: Vereinfachter Finanzausgleich 87
Abbildung B-8: Vereinfachter Finanzausgleich 87
Abbildung B-9: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
nach dem Bruttoinlandsprodukt 91
Abbildung B-10: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
nach dem Bruttoinlandsprodukt 91
Abbildung B-11: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
und Umsatzsteuerverteilung nach dem Bruttoinlands-
produkt 101
Abbildung B-12: Vereinfachter Finanzausgleich mit Lohnsteuerzerlegung
und Umsatzsteuerverteilung nach dem Bruttoinlands-
produkt 102
Abbildung B-13: Einnahmeneutraler Zuschlagssatz 113
Abbildung B-14: Einnahmeneutraler Zuschlagssatz 117
Abbildung B-l 5: Einnahmeneutraler Zuschlagssatz 121
Abbildung B-16: Aufkommen der Umsatz-und der Einkommensteuer 125
Abbildung C-17: Vereinfachter Finanzausgleich 180
Abbildung C-18: Steuerautonomie im Trennsystem 184
Abbildung D-19: Anzahl der Überschreitungen der Kreditobergrenze der
Länder im Vollzug (1991 -2005) 192
Abbildung D-20: Saldo der Be- und Entlastungswirkungen einer Teilent-
schuldung der Länder (je Einwohner) 195
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