Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership (PPP):
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2009
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
1128 |
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| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 376 S. |
| ISBN: | 9783428121076 |
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|---|---|
| adam_text | Titel: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership (PPP)
Autor: Gebhardt, Georg Andreas
Jahr: 2009
Inhaltsübersicht
Einleitung 21
I. Einführung in das Problem 21
II. Ziel und Aufbau der Arbeit 36
Kapitel 1
Die Grundlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP
und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung
im kommunalen Hochbau 39
A. Das allgemeine Phänomen der PPP 39
I. Geschichte 41
II. Wirtschaftlicher Hintergrund 54
III. Erscheinungsformen 73
IV. Definition und Stellungnahme 78
B. Wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 85
I. Der kommunale Hochbau 85
II. Das Problem der kommunalen Investitionsstaus 89
III. PPP im Hochbau 99
IV. Existenzberechtigung „Wirtschaftlichkeitsvergleich : Potentielle Vorteile
der PPP im kommunalen Hochbau 116
Kapitel 2
Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private
Partnership-Stnikturen: Die Verwaltungspraxis
am Beispiel des kommunalen Hochbaus 123
A. Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Strukturen 123
I. Systematische und begriffliche Verortung der Zweckzuweisungen 124
II. Typologie der Zweckzuweisungen und Abgrenzung zu anderen
Begriffen 133
III. Vereinbarkeit der PPP-Strukturen mit den Zweckzuweisungen im Hoch¬
bau 140
IV. Zusammenfassende Betrachtung: Unvereinbare und vereinbare Ele¬
mente 185
B. Zweckzuweisungen als Barriere: Steuerungswirkung 191
10 Inhaltsübersicht
I. Höhe der Zweckzuweisungen 191
II. Auswirkungen auf PPP 193
III. Wirtschaftliche Folgen 194
IV. Fazit 195
Kapitel 3
Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen
durch restriktive Zuweisungsgestaltungen 198
A. Die Sicht von Zuweisungsgebern und Zuweisungsempfängern 198
I. Erreichbarkeit des Ziels der Zweckzuweisungen durch PPP-Strukturen? 199
II. Strukturelle Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP? 214
III. Staatsschuldenrechtliche Probleme durch PPP? 234
IV. Generelles Misstrauen gegenüber PPP 249
B. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität 261
I. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Grundsatz der Wirt¬
schaftswissenschaften 262
II. Übertragbarkeit des finanzwissenschaftlichen Grundsatzes der Entschei¬
dungsneutralität auf die rechtliche Gestaltung und den Einsatz von Zu¬
weisungen 269
Kapitel 4
Folgerungen für Auslegung und Gestaltung
der Zweckzuweisungsregelungen 287
A. Folgerungen für die rechtliche Gestaltung 287
I. Folgerungen aus dem Prinzip der Entscheidungsneutralität für die
Zweckzuweisungen de lege lata 288
II. Folgerungen de lege ferenda 306
B. Folgerungen für das Verfahren 317
I. Organisation der Zuweisung 317
II. Sicherung der Zweckbindung 318
III. Rückforderung 320
IV. Ergebnis für die Verfahrensgestaltung 320
Schlussbetrachtungen und Perspektive 321
Zusammenfassung 329
Literaturverzeichnis 338
Sachverzeichnis 370
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 21
I. Einführung in das Problem 21
1. Die Finanzkrise des Staates 21
2. Neokonservative und ordoliberale Lösungen 22
3. Wettbewerbsstrukturen durch Public Private Partnership 26
4. Ausschluss der PPP-Strukturen durch Zweckzuweisungen 33
II. Ziel und Aufbau der Arbeit 36
Kapitel 1
Die Grandlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP
und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung
im kommunalen Hochbau 39
A. Das allgemeine Phänomen der PPP 39
I. Geschichte 41
1. Geschichte des Begriffes 41
a) Präsident Carter 41
b) Die Regierungen Reagan in den USA und Thatcher in Gro߬
britannien 43
c) Der europäische Kontinent und die weltweite Verbreitung 44
d) Fazit 46
2. Geschichte der Idee 46
a) Die römischen publicani 48
b) Das Frankreich des 16. Jahrhunderts 49
c) Der Eisenbahnbau in Frankreich und Preußen im 19. Jahrhundert 52
d) Pittsburgh/USA um 1940 53
II. Wirtschaftlicher Hintergrund 54
1. Partizipation an privaten Ressourcen 54
a) Finanzquellen 55
b) Effizienz 58
c) Know-how 60
d) Beschleunigung 60
2. Delegation öffentlicher Aufgabenerfüllung und staatliche Steue¬
rungsverantwortung 61
a) PPP als Privatisierungsvorgang? 61
b) Kooperationalisierung 63
12 Inhaltsverzeichnis
aa) PPP als Modus einer Verantwortungsteilung 65
bb) PPP als Anreiz- oder Mobilisierungsmodus 68
cc) PPP als Mittel zur Steigerung der Akzeptanz von Entschei¬
dungen 68
dd) PPP als Deregulierungsmodus 69
c) Aufgabenerfüllung und Verantwortung: Die Steuerungsverant¬
wortung für die aus dem Formenwandel resultierenden neuen
Probleme 70
d) Fazit 72
III. Erscheinungsformen 73
1. Art und Herkunft der Kooperationsakteure 74
a) Der öffentliche Partner 74
b) Der private Partner 74
2. Handlungsfelder und Handlungsformen 75
a) Erscheinungsformen i.S.v. Handlungsfeldern 75
b) Handlungsfelder im Bereich der Stadtentwicklung 76
c) Erscheinungsformen i. S. v. Handlungsformen 76
d) Handlungsform „Vertrag 78
IV. Definition und Stellungnahme 78
1. Ablehnung des Begriffes als Reaktion auf die Vielzahl von Defini¬
tionsversuchen? 78
a) Definitionsversuche 78
aa) PPP als Prozess 79
bb) PPP als Institution/institutionelles Arrangement 79
b) Kritik am PPP-Begriff 81
2. Stellungnahme und Definition der PPP 82
a) Reaktion auf die Kritik: PPP als Schlüsselbegriff 82
b) PPP-Definitionen sind Nominaldefinition 83
c) Eigene Ansicht zu bestehenden Definitionen 83
d) Fazit 84
B. Wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 85
I. Der kommunale Hochbau 85
1. Das Referenzgebiet des kommunalen Hochbaus 86
a) Definition „kommunaler Hochbau 86
b) Das Arbeiten mit Referenzgebieten 87
c) Eignung des Referenzgebiets 88
2. Die Bedeutung des kommunalen Hochbaus 88
II. Das Problem der kommunalen Investitionsstaus 89
1. Ursache der kommunalen Investitionsstaus 91
a) Die Einnahmenentwicklung der Kommunen 92
b) Zunahme der Aufgabenlasten 94
2. Lösungsmöglichkeiten 95
Inhaltsverzeichnis ] 3
a) Die Finanzierung von Investitionen durch Kredite 96
b) Private Vorfinanzierung 97
III. PPP im Hochbau 99
1. Innovationen im Hochbau durch das Phänomen PPP 99
a) Beschaffungsprozess 99
aa) Bedarfsfeststellung und Maßnahmenidentifizierung 100
bb) Vorbereitung und Konzeption 100
cc) Ausschreibung und Vergabe 101
dd) Implementierung und Vertragscontrolling 101
ee) Verwertung 101
b) Realisierungsform: Lebenszyklusansatz 104
c) Verändertes Beschaffungsverhalten: Leistungsorientierte Vergü¬
tungsmechanismen 105
d) Sachgerechte Verteilung der Projektrisiken 106
2. PPP-Typen im Hochbau 107
a) Typen 107
aa) Sinn einer Typologie 107
bb) Ausgangslage: Die Entwicklung von Kriterien 107
cc) Typenbildung 109
(1) Eigentümerstellung vor Beginn der Betriebsphase (Inha¬
ber-Vertragstyp) 111
(2) Fest vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss der
Betriebsphase (Erwerber-Vertragstyp) 111
(3) Optional vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss
der Betriebsphase mit Ausübung der Erwerbsoption
(Leasing-Vertragstyp) 112
(4) Miet-Vertragstyp 112
b) Beispiele für Projekte in England, Frankreich und Deutschland .. 112
IV. Existenzberechtigung „Wirtschaftlichkeitsvergleich : Potentielle Vor¬
teile der PPP im kommunalen Hochbau 116
1. Finanzwirtschaftliche Vorteile? 119
2. Leistungswirtschaftliche Vorteile 120
Kapitel 2
Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private
Partnership-Strukturen: Die Verwaltungspraxis
am Beispiel des kommunalen Hochbaus 123
A. Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Strukturen 123
I. Systematische und begriffliche Verortung der Zweckzuweisungen 124
1. Zweckzuweisungen als Teil des Finanzausgleichs oder Gewährung
aufgrund eigener Gesetze 124
a) Der Finanzausgleich 124
14 Inhaltsverzeichnis
b) Die Zweckzuweisungen als Ausschnitt der Finanzausgleichs¬
masse oder aufgrund eigenständiger Gesetze 126
2. Der Begriff der Zweckzuweisung 128
a) Zweckzuweisungen im Gesetz 128
b) Die Auffassungen in der Literatur 128
c) Diskussion 129
d) Das Merkmal der Zweckbindung 131
II. Typologie der Zweckzuweisungen und Abgrenzung zu anderen Be¬
griffen 133
1. Typologie der Zweckzuweisungen 133
a) Sinn einer Typologie 134
b) Gliederung nach dem Fördergegenstand 134
c) Gliederung nach der Art der Zuweisung 136
d) Einteilung nach der Bemessungsgrundlage 138
2. Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau 138
a) Zuweisungsgeber 139
b) Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau 139
III. Vereinbarkeit der PPP-Strukturen mit den Zweckzuweisungen im
Hochbau 140
1. Der Befund im Bereich der Schulinfrastrukturförderung 141
a) Die Schulinfrastrukturzuweisungen im Lichte der Zweckzuwei¬
sungstypologie 143
aa) Pauschalierte oder projektorientierte Zweckzuweisung 144
bb) Allgemeine Hochbauzweckzuweisung oder spezielle Hoch¬
bauzweckzuweisung 145
cc) Zweckbindung für entweder „Bau oder „Investition oder
„Bau. Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing 146
b) Vereinbarkeit der Schulinfrastrukturzuweisungstypen mit den
PPP-Vertragstypen 148
aa) Vereinbarkeit des ersten Zweckzuweisungskriteriums der
Pauschale oder projektbezogene Förderung mit den PPP-Ver¬
tragstypen? 148
bb) Vereinbarkeit des zweiten Zweckzuweisungskriteriums der
allgemeinen oder speziellen Förderung mit den PPP-Ver¬
tragstypen? 148
cc) Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit dem Zweckzuwei¬
sungskriterium „Bau ? 149
(1) Die Zweckbindung „Bau 150
(2) Die Vertragstypen 155
(a) Der Inhaber-Vertragstyp 156
(b) Erwerber-Vertragstyp 159
(c) Der Leasing-Vertragstyp 164
(d) Miet-Vertragstyp 169
Inhaltsverzeichnis 15
dd) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweck¬
bindung „Investition 171
(1) Begriff der Investition 171
(2) Vereinbarkeit 174
(a) Inhaber-Vertragstyp 174
(b) Erwerber-Vertragstyp 177
(c) Leasing-Vertragstyp 178
(d) Miet-Vertragstyp 180
ee) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweck¬
bindung „Bau, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing 180
(1) Zweckbindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Er¬
werb, Miete, Leasing 181
(2) Vereinbarkeit der Vertragstypen mit der Schulpauschale
in Nordrhein-Westfalen 182
(a) Inhaber-Vertragstyp 182
(b) Erwerber-Vertragstyp 182
(c) Leasing-Vertragstyp 183
(d) Miet-Vertragstyp 183
2. Unvereinbarkeit mit anderen Referenzgebieten im kommunalen
Hochbau 183
IV. Zusammenfassende Betrachtung: Unvereinbare und vereinbare Ele¬
mente 185
1. Teilweise unvereinbare Elemente: Zweckbindung „Bau und Zweck¬
bindung „Investition 185
a) Das grundsätzliche Problem der Vereinbarkeit von Zweck¬
zuweisungen und PPP-Vertragstypen 185
b) Zweckbindung „Bau 186
c) Zweckbindung „Investition 187
d) Öffnung der Zweckzuweisungsstrukturen gegenüber PPP-Struk-
turen 188
2. Uneingeschränkte Vereinbarkeit mit allen PPP-Vertragstypen: Zweck¬
bindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing 189
a) Die Regelungen in NRW vor der Einführung des § 18 GFG
NRW n.F 189
b) Die Neuerung durch § 18 GFG NRW 189
c) Motivation für die Einführung des § 18 GFG NRW n.F 190
d) Projekte, Erfahrungen 191
B. Zweckzuweisungen als Barriere: Steuerungswirkung 191
I. Höhe der Zweckzuweisungen 191
1. Prozentuale Anteilsfinanzierung 192
2. Festbetragsfinanzierung pro Fläche oder pro Schülerzahl und andere
Finanzierungsformen 192
16 Inhaltsverzeichnis
II. Auswirkungen auf PPP 193
III. Wirtschaftliche Folgen 194
1. Planungskosten 194
2. Sonstige Effizienzverluste 194
IV. Fazit 195
1. Zweckzuweisungen als Barriere für PPP-Strukturen 195
2. Rechtsvergleichende Aspekte 195
Kapitel 3
Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen
durch restriktive Zuweisungsgestaltungen 198
A. Die Sicht von Zuweisungsgebern und Zuweisungsempfängem 198
I. Erreichbarkeit des Ziels der Zweckzuweisungen durch PPP-Strukturen? 199
1. Ziele der Zweckzuweisungen 199
2. Zielerreichung durch PPP-Strukturen? 203
II. Strukturelle Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP? 214
1. Konzeptionelle und politische Vereinbarkeit 214
a) Wandel vom zwei- zum dreipoligen Verhältnis 214
b) Politische Vereinbarkeit 217
c) Steuerrecht 218
aa) Steuerrechtliche Ausgangssituation 219
bb) Analyse der PPP-Vertragstypen 220
cc) Lösungen der Bundesländer 221
dd) Diskussion und eigener Lösungsvorschlag 223
2. Rechtliche Vereinbarkeit 224
a) Haushaltsrecht 224
b) Europarecht 227
aa) Der Begriff der Beihilfe 228
bb) Begünstigung 229
cc) Zuwendungen als Kompensation für die Erfüllung öffent¬
licher Aufgaben? 230
(1) Die Ferring-Rechtsprechung des EuGH („Ausgleichs¬
ansatz ) 230
(2) Der Beihilfenansatz des EuG und die Bedeutung eines
Ausschreibungsverfahrens 231
(3) Ergebnis 233
c) Drittschutz und Rechtsschutz 233
III. Staatsschuldenrechtliche Probleme durch PPP? 234
1. PPP als Flucht aus dem Budget 234
a) Das Budgetrecht des Parlaments 234
b) Verstoß gegen Haushaltsgrundsätze 236
Inhaltsverzeichnis 17
c) Schattenhaushalte 237
d) Lösungsvorschlag 237
2. PPP als Mittel, um über seine Verhältnisse zu leben 239
a) Staatsfinanzierung im Schuldenstaat 239
b) Staatsschuldenrechtliche Kritik an PPP-Strukturen 241
c) Stellungnahme 244
d) Tatsächliche Probleme und Lösungsvorschläge 246
IV. Generelles Misstrauen gegenüber PPP 249
1. Probleme in Zusammenhang mit dem Lebenszyklus-Ansatz 250
a) Allmählicher Verlust der Steuerungsfähigkeit (Informationsasym¬
metrien) 250
b) Angemessene Verteilung der Risiken 251
c) Schlechtleistung 253
d) Insolvenz 254
2. Probleme der Umstellung auf PPP-Strukturen 255
a) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung 255
b) Vergaberecht 257
c) Vertragsverhandlungen 258
d) Steuerung/Rechtsaufsicht 259
B. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität 261
I. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Grundsatz der Wirt¬
schaftswissenschaften 262
1. Die ökonomischen Grundlagen der Entscheidungsneutralität der Be¬
steuerung 262
a) Ökonomischer Ausgangspunkt 263
b) Betriebswirtschaftlicher Begriindungsstrang 263
c) Volkswirtschaftlicher Begründungsstrang (Beeinträchtigung der
gesamtwirtschaftlichen Allokationseffizienz) 264
d) Darstellung am Zweigütermodell 265
2. Übertragung der Erkenntnisse auf Subventionen 266
a) Verbindungslinie zwischen Steuern und Subventionen (Zuweisun¬
gen) 266
b) Übertragung des Modells 267
c) Der Lenkungszweck bei Steuern und Subventionen 268
d) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität innerhalb des Len¬
kungszwecks 269
II. Übertragbarkeit des finanzwissenschaftlichen Grundsatzes der Entschei¬
dungsneutralität auf die rechtliche Gestaltung und den Einsatz von Zu¬
weisungen 269
1. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als verfassungsrecht¬
liches Prinzip 273
a) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Ausfluss des
Leistungsfähigkeitsprinzips (Art. 3 GG) 274
18 Inhalts verzeichni s
b) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Subprinzip des
Effizienzprinzips nach Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG 274
aa) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Prinzip 275
bb) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Rechtsprinzip .. 276
(1) Effizienzprinzip als Verfassungsprinzip 277
(2) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Subprinzip
des Effizienzprinzips 280
(a) Entscheidungsneutralität als Konkretisierung des
Effizienzprinzips 280
(b) Regelungsgegenstand und -dichte 284
(c) Erforderlichkeit des Prinzips der Entscheidungsneu¬
tralität 284
(d) Ergebnis 285
2. Einführung des Prinzips der Entscheidungsneutralität im Wege der
objektiv-teleologischen Auslegung 285
Kapitel 4
Folgerungen für Auslegung und Gestaltung
der Zweckzuweisungsregelungen 287
A. Folgerungen für die rechtliche Gestaltung 287
I. Folgerungen aus dem Prinzip der Entscheidungsneutralität für die
Zweckzuweisungen de lege lata 288
1. Nutzung der Auslegungsspielräume bei Zweckzuweisungsrege¬
lungen 288
a) Die verfassungskonforme und die objektiv-teleologische (wirt¬
schaftliche) Auslegung 288
b) Auslegungsspielräume und Auslegungsmethoden 289
c) Beachtung der Zweckbindung 290
d) Auslegung der einzelnen Zweckzuweisungstypen 290
aa) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau 291
(1) Bisherige Auslegung 291
(2) Die PPP-Vertragstypen 291
(a) Inhaber-Vertragstyp 291
(b) Erwerber-Vertragstyp 292
(c) Leasing-Vertragstyp 294
(d) Miet-Vertragstyp 297
bb) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Investition 298
(1) Bisherige Auslegung 298
(2) Die PPP-Vertragstypen 298
(a) Inhaber-Vertragstyp 298
(b) Erwerber-Vertragstyp 299
Inhaltsverzeichnis 19
(c) Leasing-Vertragstyp 299
(d) Miet-Vertragstyp 302
cc) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau, Erwerb, Sanie¬
rung, Modernisierung, Leasing, Miete 305
2. Verbleibende Probleme 305
II. Folgerungen de lege ferenda 306
1. Rechtsvergleichende Analyse 306
a) Frankreich und England im Bereich des Steuerrechts 306
aa) Ausdehnung steuerlicher Privilegierungen für Hoheitsbe¬
triebe auf Private 307
bb) Gleichstellung von Hoheitsträgern mit Privaten 308
b) Gleichstellung von PPP-Strukturen im Rahmen des Finanzaus¬
gleichs in Frankreich 309
c) Hochschulbauförderungsgesetz 310
d) Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen 311
2. Folgerungen für die Neuformulierung 311
a) Methoden 311
b) Schaffung einer vollständigen Entscheidungsneutralität zwischen
der klassischen Realisierungsform und allen PPP-Vertragstypen? 312
c) Lösungsvorschlag 315
d) Die verbliebenen Probleme 316
B. Folgerungen für das Verfahren 317
I. Organisation der Zuweisung 317
II. Sicherung der Zweckbindung 318
III. Rückforderung 320
IV. Ergebnis für die Verfahrensgestaltung 320
Schlussbetrachtungen und Perspektive 321
Zusammenfassung 329
Literaturverzeichnis 338
Sachverzeichnis 370
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| adam_txt |
Titel: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership (PPP)
Autor: Gebhardt, Georg Andreas
Jahr: 2009
Inhaltsübersicht
Einleitung 21
I. Einführung in das Problem 21
II. Ziel und Aufbau der Arbeit 36
Kapitel 1
Die Grundlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP
und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung
im kommunalen Hochbau 39
A. Das allgemeine Phänomen der PPP 39
I. Geschichte 41
II. Wirtschaftlicher Hintergrund 54
III. Erscheinungsformen 73
IV. Definition und Stellungnahme 78
B. Wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 85
I. Der kommunale Hochbau 85
II. Das Problem der kommunalen Investitionsstaus 89
III. PPP im Hochbau 99
IV. Existenzberechtigung „Wirtschaftlichkeitsvergleich": Potentielle Vorteile
der PPP im kommunalen Hochbau 116
Kapitel 2
Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private
Partnership-Stnikturen: Die Verwaltungspraxis
am Beispiel des kommunalen Hochbaus 123
A. Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Strukturen 123
I. Systematische und begriffliche Verortung der Zweckzuweisungen 124
II. Typologie der Zweckzuweisungen und Abgrenzung zu anderen
Begriffen 133
III. Vereinbarkeit der PPP-Strukturen mit den Zweckzuweisungen im Hoch¬
bau 140
IV. Zusammenfassende Betrachtung: Unvereinbare und vereinbare Ele¬
mente 185
B. Zweckzuweisungen als Barriere: Steuerungswirkung 191
10 Inhaltsübersicht
I. Höhe der Zweckzuweisungen 191
II. Auswirkungen auf PPP 193
III. Wirtschaftliche Folgen 194
IV. Fazit 195
Kapitel 3
Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen
durch restriktive Zuweisungsgestaltungen 198
A. Die Sicht von Zuweisungsgebern und Zuweisungsempfängern 198
I. Erreichbarkeit des Ziels der Zweckzuweisungen durch PPP-Strukturen? 199
II. Strukturelle Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP? 214
III. Staatsschuldenrechtliche Probleme durch PPP? 234
IV. Generelles Misstrauen gegenüber PPP 249
B. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität 261
I. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Grundsatz der Wirt¬
schaftswissenschaften 262
II. Übertragbarkeit des finanzwissenschaftlichen Grundsatzes der Entschei¬
dungsneutralität auf die rechtliche Gestaltung und den Einsatz von Zu¬
weisungen 269
Kapitel 4
Folgerungen für Auslegung und Gestaltung
der Zweckzuweisungsregelungen 287
A. Folgerungen für die rechtliche Gestaltung 287
I. Folgerungen aus dem Prinzip der Entscheidungsneutralität für die
Zweckzuweisungen de lege lata 288
II. Folgerungen de lege ferenda 306
B. Folgerungen für das Verfahren 317
I. Organisation der Zuweisung 317
II. Sicherung der Zweckbindung 318
III. Rückforderung 320
IV. Ergebnis für die Verfahrensgestaltung 320
Schlussbetrachtungen und Perspektive 321
Zusammenfassung 329
Literaturverzeichnis 338
Sachverzeichnis 370
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 21
I. Einführung in das Problem 21
1. Die Finanzkrise des Staates 21
2. Neokonservative und ordoliberale Lösungen 22
3. Wettbewerbsstrukturen durch Public Private Partnership 26
4. Ausschluss der PPP-Strukturen durch Zweckzuweisungen 33
II. Ziel und Aufbau der Arbeit 36
Kapitel 1
Die Grandlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP
und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung
im kommunalen Hochbau 39
A. Das allgemeine Phänomen der PPP 39
I. Geschichte 41
1. Geschichte des Begriffes 41
a) Präsident Carter 41
b) Die Regierungen Reagan in den USA und Thatcher in Gro߬
britannien 43
c) Der europäische Kontinent und die weltweite Verbreitung 44
d) Fazit 46
2. Geschichte der Idee 46
a) Die römischen publicani 48
b) Das Frankreich des 16. Jahrhunderts 49
c) Der Eisenbahnbau in Frankreich und Preußen im 19. Jahrhundert 52
d) Pittsburgh/USA um 1940 53
II. Wirtschaftlicher Hintergrund 54
1. Partizipation an privaten Ressourcen 54
a) Finanzquellen 55
b) Effizienz 58
c) Know-how 60
d) Beschleunigung 60
2. Delegation öffentlicher Aufgabenerfüllung und staatliche Steue¬
rungsverantwortung 61
a) PPP als Privatisierungsvorgang? 61
b) Kooperationalisierung 63
12 Inhaltsverzeichnis
aa) PPP als Modus einer Verantwortungsteilung 65
bb) PPP als Anreiz- oder Mobilisierungsmodus 68
cc) PPP als Mittel zur Steigerung der Akzeptanz von Entschei¬
dungen 68
dd) PPP als Deregulierungsmodus 69
c) Aufgabenerfüllung und Verantwortung: Die Steuerungsverant¬
wortung für die aus dem Formenwandel resultierenden neuen
Probleme 70
d) Fazit 72
III. Erscheinungsformen 73
1. Art und Herkunft der Kooperationsakteure 74
a) Der öffentliche Partner 74
b) Der private Partner 74
2. Handlungsfelder und Handlungsformen 75
a) Erscheinungsformen i.S.v. Handlungsfeldern 75
b) Handlungsfelder im Bereich der Stadtentwicklung 76
c) Erscheinungsformen i. S. v. Handlungsformen 76
d) Handlungsform „Vertrag" 78
IV. Definition und Stellungnahme 78
1. Ablehnung des Begriffes als Reaktion auf die Vielzahl von Defini¬
tionsversuchen? 78
a) Definitionsversuche 78
aa) PPP als Prozess 79
bb) PPP als Institution/institutionelles Arrangement 79
b) Kritik am PPP-Begriff 81
2. Stellungnahme und Definition der PPP 82
a) Reaktion auf die Kritik: PPP als Schlüsselbegriff 82
b) PPP-Definitionen sind Nominaldefinition 83
c) Eigene Ansicht zu bestehenden Definitionen 83
d) Fazit 84
B. Wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau 85
I. Der kommunale Hochbau 85
1. Das Referenzgebiet des kommunalen Hochbaus 86
a) Definition „kommunaler Hochbau" 86
b) Das Arbeiten mit Referenzgebieten 87
c) Eignung des Referenzgebiets 88
2. Die Bedeutung des kommunalen Hochbaus 88
II. Das Problem der kommunalen Investitionsstaus 89
1. Ursache der kommunalen Investitionsstaus 91
a) Die Einnahmenentwicklung der Kommunen 92
b) Zunahme der Aufgabenlasten 94
2. Lösungsmöglichkeiten 95
Inhaltsverzeichnis ] 3
a) Die Finanzierung von Investitionen durch Kredite 96
b) Private Vorfinanzierung 97
III. PPP im Hochbau 99
1. Innovationen im Hochbau durch das Phänomen PPP 99
a) Beschaffungsprozess 99
aa) Bedarfsfeststellung und Maßnahmenidentifizierung 100
bb) Vorbereitung und Konzeption 100
cc) Ausschreibung und Vergabe 101
dd) Implementierung und Vertragscontrolling 101
ee) Verwertung 101
b) Realisierungsform: Lebenszyklusansatz 104
c) Verändertes Beschaffungsverhalten: Leistungsorientierte Vergü¬
tungsmechanismen 105
d) Sachgerechte Verteilung der Projektrisiken 106
2. PPP-Typen im Hochbau 107
a) Typen 107
aa) Sinn einer Typologie 107
bb) Ausgangslage: Die Entwicklung von Kriterien 107
cc) Typenbildung 109
(1) Eigentümerstellung vor Beginn der Betriebsphase (Inha¬
ber-Vertragstyp) 111
(2) Fest vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss der
Betriebsphase (Erwerber-Vertragstyp) 111
(3) Optional vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss
der Betriebsphase mit Ausübung der Erwerbsoption
(Leasing-Vertragstyp) 112
(4) Miet-Vertragstyp 112
b) Beispiele für Projekte in England, Frankreich und Deutschland . 112
IV. Existenzberechtigung „Wirtschaftlichkeitsvergleich": Potentielle Vor¬
teile der PPP im kommunalen Hochbau 116
1. Finanzwirtschaftliche Vorteile? 119
2. Leistungswirtschaftliche Vorteile 120
Kapitel 2
Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private
Partnership-Strukturen: Die Verwaltungspraxis
am Beispiel des kommunalen Hochbaus 123
A. Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Strukturen 123
I. Systematische und begriffliche Verortung der Zweckzuweisungen 124
1. Zweckzuweisungen als Teil des Finanzausgleichs oder Gewährung
aufgrund eigener Gesetze 124
a) Der Finanzausgleich 124
14 Inhaltsverzeichnis
b) Die Zweckzuweisungen als Ausschnitt der Finanzausgleichs¬
masse oder aufgrund eigenständiger Gesetze 126
2. Der Begriff der Zweckzuweisung 128
a) Zweckzuweisungen im Gesetz 128
b) Die Auffassungen in der Literatur 128
c) Diskussion 129
d) Das Merkmal der Zweckbindung 131
II. Typologie der Zweckzuweisungen und Abgrenzung zu anderen Be¬
griffen 133
1. Typologie der Zweckzuweisungen 133
a) Sinn einer Typologie 134
b) Gliederung nach dem Fördergegenstand 134
c) Gliederung nach der Art der Zuweisung 136
d) Einteilung nach der Bemessungsgrundlage 138
2. Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau 138
a) Zuweisungsgeber 139
b) Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau 139
III. Vereinbarkeit der PPP-Strukturen mit den Zweckzuweisungen im
Hochbau 140
1. Der Befund im Bereich der Schulinfrastrukturförderung 141
a) Die Schulinfrastrukturzuweisungen im Lichte der Zweckzuwei¬
sungstypologie 143
aa) Pauschalierte oder projektorientierte Zweckzuweisung 144
bb) Allgemeine Hochbauzweckzuweisung oder spezielle Hoch¬
bauzweckzuweisung 145
cc) Zweckbindung für entweder „Bau" oder „Investition" oder
„Bau. Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing" 146
b) Vereinbarkeit der Schulinfrastrukturzuweisungstypen mit den
PPP-Vertragstypen 148
aa) Vereinbarkeit des ersten Zweckzuweisungskriteriums der
Pauschale oder projektbezogene Förderung mit den PPP-Ver¬
tragstypen? 148
bb) Vereinbarkeit des zweiten Zweckzuweisungskriteriums der
allgemeinen oder speziellen Förderung mit den PPP-Ver¬
tragstypen? 148
cc) Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit dem Zweckzuwei¬
sungskriterium „Bau"? 149
(1) Die Zweckbindung „Bau" 150
(2) Die Vertragstypen 155
(a) Der Inhaber-Vertragstyp 156
(b) Erwerber-Vertragstyp 159
(c) Der Leasing-Vertragstyp 164
(d) Miet-Vertragstyp 169
Inhaltsverzeichnis 15
dd) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweck¬
bindung „Investition" 171
(1) Begriff der Investition 171
(2) Vereinbarkeit 174
(a) Inhaber-Vertragstyp 174
(b) Erwerber-Vertragstyp 177
(c) Leasing-Vertragstyp 178
(d) Miet-Vertragstyp 180
ee) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweck¬
bindung „Bau, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing" 180
(1) Zweckbindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Er¬
werb, Miete, Leasing" 181
(2) Vereinbarkeit der Vertragstypen mit der Schulpauschale
in Nordrhein-Westfalen 182
(a) Inhaber-Vertragstyp 182
(b) Erwerber-Vertragstyp 182
(c) Leasing-Vertragstyp 183
(d) Miet-Vertragstyp 183
2. Unvereinbarkeit mit anderen Referenzgebieten im kommunalen
Hochbau 183
IV. Zusammenfassende Betrachtung: Unvereinbare und vereinbare Ele¬
mente 185
1. Teilweise unvereinbare Elemente: Zweckbindung „Bau" und Zweck¬
bindung „Investition" 185
a) Das grundsätzliche Problem der Vereinbarkeit von Zweck¬
zuweisungen und PPP-Vertragstypen 185
b) Zweckbindung „Bau" 186
c) Zweckbindung „Investition" 187
d) Öffnung der Zweckzuweisungsstrukturen gegenüber PPP-Struk-
turen 188
2. Uneingeschränkte Vereinbarkeit mit allen PPP-Vertragstypen: Zweck¬
bindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing" 189
a) Die Regelungen in NRW vor der Einführung des § 18 GFG
NRW n.F 189
b) Die Neuerung durch § 18 GFG NRW 189
c) Motivation für die Einführung des § 18 GFG NRW n.F 190
d) Projekte, Erfahrungen 191
B. Zweckzuweisungen als Barriere: Steuerungswirkung 191
I. Höhe der Zweckzuweisungen 191
1. Prozentuale Anteilsfinanzierung 192
2. Festbetragsfinanzierung pro Fläche oder pro Schülerzahl und andere
Finanzierungsformen 192
16 Inhaltsverzeichnis
II. Auswirkungen auf PPP 193
III. Wirtschaftliche Folgen 194
1. Planungskosten 194
2. Sonstige Effizienzverluste 194
IV. Fazit 195
1. Zweckzuweisungen als Barriere für PPP-Strukturen 195
2. Rechtsvergleichende Aspekte 195
Kapitel 3
Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen
durch restriktive Zuweisungsgestaltungen 198
A. Die Sicht von Zuweisungsgebern und Zuweisungsempfängem 198
I. Erreichbarkeit des Ziels der Zweckzuweisungen durch PPP-Strukturen? 199
1. Ziele der Zweckzuweisungen 199
2. Zielerreichung durch PPP-Strukturen? 203
II. Strukturelle Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP? 214
1. Konzeptionelle und politische Vereinbarkeit 214
a) Wandel vom zwei- zum dreipoligen Verhältnis 214
b) Politische Vereinbarkeit 217
c) Steuerrecht 218
aa) Steuerrechtliche Ausgangssituation 219
bb) Analyse der PPP-Vertragstypen 220
cc) Lösungen der Bundesländer 221
dd) Diskussion und eigener Lösungsvorschlag 223
2. Rechtliche Vereinbarkeit 224
a) Haushaltsrecht 224
b) Europarecht 227
aa) Der Begriff der Beihilfe 228
bb) Begünstigung 229
cc) Zuwendungen als Kompensation für die Erfüllung öffent¬
licher Aufgaben? 230
(1) Die Ferring-Rechtsprechung des EuGH („Ausgleichs¬
ansatz") 230
(2) Der Beihilfenansatz des EuG und die Bedeutung eines
Ausschreibungsverfahrens 231
(3) Ergebnis 233
c) Drittschutz und Rechtsschutz 233
III. Staatsschuldenrechtliche Probleme durch PPP? 234
1. PPP als Flucht aus dem Budget 234
a) Das Budgetrecht des Parlaments 234
b) Verstoß gegen Haushaltsgrundsätze 236
Inhaltsverzeichnis 17
c) Schattenhaushalte 237
d) Lösungsvorschlag 237
2. PPP als Mittel, um über seine Verhältnisse zu leben 239
a) Staatsfinanzierung im Schuldenstaat 239
b) Staatsschuldenrechtliche Kritik an PPP-Strukturen 241
c) Stellungnahme 244
d) Tatsächliche Probleme und Lösungsvorschläge 246
IV. Generelles Misstrauen gegenüber PPP 249
1. Probleme in Zusammenhang mit dem Lebenszyklus-Ansatz 250
a) Allmählicher Verlust der Steuerungsfähigkeit (Informationsasym¬
metrien) 250
b) Angemessene Verteilung der Risiken 251
c) Schlechtleistung 253
d) Insolvenz 254
2. Probleme der Umstellung auf PPP-Strukturen 255
a) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung 255
b) Vergaberecht 257
c) Vertragsverhandlungen 258
d) Steuerung/Rechtsaufsicht 259
B. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität 261
I. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Grundsatz der Wirt¬
schaftswissenschaften 262
1. Die ökonomischen Grundlagen der Entscheidungsneutralität der Be¬
steuerung 262
a) Ökonomischer Ausgangspunkt 263
b) Betriebswirtschaftlicher Begriindungsstrang 263
c) Volkswirtschaftlicher Begründungsstrang (Beeinträchtigung der
gesamtwirtschaftlichen Allokationseffizienz) 264
d) Darstellung am Zweigütermodell 265
2. Übertragung der Erkenntnisse auf Subventionen 266
a) Verbindungslinie zwischen Steuern und Subventionen (Zuweisun¬
gen) 266
b) Übertragung des Modells 267
c) Der Lenkungszweck bei Steuern und Subventionen 268
d) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität innerhalb des Len¬
kungszwecks 269
II. Übertragbarkeit des finanzwissenschaftlichen Grundsatzes der Entschei¬
dungsneutralität auf die rechtliche Gestaltung und den Einsatz von Zu¬
weisungen 269
1. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als verfassungsrecht¬
liches Prinzip 273
a) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Ausfluss des
Leistungsfähigkeitsprinzips (Art. 3 GG) 274
18 Inhalts verzeichni s
b) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Subprinzip des
Effizienzprinzips nach Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG 274
aa) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Prinzip 275
bb) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Rechtsprinzip . 276
(1) Effizienzprinzip als Verfassungsprinzip 277
(2) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Subprinzip
des Effizienzprinzips 280
(a) Entscheidungsneutralität als Konkretisierung des
Effizienzprinzips 280
(b) Regelungsgegenstand und -dichte 284
(c) Erforderlichkeit des Prinzips der Entscheidungsneu¬
tralität 284
(d) Ergebnis 285
2. Einführung des Prinzips der Entscheidungsneutralität im Wege der
objektiv-teleologischen Auslegung 285
Kapitel 4
Folgerungen für Auslegung und Gestaltung
der Zweckzuweisungsregelungen 287
A. Folgerungen für die rechtliche Gestaltung 287
I. Folgerungen aus dem Prinzip der Entscheidungsneutralität für die
Zweckzuweisungen de lege lata 288
1. Nutzung der Auslegungsspielräume bei Zweckzuweisungsrege¬
lungen 288
a) Die verfassungskonforme und die objektiv-teleologische (wirt¬
schaftliche) Auslegung 288
b) Auslegungsspielräume und Auslegungsmethoden 289
c) Beachtung der Zweckbindung 290
d) Auslegung der einzelnen Zweckzuweisungstypen 290
aa) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau" 291
(1) Bisherige Auslegung 291
(2) Die PPP-Vertragstypen 291
(a) Inhaber-Vertragstyp 291
(b) Erwerber-Vertragstyp 292
(c) Leasing-Vertragstyp 294
(d) Miet-Vertragstyp 297
bb) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Investition" 298
(1) Bisherige Auslegung 298
(2) Die PPP-Vertragstypen 298
(a) Inhaber-Vertragstyp 298
(b) Erwerber-Vertragstyp 299
Inhaltsverzeichnis 19
(c) Leasing-Vertragstyp 299
(d) Miet-Vertragstyp 302
cc) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau, Erwerb, Sanie¬
rung, Modernisierung, Leasing, Miete" 305
2. Verbleibende Probleme 305
II. Folgerungen de lege ferenda 306
1. Rechtsvergleichende Analyse 306
a) Frankreich und England im Bereich des Steuerrechts 306
aa) Ausdehnung steuerlicher Privilegierungen für Hoheitsbe¬
triebe auf Private 307
bb) Gleichstellung von Hoheitsträgern mit Privaten 308
b) Gleichstellung von PPP-Strukturen im Rahmen des Finanzaus¬
gleichs in Frankreich 309
c) Hochschulbauförderungsgesetz 310
d) Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen 311
2. Folgerungen für die Neuformulierung 311
a) Methoden 311
b) Schaffung einer vollständigen Entscheidungsneutralität zwischen
der klassischen Realisierungsform und allen PPP-Vertragstypen? 312
c) Lösungsvorschlag 315
d) Die verbliebenen Probleme 316
B. Folgerungen für das Verfahren 317
I. Organisation der Zuweisung 317
II. Sicherung der Zweckbindung 318
III. Rückforderung 320
IV. Ergebnis für die Verfahrensgestaltung 320
Schlussbetrachtungen und Perspektive 321
Zusammenfassung 329
Literaturverzeichnis 338
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