Abwägung im Recht: Chancen und Grenzen numerischer Verfahren im öffentlichen Recht
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Tübingen
Mohr Siebeck
2007
|
| Schriftenreihe: | Jus publicum
158 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis Klappentext |
| Beschreibung: | XXII, 601 S. |
| ISBN: | 9783161492389 |
Internformat
MARC
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort.
Tabellenverzeichnis .XXIII
A. Einleitung. 1
/. Gegenstand der Untersuchung. 1
//. Gang der Darstellung. 6
B. Numerische Methoden in Verwaltungspraxis und
Rechtsetzung . 9
/. Exekutivische Einzelfallentscheidungen . 9
1. Verbal-argumentatives Vorgehen. 9
2. Bewertung von Prüfungsleistungen. 14
3. Vergaberechtliche Auswahlkriterien. 16
a) Rechtsgrundlagen. 16
b) Vergabefremde Zwecke und ihre Gewichtung. 20
aa) Das Concordia-Urteil des EuGH . 23
bb) Gebäudereinigungsrichtlinie Hamburg. 24
c) Zwischenergebnis. 26
4. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§§ 18-21 BNatSchG) . 28
5. Bundesverkehrswegeplanung . 31
a) Anlass, Zielsetzungen und Methodik. 31
b) Würdigung . 36
//. Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland. 39
1. Die vielfältigen Ansätze. 39
2. Die GGO in der Fassung vom 26. Juli 2000. 42
3. Das Projekt der Bundesregierung zur Gesetzesfolgenabschätzung im
Rahmen des Vorhabens „Moderner Staat - Moderne Verwaltung" 43
a) Konzeption und Durchführung. 44
b) Vorläufige Würdigung. 48
XII Inhaltsverzeichnis
4. Gesetzesfolgenabschätzung durch den Deutschen Bundestag . 49
5. Zwischenergebnis. 50
III.
1. Europäische Folgenabschätzung. 51
a) Die verschiedenen Ansätze zur Evaluierung von Politiken . 52
aa) Kosten-Nutzen-Analyse. 53
(1) Monetäre Bewertung von nicht am Markt gehandelten Gütern 54
(2) Benefit-Cost-Transfer . 56
(3) Die Festlegung des Diskontsatzes . 56
bb) Kosten-Wirksamkeits-Analyse . 58
cc) Mehrkriterienanalyse . 58
dd) Risikoanalysen. 62
b) Der Abschätzungsbericht als Gesetzesbegründung?. 64
2. Ökonomische Evaluation in einzelnen Politikbereichen. 65
a) Umweltschutzpolitik. 65
aa) Novellierung des Chemikalienrechts . 66
bb) Luftreinhaltepolitik. 70
b) Entwurf einer Dienstleistungsrichtlinie. 74
aa) Der Vorschlag der Kommission. 75
bb) Die Folgenabschätzung. 76
cc) Die Diskussion um den Kommissionsvorschlag. 77
3. Zwischenergebnis. 78
IV.
Richtlinien des Office
1. Die Aufgaben des Office
2. Der methodische Ansatz. 84
a) Kosten-Nutzen-Analyse und Kosten-Wirksamkeits-Analyse . 85
b) Benefit-Cost-Transfer . 86
c) Die Behandlung nicht quantifizierbarer oder
nicht monetarisierbarer Effekte . 86
d) Diskontsatz. 87
e) Die Bewältigung von Unsicherheit
f)
3. Die Praxis der Folgenabschätzung. 90
a) Das Berichtswesen des OMB . 90
b) Die Folgenabschätzung im Falle der Festlegung der Lenk-
und Ruhezeiten im gewerblichen Güterkraftverkehr . 93
aa) Die Regelungsalternativen . 94
bb) Die Bewertung der Auswirkungen der Alternativen . 96
V.
1. Die vielfältigen numerischen Verfahren. 101
Inhaltsverzeichnis XIII
2. Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland, Europäische
Folgenabschätzung und die Kosten-Nutzen-Analyse in den USA 103
3. Aufgeworfene Fragen.105
C. Abwägungsentscheidungen im Verwaltungsrecht.107
/. Der Begriff der Abwägung und die Darstellung von
Abwägungsvorgängen .107
1. Die Stationen einer Verwaltungsentscheidung.108
2. Abwägung bei der Rechtsanwendung .112
a) Das Gesetzesbindungspostulat und die Spielräume
der Rechtsanwender (Art. 20 Abs. 3 GG).112
aa) Bindung an den Normtext oder an den Inhalt
des Gesetzes? . 114
bb)
cc)
im Lichte des Gesetzesbindungspostulats .121
b) Gesetzesauslegung.123
aa) Die verschiedenen Ansätze in bezug auf die Wortsinn¬
auslegung .124
(1) Hermeneutik.124
(2)
(3) Semantik und Pragmatik.126
(a) Ideationstheorien (Vorstellungstheorien).128
(b) Behaviorismus .129
(c) (Reine) Referenztheorien .129
(d) Wahrheitsbedingungen-Theorie und Verifikationstheorie . 130
(e) Intentionalismus.135
(f) Konventionalismus (Bedeutung als Gebrauch).136
(4) Insbesondere: Bedeutungsskeptizistische Positionen:
und Kripke.138
(a) Quine
(b)
(5) Zwischenergebnis .142
bb) Semantische und normstrukturelle Ergänzungsbedürftigkeit
von Rechtsnormen. 144
(1) Semantische Unbestimmheit .144
(a) Mehrdeutigkeit und Inkonsistenz.144
(b) Vagheit.145
(c) Prognosebegriffe .148
(d) Wertbegriffe.149
(2) Normstrukturelle Entscheidungsspielräume: Prinzipien.151
cc) Zwischenergebnis .153
c) Rechtsfortbildung .157
aa) Begriff.157
bb) Würdigung.160
XIV Inhaltsverzeichnis
d)
aa) Verwaltungsermessen und Planungsermessen.163
bb) Handlungsspielräume und Ermessen.165
cc) Die Ansätze im Recht zur Strukturierung
der Entscheidungsherstellung . 167
(1) Ermessensfehlerlehre. 168
(2) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . 169
(3) Rechtsanwendung nach Maurer. 174
(4) Das Abwägungsgebot als Handlungsanleitung . 175
3. Entscheidungstheorie und rechtliche Anforderungen
an die Entscheidungsherstellung .179
4. Die Darstellung von Abwägungsentscheidungen
in einer Begründung.183
a) Die Funktionen der Begründungspflicht .185
aa) Selbstkontrolle und Erhöhung der materiellen Richtigkeit . 186
bb) Akzeptanzerhöhung durch Begründung.186
cc) Fremdkontrolle durch Gerichte und Wahlen.187
b) Gegenstand und Methodik der Begründung .188
5. Zwischenergebnis.190
//. Problemidentifikation: Die Ziele der Entscheidungsträger.191
1. Abstrakte Zielsetzungen und ihre Konkretisierung
in einem Entscheidungsprozess .191
2. Der Begriff des Ziels .193
3. Rechtliche Schranken bei der Wahl möglicher Ziele .195
///. Zusammenstellung der Handlungsmöglichkeiten.196
1. Die Pflicht zur Alternativenprüfung.196
2. Die Funktionen der Alternativenprüfung.198
3. Die Auswahl der relevanten Alternativen.199
4. Ermittlungstiefe und Stoppregeln .203
5. Die Bündelung von Maßnahmen (Szenarios) .205
IV.
des Projekts .206
1. Ermittlung des Sachverhalts .206
a) Die Ermittlung der berührten Belange.206
aa) Belange als Gegenstand der Sachverhaltsfeststellung.207
bb) Umfang und Detaillierungsgrad der Ermittlung
der Belange.209
b) Tatsachenfeststellung.211
aa) Deterministisches Schließen .213
bb) Statistisches Schließen.214
(1) Der Begriff der Wahrscheinlichkeit in der Wissenschaftstheorie 216
(a) Laplace
(b)
Inhaltsverzeichnis
(с)
(aa)
Wahrscheinlichkeitsurteile im Zusammenhang
mit der Herstellung von Entscheidungen.222
(bb) Einwände gegen einen strikten Subjektivismus .223
(2) Universeller, einheitlicher Wahrscheinlichkeitsbegriff
oder Komplementarität der Ansätze?.224
(3) Die Geltung von Erfahrungssätzen.225
(4) Statistische Schlüsse zur Sachverhaltsfeststellung.226
(a) Die Additionsregel.227
(b) Die Multiplikationsregel.230
(c) Das Bayes-Theorem (Likelihood-Betrachtung) .232
(5) Zwischenergebnis .234
2. Prognosen im Rahmen komplexer Abwägungsvorgänge .235
a) Rechtliche Prognoseanforderungen.236
b) Gefahr, Risiko, Restrisiko - Wahrscheinlichkeit
als Rechtsbegriff.236
c) Risiko, Unsicherheit, Ungewissheit - Wahrscheinlichkeit
als Begriff der normativen Entscheidungstheorie .239
3. Natürlich-sprachliche oder numerisch-formale Methodik?.243
a) Operationalisierung und kalkulatorische Leistungsfähigkeit . 244
aa) Sensitivitätsanalysen.245
bb) Ermittlung kritischer Werte
cc)
b)
aa) Das Bayes-Theorem und die Darstellung von
Wahrscheinlichkeiten in
bb) Die Erkenntnisse der kognitiven Psychologie
hinsichtlich von Entscheidungsvorgängen.253
cc) Ökonomische Erklärungsansätze.257
c) Transparente Darstellung der Prognosen.259
4. Weitere rechtliche Anforderungen an Prognosen.260
5. Zwischenergebnis .261
V.
1. Die Aufgabe der Bewertung .263
a) Der Begriff der Gewichtung.264
b) Optimieren und Bilanzieren.267
2. Verfassungsrechtliche Anforderungen.269
a) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Abwägungsgebot.269
b) Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG).269
3. Anforderungen an die Darstellung von Gewichtungen
in der Begründung.272
4.
der rechtsstaatlichen Ansprüche.273
a) Die Abwägung unter drei und mehr Gütern .275
XVI Inhaltsverzeichnis
b)
durch die Bildung zu großer Intervalle.276
c) Zwischenergebnis.277
5. Die möglichen Lösungen.277
a) Lexikographische Reihung.278
b) Bedingte Vorrangrelationen .281
c) Numerische Darstellungen.285
aa) Die Bildung eines
bb) Die Vorzüge einer numerischen Vorgehensweise für die
Entscheidungsherstellung und die Nachvollziehbarkeit von
Abwägungsvorgängen.287
(1) Kalkulatorische Leistungsfähigkeit numerischer Instrumente 287
(2) Erhöhung der Transparenz der Rechtfertigung .290
(3) Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) - Selbstbindung
der Verwaltung .292
cc) Einwände gegen die Verwendung numerischer Methoden . 293
(1)
(a) Epistemische Nicht-Abzählbarkeit (Imponderabilien) . 296
(aa) Verfahren zur Ermittlung des Wertes nicht am Markt
gebändelter Güter .297
(bb) Die Zumutbarkeit numerischer Verfahren für die
Betroffenen und die Quantifizierung der Gerechtigkeit 298
(b) Die (fehlende) Erkennbarkeit der richtigen Werturteile . 299
(aa) Moralischer Realismus.304
(bb) Moralischer Skeptizismus .306
(cc) Schlussfolgerungen.308
(c) Inkurs:
(2) Irrelevanz für das Abwägungsergebnis? .315
(3) Zu hohe Kosten der formalen Darstellung? .316
(a) Direkte Kosten.317
(b) Indirekte Kosten.318
VI.
1. Komplexe Abwägungsentscheidungen und die Methodik
zu ihrer Herstellung und Darstellung.320
2. Einwände gegen die Heranziehung numerischer Verfahren.323
D. Ab wägungs
/. Individualrechtsschutz als Aufgabe
der Verwaltungsgerichtsbarkeit.325
1. Verfassungsrechtliche Vorgaben
(Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 20 Abs. 3 GG) .326
a) Verfassungsrechtlicher Schutz des
und die Gleichbehandlungsgebote.327
Inhaltsverzeichnis XVII
b)
anhand der Grundrechtseingriffsschwelle .328
c) Rechtfertigung .330
2. Folgerungen für die gerichtliche Kontrolle
belastender hoheitlicher Maßnahmen .332
a) Sachbereiche mit reduzierter Kontrolldichte .332
b) Die Überprüfung der Grenzen des Ermessens.337
aa) Begründbarkeitskontrolle.338
bb) Begründungskontrolle .341
(1) Das objektive Gewicht der Belange .344
(2) Die Gewährung von Spielräumen .345
(3) Die Kontrolle der Gewichtung einzelner Belange .346
(4) Planungsrechtliche Besonderheiten? .349
//. Die überindividuelle Funktion der gerichtlichen Kontrolle
staatlichen Handelns im Verwaltungsrecht.353
1. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Prinzipal-Agenten-Verhältnis .353
2. Schlussfolgerungen für die erforderliche Kontrolldichte .357
///. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung von
Abwägungsentscheidungen im einzelnen .358
1. Strikte Ermessensgrenzen.358
a) Planrechtfertigung.358
b) Zwingendes materielles Recht (Planungsleitsätze).361
c) Bindungen an rechtliche Vorentscheidungen.362
2. Abwägungskontrolle im engeren Sinn.363
a) Abwägungsausfall .363
b) Fehler bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials
(Abwägungsdefizite) .364
c) Prognosen.366
d) Gewichtungen (Abwägungsfehlgewichtungen,
Abwägungsdisproportionalität).367
aa) Das vierfache Anforderungsprofil. 367
bb) Die Eigenheiten komplexer Verwaltungsentscheidungen
und deren Bedeutung für die gerichtliche Kontrolle.369
(1) Die Verbalisierung kleiner Intervalle.370
(2) Die Kontrolle der einzelnen Bewertungen.370
(3) Die Kontrolle der so genannten Optimierungsgebote .373
(4) Bilanzierende Betrachtungsweise.373
(5) Die Kontrolle der Gleichbehandlung.374
(6) Planungsrechtliche Besonderheiten .374
(7) Zwischenergebnis .375
cc) Numerische Darstellungen als Lösungsbeitrag?.376
XVIII
dd)
als Instrument der gerichtlichen Kontrolle komplexer
Verwaltungsentscheidungen.377
(1) Abwägungsfehlgewichtungen bei Anfechtungsklagen.378
(2) Ermessen bezüglich der Methodikwahl? .379
IV.
von Verwaltungsentscheidungen einschließlich der einzelnen
getroffenen Werturteile.381
E. Abwägungsentscheidungen bei der Rechtsetzung nach
deutschem Recht.385
/. Einführung .385
//. Ursachen von Spielräumen im Verfassungsrecht und ihre
Systematisierung.386
1. Semantische und normstrukturelle Spielräume .386
2. Alexys Vorschlag zur Systematisierung der Entscheidungs¬
spielräume .388
3. Besondere Eigenheiten der Verfassungsauslegung?.389
///. Materiellrechtliche Anforderungen an parlamentarische
Gesetze.390
1. Die Wesensgehaltgarantie nach Art. 19 Abs. 2 GG .391
a) Institutioneller oder individualrechtlicher Schutz?.391
b) Deklaratorisch-relative oder absolute Schutzfunktion? .392
2. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Handlungsnorm.393
a) Das Abwägungsgebot als Rechtspflicht der Legislative?.393
b) Obliegenheiten der Rechtsetzung .395
c) Strukturierung der Rechtsetzung nach dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Handlungsnorm.396
d) Anwendungsbereiche.398
aa) Freiheitsgrundrechte.398
(1) Grundsatz der Herstellung praktischer Konkordanz.398
(2) Wechselwirkungstheorie .399
(3) Drei-Stufen-Theorie .400
bb) Gleichbehandlungsgebot .401
cc) Zwischenergebnis .402
e) Statistische Schlüsse im Rahmen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.403
aa) Retrodiktionen.403
bb) Prognosen.404
cc) Zwischenergebnis .407
Inhaltsverzeichnis XIX
f)
aa)
Grundrechtseingriffe .408
bb) Grundrechte Dritter.411
cc) Weitere Belange in der Abwägung.414
3. Zwischenergebnis: Merkmale der Gesamtabwägung.415
IV.
im Verfassungsrecht.416
1. Formelle Begründung und Begründbarkeitsprüfung .417
2. Begründung als notwendige Voraussetzung der Auslegung?.419
a) Der Gesetzentwurf für das Europarechtsanpassungsgesetz
als Beispiel.421
b) Würdigung.422
3. Begründung als notwendige Voraussetzung
der Rechenschaftslegung? .423
a) Überprüfung der Rechtfertigung des EAG Bau anhand des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.424
b) Würdigung .426
4. Begründung als notwendige Voraussetzung effektiven
Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG? .428
5.
Begründung.430
a) Mögliche Alternativen?.430
b) Entscheidungshemmende Wirkung einer formellen
Begründung? .431
6. Zwischenergebnis.433
V.
von Rechtsnormen*.435
1. Der Ansatz des Bundesverfassungsgerichts .435
2. Die Haltung des Schrifttums .436
a) Die Forderung nach einer „optimalen inneren
Gesetzgebungsmethodik".437
b) Würdigung .439
3. Formale Abwägung inkommensurabler Güter?.441
VI.
von Rechtsnormen.441
1. Anwendungsbereiche und institutionelle Anbindung.443
2. Maßstäbe für eine numerische Analyse zur Begründung
von Legislativakten.448
XX
3. Würdigung der Verwendung numerischer Verfahren in der Praxis 450
a) Numerische Verfahren bei der Bundesverkehrswegeplanung . 450
b) Numerische Analyse eines Altenhilfestrukturgesetzes .453
4. Zwischenergebnis.455
VII. Inkurs:
1. Rechtsverordnungen .457
a) Inhaltliche Maßgaben .457
b) Darstellung der Entscheidungsgründe .459
c) Numerische Verfahren zur Herstellung und Darstellung
von Rechtsverordnungen.461
2. Satzungen .462
a) Inhaltliche Maßgaben .463
b) Darstellung der Entscheidungsgründe .464
c) Numerische Verfahren zur Rechtsetzung in Satzungsform . 466
VIII. Zwischenergebnis: Die mögliche Rolle numerischer
Entscheidungsherstellungsmethoden bei der Rechtsetzung . 466
F. Abwägungskontrolle von Legislativakten .469
/. Die Kontrolle parlamentarischer Gesetze .469
1. Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber.470
a) Die vielfältigen Ansätze.470
b) Würdigung .473
2. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Kontrollnorm.476
a) Der Vergleich mit einer hypothetischen Referenzlösung.477
b) Segmentierung oder Gesamtabwägung?.479
3. Unterschiedlich weite Gestaltungsspielräume? .480
a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.480
b) Analyse .482
c) Zwischenergebnis.485
4. Begründbarkeitsprüfung und Gewaltenteilung.486
a) Die Leistungsfähigkeit der Begründbarkeitsprüfung.486
b) Schwächen der Begründbarkeitsprüfung .489
5. Ausblick: Begrenzte Begründungsprüfung
bei der Kontrolle von Gesetzen?.491
//. Gerichtliche Kontrolle von Satzungen (§ 47 VwGO) und
Rechtsverordnungen (Art. 80 GG) .493
1. Anwendung des Abwägungsgebots als Kontrollnorm .494
2. Begründbarkeits- oder Begründungsprüfung?.494
3. Zwischenergebnis.497
Inhaltsverzeichnis XXI
G.
in der Europäischen Union.499
I.
1. Primärrechtlich verankerte Ziele .500
2. Sekundärrechtliche Beispiele.503
a) Novellierung des Chemikalienrechts .503
b) Luftreinhaltepolitik.504
c) Entwurf einer Dienstleistungsrichtlinie.504
//. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Handlungsnorm im
Gemeinschaftsrecht.506
1. Der Modus zur Bewältigung von Zielkonflikten: Abwägung
unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.506
a) Geltungsgrund und Rang des Verhältnismäßigkeits¬
grundsatzes .508
b) Anwendungsbereich.510
c) Segmentierung oder Gesamtabwägung?.512
2. Zwischenergebnis: Die Funktionen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Gemeinschaftsrecht.513
///. Begründungsanforderungen für Gemeinschaftsorgane.514
1. Die Entscheidungsgründe im Sinne von Art. 253 EG.514
a) Zwecke der Entscheidungsgründe und rechtliche
Anforderungen.514
b) Begründungen am Beispiel der Novellierung
des Chemikalienrechts
c)
2. Zwischenergebnis.519
IV.
im Sinne von Art. 253 EG?.520
1. Die Abschätzungsberichte als nachvollziehbare Rechtfertigung . 522
a) Novellierung der Chemikalienpolitik
b) Luftreinhaltepolitik
c)
d)
2. Das Verfahren der Europäischen Folgenabschätzung.526
3. Institutionelle Anbindung von Folgenabschätzungen
des Rates und des Parlaments .527
4. Die entscheidungshemmende Wirkung einer Pflicht zur
transparenten, numerisch-formalen Begründung von Rechtsakten 528
V.
XXII Inhaltsverzeichnis
H.
Gemeinschaftsrecht.533
/. Die Aufgabe der Europäischen Gerichte.533
//. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Kontrollmaßstab
in der Rechtsprechung des EuGH.534
///. Zu weitgehende Entscheidungsspielräume
des Gemeinschaftsgesetzgebers?.537
IV.
V.
im Gemeinschaf tsrecht
1. Die Schwächen der Begründbarkeitsprüfung des EuGH .541
2. Abschätzungsberichte als Basis einer Begründungsprüfung .543
I.
als methodische Herausforderung .545
/. Konsequenzen für den Bereich der Rechtsanwendung .548
//. Konsequenzen für den Bereich der Rechtsetzung.549
///. Juristische Methodenlehre und ökonomische Theorie des
öffentlichen Rechts.550
Literaturverzeichnis.553
Sach- und Personenregister.595
Die Abwägungsdogmatik hält nach
einer langjährigen und umfang¬
reichen Rechtsprechungsgeschichte
nicht nur eine Fülle von Lösungen
für Einzelfragen des Planungsrechts
bereit. Darüber hinaus lässt sich das
dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
entstammende Gebot gerechter Ab¬
wägung auch ohne weiteres als all¬
gemeine Grundstruktur komplexer
hoheitlicher Handlungen entfalten.
Bisher nur wenig beachtet wurde
hingegen,
bestimmte Anforderungen im Sinne
einer Handlungsnorm an Verwaltung
und Gesetzgeber stellt, die mit der
üblichen natürlich-sprachlichen
Darstellungsweise nicht hinreichend
bewältigt werden können.
Ekkehard Hofmann untersucht an¬
gesichts dieser Kluft zwischen Anfor¬
derungsprofil einerseits und recht¬
licher wie praktischer Umsetzung
andererseits das Potential der in der
wirtschaftswissenschaftlichen Ent¬
scheidungstheorie entwickelten
Methoden für die Durchführung
der bei Abwägungsentscheidungen
regelmäßig erforderlichen Gesamt¬
abwägung und ihrer nachvollzieh¬
baren Erläuterung. |
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Vorwort.
Tabellenverzeichnis .XXIII
A. Einleitung. 1
/. Gegenstand der Untersuchung. 1
//. Gang der Darstellung. 6
B. Numerische Methoden in Verwaltungspraxis und
Rechtsetzung . 9
/. Exekutivische Einzelfallentscheidungen . 9
1. Verbal-argumentatives Vorgehen. 9
2. Bewertung von Prüfungsleistungen. 14
3. Vergaberechtliche Auswahlkriterien. 16
a) Rechtsgrundlagen. 16
b) Vergabefremde Zwecke und ihre Gewichtung. 20
aa) Das Concordia-Urteil des EuGH . 23
bb) Gebäudereinigungsrichtlinie Hamburg. 24
c) Zwischenergebnis. 26
4. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§§ 18-21 BNatSchG) . 28
5. Bundesverkehrswegeplanung . 31
a) Anlass, Zielsetzungen und Methodik. 31
b) Würdigung . 36
//. Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland. 39
1. Die vielfältigen Ansätze. 39
2. Die GGO in der Fassung vom 26. Juli 2000. 42
3. Das Projekt der Bundesregierung zur Gesetzesfolgenabschätzung im
Rahmen des Vorhabens „Moderner Staat - Moderne Verwaltung" 43
a) Konzeption und Durchführung. 44
b) Vorläufige Würdigung. 48
XII Inhaltsverzeichnis
4. Gesetzesfolgenabschätzung durch den Deutschen Bundestag . 49
5. Zwischenergebnis. 50
III.
1. Europäische Folgenabschätzung. 51
a) Die verschiedenen Ansätze zur Evaluierung von Politiken . 52
aa) Kosten-Nutzen-Analyse. 53
(1) Monetäre Bewertung von nicht am Markt gehandelten Gütern 54
(2) Benefit-Cost-Transfer . 56
(3) Die Festlegung des Diskontsatzes . 56
bb) Kosten-Wirksamkeits-Analyse . 58
cc) Mehrkriterienanalyse . 58
dd) Risikoanalysen. 62
b) Der Abschätzungsbericht als Gesetzesbegründung?. 64
2. Ökonomische Evaluation in einzelnen Politikbereichen. 65
a) Umweltschutzpolitik. 65
aa) Novellierung des Chemikalienrechts . 66
bb) Luftreinhaltepolitik. 70
b) Entwurf einer Dienstleistungsrichtlinie. 74
aa) Der Vorschlag der Kommission. 75
bb) Die Folgenabschätzung. 76
cc) Die Diskussion um den Kommissionsvorschlag. 77
3. Zwischenergebnis. 78
IV.
Richtlinien des Office
1. Die Aufgaben des Office
2. Der methodische Ansatz. 84
a) Kosten-Nutzen-Analyse und Kosten-Wirksamkeits-Analyse . 85
b) Benefit-Cost-Transfer . 86
c) Die Behandlung nicht quantifizierbarer oder
nicht monetarisierbarer Effekte . 86
d) Diskontsatz. 87
e) Die Bewältigung von Unsicherheit
f)
3. Die Praxis der Folgenabschätzung. 90
a) Das Berichtswesen des OMB . 90
b) Die Folgenabschätzung im Falle der Festlegung der Lenk-
und Ruhezeiten im gewerblichen Güterkraftverkehr . 93
aa) Die Regelungsalternativen . 94
bb) Die Bewertung der Auswirkungen der Alternativen . 96
V.
1. Die vielfältigen numerischen Verfahren. 101
Inhaltsverzeichnis XIII
2. Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland, Europäische
Folgenabschätzung und die Kosten-Nutzen-Analyse in den USA 103
3. Aufgeworfene Fragen.105
C. Abwägungsentscheidungen im Verwaltungsrecht.107
/. Der Begriff der Abwägung und die Darstellung von
Abwägungsvorgängen .107
1. Die Stationen einer Verwaltungsentscheidung.108
2. Abwägung bei der Rechtsanwendung .112
a) Das Gesetzesbindungspostulat und die Spielräume
der Rechtsanwender (Art. 20 Abs. 3 GG).112
aa) Bindung an den Normtext oder an den Inhalt
des Gesetzes? . 114
bb)
cc)
im Lichte des Gesetzesbindungspostulats .121
b) Gesetzesauslegung.123
aa) Die verschiedenen Ansätze in bezug auf die Wortsinn¬
auslegung .124
(1) Hermeneutik.124
(2)
(3) Semantik und Pragmatik.126
(a) Ideationstheorien (Vorstellungstheorien).128
(b) Behaviorismus .129
(c) (Reine) Referenztheorien .129
(d) Wahrheitsbedingungen-Theorie und Verifikationstheorie . 130
(e) Intentionalismus.135
(f) Konventionalismus (Bedeutung als Gebrauch).136
(4) Insbesondere: Bedeutungsskeptizistische Positionen:
und Kripke.138
(a) Quine
(b)
(5) Zwischenergebnis .142
bb) Semantische und normstrukturelle Ergänzungsbedürftigkeit
von Rechtsnormen. 144
(1) Semantische Unbestimmheit .144
(a) Mehrdeutigkeit und Inkonsistenz.144
(b) Vagheit.145
(c) Prognosebegriffe .148
(d) Wertbegriffe.149
(2) Normstrukturelle Entscheidungsspielräume: Prinzipien.151
cc) Zwischenergebnis .153
c) Rechtsfortbildung .157
aa) Begriff.157
bb) Würdigung.160
XIV Inhaltsverzeichnis
d)
aa) Verwaltungsermessen und Planungsermessen.163
bb) Handlungsspielräume und Ermessen.165
cc) Die Ansätze im Recht zur Strukturierung
der Entscheidungsherstellung . 167
(1) Ermessensfehlerlehre. 168
(2) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . 169
(3) Rechtsanwendung nach Maurer. 174
(4) Das Abwägungsgebot als Handlungsanleitung . 175
3. Entscheidungstheorie und rechtliche Anforderungen
an die Entscheidungsherstellung .179
4. Die Darstellung von Abwägungsentscheidungen
in einer Begründung.183
a) Die Funktionen der Begründungspflicht .185
aa) Selbstkontrolle und Erhöhung der materiellen Richtigkeit . 186
bb) Akzeptanzerhöhung durch Begründung.186
cc) Fremdkontrolle durch Gerichte und Wahlen.187
b) Gegenstand und Methodik der Begründung .188
5. Zwischenergebnis.190
//. Problemidentifikation: Die Ziele der Entscheidungsträger.191
1. Abstrakte Zielsetzungen und ihre Konkretisierung
in einem Entscheidungsprozess .191
2. Der Begriff des Ziels .193
3. Rechtliche Schranken bei der Wahl möglicher Ziele .195
///. Zusammenstellung der Handlungsmöglichkeiten.196
1. Die Pflicht zur Alternativenprüfung.196
2. Die Funktionen der Alternativenprüfung.198
3. Die Auswahl der relevanten Alternativen.199
4. Ermittlungstiefe und Stoppregeln .203
5. Die Bündelung von Maßnahmen (Szenarios) .205
IV.
des Projekts .206
1. Ermittlung des Sachverhalts .206
a) Die Ermittlung der berührten Belange.206
aa) Belange als Gegenstand der Sachverhaltsfeststellung.207
bb) Umfang und Detaillierungsgrad der Ermittlung
der Belange.209
b) Tatsachenfeststellung.211
aa) Deterministisches Schließen .213
bb) Statistisches Schließen.214
(1) Der Begriff der Wahrscheinlichkeit in der Wissenschaftstheorie 216
(a) Laplace
(b)
Inhaltsverzeichnis
(с)
(aa)
Wahrscheinlichkeitsurteile im Zusammenhang
mit der Herstellung von Entscheidungen.222
(bb) Einwände gegen einen strikten Subjektivismus .223
(2) Universeller, einheitlicher Wahrscheinlichkeitsbegriff
oder Komplementarität der Ansätze?.224
(3) Die Geltung von Erfahrungssätzen.225
(4) Statistische Schlüsse zur Sachverhaltsfeststellung.226
(a) Die Additionsregel.227
(b) Die Multiplikationsregel.230
(c) Das Bayes-Theorem (Likelihood-Betrachtung) .232
(5) Zwischenergebnis .234
2. Prognosen im Rahmen komplexer Abwägungsvorgänge .235
a) Rechtliche Prognoseanforderungen.236
b) Gefahr, Risiko, Restrisiko - Wahrscheinlichkeit
als Rechtsbegriff.236
c) Risiko, Unsicherheit, Ungewissheit - Wahrscheinlichkeit
als Begriff der normativen Entscheidungstheorie .239
3. Natürlich-sprachliche oder numerisch-formale Methodik?.243
a) Operationalisierung und kalkulatorische Leistungsfähigkeit . 244
aa) Sensitivitätsanalysen.245
bb) Ermittlung kritischer Werte
cc)
b)
aa) Das Bayes-Theorem und die Darstellung von
Wahrscheinlichkeiten in
bb) Die Erkenntnisse der kognitiven Psychologie
hinsichtlich von Entscheidungsvorgängen.253
cc) Ökonomische Erklärungsansätze.257
c) Transparente Darstellung der Prognosen.259
4. Weitere rechtliche Anforderungen an Prognosen.260
5. Zwischenergebnis .261
V.
1. Die Aufgabe der Bewertung .263
a) Der Begriff der Gewichtung.264
b) Optimieren und Bilanzieren.267
2. Verfassungsrechtliche Anforderungen.269
a) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Abwägungsgebot.269
b) Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG).269
3. Anforderungen an die Darstellung von Gewichtungen
in der Begründung.272
4.
der rechtsstaatlichen Ansprüche.273
a) Die Abwägung unter drei und mehr Gütern .275
XVI Inhaltsverzeichnis
b)
durch die Bildung zu großer Intervalle.276
c) Zwischenergebnis.277
5. Die möglichen Lösungen.277
a) Lexikographische Reihung.278
b) Bedingte Vorrangrelationen .281
c) Numerische Darstellungen.285
aa) Die Bildung eines
bb) Die Vorzüge einer numerischen Vorgehensweise für die
Entscheidungsherstellung und die Nachvollziehbarkeit von
Abwägungsvorgängen.287
(1) Kalkulatorische Leistungsfähigkeit numerischer Instrumente 287
(2) Erhöhung der Transparenz der Rechtfertigung .290
(3) Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) - Selbstbindung
der Verwaltung .292
cc) Einwände gegen die Verwendung numerischer Methoden . 293
(1)
(a) Epistemische Nicht-Abzählbarkeit (Imponderabilien) . 296
(aa) Verfahren zur Ermittlung des Wertes nicht am Markt
gebändelter Güter .297
(bb) Die Zumutbarkeit numerischer Verfahren für die
Betroffenen und die Quantifizierung der Gerechtigkeit 298
(b) Die (fehlende) Erkennbarkeit der richtigen Werturteile . 299
(aa) Moralischer Realismus.304
(bb) Moralischer Skeptizismus .306
(cc) Schlussfolgerungen.308
(c) Inkurs:
(2) Irrelevanz für das Abwägungsergebnis? .315
(3) Zu hohe Kosten der formalen Darstellung? .316
(a) Direkte Kosten.317
(b) Indirekte Kosten.318
VI.
1. Komplexe Abwägungsentscheidungen und die Methodik
zu ihrer Herstellung und Darstellung.320
2. Einwände gegen die Heranziehung numerischer Verfahren.323
D. Ab wägungs
/. Individualrechtsschutz als Aufgabe
der Verwaltungsgerichtsbarkeit.325
1. Verfassungsrechtliche Vorgaben
(Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 20 Abs. 3 GG) .326
a) Verfassungsrechtlicher Schutz des
und die Gleichbehandlungsgebote.327
Inhaltsverzeichnis XVII
b)
anhand der Grundrechtseingriffsschwelle .328
c) Rechtfertigung .330
2. Folgerungen für die gerichtliche Kontrolle
belastender hoheitlicher Maßnahmen .332
a) Sachbereiche mit reduzierter Kontrolldichte .332
b) Die Überprüfung der Grenzen des Ermessens.337
aa) Begründbarkeitskontrolle.338
bb) Begründungskontrolle .341
(1) Das objektive Gewicht der Belange .344
(2) Die Gewährung von Spielräumen .345
(3) Die Kontrolle der Gewichtung einzelner Belange .346
(4) Planungsrechtliche Besonderheiten? .349
//. Die überindividuelle Funktion der gerichtlichen Kontrolle
staatlichen Handelns im Verwaltungsrecht.353
1. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Prinzipal-Agenten-Verhältnis .353
2. Schlussfolgerungen für die erforderliche Kontrolldichte .357
///. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung von
Abwägungsentscheidungen im einzelnen .358
1. Strikte Ermessensgrenzen.358
a) Planrechtfertigung.358
b) Zwingendes materielles Recht (Planungsleitsätze).361
c) Bindungen an rechtliche Vorentscheidungen.362
2. Abwägungskontrolle im engeren Sinn.363
a) Abwägungsausfall .363
b) Fehler bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials
(Abwägungsdefizite) .364
c) Prognosen.366
d) Gewichtungen (Abwägungsfehlgewichtungen,
Abwägungsdisproportionalität).367
aa) Das vierfache Anforderungsprofil. 367
bb) Die Eigenheiten komplexer Verwaltungsentscheidungen
und deren Bedeutung für die gerichtliche Kontrolle.369
(1) Die Verbalisierung kleiner Intervalle.370
(2) Die Kontrolle der einzelnen Bewertungen.370
(3) Die Kontrolle der so genannten Optimierungsgebote .373
(4) Bilanzierende Betrachtungsweise.373
(5) Die Kontrolle der Gleichbehandlung.374
(6) Planungsrechtliche Besonderheiten .374
(7) Zwischenergebnis .375
cc) Numerische Darstellungen als Lösungsbeitrag?.376
XVIII
dd)
als Instrument der gerichtlichen Kontrolle komplexer
Verwaltungsentscheidungen.377
(1) Abwägungsfehlgewichtungen bei Anfechtungsklagen.378
(2) Ermessen bezüglich der Methodikwahl? .379
IV.
von Verwaltungsentscheidungen einschließlich der einzelnen
getroffenen Werturteile.381
E. Abwägungsentscheidungen bei der Rechtsetzung nach
deutschem Recht.385
/. Einführung .385
//. Ursachen von Spielräumen im Verfassungsrecht und ihre
Systematisierung.386
1. Semantische und normstrukturelle Spielräume .386
2. Alexys Vorschlag zur Systematisierung der Entscheidungs¬
spielräume .388
3. Besondere Eigenheiten der Verfassungsauslegung?.389
///. Materiellrechtliche Anforderungen an parlamentarische
Gesetze.390
1. Die Wesensgehaltgarantie nach Art. 19 Abs. 2 GG .391
a) Institutioneller oder individualrechtlicher Schutz?.391
b) Deklaratorisch-relative oder absolute Schutzfunktion? .392
2. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Handlungsnorm.393
a) Das Abwägungsgebot als Rechtspflicht der Legislative?.393
b) Obliegenheiten der Rechtsetzung .395
c) Strukturierung der Rechtsetzung nach dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Handlungsnorm.396
d) Anwendungsbereiche.398
aa) Freiheitsgrundrechte.398
(1) Grundsatz der Herstellung praktischer Konkordanz.398
(2) Wechselwirkungstheorie .399
(3) Drei-Stufen-Theorie .400
bb) Gleichbehandlungsgebot .401
cc) Zwischenergebnis .402
e) Statistische Schlüsse im Rahmen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.403
aa) Retrodiktionen.403
bb) Prognosen.404
cc) Zwischenergebnis .407
Inhaltsverzeichnis XIX
f)
aa)
Grundrechtseingriffe .408
bb) Grundrechte Dritter.411
cc) Weitere Belange in der Abwägung.414
3. Zwischenergebnis: Merkmale der Gesamtabwägung.415
IV.
im Verfassungsrecht.416
1. Formelle Begründung und Begründbarkeitsprüfung .417
2. Begründung als notwendige Voraussetzung der Auslegung?.419
a) Der Gesetzentwurf für das Europarechtsanpassungsgesetz
als Beispiel.421
b) Würdigung.422
3. Begründung als notwendige Voraussetzung
der Rechenschaftslegung? .423
a) Überprüfung der Rechtfertigung des EAG Bau anhand des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.424
b) Würdigung .426
4. Begründung als notwendige Voraussetzung effektiven
Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG? .428
5.
Begründung.430
a) Mögliche Alternativen?.430
b) Entscheidungshemmende Wirkung einer formellen
Begründung? .431
6. Zwischenergebnis.433
V.
von Rechtsnormen*.435
1. Der Ansatz des Bundesverfassungsgerichts .435
2. Die Haltung des Schrifttums .436
a) Die Forderung nach einer „optimalen inneren
Gesetzgebungsmethodik".437
b) Würdigung .439
3. Formale Abwägung inkommensurabler Güter?.441
VI.
von Rechtsnormen.441
1. Anwendungsbereiche und institutionelle Anbindung.443
2. Maßstäbe für eine numerische Analyse zur Begründung
von Legislativakten.448
XX
3. Würdigung der Verwendung numerischer Verfahren in der Praxis 450
a) Numerische Verfahren bei der Bundesverkehrswegeplanung . 450
b) Numerische Analyse eines Altenhilfestrukturgesetzes .453
4. Zwischenergebnis.455
VII. Inkurs:
1. Rechtsverordnungen .457
a) Inhaltliche Maßgaben .457
b) Darstellung der Entscheidungsgründe .459
c) Numerische Verfahren zur Herstellung und Darstellung
von Rechtsverordnungen.461
2. Satzungen .462
a) Inhaltliche Maßgaben .463
b) Darstellung der Entscheidungsgründe .464
c) Numerische Verfahren zur Rechtsetzung in Satzungsform . 466
VIII. Zwischenergebnis: Die mögliche Rolle numerischer
Entscheidungsherstellungsmethoden bei der Rechtsetzung . 466
F. Abwägungskontrolle von Legislativakten .469
/. Die Kontrolle parlamentarischer Gesetze .469
1. Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber.470
a) Die vielfältigen Ansätze.470
b) Würdigung .473
2. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Kontrollnorm.476
a) Der Vergleich mit einer hypothetischen Referenzlösung.477
b) Segmentierung oder Gesamtabwägung?.479
3. Unterschiedlich weite Gestaltungsspielräume? .480
a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.480
b) Analyse .482
c) Zwischenergebnis.485
4. Begründbarkeitsprüfung und Gewaltenteilung.486
a) Die Leistungsfähigkeit der Begründbarkeitsprüfung.486
b) Schwächen der Begründbarkeitsprüfung .489
5. Ausblick: Begrenzte Begründungsprüfung
bei der Kontrolle von Gesetzen?.491
//. Gerichtliche Kontrolle von Satzungen (§ 47 VwGO) und
Rechtsverordnungen (Art. 80 GG) .493
1. Anwendung des Abwägungsgebots als Kontrollnorm .494
2. Begründbarkeits- oder Begründungsprüfung?.494
3. Zwischenergebnis.497
Inhaltsverzeichnis XXI
G.
in der Europäischen Union.499
I.
1. Primärrechtlich verankerte Ziele .500
2. Sekundärrechtliche Beispiele.503
a) Novellierung des Chemikalienrechts .503
b) Luftreinhaltepolitik.504
c) Entwurf einer Dienstleistungsrichtlinie.504
//. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Handlungsnorm im
Gemeinschaftsrecht.506
1. Der Modus zur Bewältigung von Zielkonflikten: Abwägung
unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.506
a) Geltungsgrund und Rang des Verhältnismäßigkeits¬
grundsatzes .508
b) Anwendungsbereich.510
c) Segmentierung oder Gesamtabwägung?.512
2. Zwischenergebnis: Die Funktionen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Gemeinschaftsrecht.513
///. Begründungsanforderungen für Gemeinschaftsorgane.514
1. Die Entscheidungsgründe im Sinne von Art. 253 EG.514
a) Zwecke der Entscheidungsgründe und rechtliche
Anforderungen.514
b) Begründungen am Beispiel der Novellierung
des Chemikalienrechts
c)
2. Zwischenergebnis.519
IV.
im Sinne von Art. 253 EG?.520
1. Die Abschätzungsberichte als nachvollziehbare Rechtfertigung . 522
a) Novellierung der Chemikalienpolitik
b) Luftreinhaltepolitik
c)
d)
2. Das Verfahren der Europäischen Folgenabschätzung.526
3. Institutionelle Anbindung von Folgenabschätzungen
des Rates und des Parlaments .527
4. Die entscheidungshemmende Wirkung einer Pflicht zur
transparenten, numerisch-formalen Begründung von Rechtsakten 528
V.
XXII Inhaltsverzeichnis
H.
Gemeinschaftsrecht.533
/. Die Aufgabe der Europäischen Gerichte.533
//. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Kontrollmaßstab
in der Rechtsprechung des EuGH.534
///. Zu weitgehende Entscheidungsspielräume
des Gemeinschaftsgesetzgebers?.537
IV.
V.
im Gemeinschaf tsrecht
1. Die Schwächen der Begründbarkeitsprüfung des EuGH .541
2. Abschätzungsberichte als Basis einer Begründungsprüfung .543
I.
als methodische Herausforderung .545
/. Konsequenzen für den Bereich der Rechtsanwendung .548
//. Konsequenzen für den Bereich der Rechtsetzung.549
///. Juristische Methodenlehre und ökonomische Theorie des
öffentlichen Rechts.550
Literaturverzeichnis.553
Sach- und Personenregister.595
Die Abwägungsdogmatik hält nach
einer langjährigen und umfang¬
reichen Rechtsprechungsgeschichte
nicht nur eine Fülle von Lösungen
für Einzelfragen des Planungsrechts
bereit. Darüber hinaus lässt sich das
dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
entstammende Gebot gerechter Ab¬
wägung auch ohne weiteres als all¬
gemeine Grundstruktur komplexer
hoheitlicher Handlungen entfalten.
Bisher nur wenig beachtet wurde
hingegen,
bestimmte Anforderungen im Sinne
einer Handlungsnorm an Verwaltung
und Gesetzgeber stellt, die mit der
üblichen natürlich-sprachlichen
Darstellungsweise nicht hinreichend
bewältigt werden können.
Ekkehard Hofmann untersucht an¬
gesichts dieser Kluft zwischen Anfor¬
derungsprofil einerseits und recht¬
licher wie praktischer Umsetzung
andererseits das Potential der in der
wirtschaftswissenschaftlichen Ent¬
scheidungstheorie entwickelten
Methoden für die Durchführung
der bei Abwägungsentscheidungen
regelmäßig erforderlichen Gesamt¬
abwägung und ihrer nachvollzieh¬
baren Erläuterung. |
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