Verwaltungsverordnungen des Bundes: Vollzug und Umsetzung des öffentlichen Rechts des Bundes durch Verwaltungsverordnungen der Bundesverwaltung
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Genève [u.a.]
Schulthess Médias Juridiques
2007
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Recherches juridiques lausannoises
31 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | Zugl.: Lausanne, Univ., Diss., 2007 |
| Beschreibung: | LIII, 264 S. |
| ISBN: | 9783725554751 3725554757 |
Internformat
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Vorwort................................................................................................
V
Inhaltsübersicht....................................................................................
VII
Inhaltsverzeichnis..................................................................................
IX
Gesetzesverzeichnis............................................................................XXI
Materialien......................................................................................XXVII
Literaturverzeichnis..........................................................................
XXXIII
Zitierte Verwaltungsverordnungen........................................................XLI
Abkürzungsverzeichnis...........................................................................
LI
1 Einleitung.........................................................................................1
1.1 Terminologisches................................................................................1
1.2 Arbeitsziel...........................................................................................2
1.3 Eingrenzung des Themas....................................................................3
2 Ist-Zustand........................................................................................5
2.1 Vorbemerkung....................................................................................5
2.2 Beispiele von Verwaltungsverordnungen.............................................6
2.2.1 Richtlinie Viehexport..................................................................6
2.2.2 Richtlinie Zulassung Eisenbahnfahrzeuge...................................6
2.2.3 Technische Weisungen grenzsanitätsdienstliche
Massnahmen.............................................................................7
2.2.4 KUOR-Richtlinien.......................................................................8
2.2.5 Sponsoring-Richtlinien...............................................................9
2.2.6 Kreisschreiben Nr. 11 ESTV........................................................9
2.2.7 Weisung Diisodecylphtalat in Lebensmitteln............................10
2.3 Beispiele der Verwendung.................................................................11
2.3.1 Motion Preisüberwacher .......................................................11
2.3.2 Lichtverschmutzung .............................................................11
2.3.3 Kreisschreiben Nr. 5 ESTV........................................................12
2.3.4 Entwurf Kreisschreiben Nr. 7 ESTV...........................................13
2.3.5 Vollzugshilfen betreffend Russpartikelfilter...............................14
2.4 Erscheinungsbild...............................................................................16
2.4.1 Schriftlich................................................................................16
2.4.2 Mündlich.................................................................................17
2.4.3 Elektronisch.............................................................................17
2.5 Erste Erkenntnis: Keine Einheits-Verwaltungsverordnung ................18
IX
Inhaltsverzeichnis
2.6 Verwaltungsverordnung als Sammelbecken......................................18
2.7 Projekt Bewirtschaftung von Weisungen des Bundes ......................21
2.7.1 Ausgangslage..........................................................................21
2.7.2 Ziele des Projektes...................................................................21
2.7.3 Systematik und zentrale Publikation.........................................22
2.7.4 Weitere Verbesserungsmöglichkeiten......................................23
2.7.5 Verantwortung weiterhin bei den
Departementen
...................24
2.7.6 Auswirkungen des Projektes....................................................25
2.8 Abgrenzungen..................................................................................26
2.8.1 Begriff der Handlungsformen..................................................26
2.8.2 Hauptsächliche Handlungsformen...........................................27
2.8.2.1 Rechtssatz..................................................................27
2.8.2.2 Verfügung..................................................................27
2.8.2.3 Verwaltungsrechtlicher Vertrag..................................28
2.8.2.4 Weisung und Dienstbefehl.........................................29
2.8.2.5 Richtplan....................................................................30
2.8.2.6 Realakt.......................................................................31
2.9 Einfluss auf den Vollzug....................................................................31
2.10 Zusammenfassung............................................................................32
3 Ursachen für die Entstehung............................................................35
3.1 Verwaltung als vielschichtige Organisation........................................35
3.1.1 Aufbau....................................................................................35
3.1.1.1 Das 4-Kreise-Modell der Verwaltungsführung.............35
3.1.1.1.1 Hintergrund.......................................................35
3.1.1.1.2 Die vier Kreise....................................................36
3.1.1.1.3 Unterschiedliche Verselbständigung und
Verantwortung..................................................37
3.1.1.2 Modell der 4-Kreise primär ein Denkmodell-
Festhalten an der gesetzlichen Ordnung.....................38
3.1.2 Vielzahl von Akteuren..............................................................38
3.2 Verwaltung als anspruchsvolle Tätigkeit............................................40
3.2.1 Zunahme der Rechtssätze........................................................40
3.2.2 Gestiegene Anforderungen der Rechtsanwendung..................42
3.2.2.1 Limiten der gesetzlichen Ordnung..............................42
3.2.2.2 Rechtsanwendung trotz offener Normen....................44
3.2.2.3 Verwaltungsverordnungen als
Entscheidungsmassstab..............................................45
3.2.2.4 Verwaltungsverordnungen als ergänzendes
Übergangsrecht.........................................................46
3.2.2.5 Überlegungen bei der Einräumung von
Entscheidungsspielraum.............................................46
3.2.3 Gestiegene Anforderungen an den Gesetzesvollzug.................47
3.3 Handlungsauftrag und -pflicht der Verwaltung..................................49
3.3.1 Verpflichtung..........................................................................49
3.3.2 Ergänzung der Handlungsformen............................................51
3.4 Verwaltungsverordnung als ein Lösungsansatz..................................52
3.4.1 Weitergehende gesetzliche Regelung......................................52
3.4.2 Erleichterung der Aufgabenerfüllung.......................................54
3.4.3 Anpassungsfähigkeit...............................................................56
3.4.4 Regelung auf Probe.................................................................57
3.5 Zusammenfassung............................................................................58
4 Integration in das schweizerische Rechtssystem................................59
4.1 Verfassungsrechtlicher Rahmen.........................................................59
4.1.1 Erfordernis der Rechtsgrundlage..............................................59
4.1.2 Verhältnismässigkeit................................................................59
4.1.3 Rechtsgleichheit......................................................................60
4.1.3.1 Begriff........................................................................60
4.1.3.2 Bedürfnis nach Regelbildung......................................61
4.1.3.3 Rechtsgleichheit durch
Verwaltungsverordnungen.........................................61
4.1.3.4 Rechtsgleichheit im Verhältnis Bund - Kantone...........63
4.1.3.4.1 Umsetzung des Bundesrechts durch die
Kantone............................................................63
4.1.3.4.2 Kantonsübergreifende Vereinheitlichung............64
4.1.3.5 Grenzen des Gleichbehandlungsgebotes....................65
4.1.3.5.1 Einzelfallgerechtigkeit........................................65
4.1.3.5.2 Lehre vom generellen Einzelfallvorbehalt
(herrschende Lehre)...........................................67
4.1.3.5.3 Zunächst grundsätzliche Verbindlichkeit
(Biaggini)...........................................................68
XI
Inhaltsverzeichnis
4.1.3.5.4 Grundsätzliche Verbindlichkeit und
begründetes Abweichen....................................69
4.1.3.5.5 Eingehende Sachverhaltsprüfung.......................69
4.1.4 Öffentliches Interesse..............................................................71
4.1.4.1 Allgemein...................................................................71
4.1.4.2 Bei Verwaltungsverordnungen...................................71
4.2 Typologie..........................................................................................72
4.2.1 Aktuelle Unterscheidungen......................................................72
4.2.1.1 Keine normierten Begriffe..........................................72
4.2.1.2 Organisatorische Verwaltungsverordnungen..............73
4.2.1.2.1 Beschreibung.....................................................73
4.2.1.2.2 Beispiele............................................................74
4.2.1.3 Verhaltenslenkende Verwaltungsverordnungen..........75
4.2.1.3.1 Allgemeines.......................................................75
4.2.1.3.2 Ermessenslenkende
Verwaltungsverordnungen.................................77
4.2.1.3.2.1 Beschreibung..............................................77
4.2.1.3.2.2 Beispiele.....................................................78
4.2.1.3.3 Norminterpretierende
Verwaltungsverordnungen.................................79
4.2.1.3.3.1 Beschreibung..............................................79
4.2.1.3.3.2 Beispiele.....................................................79
4.2.1.3.4 Normkonkretisierende
Verwaltungsverordnungen.................................81
4.2.1.3.4.1 Beschreibung..............................................81
4.2.1.3.4.2 Beispiele.....................................................82
4.2.1.3.5 Normergänzende
Verwaltungsverordnungen.................................83
4.2.1.3.5.1 Beschreibung..............................................83
4.2.1.3.5.2 Beispiele.....................................................83
4.2.1.4 Zwischen verschiedenen Behörden und im
Verhältnis Bund-Kantone............................................84
4.2.1.4.1 Beschreibung.....................................................84
4.2.1.4.2 Beispiele............................................................85
4.2.1.5 Weitere Typen............................................................87
4.2.1.5.1 Allgemeine Verfahrensvorschriften.....................87
4.2.1.5.2 Vereinfachungsanweisungen.............................88
XII
4.2.1.6 Sonderfall: Gesetzesvertretende
Verwaltungsverordnungen.........................................89
4.2.2 Weiterführung der Unterscheidungen?....................................90
4.3 Stellung im Rechtssystem..................................................................91
4.3.1 Zwischen Gesetz und Verfügung.............................................91
4.3.1.1 Weitere Regelungsstufe im System der
Rechtserlasse ( von oben her )...................................91
4.3.1.1.1 Formell kein Rechtserlass...................................91
4.3.1.1.2 Materiell eine weitere Detaillierung der
übergeordneten Rechtssätze..............................91
4.3.1.1.2.1 Vollzugsauftrag und -Verantwortung...........91
4.3.1.1.2.2 Verwaltungsverordnung als Ausdruck
der Vollzugsauftrags..................................92
4.3.1.2 Vorbereitung von Einzelfallenscheidungen
( von unten her ).......................................................93
4.3.1.2.1 Formell keine Verfügung....................................93
4.3.1.2.2 Materiell eine teilweise Vorwegnahme
einer Verfügung................................................94
4.3.1.3 Zwischenstellung der Verwaltungsverordnung............95
4.3.2 Kollisionen..............................................................................95
4.3.2.1 Allgemeines...............................................................95
4.3.2.2 Verwaltungsverordnung und
Verwaltungsverordnung.............................................96
4.3.2.3 Verwaltungsverordnung und Rechtssatz.....................97
4.3.2.3.1 Grundsatz..........................................................97
4.3.2.3.2 Präzisierung.......................................................97
4.3.2.4 Verwaltungsverordnung und
Verwaltungspraxis......................................................98
4.3.2.4.1 Übereinstimmung und Abweichung...................98
4.3.2.4.2 Praxisänderung und Änderung von
Verwaltungsverordnungen.................................99
4.3.2.5 Verwaltungsverordnung und Einzelanweisung............99
5 Entstehung...................................................................................101
5.1 Allgemeine Voraussetzungen..........................................................101
5.1.1 Entscheidungsspielraum........................................................101
5.1.2 Zuständigkeit der Verwaltung................................................101
XIII
Inhaltsverzeichnis
5.1.3 Verwaltungsverordnung als zulässige Handlungsform............103
5.2 Rechtsgrundlage.............................................................................103
5.2.1 Einleitung..............................................................................
103
5.2.2 Positives Recht......................................................................104
5.2.2.1 Keine Erlassform der Bundesverfassung....................104
5.2.2.2 Gesetze als Grundlage..............................................105
5.2.2.3 Verordnungen als Grundlage....................................106
5.2.3 Rechtsgrundlage gemäss der Rechtsprechung........................108
5.2.3.1 Entwicklung der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung.......................................................108
5.2.3.2 Aktuelle Rechtsprechung..........................................110
5.2.3.2.1 Bundesgericht..................................................110
5.2.3.2.2 Eidgenössisches Versicherungsgericht..............111
5.2.3.2.3 Bundesverwaltung...........................................111
5.2.3.3 Entwicklungstendenzen............................................112
5.2.4 Rechtsgrundlage gemäss der Lehre........................................112
5.2.5 Fazit: Verschiedene Rechtsgrundlagen...................................113
5.2.5.1 Positives Recht.........................................................113
5.2.5.2 Organisationsbefugnis..............................................114
5.2.5.3 Vollzugskompetenz..................................................115
5.2.5.3.1 Vollzug als Auftrag..........................................115
5.2.5.3.2 Vollzugskompetenz in Gesetzen.......................115
5.2.5.3.3 Vollzugskompetenz in Verordnungen...............116
5.2.5.4 Aufsichtskompetenz.................................................117
5.2.5.4.1 Zentrale Bundesverwaltung..............................117
5.2.5.4.2 Dezentrale Bundesverwaltung und die
anderen Träger von Aufgaben des
Bundes............................................................118
5.2.5.4.2.1 Aufgabenträger........................................118
5.2.5.4.2.2 Umfang....................................................118
5.3 Form...........................................................................................120
5.3.1 Grundlagen...........................................................................120
5.3.1.1 Positives Recht.........................................................120
5.3.1.2 Rechtsprechung.......................................................121
5.3.1.3 Lehre......................................................................121
5.3.2 Gesetzestechnische Richtlinien des Bundes............................121
5.3.3 Schlussfolgerung: Grundsätzliche Formfreiheit.......................122
XIV
5.4 Verfahren.......................................................................................124
5.4.1 Grundlagen...........................................................................124
5.4.1.1 Kaum Verfahrensregeln............................................124
5.4.1.2 Probleme aufgrund fehlender
Verfahrensbestimmungen........................................125
5.4.1.3 Sinn von Verfahrensregeln........................................126
5.4.2 Auslösung des Verfahrens.....................................................126
5.4.3 Beteiligung Dritter an der Ausarbeitung.................................128
5.4.3.1 Rechtsgrundlagen....................................................128
5.4.3.1.1 Rückblick.........................................................128
5.4.3.1.2 Vernehmlassungsgesetz...................................128
5.4.3.1.3 Anhörungsverfahren bei Verwaltungsver¬
ordnungen ......................................................130
5.4.3.2 Verwaltungsinterne Beteiligung................................131
5.4.3.2.1 Bei Rechtserlassen...........................................131
5.4.3.2.2 Bei Verwaltungsverordnungen.........................132
5.4.3.2.3 Datenbank im Intranet.....................................133
5.4.3.3 Verwaltungsexterne Beteiligung...............................134
5.4.3.3.1 Akzeptanz und Wissen als Hauptmotive...........134
5.4.3.3.2 Formen der Beteiligung....................................136
5.4.3.3.3 Wirkung der Beteiligung..................................137
5.4.3.4 Bezeichnung als Verwaltungsverordnung
(Namensgebung)......................................................137
5.4.4 Qualitätskontrolle..................................................................138
5.4.4.1 Mehrstufige Qualitätskontrolle bei Rechtser¬
lassen.......................................................................138
5.4.4.2 Qualitätskontrolle bei
Verwaltungsverordnungen.......................................139
5.4.4.2.1 Keine gesetzlich vorgesehene Qualitäts¬
kontrolle..........................................................139
5.4.4.2.2 Forderung nach einer gewissen Qualitäts¬
kontrolle..........................................................139
5.4.4.3 Kriterien für eine Kontrolle.......................................140
5.4.4.3.1 Notwendigkeit.................................................140
5.4.4.3.2 Akzeptanz.......................................................141
5.4.4.3.3 Kontinuität......................................................142
5.4.4.3.4 Vertrauen........................................................143
XV
Inhaltsverzeichnis
5.4.4.3.5 Kommunikation...............................................143
5.4.4.3.6 Kostengünstigkeit............................................144
5.4.4.3.7 Kohärenz.........................................................145
5.5 Veröffentlichung.............................................................................145
5.5.1 Einleitung..............................................................................145
5.5.2 Rechtsgrundlagen.................................................................146
5.5.2.1 Publikationsgesetz....................................................146
5.5.2.2 Öffentlichkeitsgesetz................................................148
5.5.2.2.1 Sinn und Gehalt...............................................148
5.5.2.2.2 BGÖ und Verwaltungsverordnungen................149
5.5.3 Veröffentlichung gemäss der Rechtsprechung.......................151
5.5.4 Veröffentlichung gemäss der Lehre........................................152
5.5.4.1 Ablehnende Haltung................................................152
5.5.4.2 Nicht notwendig, aber zum Teil möglich..................152
5.5.4.3 Vermehrte oder weitgehende Publikation.................153
5.5.5 Heutige Praxis.......................................................................155
5.5.5.1 Innerhalb der Bundesverwaltung..............................155
5.5.5.2 Ausserhalb der Bundesverwaltung............................157
5.5.6 Ausblick................................................................................158
5.5.7 Bewirtschaftung und Sicherstellung eines
angemessenen Zuganges.......................................................159
5.5.7.1 Vorbemerkung: Chance und Risiko...........................159
5.5.7.2 Möglichkeiten..........................................................160
5.5.7.2.1 Bestandesaufnahme........................................160
5.5.7.2.2 Bestätigung.....................................................160
5.5.7.2.3 Befristung........................................................161
5.5.7.3 Einführung einer Datenbank.....................................161
5.5.7.4 Exkurs Deutschland: Datenbank für Ver¬
waltungsvorschriften des Bundes.............................162
5.6 Geltungsdauer.................................................. 164
5.6.1 Grundlagen................................................. ...164
5.6.1.1 Positives Recht.........................................................164
5.6.1.2 Rechtsprechung.......................................................165
5.6.1.3 Lehre.......................................................................167
5.6.2 Beginn................................................. 168
5.6.3 Ende............................................... 170
5.6.3.1 Zeitlich begrenzte Gültigkeit.....................................170
XVI
5.6.3.2 Wegfall der Rechtsgrundlage....................................171
5.6.3.3 Wegfall des Handlungsspielraumes...........................172
5.6.3.4 Aufhebung...............................................................172
Wirkung.......................................................................................175
6.1 Die Problemstellung........................................................................175
6.2 Unmittelbare Verbindlichkeit von Rechtssätzen...............................175
6.3 Wirkung von Verwaltungsverordnungen.........................................176
6.3.1 Keine allgemeingültige Aussage............................................176
6.3.2 Bundesverwaltung.................................................................177
6.3.3 Träger von Verwaltungsaufgaben ausserhalb der
Bundesverwaltung.................................................................179
6.3.4 Ausserhalb der Bundesverwaltung - ohne Verwaltungs¬
aufgaben...............................................................................179
6.3.4.1 Ausgangslage..........................................................179
6.3.4.2 Entwicklung.............................................................180
6.4 Innenwirkung und Aussenwirkung..................................................181
6.4.1 Theoretisch einfach...............................................................181
6.4.2 Praktisch schwierig................................................................183
6.4.3 Standpunkt der Lehre............................................................185
6.4.4 Aufgabe des Begriffes der Aussenwirkung.............................186
6.5 Erhebliche praktische Wirkung........................................................188
6.6 Prüfungspflicht bei der Anwendung................................................188
6.6.1 Fragestellung.........................................................................188
6.6.2 Positives Recht......................................................................189
6.6.3 Rechtsprechung....................................................................190
6.6.4 Lehre.....................................................................................190
6.6.5 Unbeschränkte formelle - beschränkte materielle
Prüfungsbefugnis..................................................................191
6.6.6 Bindung des Richters.............................................................193
6.6.6.1 Mitberücksichtigung der Verwaltungs¬
verordnungen ..........................................................193
6.6.6.2 Verwaltungsverordnung als quasi-gesetzliche
Regelung.................................................................194
6.6.6.2.1 Rechtsprechung...............................................194
6.6.6.2.2 Gefahren und Vorschlag zur richterlichen
Handhabung...................................................196
XVII
Inhaltsverzeichnis
6.7 Verwaltungsverordnung als Vertrauensgrundlage...........................197
6.7.1 Allgemeine Voraussetzungen des Vertrauensschutzes............197
6.7.2 Rechtsprechung....................................................................
Ί98
6.7.2.1 Grundsätzlich keine Vertrauensgrundlage.................198
6.7.2.2 Ausnahmsweise Vertrauensgrundlage......................199
6.7.3 Lehrmeinungen.....................................................................200
6.7.4 Zusicherungen über den Stellenwert und
Vertrauensschutz...................................................................202
6.7.5 Vermehrte Anerkennung als Vertrauensgrundlage.................203
6.7.6 Bemerkungen zu den Zusicherungen über den Stellen¬
wert......................................................................................205
6.8 Exkurs: Ersatzweise Verwendung von privaten Regelwerken............207
6.9 Exkurs: Kantonale Verwaltungsverordnungen.................................209
6.9.1 Wirkung in den Kantonen......................................................209
6.9.2 Wirkung gemäss der Rechtsprechung....................................211
6.9.2.1 Entwicklung der Rechtsprechung..............................211
6.9.2.1.1 Kein Rechtsschutzbedürfnis.............................211
6.9.2.1.2 Unter Umständen Rechtsschutzbedürfnis.........211
6.9.2.1.3 Rechtsschutzbedürfnis, aber keine an¬
fechtbare Verfügung vorhanden......................212
6.9.2.1.4 Betroffenheit in rechtlich geschützten
eigenen Interessen...........................................213
6.9.2.1.5 Wirksame Beschwerde im Einzelfall..................214
6.9.2.2 Würdigung der Rechtsprechung...............................216
7 Verwaltungsverordnungen des Bundes an die Kantone....................219
7.1 Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen Bund und
Kantonen........................................................................................219
7.2 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts......................................221
7.3 Einheitsstiftende Einflussnahme des Bundes....................................223
7.4 Rechtliche Grundlage......................................................................225
7.4.1 Positives Recht......................................................................225
7.4.2 Rechtsprechung....................................................................225
7.4.3 Lehre.....................................................................................226
7.4.3.1 Aufsicht des Bundes (herrschende Meinung).............226
7.4.4 Kritik an der herrschenden Meinung (Biaggini).......................227
7.4.5 Würdigung............................................................ ...229
XVIII
7.5 Mitwirkung der Kantone beim Erlass...............................................231
7.6 Zurückhaltung mit Bundes-Verwaltungsverordnungen....................233
8 Kontrolle auf Bundesebene............................................................237
8.1 Verwaltungsverordnungen als Gegenstand der Kontrolle................237
8.2 Nicht-richterliche Kontrolle.............................................................237
8.2.1 Durch die Öffentlichkeit.........................................................237
8.2.2 Durch das Parlament.............................................................238
8.2.3 Durch die Verwaltung............................................................239
8.2.3.1 Bundesrat und Bundesverwaltung............................239
8.2.3.2 Aufsichtsbeschwerde...............................................240
8.3 Richterliche Kontrolle......................................................................241
8.3.1 Ausgangslage und Problemstellung.......................................241
8.3.2 Justizreform und Reform der Bundesrechtspflege...................242
8.3.2.1 Rechtsweggarantie...................................................242
8.3.2.2 Bundesgerichtsgesetz...............................................243
8.3.2.2.1 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An¬
gelegenheiten..................................................243
8.3.2.2.2
Subsidiare
Verfassungsbeschwerde..................245
8.3.2.3 Verwaltungsgerichtsgesetz.......................................246
8.3.2.3.1 Bundesverwaltungsgericht...............................246
8.3.2.3.2 Beschwerde gegen Verfügungen in Sinne
von Art. 5 VwVG.............................................247
8.3.3 Richterliche Kontrolle bei Verwaltungsverordnungen.............249
8.3.3.1 Rechtsweggarantie...................................................249
8.3.3.2 Vor Bundesgericht....................................................249
8.3.3.2.1 Verwaltungsverordnung als Anfechtungs¬
objekt..............................................................249
8.3.3.2.1.1 Vorfrageweise Anfechtung........................249
8.3.3.2.1.2 Abstrakte Anfechtung...............................251
8.3.3.2.2 Verletzung einer Verwaltungsverordnung
als Beschwerdegrund.......................................252
8.3.3.3 Vor Bundesverwaltungsgericht.................................254
8.3.3.3.1 Verwaltungsverordnung als Anfechtungs¬
objekt..............................................................254
8.3.3.3.2 Verletzung einer Verwaltungsverordnung
als Beschwerdegrund.......................................256
XIX
Inhaltsverzeichnis
8.3.4 Zusammenfassung und Ausblick............................................256
9 Schlussbetrachtungen....................................................................259
9.1 Bedürfnis der Verwaltung...............................................................259
9.2 Wichtiges zusätzliches Konkretisierungsinstrument..........................259
9.3 Platz in der Rechtsquellenlehre........................................................260
Schlagwortverzeichnis.........................................................................263
XX
|
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Vorwort.
V
Inhaltsübersicht.
VII
Inhaltsverzeichnis.
IX
Gesetzesverzeichnis.XXI
Materialien.XXVII
Literaturverzeichnis.
XXXIII
Zitierte Verwaltungsverordnungen.XLI
Abkürzungsverzeichnis.
LI
1 Einleitung.1
1.1 Terminologisches.1
1.2 Arbeitsziel.2
1.3 Eingrenzung des Themas.3
2 Ist-Zustand.5
2.1 Vorbemerkung.5
2.2 Beispiele von Verwaltungsverordnungen.6
2.2.1 Richtlinie Viehexport.6
2.2.2 Richtlinie Zulassung Eisenbahnfahrzeuge.6
2.2.3 Technische Weisungen grenzsanitätsdienstliche
Massnahmen.7
2.2.4 KUOR-Richtlinien.8
2.2.5 Sponsoring-Richtlinien.9
2.2.6 Kreisschreiben Nr. 11 ESTV.9
2.2.7 Weisung Diisodecylphtalat in Lebensmitteln.10
2.3 Beispiele der Verwendung.11
2.3.1 Motion "Preisüberwacher".11
2.3.2 "Lichtverschmutzung".11
2.3.3 Kreisschreiben Nr. 5 ESTV.12
2.3.4 Entwurf Kreisschreiben Nr. 7 ESTV.13
2.3.5 Vollzugshilfen betreffend Russpartikelfilter.14
2.4 Erscheinungsbild.16
2.4.1 Schriftlich.16
2.4.2 Mündlich.17
2.4.3 Elektronisch.17
2.5 Erste Erkenntnis: Keine "Einheits-Verwaltungsverordnung".18
IX
Inhaltsverzeichnis
2.6 Verwaltungsverordnung als Sammelbecken.18
2.7 Projekt "Bewirtschaftung von Weisungen des Bundes".21
2.7.1 Ausgangslage.21
2.7.2 Ziele des Projektes.21
2.7.3 Systematik und zentrale Publikation.22
2.7.4 Weitere Verbesserungsmöglichkeiten.23
2.7.5 Verantwortung weiterhin bei den
Departementen
.24
2.7.6 Auswirkungen des Projektes.25
2.8 Abgrenzungen.26
2.8.1 Begriff der Handlungsformen.26
2.8.2 Hauptsächliche Handlungsformen.27
2.8.2.1 Rechtssatz.27
2.8.2.2 Verfügung.27
2.8.2.3 Verwaltungsrechtlicher Vertrag.28
2.8.2.4 Weisung und Dienstbefehl.29
2.8.2.5 Richtplan.30
2.8.2.6 Realakt.31
2.9 Einfluss auf den Vollzug.31
2.10 Zusammenfassung.32
3 Ursachen für die Entstehung.35
3.1 Verwaltung als vielschichtige Organisation.35
3.1.1 Aufbau.35
3.1.1.1 Das 4-Kreise-Modell der Verwaltungsführung.35
3.1.1.1.1 Hintergrund.35
3.1.1.1.2 Die vier Kreise.36
3.1.1.1.3 Unterschiedliche Verselbständigung und
Verantwortung.37
3.1.1.2 Modell der 4-Kreise primär ein Denkmodell-
Festhalten an der gesetzlichen Ordnung.38
3.1.2 Vielzahl von Akteuren.38
3.2 Verwaltung als anspruchsvolle Tätigkeit.40
3.2.1 Zunahme der Rechtssätze.40
3.2.2 Gestiegene Anforderungen der Rechtsanwendung.42
3.2.2.1 Limiten der gesetzlichen Ordnung.42
3.2.2.2 Rechtsanwendung trotz offener Normen.44
3.2.2.3 Verwaltungsverordnungen als
Entscheidungsmassstab.45
3.2.2.4 Verwaltungsverordnungen als ergänzendes
Übergangsrecht.46
3.2.2.5 Überlegungen bei der Einräumung von
Entscheidungsspielraum.46
3.2.3 Gestiegene Anforderungen an den Gesetzesvollzug.47
3.3 Handlungsauftrag und -pflicht der Verwaltung.49
3.3.1 Verpflichtung.49
3.3.2 Ergänzung der Handlungsformen.51
3.4 Verwaltungsverordnung als ein Lösungsansatz.52
3.4.1 Weitergehende gesetzliche Regelung.52
3.4.2 Erleichterung der Aufgabenerfüllung.54
3.4.3 Anpassungsfähigkeit.56
3.4.4 Regelung auf Probe.57
3.5 Zusammenfassung.58
4 Integration in das schweizerische Rechtssystem.59
4.1 Verfassungsrechtlicher Rahmen.59
4.1.1 Erfordernis der Rechtsgrundlage.59
4.1.2 Verhältnismässigkeit.59
4.1.3 Rechtsgleichheit.60
4.1.3.1 Begriff.60
4.1.3.2 Bedürfnis nach Regelbildung.61
4.1.3.3 Rechtsgleichheit durch
Verwaltungsverordnungen.61
4.1.3.4 Rechtsgleichheit im Verhältnis Bund - Kantone.63
4.1.3.4.1 Umsetzung des Bundesrechts durch die
Kantone.63
4.1.3.4.2 Kantonsübergreifende Vereinheitlichung.64
4.1.3.5 Grenzen des Gleichbehandlungsgebotes.65
4.1.3.5.1 Einzelfallgerechtigkeit.65
4.1.3.5.2 Lehre vom generellen Einzelfallvorbehalt
(herrschende Lehre).67
4.1.3.5.3 Zunächst grundsätzliche Verbindlichkeit
(Biaggini).68
XI
Inhaltsverzeichnis
4.1.3.5.4 Grundsätzliche Verbindlichkeit und
begründetes Abweichen.69
4.1.3.5.5 Eingehende Sachverhaltsprüfung.69
4.1.4 Öffentliches Interesse.71
4.1.4.1 Allgemein.71
4.1.4.2 Bei Verwaltungsverordnungen.71
4.2 Typologie.72
4.2.1 Aktuelle Unterscheidungen.72
4.2.1.1 Keine normierten Begriffe.72
4.2.1.2 Organisatorische Verwaltungsverordnungen.73
4.2.1.2.1 Beschreibung.73
4.2.1.2.2 Beispiele.74
4.2.1.3 Verhaltenslenkende Verwaltungsverordnungen.75
4.2.1.3.1 Allgemeines.75
4.2.1.3.2 Ermessenslenkende
Verwaltungsverordnungen.77
4.2.1.3.2.1 Beschreibung.77
4.2.1.3.2.2 Beispiele.78
4.2.1.3.3 Norminterpretierende
Verwaltungsverordnungen.79
4.2.1.3.3.1 Beschreibung.79
4.2.1.3.3.2 Beispiele.79
4.2.1.3.4 Normkonkretisierende
Verwaltungsverordnungen.81
4.2.1.3.4.1 Beschreibung.81
4.2.1.3.4.2 Beispiele.82
4.2.1.3.5 Normergänzende
Verwaltungsverordnungen.83
4.2.1.3.5.1 Beschreibung.83
4.2.1.3.5.2 Beispiele.83
4.2.1.4 Zwischen verschiedenen Behörden und im
Verhältnis Bund-Kantone.84
4.2.1.4.1 Beschreibung.84
4.2.1.4.2 Beispiele.85
4.2.1.5 Weitere Typen.87
4.2.1.5.1 Allgemeine Verfahrensvorschriften.87
4.2.1.5.2 Vereinfachungsanweisungen.88
XII
4.2.1.6 Sonderfall: Gesetzesvertretende
Verwaltungsverordnungen.89
4.2.2 Weiterführung der Unterscheidungen?.90
4.3 Stellung im Rechtssystem.91
4.3.1 Zwischen Gesetz und Verfügung.91
4.3.1.1 Weitere Regelungsstufe im System der
Rechtserlasse ("von oben her").91
4.3.1.1.1 Formell kein Rechtserlass.91
4.3.1.1.2 Materiell eine weitere Detaillierung der
übergeordneten Rechtssätze.91
4.3.1.1.2.1 Vollzugsauftrag und -Verantwortung.91
4.3.1.1.2.2 Verwaltungsverordnung als Ausdruck
der Vollzugsauftrags.92
4.3.1.2 Vorbereitung von Einzelfallenscheidungen
("von unten her").93
4.3.1.2.1 Formell keine Verfügung.93
4.3.1.2.2 Materiell eine teilweise Vorwegnahme
einer Verfügung.94
4.3.1.3 Zwischenstellung der Verwaltungsverordnung.95
4.3.2 Kollisionen.95
4.3.2.1 Allgemeines.95
4.3.2.2 Verwaltungsverordnung und
Verwaltungsverordnung.96
4.3.2.3 Verwaltungsverordnung und Rechtssatz.97
4.3.2.3.1 Grundsatz.97
4.3.2.3.2 Präzisierung.97
4.3.2.4 Verwaltungsverordnung und
Verwaltungspraxis.98
4.3.2.4.1 Übereinstimmung und Abweichung.98
4.3.2.4.2 Praxisänderung und Änderung von
Verwaltungsverordnungen.99
4.3.2.5 Verwaltungsverordnung und Einzelanweisung.99
5 Entstehung.101
5.1 Allgemeine Voraussetzungen.101
5.1.1 Entscheidungsspielraum.101
5.1.2 Zuständigkeit der Verwaltung.101
XIII
Inhaltsverzeichnis
5.1.3 Verwaltungsverordnung als zulässige Handlungsform.103
5.2 Rechtsgrundlage.103
5.2.1 Einleitung.
103
5.2.2 Positives Recht.104
5.2.2.1 Keine Erlassform der Bundesverfassung.104
5.2.2.2 Gesetze als Grundlage.105
5.2.2.3 Verordnungen als Grundlage.106
5.2.3 Rechtsgrundlage gemäss der Rechtsprechung.108
5.2.3.1 Entwicklung der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung.108
5.2.3.2 Aktuelle Rechtsprechung.110
5.2.3.2.1 Bundesgericht.110
5.2.3.2.2 Eidgenössisches Versicherungsgericht.111
5.2.3.2.3 Bundesverwaltung.111
5.2.3.3 Entwicklungstendenzen.112
5.2.4 Rechtsgrundlage gemäss der Lehre.112
5.2.5 Fazit: Verschiedene Rechtsgrundlagen.113
5.2.5.1 Positives Recht.113
5.2.5.2 Organisationsbefugnis.114
5.2.5.3 Vollzugskompetenz.115
5.2.5.3.1 Vollzug als Auftrag.115
5.2.5.3.2 Vollzugskompetenz in Gesetzen.115
5.2.5.3.3 Vollzugskompetenz in Verordnungen.116
5.2.5.4 Aufsichtskompetenz.117
5.2.5.4.1 Zentrale Bundesverwaltung.117
5.2.5.4.2 Dezentrale Bundesverwaltung und die
anderen Träger von Aufgaben des
Bundes.118
5.2.5.4.2.1 Aufgabenträger.118
5.2.5.4.2.2 Umfang.118
5.3 Form.120
5.3.1 Grundlagen.120
5.3.1.1 Positives Recht.120
5.3.1.2 Rechtsprechung.121
5.3.1.3 Lehre.121
5.3.2 Gesetzestechnische Richtlinien des Bundes.121
5.3.3 Schlussfolgerung: Grundsätzliche Formfreiheit.122
XIV
5.4 Verfahren.124
5.4.1 Grundlagen.124
5.4.1.1 Kaum Verfahrensregeln.124
5.4.1.2 Probleme aufgrund fehlender
Verfahrensbestimmungen.125
5.4.1.3 Sinn von Verfahrensregeln.126
5.4.2 Auslösung des Verfahrens.126
5.4.3 Beteiligung Dritter an der Ausarbeitung.128
5.4.3.1 Rechtsgrundlagen.128
5.4.3.1.1 Rückblick.128
5.4.3.1.2 Vernehmlassungsgesetz.128
5.4.3.1.3 Anhörungsverfahren bei Verwaltungsver¬
ordnungen .130
5.4.3.2 Verwaltungsinterne Beteiligung.131
5.4.3.2.1 Bei Rechtserlassen.131
5.4.3.2.2 Bei Verwaltungsverordnungen.132
5.4.3.2.3 Datenbank im Intranet.133
5.4.3.3 Verwaltungsexterne Beteiligung.134
5.4.3.3.1 Akzeptanz und Wissen als Hauptmotive.134
5.4.3.3.2 Formen der Beteiligung.136
5.4.3.3.3 Wirkung der Beteiligung.137
5.4.3.4 Bezeichnung als Verwaltungsverordnung
(Namensgebung).137
5.4.4 Qualitätskontrolle.138
5.4.4.1 Mehrstufige Qualitätskontrolle bei Rechtser¬
lassen.138
5.4.4.2 Qualitätskontrolle bei
Verwaltungsverordnungen.139
5.4.4.2.1 Keine gesetzlich vorgesehene Qualitäts¬
kontrolle.139
5.4.4.2.2 Forderung nach einer gewissen Qualitäts¬
kontrolle.139
5.4.4.3 Kriterien für eine Kontrolle.140
5.4.4.3.1 Notwendigkeit.140
5.4.4.3.2 Akzeptanz.141
5.4.4.3.3 Kontinuität.142
5.4.4.3.4 Vertrauen.143
XV
Inhaltsverzeichnis
5.4.4.3.5 Kommunikation.143
5.4.4.3.6 Kostengünstigkeit.144
5.4.4.3.7 Kohärenz.145
5.5 Veröffentlichung.145
5.5.1 Einleitung.145
5.5.2 Rechtsgrundlagen.146
5.5.2.1 Publikationsgesetz.146
5.5.2.2 Öffentlichkeitsgesetz.148
5.5.2.2.1 Sinn und Gehalt.148
5.5.2.2.2 BGÖ und Verwaltungsverordnungen.149
5.5.3 Veröffentlichung gemäss der Rechtsprechung.151
5.5.4 Veröffentlichung gemäss der Lehre.152
5.5.4.1 Ablehnende Haltung.152
5.5.4.2 Nicht notwendig, aber zum Teil möglich.152
5.5.4.3 Vermehrte oder weitgehende Publikation.153
5.5.5 Heutige Praxis.155
5.5.5.1 Innerhalb der Bundesverwaltung.155
5.5.5.2 Ausserhalb der Bundesverwaltung.157
5.5.6 Ausblick.158
5.5.7 Bewirtschaftung und Sicherstellung eines
angemessenen Zuganges.159
5.5.7.1 Vorbemerkung: Chance und Risiko.159
5.5.7.2 Möglichkeiten.160
5.5.7.2.1 Bestandesaufnahme.160
5.5.7.2.2 Bestätigung.160
5.5.7.2.3 Befristung.161
5.5.7.3 Einführung einer Datenbank.161
5.5.7.4 Exkurs Deutschland: Datenbank für Ver¬
waltungsvorschriften des Bundes.162
5.6 Geltungsdauer. 164
5.6.1 Grundlagen. .164
5.6.1.1 Positives Recht.164
5.6.1.2 Rechtsprechung.165
5.6.1.3 Lehre.167
5.6.2 Beginn. 168
5.6.3 Ende. 170
5.6.3.1 Zeitlich begrenzte Gültigkeit.170
XVI
5.6.3.2 Wegfall der Rechtsgrundlage.171
5.6.3.3 Wegfall des Handlungsspielraumes.172
5.6.3.4 Aufhebung.172
Wirkung.175
6.1 Die Problemstellung.175
6.2 Unmittelbare Verbindlichkeit von Rechtssätzen.175
6.3 Wirkung von Verwaltungsverordnungen.176
6.3.1 Keine allgemeingültige Aussage.176
6.3.2 Bundesverwaltung.177
6.3.3 Träger von Verwaltungsaufgaben ausserhalb der
Bundesverwaltung.179
6.3.4 Ausserhalb der Bundesverwaltung - ohne Verwaltungs¬
aufgaben.179
6.3.4.1 Ausgangslage.179
6.3.4.2 Entwicklung.180
6.4 Innenwirkung und Aussenwirkung.181
6.4.1 Theoretisch einfach.181
6.4.2 Praktisch schwierig.183
6.4.3 Standpunkt der Lehre.185
6.4.4 Aufgabe des Begriffes der Aussenwirkung.186
6.5 Erhebliche praktische Wirkung.188
6.6 Prüfungspflicht bei der Anwendung.188
6.6.1 Fragestellung.188
6.6.2 Positives Recht.189
6.6.3 Rechtsprechung.190
6.6.4 Lehre.190
6.6.5 Unbeschränkte formelle - beschränkte materielle
Prüfungsbefugnis.191
6.6.6 Bindung des Richters.193
6.6.6.1 "Mitberücksichtigung" der Verwaltungs¬
verordnungen .193
6.6.6.2 Verwaltungsverordnung als "quasi-gesetzliche"
Regelung.194
6.6.6.2.1 Rechtsprechung.194
6.6.6.2.2 Gefahren und Vorschlag zur richterlichen
Handhabung.196
XVII
Inhaltsverzeichnis
6.7 Verwaltungsverordnung als Vertrauensgrundlage.197
6.7.1 Allgemeine Voraussetzungen des Vertrauensschutzes.197
6.7.2 Rechtsprechung.
Ί98
6.7.2.1 Grundsätzlich keine Vertrauensgrundlage.198
6.7.2.2 Ausnahmsweise Vertrauensgrundlage.199
6.7.3 Lehrmeinungen.200
6.7.4 Zusicherungen über den Stellenwert und
Vertrauensschutz.202
6.7.5 Vermehrte Anerkennung als Vertrauensgrundlage.203
6.7.6 Bemerkungen zu den Zusicherungen über den Stellen¬
wert.205
6.8 Exkurs: Ersatzweise Verwendung von privaten Regelwerken.207
6.9 Exkurs: Kantonale Verwaltungsverordnungen.209
6.9.1 Wirkung in den Kantonen.209
6.9.2 Wirkung gemäss der Rechtsprechung.211
6.9.2.1 Entwicklung der Rechtsprechung.211
6.9.2.1.1 Kein Rechtsschutzbedürfnis.211
6.9.2.1.2 Unter Umständen Rechtsschutzbedürfnis.211
6.9.2.1.3 Rechtsschutzbedürfnis, aber keine an¬
fechtbare Verfügung vorhanden.212
6.9.2.1.4 Betroffenheit in rechtlich geschützten
eigenen Interessen.213
6.9.2.1.5 Wirksame Beschwerde im Einzelfall.214
6.9.2.2 Würdigung der Rechtsprechung.216
7 Verwaltungsverordnungen des Bundes an die Kantone.219
7.1 Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen Bund und
Kantonen.219
7.2 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts.221
7.3 Einheitsstiftende Einflussnahme des Bundes.223
7.4 Rechtliche Grundlage.225
7.4.1 Positives Recht.225
7.4.2 Rechtsprechung.225
7.4.3 Lehre.226
7.4.3.1 Aufsicht des Bundes (herrschende Meinung).226
7.4.4 Kritik an der herrschenden Meinung (Biaggini).227
7.4.5 Würdigung. .229
XVIII
7.5 Mitwirkung der Kantone beim Erlass.231
7.6 Zurückhaltung mit Bundes-Verwaltungsverordnungen.233
8 Kontrolle auf Bundesebene.237
8.1 Verwaltungsverordnungen als Gegenstand der Kontrolle.237
8.2 Nicht-richterliche Kontrolle.237
8.2.1 Durch die Öffentlichkeit.237
8.2.2 Durch das Parlament.238
8.2.3 Durch die Verwaltung.239
8.2.3.1 Bundesrat und Bundesverwaltung.239
8.2.3.2 Aufsichtsbeschwerde.240
8.3 Richterliche Kontrolle.241
8.3.1 Ausgangslage und Problemstellung.241
8.3.2 Justizreform und Reform der Bundesrechtspflege.242
8.3.2.1 Rechtsweggarantie.242
8.3.2.2 Bundesgerichtsgesetz.243
8.3.2.2.1 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An¬
gelegenheiten.243
8.3.2.2.2
Subsidiare
Verfassungsbeschwerde.245
8.3.2.3 Verwaltungsgerichtsgesetz.246
8.3.2.3.1 Bundesverwaltungsgericht.246
8.3.2.3.2 Beschwerde gegen Verfügungen in Sinne
von Art. 5 VwVG.247
8.3.3 Richterliche Kontrolle bei Verwaltungsverordnungen.249
8.3.3.1 Rechtsweggarantie.249
8.3.3.2 Vor Bundesgericht.249
8.3.3.2.1 Verwaltungsverordnung als Anfechtungs¬
objekt.249
8.3.3.2.1.1 Vorfrageweise Anfechtung.249
8.3.3.2.1.2 Abstrakte Anfechtung.251
8.3.3.2.2 Verletzung einer Verwaltungsverordnung
als Beschwerdegrund.252
8.3.3.3 Vor Bundesverwaltungsgericht.254
8.3.3.3.1 Verwaltungsverordnung als Anfechtungs¬
objekt.254
8.3.3.3.2 Verletzung einer Verwaltungsverordnung
als Beschwerdegrund.256
XIX
Inhaltsverzeichnis
8.3.4 Zusammenfassung und Ausblick.256
9 Schlussbetrachtungen.259
9.1 Bedürfnis der Verwaltung.259
9.2 Wichtiges zusätzliches Konkretisierungsinstrument.259
9.3 Platz in der Rechtsquellenlehre.260
Schlagwortverzeichnis.263
XX |
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