Direktwahl der Ministerpräsidenten: als Kern einer Reform der Landesverfassungen
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker und Humblot
2006
|
| Schriftenreihe: | Schriftenreihe der Hochschule Speyer
178 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | Zugl.: Speyer, Hochsch. für Verwaltungswiss., Diss., 2005 |
| Beschreibung: | 461 S. |
| ISBN: | 3428120329 |
Internformat
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsübersicht
§ 1 Einleitung 37
I. Einführung in die Thematik 37
II. Erste Bestandsaufnahme 38
III. Ziele der Untersuchung 40
IV. Zur Terminologie 42
§ 2 Die Reform der Landesverfassungen im Kontext 46
I. Die historische Entwicklung des Länderparlamentarismus 46
II. Die gegenwärtigen Regierungssysteme in den Bundesländern 50
III. Der Länderparlamentarismus im mehrstufigen Bundesstaat 58
IV. Der deutsche Länderparlamentarismus im internationalen Vergleich... 63
V. Reformbestrebungen in Bund und Ländern im Überblick 68
§ 3 Aktueller Stand der Diskussion 69
I. Skepsis bei Theodor Heuss? 69
II. Die Entwicklung der Theorie bei Theodor Eschenburg 70
III. Die Kritik des Länderparlamentarismus bei Wilhelm Hennis 73
IV. Erster Anklang in jüngerer Zeit bei Oschatz 75
V. Der neue Diskussionsanstoß durch Hans Herbert von Arnim 75
VI. Die Direktwahl als Forderung der Frankfurter Intervention 79
VII. Hans H. Klein als schärfster Kritiker 80
VIII. Die Befürwortung der Direktwahl durch Brun-Ouo Bryde 84
IX. Die Thesen Albert Janssens 86
X. Die jüngste Untersuchung von Hartmut Maurer 90
XI. Weitere Äußerungen 92
§ 4 Versuch einer Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 94
I. Streit über Konsequenzen und Streit über deren Bewertung 94
II. Keine Beschränkung auf den bisherigen Diskussionsstand 95
III. Gegenständliche Ordnung 96
§ 5 Methodik der Untersuchung 109
I. Die beiden methodischen Aufgaben 109
II. Das Problem der Maßstäbe 110
III. Das Problem der Vorhersage 112
10 Inhaltsübersicht
§ 6 Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 123
I. Mehr Einfluss durch Direktwahl? 123
II. „Natürlicher Vorrang direkt-demokratischer Elemente? 138
III. Bedenken gegen direkt-demokratische Elemente 148
IV. Politischer Einfluss und Politikverdrossenheit 156
§ 7 Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 163
I. Das Erfordernis demokratischer Legitimation 163
II. Das Wesen demokratischer Legitimation 167
III. Das Richtmaß für die Verteilung demokratischer Legitimation 175
IV. Aufgaben und Befugnisse der Bundesländer und ihre Verteilung in¬
nerhalb der Bundesländer 184
V. Fazit - Folgen im Hinblick auf den Grundsatz der Akzessorietät von
Machtausübung und Legitimationserfordernis 192
§ 8 Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 194
I. Die Landesverfassungsgerichte 194
II. Die „Stärkung des Ministerpräsidenten 199
III. Die Verschiebung in der Entscheidungszuständigkeit über die Person
des Ministerpräsidenten als Ausgangspunkt 202
IV. Kompensierung durch Mitwirkung des Landtages bei der Regie¬
rungsbildung? 215
V. Der Landtag als pluralistisches Organ und die Parteien 218
VI. Auswirkungen auf die Landtage als Volksvertretung 238
VII. Die Kontrolle der Regierung als Ausdruck der Gewaltenteilung 242
VIII. Der Landtag als Gesetzgeber 254
IX. Fazit: Belebung der Gewaltenteilung auf Landesebene 256
§ 9 Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 258
I. Die Bedeutung der Frage nach dem Qualitätsmaßstab 258
II. Ausgangspunkt Lincoln-Formel: Demokratie als Entscheidung für
das Volk 258
III. Das Problem der Beantwortungskompetenz 259
IV. Folgen für die Untersuchung 259
V. Gemeinwohl - was ist das? 260
VI. Gemeinwohl und Personalentscheidungen 266
VII. Gemeinwohl und Sachentscheidungen 274
VIII. Demagogie als unreflektierte Identifizierung mit Allgemeininteres¬
sen 283
IX. Fazit: (Gemeinwohl-)Optimierung der politischen Entscheidungspro¬
zesse 285
Inhaltsübersicht 11
X. Annex: Die veränderte Mitwirkung der Parteien bei der politischen
Willensbildung 286
§ 10 Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 289
I. Die Autonomie der Bundesländer- Soll und Ist 289
II. Ursachen für den Verlust sachlicher Autonomie 293
III. Auswirkungen einer Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die
Länderautonomie 305
IV. Auswirkungen auf den Bund 314
V. Auswirkungen auf den Gesamtstaat: Wider dem Verschiebebahnhof
für parlamentarische Verantwortung 320
VI. Auswirkungen im Hinblick auf die Mitwirkung des Bundesrates in
Angelegenheiten der Europäischen Union 321
VII. Ausblick: Die Direktwahl vor dem Hintergrund der Entwicklung der
Europäischen Union 325
§ 11 Ergebnis, Ausgestaltung und weitere Reformschritte 327
I. Fazit: Präsidialsystem für die Länder? 327
II. Die Ausgestaltung des Regierungssystems auf Grundlage einer Di¬
rektwahl 334
III. Flankierende Maßnahmen 351
IV. Mögliche Anschlussreformen 357
§ 12 Zulässigkeit der Einführung eines Präsidialsystems in den Ländern 370
I. Die Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen 370
II. Das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes 376
§ 13 Landesrechtliche und -politische Möglichkeiten der Umsetzung 388
I. „Herkömmliche Verfassungsänderung 388
II. Möglichkeiten der Volksgesetzgebung in den Ländern 390
III. Beurteilung der politischen Realisierbarkeit 402
§ 14 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Ergebnisse 410
I. Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 410
II. Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 412
III. Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 413
IV. Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 417
V. Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 419
VI. Die Beantwortung der Regierungssystemfrage für die Länder 421
VII. Zur Ausgestaltung des Regierungssystems 422
VIII. Weitere Reformschritte 423
IX. Zulässigkeit 424
12 Inhaltsübersicht
X. Möglichkeiten der Umsetzung 424
Literaturverzeichnis 426
Sachwortverzeichnis 455
Inhaltsverzeichnis
§ 1 Einleitung 37
I. Einführung in die Thematik 37
II. Erste Bestandsaufnahme 38
III. Ziele der Untersuchung 40
1. Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 40
2. Klärung der Methodik 41
3. Versuch einer Beantwortung der „Regierungssystemfrage 41
4. Verfassungsrechtliche und Folgefragen 41
5. Praktische Umsetzung 42
6. Gang der Untersuchung 42
7. Beschränkung auf die deutschen Bundesländer 42
IV. Zur Terminologie 42
1. Ministerpräsident, Regierungschef 43
2. Landtag, Landesparlament 43
3. Parlamentarisches und Präsidialsystem 43
4. Exekutive und Legislative 45
5. Unmittelbare Demokratie 45
§ 2 Die Reform der Landesverfassungen im Kontext 46
I. Die historische Entwicklung des Länderparlamentarismus 46
1. Die Länder zur Zeit der Weimarer Republik 46
2. Die Entwicklung der heutigen Landesverfassungen 47
a) Diskussion eines direkt gewählten Staatspräsidenten bei den
frühen Verfassungen 48
b) Der Verfassungsentwurf der CDU für Württemberg-Hohen-
zollem 49
c) Der Verfassungsentwurf der CDU für Baden-Württemberg 49
II. Die gegenwärtigen Regierungssysteme in den Bundesländern 50
1. Baden-Württemberg 51
2. Bayern 51
3. Berlin 52
4. Brandenburg 52
5. Bremen 53
6. Hamburg 53
7. Hessen 53
14 Inhaltsverzeichnis
8. Mecklenburg-Vorpommern 54
9. Niedersachsen 54
10. Nordrhein-Westfalen 55
11. Rheinland-Pfalz 55
12. Saarland 56
13. Sachsen 56
14. Sachsen-Anhalt 57
15. Schleswig-Holstein 57
16. Thüringen 57
III. Der Länderparlamentarismus im mehrstufigen Bundesstaat 58
1. Der Parlamentarismus im Bund 58
2. Die Europäische Union 59
3. Die Kommunalverfassungen 59
a) Die vier herkömmlichen kommunalen Verfassungstypen 60
(1) Die Norddeutsche Ratsverfassung 60
(2) Die Magistratsverfassung 60
(3) Bürgermeisterverfassung 61
(4) Die Süddeutsche Ratsverfassung 61
b) Die Kommunalverfassungsreform der 1990er Jahre 61
IV. Der deutsche Länderparlamentarismus im internationalen Vergleich... 63
1. USA 63
a) Der Bundesstaat 63
b) Die Gliedstaaten 64
2. Israel 64
3. Österreich 66
4. Frankreich 66
5. Schweiz 67
V. Reformbestrebungen in Bund und Ländern im Überblick 68
§ 3 Aktueller Stand der Diskussion 69
I. Skepsis bei Theodor Heussl 69
II. Die Entwicklung der Theorie bei Theodor Eschenburg 70
1. Parlamentarismus für Verwaltungsstaat funktional ungeeignet 70
2. Mangelnde Kontrollmöglichkeit durch das Volk 71
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle 71
4. Übermäßige Abhängigkeit des Ministerpräsidenten von den Re¬
gierungsparteien 72
5. Versachlichung durch Unabhängigkeit 72
6. Direktwahl als Form der Selbstbestimmung 72
7. Keine Besorgnis übermächtiger Ministerpräsidenten 72
8. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen 73
9. Keine Besorgnis der Manipulation 73
Inhaltsverzeichnis 15
III. Die Kritik des Länderparlamentarismus bei Wilhelm Hennis 73
1. Koalitionszwang 73
2. Strukturell bedingte Einflussnahme der Bundespolitik 74
3. Keine Grundsatzentscheidungen 74
IV. Erster Anklang in jüngerer Zeit bei Oschatz 75
V. Der neue Diskussionsanstoß durch Hans Herbert von Arnim 75
1. Angleichung an Aufgabenverschiebung in Praxis bereits vollzo¬
gen 75
2. Größere Unabhängigkeit von der eigenen Partei 76
3. Stärkung der parlamentarischen Kontrolle 76
4. Zurückdrängung von übermäßigem Parteieneinfluss und Partei¬
buchwirtschaft 76
5. Zurückdrängung der übermäßigen Durchsetzung von Partikular¬
interessen 77
6. Stärkere Gemeinwohlorientierung der Landespolitik 77
7. Direktwahl des Ministerpräsidenten als Voraussetzung für eine
Parlamentsreform 78
8. Stärkere Maßgeblichkeit des Volkswillens als Mittel gegen Par¬
teienverdrossenheit 78
9. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen 78
10. Keine Besorgnis von übermäßig starken Ministerpräsidenten 78
VI. Die Direktwahl als Forderung der Frankfurter Intervention 79
VII. Hans H. Klein als schärfster Kritiker 80
1. Stärkerer politischer Einfluss der Ministerpräsidenten 80
2. Keine Manipulierbarkeit und Überforderung des Volkes 80
3. Stärkung von Ministerpräsident und Parlament 80
4. Einfluss der Parteien bleibt 81
5. Versachlichung der parlamentarischen Diskussion fraglich 81
6. Kein taugliches Mittel gegen Ämterpatronage 81
7. Direktwahl und Gemeinwohlorientierung 82
8. Die Aufgabenverschiebung in den Ländern und die Gewalten¬
trennung 83
VIII. Die Befürwortung der Direktwahl durch Brun-Otto Bryde 84
1. Hauptproblem: Mangelnde Transparenz infolge Verantwortungs-
verflechtung 84
2. Entbehrlichkeit institutioneller Übereinstimmung von Regierung
und Parlamentsmehrheit 84
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle 85
4. Belebung der diskursiven parlamentarischen Willensbildung 85
5. Angleichung von demokratischer Legitimation und Aufgaben-
wahmehmung 85
16 Inhaltsverzeichnis
6. Stärkung des Parlaments als Gegengewicht zum Ministerpräsi¬
denten 86
7. Bedenken wegen zusätzlicher Personalisierung 86
IX. Die Thesen Albert Janssens 86
1. Verlust sachlicher Autonomie der Länder als Legitimitätsprob¬
lem des deutschen Bundesstaates 86
2. Parteipolitische Gleichschaltung als Ursache für den Verlust
sachlicher Autonomie 87
3. Wiederherstellung echter parlamentarischer Kontrolle 88
4. Rückbesinnung auf das Landeswohl im Bundesrat 89
5. Schaffung einer hinreichenden demokratischen Legitimation des
Bundesrates für seine Stellungnahmen nach Art. 23 Abs. 2, 4 bis
6GG 89
6. Nebeneffekt: Zurückdrängung der Ämterpatronage 90
X. Die jüngste Untersuchung von Hartmut Maurer 90
1. Die Argumente pro Direktwahl 91
2. Die Argumente contra Direktwahl 91
3. Grundsätzliche Befürwortung bei verbleibender Skepsis 92
XI. Weitere Äußerungen 92
§ 4 Versuch einer Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 94
I. Streit über Konsequenzen und Streit über deren Bewertung 94
II. Keine Beschränkung auf den bisherigen Diskussionsstand 95
III. Gegenständliche Ordnung 96
1. Keine scharfe inhaltliche Trennbarkeit 96
2. Orientierung an den Primärzielen 97
3. Stärkung der Selbstbestimmung 98
a) Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 98
b) Direktwahl als Legitimationsquelle 99
4. Stärkung der Gewaltenteilung 99
a) Unmittelbare Auswirkung auf die Gewaltenteilung 100
b) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gewaltentei¬
lung: Transparenz 100
5. Stärkung des Gemeinwohlbezugs 101
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gemeinwohl¬
bezug: Gemeinwohl und Volkswille 102
b) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Gemeinwohlbe¬
zug: Kontrolle und Unabhängigkeit 102
c) Untersuchungsprogramm 103
6. Stärkung der Länderautonomie 105
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Länderauto¬
nomie: Interessen des Landesvolks 106
Inhaltsverzeichnis 17
b) Verbindung zwischen unmittelbarer Legitimation und Län¬
derautonomie: Landesregierung als Legitimationsmittler 106
c) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Länderautono¬
mie: Stärkere Kontrolle der Bundesratstätigkeit durch die
Landesparlamente 106
d) Verbindung zwischen Gemeinwohl und Länderautonomie:
Auflösung der „parteipolitischen Gleichschaltung 107
e) Untersuchungsprogramm 107
7. Verbleibende Fragen 108
§ 5 Methodik der Untersuchung 109
I. Die beiden methodischen Aufgaben 109
II. Das Problem der Maßstäbe 110
1. Mangel an anerkannten konkreten Maßstäben 110
2. Ableitung konkreter Maßstäbe 111
3. Erfahrung konkreter Maßstäbe 111
4. Auslegung von Rechtssätzen 111
III. Das Problem der Vorhersage 112
1. Vergleich 112
a) Die Logik des Vergleichs 113
b) Die Länder als Vergleichseinheiten 113
2. Die andere Seite: mögliche Vergleichsgruppen 114
a) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den Kommunen.... 114
b) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den „histori¬
schen Kommunen 116
c) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit ausländischen
Staaten 117
3. Statischer und dynamischer Vergleich 117
4. Die Kombination mit Induktion und Deduktion 118
5. Der Ausgangspunkt: Die unterstellte Einfuhrung der Direktwahl... 119
a) Bedeutung der Konkretisierung der Hypothese 119
b) Umfang des Hypothesegegenstandes 120
c) Konkrete Ausgestaltung: Das herrschende Modell 120
d) Abweichungen 121
§ 6 Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 123
I. Mehr Einfluss durch Direktwahl? 123
1. Unmittelbar: Selbstentscheidung einer Personalfrage 123
a) Formeller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit 124
b) Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit 124
c) Materieller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit? 124
18 Inhaltsverzeichnis
d) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über
den Ministerpräsidenten nach Landtagswahlen und zu erwar¬
tende Veränderungen 126
(1) Landtagswahl als Präsidentschaftswahl? 126
(2) Landtagsabgeordnete als Wahlmänner 127
(3) Ausnahme: Nachträgliche Koalitionsbildung 128
(4) Der „Link zwischen Partei und Kandidat 128
(5) Zwischenergebnis: Einflusszuwachs 129
(6) Annex: Einflusszuwachs auch durch Rücksichtnahme der
Parteien bei der Kandidatenkür 129
e) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über
den Ministerpräsidenten während einer Amtsperiode und zu
erwartende Veränderungen 130
(1) Zusammenfallen von Volks-und Parlamentswille 130
(2) Auseinanderfallen von Volks- und Parlamentswille 131
(3) Gleichlauf von Volks- und Parlamentswille als graduelle
Bindung 132
(4) Änderung durch Volkswahl - Grundmodell 132
(5) Änderung durch Volkswahl - bei Möglichkeit eines par¬
lamentarischen Misstrauensvotums 133
(6) Zwischenergebnis: weiterer Einflusszuwachs während
der Amtsperiode 133
f) Ergebnis: Einfluss auf Person des Ministerpräsidenten
wächst 134
2. Mittelbar: Einfluss auf die Regierungstätigkeit 134
a) Verantwortung als Kehrseite von Bestimmung und Kontrolle.. 134
b) Verschiebung der Verantwortlichkeit vom Parlament zum
Volk 135
c) Tätigkeitsorientierung als Folge von Verantwortlichkeit 136
d) Orientierung am Volk ^ Entscheidung durch das Volk 136
(1) Fehlende Thematisierung durch das Volk 136
(2) Kein einheitlicher „Volkswille 137
(3) Phlegmatik und Hemmschwelle 137
(4) Umgekehrter Einfluss 138
e) Ergebnis: Mittelbarer Einfluss auf Sachentscheidungen, aber
keine Volksentscheidungen 138
II. „Natürlicher Vorrang direkt-demokratischer Elemente? 138
1. Bewertungsmaßstäbe und Bewertungskriterien 139
2. Mögliche Bewertungsmaßstäbe 139
3. Der Zusammenhang zwischen Bewertungsmaßstäben und De¬
mokratieideal 140
Inhaltsverzeichnis 19
a) Bestehender Zusammenhang als potenzielle Gefahr für die
wissenschaftliche Diskussion 140
b) Der potenzielle Zusammenhang als Gefahr für die wissen¬
schaftliche Diskussion 141
c) Die Gefahr der „Unwiderlegbarkeit 142
d) Die Gefahr der Politisierung 142
e) Die Gefahr der Ausuferung 143
f) Die Entschärfung der Gefahren 143
4. Keine Vermutung zugunsten einer möglichst weitgehenden mit¬
telbaren Demokratie 143
a) Vermutung zugunsten mittelbarer Demokratie allenfalls für
das Staatsprinzip als solches 144
b) Keine Regel für einzelne demokratische Elemente 144
5. Vermutung zugunsten möglichst weitgehender unmittelbarer
Demokratie? 145
a) Die L/nco/w-Formel 145
b) Volkssouveränität und Demokratie 146
c) Staatstheoretischer Vorrang direkter Demokratie und direkt¬
demokratischer Elemente 146
d) Praktische Bedeutung 147
III. Bedenken gegen direkt-demokratische Elemente 148
1. Politische Reife des Volkes 148
2. Praktikabilität 149
a) Der praktische Ablauf der Direktwahl 150
b) Der Aufwand einer Volkswahl 150
(1) Kostenaufwand 150
(2) Aktivierungsaufwand 151
c) Zwischenergebnis 152
3. Manipulierbarkeit 152
a) Keine unmittelbar populistische Entscheidung 153
b) Keine Formulierungsspielräume 153
4. Komplexität 154
5. „Versteinerung 154
6. Keine Befürchtung „schlechter Entscheidungen 155
IV. Politischer Einfluss und Politikverdrossenheit 156
1. Politikverdrossenheit als Demokratieproblem 156
a) Das Akzeptanz- und Vertrauensdefizit 156
b) Gefahr für die Demokratie 157
2. Ursachen der Politikverdrossenheit 158
a) Entscheidungsschwäche der Staatsorgane 159
b) Ausufernder Parteieneinfluss 159
c) Unausgewogenheiten im pluralistischen Kräftespiel 160
20 Inhaltsverzeichnis
d) Bürokratisierung 160
e) Fehlende Transparenz 161
f) Ohnmacht 161
3. Akzeptanzerhöhung durch mehr Selbstentscheidung 162
§ 7 Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 163
I. Das Erfordernis demokratischer Legitimation 163
1. Das Legitimationserfordernis als Folge der Volkssouveränität 164
2. Legitimation nur durch demokratische Machtvermittelung 165
3. Der inhaltliche Legitimationsstrang 165
4. Der persönliche Legitimationsstrang 166
II. Das Wesen demokratischer Legitimation 167
1. Der Grad demokratischer Legitimierung als Kernproblem der
Legitimation von Landesgewalt 167
2. Die grundsätzliche Anerkennung gradueller Legitimationsunter¬
schiede 168
a) Stand in Rechts- und Politikwissenschaft 168
b) Mögliche Ansätze 169
c) Von der Funktion demokratischer Legitimation zu ihrer
graduellen Abstufung 170
(1) Zusammenhang zwischen Entscheidungsgegenstand und
inhaltlichem Legitimationsbedarf 170
(2) Zusammenhang zwischen Aufgabengebiet und persönli¬
chem Legitimationsbedarf. 171
(3) Die Kritik Hartmut Maurers 171
d) Anerkennung von Legitimationsunterschieden im Demokra¬
tieverständnis des Grundgesetzes 172
(1) Die rechtswissenschaftliche Anerkennung von graduel¬
len Abstufungen 172
(2) Graduelle Abstufungen im Grundgesetz 173
e) Anerkennung von Legitimationsunterschieden in den Lan¬
desverfassungen 175
f) Zwischenergebnis: materielle Unterschiede demokratischer
Legitimation 175
III. Das Richtmaß für die Verteilung demokratischer Legitimation 175
1. Zusammenhang zwischen Aufgabenbedeutung und demokrati¬
scher Legitimation in den deutschen Demokratien 176
2. Die Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie für das erforderliche
Maß an materieller Legitimation 177
a) Reichweite des Gesetzesvorbehalts und demokratische Legi¬
timation 177
Inhaltsverzeichnis 21
b) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts als Gegenstand der
Wesentlichkeitstheorie 178
c) Die Aussage der Wesentlichkeitstheorie 179
d) Die Geltung der Wesentlichkeitstheorie in den Bundeslän¬
dern 179
e) Die politikwissenschaftliche Bedeutung der Wesentlichkeits¬
theorie 180
f) Maßstab: Bedeutung für den Bürger 181
g) Zwischenergebnis: Zusammenhang zwischen Aufgabenbe¬
deutung und Legitimationserfordernis 181
3. Das Quantum der politischen Entscheidungen 182
4. Der Anknüpfungspunkt: Formelle Zuständigkeit oder tatsächli¬
che Aufgabenwahrnehmung? 182
a) Relevanz für die Diskussion 182
b) Maßgeblichkeit der faktischen Machtverteilung 183
5. Grenzen der Akzessorietät von Legitimationserfordernis und
Aufgabenbedeutung 184
IV. Aufgaben und Befugnisse der Bundesländer und ihre Verteilung
innerhalb der Bundesländer 184
1. Gesamtbetrachtung der Landeskompetenzen 185
2. Die föderale Aufgabenverteilung nach der Konzeption des
Grundgesetzes 185
a) Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer als Regel 185
b) Die Verwaltungskompetenz der Bundesländer als Regel 186
3. Die tatsächliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Län¬
dern 186
a) Die faktische Verwaltungskompetenzverteilung 186
b) Die Gesetzgebungskompetenzverteilung 187
(1) Weitreichende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes
schon bei Schaffung des Grundgesetzes 187
(2) Bundesfreundliche Rechtsprechung zur konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz 188
(3) Erweiterung der Zuständigkeitskataloge mit Zustimmung
des Bundesrates 188
(4) Europäisierung des Rechts 189
(5) Annex: Abgestimmte Gesetzentwürfe 189
(6) Verbleibt: „Kultur- und Organisationshoheit 189
4. Ausgleich der Diskrepanz durch neue Länderkompetenzen? 190
a) Entwicklung zum Beteiligungs- und Exekutivföderalismus 190
b) Landesinteme Zuständigkeit 191
c) Zwischenergebnis: Länder als Exekutiveinheiten 192
22 Inhaltsverzeichnis
V. Fazit - Folgen im Hinblick auf den Grundsatz der Akzessorietät von
Machtausübung und Legitimationserfordernis 192
§ 8 Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 194
I. Die Landesverfassungsgerichte 194
1. Die Landesverfassungsgerichte als rechtsprechende Staatsgewalt
und Verfassungsorgane 195
2. Mögliche Ansätze für eine Auswirkung auf die Landesverfas¬
sungsgerichte 195
3. Die Kontrollbefugnisse der Landesverfassungsgerichte 196
a) Beschränkung auf Rechtmäßigkeitsprüfung 196
b) Allenfalls quantitativer Zuwachs der Rechtmäßigkeitsprü¬
fung 197
4. Einfluss auf die Landesverfassungsgerichte 198
5. Fazit und Bedeutung für die weitere Untersuchung 199
II. Die „Stärkung des Ministerpräsidenten 199
1. Qualitative Beschreibung der neuen Position als Ziel 199
2. Die Relativität der Stärke des Ministerpräsidenten 200
3. Kein zwingender Schluss von Stärkung eines Organs auf Schwä¬
chung des anderen 201
III. Die Verschiebung in der Entscheidungszuständigkeit über die Person
des Ministerpräsidenten als Ausgangspunkt 202
1. Prinzipieller Einflussschwund beim Landtag 202
2. Einschränkung der Auswirkungen durch Parteienbindung 202
a) Die parteipolitische Bindung als Klammer 203
b) Die parteipolitischen Bindungen des kandidierenden oder
gewählten Ministerpräsidenten 203
(1) Das Aufstellen als Kandidat und die Unterstützung der
Kandidatur durch die Parteien 204
(2) Die Wahl in Parteiämter und die „Übertragung sonstiger
Mandate 205
(3) Parteiinterne Strömungen und Einzelinteressen 206
c) Parteilose Ministerpräsidenten? 207
(1) Die Wahl des Kandidaten der Mehrheitspartei als Folge
parteipolitischer Verzahnung 207
(2) Parteilose Kandidaten im gegenwärtigen Länderparla¬
mentarismus? 208
(3) Parteilose Kandidaten bei Direktwahl nicht mehr system¬
widrig 208
(4) Unvermindertes Bestreben der Parteien zur „politischen
Willensbildung beim Volk 209
Inhaltsverzeichnis 23
(5) Der organisatorische und finanzielle Aufwand einer Kan¬
didatur um das Amt des Ministerpräsidenten 210
(6) Zwischenergebnis: Parteilose Ministerpräsidenten nicht
zu erwarten 211
d) Kohabitationen („divided governments ) 212
(1) Entfallen des „Link zwischen Partei und Ministerpräsi¬
dent 212
(2) Auswirkungen des Zeitpunktes der Direktwahl 212
e) Die Bindung gegenüber „fremden Parteien 213
f) Veränderungen im Verhältnis zur eigenen (Mehrheits-)Partei.. 213
(1) Parteienbindung auch bei Direktwahl 214
(2) Volksbindung als Antagonist zur Parteienbindung 214
(3) Fazit: Stärkung gegenüber der eigenen Partei 214
IV. Kompensierung durch Mitwirkung des Landtages bei der Regie¬
rungsbildung? 215
1. Regierungsbildung nach der Frankfurter Intervention 215
2. Alternative Modelle der Regierungsbildung 217
3. Fazit: Alleinige Regierungsbildung durch Ministerpräsident als
Grundlage für die weitere Untersuchung 217
4. Annex: Stabilisierung der Landesregierungen 218
V. Der Landtag als pluralistisches Organ und die Parteien 218
1. Untersuchungsumfang: Funktion und weitere Aufgaben des
Landtages 218
2. Die Willensbildung im Landtag 219
a) Der Grundsatz der Mehrheitsentscheidung 220
b) Die Erscheinung der dauerhaften Mehrheits-Formierung 220
c) Die Parteien im Parlament 221
(1) Die Fraktion als Partei im Parlament 221
(2) Der Grund für die Fraktionsbildung 222
d) Die Fraktionsdisziplin 222
(1) Trennung von Fraktionsbildung und Fraktionsdisziplin 222
(2) Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin in der Praxis 223
(3) Regierungsfähigkeit als Ursache der Fraktionsdisziplin 224
(4) Durchsetzung parteipolitischer Konzepte als Ursache der
Fraktionsdisziplin 225
e) Der Zwang zur Koalitionsbildung 225
(1) Mehrheitskoalition ersetzt Mehrheitspartei 226
(2) Die Institutionalisierung der Koalition 226
(3) Die Bindung innerhalb der Koalition 226
(4) Regierungsbildung als einziger struktureller Grund für
Koalitionen 227
3. Änderungen bei Direktwahl des Ministerpräsidenten 228
24 Inhaltsverzeichnis
a) Bedürfois für Fraktionen bleibt 228
b) Zwang der Mehrheitsfraktion zur Regierungstreue schwindet.. 228
(1) Keine Wahrnehmung des Scheiterns der Regierung als
Scheitern der Mehrheitsfraktion 229
(2) Entfallen der Rücktrittsdrohung als Druckmittel auf die
Mehrheitsfraktion 229
(3) Verbleibender Zwang aufgrund Parteienbindung 229
(4) Entfallen jeglichen Zwangs bei parteifremdem Minister¬
präsidenten 230
(5) Fazit: Entfallen „blinder Regierungstreue und stärkere
Gegenstandsorientierung 230
c) Exkurs: Die Frage der Bewertung - Erforderlichkeit institu¬
tioneller Übereinstimmung? 231
(1) Parlamentstreue der Regierung in den Ländern erforder¬
lich? 231
(2) Regierungstreue der Parlamente in den Ländern erforder¬
lich? 232
d) Bedürfnis für Ausübung von Fraktionsdisziplin schwindet 234
(1) Zwang der Abgeordneten zur Regierungstreue schwindet
(Wiederherstellung des freien Mandats) 235
(2) Gegenstandsorientierung hier Frage des Wahlrechts 235
e) Bedürfnis für Koalitionsbildung entfällt 236
f) Annex: Entfallen von Machtverzerrungen und Erhöhung der
Transparenz als demokratiepolitische Folgen des Ver-
schwindens von Koalitionen 238
VI. Auswirkungen auf die Landtage als Volksvertretung 238
1. Bedenken gegen zweiten Volksvertreter als Bedenken gegen
Präsidentialismus als solchen 239
2. Keine Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von der Legi¬
timation der Exekutive 239
3. Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von eigener Legiti¬
mation und Kompetenzgefuge 240
4. Verschiedene Arten der Volksvertretung 240
5. Ergebnis: Parlamentarische Funktion als Volksvertretung nicht
beeinträchtigt 241
VII. Die Kontrolle der Regierung als Ausdruck der Gewaltenteilung 242
1. Entfallen oder Einschränkung des konstruktiven Misstrauensvo-
tums 242
a) Kein konstruktives Misstrauensvotum in bisheriger Form 243
b) Ausschluss des Misstrauensvotums contra Misstrauensvotum
mit Zweidrittelmehrheit 243
Inhaltsverzeichnis 25
c) Initiativrecht des Landtages für Neuwahl oder echtes Miss-
trauensvotum? 244
d) Auswirkung auf die parlamentarische Kontrolle 245
2. Misstrauensvoten gegen Minister? 246
3. Die Ausübung der Kontrolle durch die Landtage 247
a) Grundsätzlicher Zusammenhang zwischen innerparlamenta¬
rischer Willensbildung und Ausübung parlamentarischer
Kontrolle 247
b) Die Ausübung der einzelnen Kontrollinstrumentarien 248
(1) Öffentliche Kritik 248
(2) Untersuchungsausschüsse 249
(3) Finanzkontrolle 249
(4) Misstrauensvoten 249
c) Die Folgen einer Abschwächung der Regierungsgebunden¬
heit der Mehrheitsfraktion 250
(1) Die Kontrolle bei einer Kohabitation 250
(2) Die Kontrolle des „eigenen Ministerpräsidenten 251
d) Die weiteren Auswirkungen des Entfallens von Koalitionen
und einer etwaigen Abschwächung der Fraktionsdisziplin 252
4. Fazit: Belebung der parlamentarischen Kontrolle 252
5. Annex: Belebung der Kontrolle der Parlamente durch die Regie¬
rungen 253
VIII. Der Landtag als Gesetzgeber 254
1. Weniger Einfluss der Exekutive auf die Gesetzgebung 254
2. Verantwortungslückgewinnung bei den Landtagen 255
3. Belebung und schärfere Konturierung der Trennung von gesetz¬
gebender und ausführender Staatsgewalt 256
4. Stärkere Legitimation der Landtage und der Staatsqualität der
Bundesländer 256
IX. Fazit: Belebung der Gewaltenteilung auf Landesebene 256
1. Stärkung des Ministerpräsidenten / Schwächung des Landtages.... 257
2. Erhöhung der Transparenz 257
§ 9 Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 258
I. Die Bedeutung der Frage nach dem Qualitätsmaßstab 258
II. Ausgangspunkt Lincoln-Formel: Demokratie als Entscheidung für
das Volk 258
III. Das Problem der Beantwortungskompetenz 259
IV. Folgen für die Untersuchung 259
V. Gemeinwohl - was ist das? 260
1. Der Gemeinwohlbegriff in der Kritik 260
2. Der Gemeinwohlbegriff der Frankfurter Intervention 261
26 Inhaltsverzeichnis
3. Die Gemeinwohllehre von Arnims 262
a) Die Gemeinwohlrichtigkeit und ihre normativen Grundlagen.. 262
b) Die Lehre von den Gemeinwohlgrundwerten 263
c) Die Lehre von den Optimierungsverfahren 264
4. Zwischenergebnis: Einigkeit in Bezug auf die Relativität des
Gemeinwohls 265
a) Einzelstreitfragen auf Basis der Gemeinwohllehre von Ar¬
nims 265
b) „Optimierungsoptimierung durch direkt gewählten Minis¬
terpräsidenten als grundsätzliche Frage 266
VI. Gemeinwohl und Personalentscheidungen 266
1. Die Gemeinwohlwerte in Art. 33 Abs. 2, 3 GG und den entspre¬
chenden Regelungen der Landesverfassungen 267
2. Effektivität der Regierung als zu berücksichtigender Gemein¬
wohlwert? 267
3. Verfassungswidrigkeit und Gemeinwohlschädlichkeit der Ämter-
patronage 268
4. Ursachen der Ämterpatronage 269
a) Ursachen erster Stufe (Motivation) 269
b) Ursachen zweiter Stufe (fehlende Hindernisse) 270
5. Veränderungen durch Direktwahl des Ministerpräsidenten 271
a) Angewiesenbleiben auf loyale Mitarbeiter? 271
b) Geringere Parteizwänge? 272
c) Stärkere parlamentarische Kontrolle der Personalpolitik? 273
d) Fazit: Ämterpatronage kein alleiniger Grund für Einführung
der Direktwahl 274
VII. Gemeinwohl und Sachentscheidungen 274
1. Allgemeine Interessen und Partikularinteressen 274
2. Allgemeine Interessen contra Partikularinteressen 275
a) Die Durchsetzungsschwäche allgemeiner Interessen 275
b) Die Untersuchung Gerhard Banners zur Kommunalpolitik 276
3. Mögliche Ansätze für Veränderungen durch die Direktwahl der
Ministerpräsidenten 277
a) Der Weg der Partikulareinflüsse 278
b) Organisierte und unorganisierte allgemeine Interessen 278
c) Der Vergleich mit den Kommunen 279
4. Auswirkungen der Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die
Interessenverbände? 279
5. Auswirkung des veränderten Parteieneinflusses auf die Durch¬
setzungsstärke von allgemeinen und Partikularinteressen 280
a) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Exeku¬
tive 280
Inhaltsverzeichnis 27
(1) Vergleich mit den Kommunen 281
(2) Vergleich mit anderen Präsidialsystemen 281
b) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Legis¬
lative 282
c) Fazit: Weniger Vereinnahmung der Landesorgane durch Par¬
tikularinteressen 282
VIII. Demagogie als unreflektierte Identifizierung mit Allgemeininteres¬
sen 283
1. Demagogie contra Gemeinwohl 283
2. Kein Zwang zum Populismus .¦ 284
3. Keine „Freibier-Ministerpräsidenten 284
IX. Fazit: (Gemeinwohl-)Optimierung der politischen Entscheidungspro¬
zesse 285
X. Annex: Die veränderte Mitwirkung der Parteien bei der politischen
Willlensbildung 286
1. Der Grat zwischen zu viel und zu wenig Einfluss 286
2. Die Veränderung der Stellung der Parteien 287
a) Keine Schwächung der Parteien 287
b) Die veränderte Position der Parteien 287
3. Fazit: Stärkung der Parteien und Erhöhung der Transparenz 288
§ 10 Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 289
I. Die Autonomie der Bundesländer- Soll und Ist 289
1. Die Bedeutung der Länderautonomie 290
a) Entbehrlichkeit der Bundesländer? 290
b) Die Garantie der Bundesländer durch das Grundgesetz 290
c) Das Gebot effektiver sachlicher Autonomie 291
2. Schwäche der Bundesländer als konsentierter Befund 292
II. Ursachen für den Verlust sachlicher Autonomie 293
1. Kompetenzverluste 293
2. Länderkoordination 294
3. Der Bundesrat als Instrument der Bundespolitik 295
a) Der Einfluss des Bundesrates 295
b) Der Einigungszwang im Bundesrat 296
c) Der Zusammenschluss der Länder zu parteipolitischen La¬
gern 296
d) Die Dominanz der Bundes-über Landesinteressen 298
e) Exkurs: Praktische Probleme für den Bundesstaat 298
4. Ursachen der Berücksichtigung landesfremder Motive im Ent-
scheidungsprozess der Landesorgane 300
a) Verknüpfung durch die Parteien: Landesvertreter als Bundes¬
politiker 300
28 Inhaltsverzeichnis
(1) Die vertikale parteipolitische Gleichschaltung 301
(2) Strukturelle Gegenläufigkeit von Parteiensystem und
Bundesstaat 302
(3) Folge: Dreh- und Angelpunkt für alle Strukturreforman-
sätze 303
b) Verknüpfung über den Bürger: Landtagswahlen als „Zwi¬
schenwahlen 303
c) Verknüpfimg über die Medien: Dominanz der Bundesnach¬
richten 304
III. Auswirkungen einer Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die
Länderautonomie 305
1. Von „föderalen Mischwahlen zu Landeswahlen 305
a) Fokussierung des Landesvolkes auf die Person des Minister¬
präsidenten 306
(1) Personenwahl 306
(2) Transparenz 306
(3) Präsentation und Wahrnehmung 307
b) Fokussierung des Landesvolkes auf die Landespolitik. 308
c) Die Landtagswahlen, ihr Zeitpunkt und der Einfluss auf die
Direktwahl des Ministerpräsidenten 309
2. Stärkere Identifizierung des Ministerpräsidenten mit dem Lan¬
desvolk 310
a) Regierungstätigkeit 310
b) Tätigkeit im Bundesrat 311
3. Konzentrierung der gestärkten parlamentarischen Kontrolle auf
Landesinteressen 311
4. Stärkung der Länderautonomie durch Stärkung der Landesge¬
setzgebung 312
5. Fazit: Stärkere Identifizierung des Landesvolkes und der Lan¬
despolitiker mit dem eigenen Bundesland 313
IV. Auswirkungen auf den Bund 314
1. Folgen der Veränderungen beim Bundesrat 314
2. Die Ministerpräsidenten und der Bundeskanzler 315
a) Die Stärkung der Ministerpräsidenten gegenüber dem Bun¬
deskanzler 316
b) Verhältnis Bürgermeister und Ministerpräsident zum Ver¬
gleich? 316
c) Die Körperschaftskompetenzen und die unmittelbare demo¬
kratische Legitimation 317
d) Folgen auf Bundesebene als vom Landesverfassungsgeber zu
berücksichtigender Belang? 318
e) Direktwahl des Bundeskanzlers? 318
Inhaltsverzeichnis 29
f) Direktwahl des Bundespräsidenten? 319
3. Auswirkungen auf den Bundestag? 320
4. Ergebnis 320
V. Auswirkungen auf den Gesamtstaat: Wider dem Verschiebebahnhof
für parlamentarische Verantwortung 320
VI. Auswirkungen im Hinblick auf die Mitwirkung des Bundesrates in
Angelegenheiten der Europäischen Union 321
1. Erhöhung der demokratischen Legitimation des Bundesrates bei
Volkswahl in allen Bundesländern 321
2. Exkurs: Erhöhung der demokratischen Legitimation der Europäi¬
schen Union? 322
3. Die Kontrolle der Bundesregierung durch den Bundesrat 323
4. Zentraler Gesichtspunkt für die Länder: Mitbestimmung 324
VII. Ausblick: Die Direktwahl vor dem Hintergrund der Entwicklung der
Europäischen Union 325
§ 11 Ergebnis, Ausgestaltung und weitere Reformschritte 327
I. Fazit: Präsidialsystem für die Länder? 327
1. Befürwortung eines Präsidialsystems 328
a) Gesamtschau der Erkenntnisse zur Direktwahl der Minister¬
präsidenten 328
b) Auswirkungen auf die Politikverdrossenheit 329
2. Die Erfahrungen mit der Direktwahl des Regierungschefs in Is¬
rael 330
3. Der Reformwunsch als Missverständnis? - Patzelts Theorie vom
„latenten Verfassungskonflikt 332
a) Reform contra Bildung? 332
b) Sachliche Diskussion contra Populismus! 333
c) Annex: Systemwechsel per se schlecht? 334
II. Die Ausgestaltung des Regierungssystems auf Grundlage einer
Direktwahl 334
1. Amtszeit 335
a) Verlängerte Amtsperioden? 335
b) Höchstdauer der Amtsperiode von 5 Jahren 336
c) Gleiche Länge der Amtszeit des Ministerpräsidenten und der
Legislaturperiode 338
2. Zeitpunkt der Wahl 339
a) Pro gleichzeitige Wahlen 339
b) Contra gleichzeitige Wahlen 340
c) Fazit 340
d) Annex: Folgen bei Neuwahl eines Organs 341
3. Begrenzung der Amtszeiten? 342
30 Inhaltsverzeichnis
4. Erforderliche Mehrheit 342
a) Absolute Mehrheit 342
b) Relative Mehrheit 343
c) Stellungnahme im Hinblick auf die Bundesländer 344
5. Abwahl 345
a) Keine Abwahl durch den Landtag 345
b) Vorzeitige Neuwahl durch das Volk 346
(1) Befürwortung eines „Recall des Ministerpräsidenten 346
(2) Bedingungen für die erforderlichen Quoren 347
(3) Die Regelungen über die Auflösung der Landtage durch
Volksentscheid 347
(4) Vorschlag für die Quoren beim „Recall 348
6. Regierungsbildung 348
a) Der Vorschlag einer Volkswahl der Regierung 349
b) Direktwahl der Regierungsmitglieder? 349
c) Direktwahl der Landesregierungen? 350
III. Flankierende Maßnahmen 351
1. Unvereinbarkeit von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat 352
a) Inkompatibilitätsregelung 352
b) Einführung des ruhenden Mandats? 353
2. Abschaffung der Fünfprozenthürde 355
a) Der Meinungsstreit 355
b) Stellungnahme 356
IV. Mögliche Anschlussreformen 357
1. Parlamentsreform 358
a) Landtagswahlrecht 359
(1) Die Forderung einer Personalisierung der Landtagswah¬
len 359
(2) Eigene Stellungnahme 360
b) Teilzeitparlamente? 361
(1) Der Vorschlag der Teilzeitparlamente 361
(2) Eigene Stellungnahme 362
c) Verkleinerung? 363
2. Erweiterung direkt-demokratischer Sachentscheidungen? 364
3. Annex: Föderalismusreform im Bund 365
a) Transparenzerhöhung: Entflechtung von Landes- und Bun¬
despolitik 366
b) Entflechtung der Entscheidungsmechanismen 366
c) Reföderalisierung 367
d) Neugliederung des Bundesgebietes 367
e) Abschaffung der Bundesländer? 368
Inhaltsverzeichnis 31
§ 12 Zulässigkeit der Einführung eines Präsidialsystems in den Ländern 370
I. Die Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen 370
1. Die Regelungen 371
2. Präsidentialismus und Demokratieprinzip 373
3. Präsidentialismus und parlamentarische Staatsform 375
II. Das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes 376
1. Ausgangspunkt: Verfassungshoheit und -autonomie der Bundes¬
länder 376
2. Demokratie „im Sinne des Grundgesetzes 377
a) Volkswahl des Ministerpräsidenten und Präsidialsystem zu¬
lässig (h.M.) 377
b) Gegenauffassungen 378
c) Die Rechtsprechung 379
d) Eigene Stellungnahme 381
(1) Folgen einer übereinstimmenden Auslegung von Art. 28
Abs. 1 und Art. 79 Abs. 3 GG (h.M.) 382
(2) Folgen bei einer extensiveren Auslegung: Störungen für
Gesamtstaat entscheidend 383
(3) Störungen im Verhältnis zu den anderen Bundesländern?.. 383
(4) Störungen auf Bundesebene? 384
(5) Rechtfertigung eines etwaigen Verstoßes? 385
(6) Zur Gegenmeinung 386
3. Ergebnis 387
§ 13 Landesrechtliche und -politische Möglichkeiten der Umsetzung 388
I. „Herkömmliche Verfassungsänderung 388
1. Keine Realisierungschancen 388
2. Ausnahme: Dominoeffekt 390
II. Möglichkeiten der Volksgesetzgebung in den Ländern 390
1. Verfassungsänderung durch Volksentscheid 390
a) Länder ohne Möglichkeit der Verfassungsänderung durch
das Volk 390
b) Baden-Württemberg 391
c) Bayern 392
d) Brandenburg 392
e) Bremen 393
f) Hamburg 393
g) Mecklenburg-Vorpommern 394
h) Niedersachsen 394
i) Rheinland-Pfalz 395
j) Sachsen 395
k) Sachsen-Anhalt 395
32 Inhaltsverzeichnis
1) Schleswig-Holstein 396
m) Thüringen 396
n) Gegenständliche Reichweite der Regelungen 397
2. Parlamentarische Verfassungsänderung aufgrund Volksbegeh¬
rens 398
a) Selbsteintrittsrecht 398
b) Die Vorwirkungen direktdemokratischer Entscheidungsmög¬
lichkeiten 399
(1) Aktivierung der Politik 399
(2) Abwehrbestrebungen 399
(3) Voraussetzungen einer Sogwirkung 400
(4) Verstärkung des Effekts bei beginnender Reaktion 400
(5) Beispiel: Kommunalverfassungsreform 401
(6) Länderübergreifende Wirkung 401
III. Beurteilung der politischen Realisierbarkeit 402
1. Volkswille zur Direktwahl der Ministerpräsidenten? 402
a) Umfragen zur Einstellung der Deutschen zu mehr Bürgerbe¬
teiligung 403
b) Umfragen zur Wirkung von mehr Bürgerbeteiligung 403
c) Die Umfragen zur Direktwahl der Bürgermeister und Land¬
räte 403
d) Umfragen zur Direktwahl des Ministerpräsidenten und zum
Präsidialsystem 404
e) Prognose: hohe Zustimmung 404
2. Vergleich der rechtlichen Voraussetzungen 405
3. Realisierungschancen nach Ländern 406
a) Kritisch: Zweidrittelmehrheit 406
b) Hauptproblem: Beteiligungsquorum 407
c) Ergebniskontrolle: Praxis der Volksgesetzgebung 409
§ 14 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Ergebnisse 410
I. Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 410
II. Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 412
III. Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 413
IV. Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 417
V. Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 419
VI. Die Beantwortung der Regierungssystemfrage für die Länder 421
VII. Zur Ausgestaltung des Regierungssystems 422
VIII. Weitere Reformschritte 423
IX. Zulässigkeit 424
X. Möglichkeiten der Umsetzung 424
Inhaltsverzeichnis 33
Literaturverzeichnis 426
Sachwortverzeichnis 455
|
| adam_txt |
Inhaltsübersicht
§ 1 Einleitung 37
I. Einführung in die Thematik 37
II. Erste Bestandsaufnahme 38
III. Ziele der Untersuchung 40
IV. Zur Terminologie 42
§ 2 Die Reform der Landesverfassungen im Kontext 46
I. Die historische Entwicklung des Länderparlamentarismus 46
II. Die gegenwärtigen Regierungssysteme in den Bundesländern 50
III. Der Länderparlamentarismus im mehrstufigen Bundesstaat 58
IV. Der deutsche Länderparlamentarismus im internationalen Vergleich. 63
V. Reformbestrebungen in Bund und Ländern im Überblick 68
§ 3 Aktueller Stand der Diskussion 69
I. Skepsis bei Theodor Heuss? 69
II. Die Entwicklung der Theorie bei Theodor Eschenburg 70
III. Die Kritik des Länderparlamentarismus bei Wilhelm Hennis 73
IV. Erster Anklang in jüngerer Zeit bei Oschatz 75
V. Der neue Diskussionsanstoß durch Hans Herbert von Arnim 75
VI. Die Direktwahl als Forderung der Frankfurter Intervention 79
VII. Hans H. Klein als schärfster Kritiker 80
VIII. Die Befürwortung der Direktwahl durch Brun-Ouo Bryde 84
IX. Die Thesen Albert Janssens 86
X. Die jüngste Untersuchung von Hartmut Maurer 90
XI. Weitere Äußerungen 92
§ 4 Versuch einer Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 94
I. Streit über Konsequenzen und Streit über deren Bewertung 94
II. Keine Beschränkung auf den bisherigen Diskussionsstand 95
III. Gegenständliche Ordnung 96
§ 5 Methodik der Untersuchung 109
I. Die beiden methodischen Aufgaben 109
II. Das Problem der Maßstäbe 110
III. Das Problem der Vorhersage 112
10 Inhaltsübersicht
§ 6 Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 123
I. Mehr Einfluss durch Direktwahl? 123
II. „Natürlicher Vorrang" direkt-demokratischer Elemente? 138
III. Bedenken gegen direkt-demokratische Elemente 148
IV. Politischer Einfluss und Politikverdrossenheit 156
§ 7 Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 163
I. Das Erfordernis demokratischer Legitimation 163
II. Das Wesen demokratischer Legitimation 167
III. Das Richtmaß für die Verteilung demokratischer Legitimation 175
IV. Aufgaben und Befugnisse der Bundesländer und ihre Verteilung in¬
nerhalb der Bundesländer 184
V. Fazit - Folgen im Hinblick auf den Grundsatz der Akzessorietät von
Machtausübung und Legitimationserfordernis 192
§ 8 Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 194
I. Die Landesverfassungsgerichte 194
II. Die „Stärkung" des Ministerpräsidenten 199
III. Die Verschiebung in der Entscheidungszuständigkeit über die Person
des Ministerpräsidenten als Ausgangspunkt 202
IV. Kompensierung durch Mitwirkung des Landtages bei der Regie¬
rungsbildung? 215
V. Der Landtag als pluralistisches Organ und die Parteien 218
VI. Auswirkungen auf die Landtage als Volksvertretung 238
VII. Die Kontrolle der Regierung als Ausdruck der Gewaltenteilung 242
VIII. Der Landtag als Gesetzgeber 254
IX. Fazit: Belebung der Gewaltenteilung auf Landesebene 256
§ 9 Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 258
I. Die Bedeutung der Frage nach dem Qualitätsmaßstab 258
II. Ausgangspunkt Lincoln-Formel: Demokratie als Entscheidung für
das Volk 258
III. Das Problem der Beantwortungskompetenz 259
IV. Folgen für die Untersuchung 259
V. Gemeinwohl - was ist das? 260
VI. Gemeinwohl und Personalentscheidungen 266
VII. Gemeinwohl und Sachentscheidungen 274
VIII. Demagogie als unreflektierte Identifizierung mit Allgemeininteres¬
sen 283
IX. Fazit: (Gemeinwohl-)Optimierung der politischen Entscheidungspro¬
zesse 285
Inhaltsübersicht 11
X. Annex: Die veränderte Mitwirkung der Parteien bei der politischen
Willensbildung 286
§ 10 Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 289
I. Die Autonomie der Bundesländer- Soll und Ist 289
II. Ursachen für den Verlust sachlicher Autonomie 293
III. Auswirkungen einer Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die
Länderautonomie 305
IV. Auswirkungen auf den Bund 314
V. Auswirkungen auf den Gesamtstaat: Wider dem Verschiebebahnhof
für parlamentarische Verantwortung 320
VI. Auswirkungen im Hinblick auf die Mitwirkung des Bundesrates in
Angelegenheiten der Europäischen Union 321
VII. Ausblick: Die Direktwahl vor dem Hintergrund der Entwicklung der
Europäischen Union 325
§ 11 Ergebnis, Ausgestaltung und weitere Reformschritte 327
I. Fazit: Präsidialsystem für die Länder? 327
II. Die Ausgestaltung des Regierungssystems auf Grundlage einer Di¬
rektwahl 334
III. Flankierende Maßnahmen 351
IV. Mögliche Anschlussreformen 357
§ 12 Zulässigkeit der Einführung eines Präsidialsystems in den Ländern 370
I. Die Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen 370
II. Das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes 376
§ 13 Landesrechtliche und -politische Möglichkeiten der Umsetzung 388
I. „Herkömmliche" Verfassungsänderung 388
II. Möglichkeiten der Volksgesetzgebung in den Ländern 390
III. Beurteilung der politischen Realisierbarkeit 402
§ 14 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Ergebnisse 410
I. Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 410
II. Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 412
III. Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 413
IV. Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 417
V. Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 419
VI. Die Beantwortung der Regierungssystemfrage für die Länder 421
VII. Zur Ausgestaltung des Regierungssystems 422
VIII. Weitere Reformschritte 423
IX. Zulässigkeit 424
12 Inhaltsübersicht
X. Möglichkeiten der Umsetzung 424
Literaturverzeichnis 426
Sachwortverzeichnis 455
Inhaltsverzeichnis
§ 1 Einleitung 37
I. Einführung in die Thematik 37
II. Erste Bestandsaufnahme 38
III. Ziele der Untersuchung 40
1. Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 40
2. Klärung der Methodik 41
3. Versuch einer Beantwortung der „Regierungssystemfrage" 41
4. Verfassungsrechtliche und Folgefragen 41
5. Praktische Umsetzung 42
6. Gang der Untersuchung 42
7. Beschränkung auf die deutschen Bundesländer 42
IV. Zur Terminologie 42
1. Ministerpräsident, Regierungschef 43
2. Landtag, Landesparlament 43
3. Parlamentarisches und Präsidialsystem 43
4. Exekutive und Legislative 45
5. Unmittelbare Demokratie 45
§ 2 Die Reform der Landesverfassungen im Kontext 46
I. Die historische Entwicklung des Länderparlamentarismus 46
1. Die Länder zur Zeit der Weimarer Republik 46
2. Die Entwicklung der heutigen Landesverfassungen 47
a) Diskussion eines direkt gewählten Staatspräsidenten bei den
frühen Verfassungen 48
b) Der Verfassungsentwurf der CDU für Württemberg-Hohen-
zollem 49
c) Der Verfassungsentwurf der CDU für Baden-Württemberg 49
II. Die gegenwärtigen Regierungssysteme in den Bundesländern 50
1. Baden-Württemberg 51
2. Bayern 51
3. Berlin 52
4. Brandenburg 52
5. Bremen 53
6. Hamburg 53
7. Hessen 53
14 Inhaltsverzeichnis
8. Mecklenburg-Vorpommern 54
9. Niedersachsen 54
10. Nordrhein-Westfalen 55
11. Rheinland-Pfalz 55
12. Saarland 56
13. Sachsen 56
14. Sachsen-Anhalt 57
15. Schleswig-Holstein 57
16. Thüringen 57
III. Der Länderparlamentarismus im mehrstufigen Bundesstaat 58
1. Der Parlamentarismus im Bund 58
2. Die Europäische Union 59
3. Die Kommunalverfassungen 59
a) Die vier herkömmlichen kommunalen Verfassungstypen 60
(1) Die Norddeutsche Ratsverfassung 60
(2) Die Magistratsverfassung 60
(3) Bürgermeisterverfassung 61
(4) Die Süddeutsche Ratsverfassung 61
b) Die Kommunalverfassungsreform der 1990er Jahre 61
IV. Der deutsche Länderparlamentarismus im internationalen Vergleich. 63
1. USA 63
a) Der Bundesstaat 63
b) Die Gliedstaaten 64
2. Israel 64
3. Österreich 66
4. Frankreich 66
5. Schweiz 67
V. Reformbestrebungen in Bund und Ländern im Überblick 68
§ 3 Aktueller Stand der Diskussion 69
I. Skepsis bei Theodor Heussl 69
II. Die Entwicklung der Theorie bei Theodor Eschenburg 70
1. Parlamentarismus für Verwaltungsstaat funktional ungeeignet 70
2. Mangelnde Kontrollmöglichkeit durch das Volk 71
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle 71
4. Übermäßige Abhängigkeit des Ministerpräsidenten von den Re¬
gierungsparteien 72
5. Versachlichung durch Unabhängigkeit 72
6. Direktwahl als Form der Selbstbestimmung 72
7. Keine Besorgnis übermächtiger Ministerpräsidenten 72
8. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen 73
9. Keine Besorgnis der Manipulation 73
Inhaltsverzeichnis 15
III. Die Kritik des Länderparlamentarismus bei Wilhelm Hennis 73
1. Koalitionszwang 73
2. Strukturell bedingte Einflussnahme der Bundespolitik 74
3. Keine Grundsatzentscheidungen 74
IV. Erster Anklang in jüngerer Zeit bei Oschatz 75
V. Der neue Diskussionsanstoß durch Hans Herbert von Arnim 75
1. Angleichung an Aufgabenverschiebung in Praxis bereits vollzo¬
gen 75
2. Größere Unabhängigkeit von der eigenen Partei 76
3. Stärkung der parlamentarischen Kontrolle 76
4. Zurückdrängung von übermäßigem Parteieneinfluss und Partei¬
buchwirtschaft 76
5. Zurückdrängung der übermäßigen Durchsetzung von Partikular¬
interessen 77
6. Stärkere Gemeinwohlorientierung der Landespolitik 77
7. Direktwahl des Ministerpräsidenten als Voraussetzung für eine
Parlamentsreform 78
8. Stärkere Maßgeblichkeit des Volkswillens als Mittel gegen Par¬
teienverdrossenheit 78
9. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen 78
10. Keine Besorgnis von übermäßig starken Ministerpräsidenten 78
VI. Die Direktwahl als Forderung der Frankfurter Intervention 79
VII. Hans H. Klein als schärfster Kritiker 80
1. Stärkerer politischer Einfluss der Ministerpräsidenten 80
2. Keine Manipulierbarkeit und Überforderung des Volkes 80
3. Stärkung von Ministerpräsident und Parlament 80
4. Einfluss der Parteien bleibt 81
5. Versachlichung der parlamentarischen Diskussion fraglich 81
6. Kein taugliches Mittel gegen Ämterpatronage 81
7. Direktwahl und Gemeinwohlorientierung 82
8. Die Aufgabenverschiebung in den Ländern und die Gewalten¬
trennung 83
VIII. Die Befürwortung der Direktwahl durch Brun-Otto Bryde 84
1. Hauptproblem: Mangelnde Transparenz infolge Verantwortungs-
verflechtung 84
2. Entbehrlichkeit institutioneller Übereinstimmung von Regierung
und Parlamentsmehrheit 84
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle 85
4. Belebung der diskursiven parlamentarischen Willensbildung 85
5. Angleichung von demokratischer Legitimation und Aufgaben-
wahmehmung 85
16 Inhaltsverzeichnis
6. Stärkung des Parlaments als Gegengewicht zum Ministerpräsi¬
denten 86
7. Bedenken wegen zusätzlicher Personalisierung 86
IX. Die Thesen Albert Janssens 86
1. Verlust sachlicher Autonomie der Länder als Legitimitätsprob¬
lem des deutschen Bundesstaates 86
2. Parteipolitische Gleichschaltung als Ursache für den Verlust
sachlicher Autonomie 87
3. Wiederherstellung echter parlamentarischer Kontrolle 88
4. Rückbesinnung auf das Landeswohl im Bundesrat 89
5. Schaffung einer hinreichenden demokratischen Legitimation des
Bundesrates für seine Stellungnahmen nach Art. 23 Abs. 2, 4 bis
6GG 89
6. Nebeneffekt: Zurückdrängung der Ämterpatronage 90
X. Die jüngste Untersuchung von Hartmut Maurer 90
1. Die Argumente pro Direktwahl 91
2. Die Argumente contra Direktwahl 91
3. Grundsätzliche Befürwortung bei verbleibender Skepsis 92
XI. Weitere Äußerungen 92
§ 4 Versuch einer Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 94
I. Streit über Konsequenzen und Streit über deren Bewertung 94
II. Keine Beschränkung auf den bisherigen Diskussionsstand 95
III. Gegenständliche Ordnung 96
1. Keine scharfe inhaltliche Trennbarkeit 96
2. Orientierung an den Primärzielen 97
3. Stärkung der Selbstbestimmung 98
a) Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 98
b) Direktwahl als Legitimationsquelle 99
4. Stärkung der Gewaltenteilung 99
a) Unmittelbare Auswirkung auf die Gewaltenteilung 100
b) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gewaltentei¬
lung: Transparenz 100
5. Stärkung des Gemeinwohlbezugs 101
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gemeinwohl¬
bezug: Gemeinwohl und Volkswille 102
b) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Gemeinwohlbe¬
zug: Kontrolle und Unabhängigkeit 102
c) Untersuchungsprogramm 103
6. Stärkung der Länderautonomie 105
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Länderauto¬
nomie: Interessen des Landesvolks 106
Inhaltsverzeichnis 17
b) Verbindung zwischen unmittelbarer Legitimation und Län¬
derautonomie: Landesregierung als Legitimationsmittler 106
c) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Länderautono¬
mie: Stärkere Kontrolle der Bundesratstätigkeit durch die
Landesparlamente 106
d) Verbindung zwischen Gemeinwohl und Länderautonomie:
Auflösung der „parteipolitischen Gleichschaltung" 107
e) Untersuchungsprogramm 107
7. Verbleibende Fragen 108
§ 5 Methodik der Untersuchung 109
I. Die beiden methodischen Aufgaben 109
II. Das Problem der Maßstäbe 110
1. Mangel an anerkannten konkreten Maßstäben 110
2. Ableitung konkreter Maßstäbe 111
3. Erfahrung konkreter Maßstäbe 111
4. Auslegung von Rechtssätzen 111
III. Das Problem der Vorhersage 112
1. Vergleich 112
a) Die Logik des Vergleichs 113
b) Die Länder als Vergleichseinheiten 113
2. Die andere Seite: mögliche Vergleichsgruppen 114
a) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den Kommunen. 114
b) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den „histori¬
schen" Kommunen 116
c) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit ausländischen
Staaten 117
3. Statischer und dynamischer Vergleich 117
4. Die Kombination mit Induktion und Deduktion 118
5. Der Ausgangspunkt: Die unterstellte Einfuhrung der Direktwahl. 119
a) Bedeutung der Konkretisierung der Hypothese 119
b) Umfang des Hypothesegegenstandes 120
c) Konkrete Ausgestaltung: Das herrschende Modell 120
d) Abweichungen 121
§ 6 Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 123
I. Mehr Einfluss durch Direktwahl? 123
1. Unmittelbar: Selbstentscheidung einer Personalfrage 123
a) Formeller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit 124
b) Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit 124
c) Materieller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit? 124
18 Inhaltsverzeichnis
d) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über
den Ministerpräsidenten nach Landtagswahlen und zu erwar¬
tende Veränderungen 126
(1) Landtagswahl als Präsidentschaftswahl? 126
(2) Landtagsabgeordnete als Wahlmänner 127
(3) Ausnahme: Nachträgliche Koalitionsbildung 128
(4) Der „Link" zwischen Partei und Kandidat 128
(5) Zwischenergebnis: Einflusszuwachs 129
(6) Annex: Einflusszuwachs auch durch Rücksichtnahme der
Parteien bei der Kandidatenkür 129
e) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über
den Ministerpräsidenten während einer Amtsperiode und zu
erwartende Veränderungen 130
(1) Zusammenfallen von Volks-und Parlamentswille 130
(2) Auseinanderfallen von Volks- und Parlamentswille 131
(3) Gleichlauf von Volks- und Parlamentswille als graduelle
Bindung 132
(4) Änderung durch Volkswahl - Grundmodell 132
(5) Änderung durch Volkswahl - bei Möglichkeit eines par¬
lamentarischen Misstrauensvotums 133
(6) Zwischenergebnis: weiterer Einflusszuwachs während
der Amtsperiode 133
f) Ergebnis: Einfluss auf Person des Ministerpräsidenten
wächst 134
2. Mittelbar: Einfluss auf die Regierungstätigkeit 134
a) Verantwortung als Kehrseite von Bestimmung und Kontrolle. 134
b) Verschiebung der Verantwortlichkeit vom Parlament zum
Volk 135
c) Tätigkeitsorientierung als Folge von Verantwortlichkeit 136
d) Orientierung am Volk ^ Entscheidung durch das Volk 136
(1) Fehlende Thematisierung durch das Volk 136
(2) Kein einheitlicher „Volkswille" 137
(3) Phlegmatik und Hemmschwelle 137
(4) Umgekehrter Einfluss 138
e) Ergebnis: Mittelbarer Einfluss auf Sachentscheidungen, aber
keine Volksentscheidungen 138
II. „Natürlicher Vorrang" direkt-demokratischer Elemente? 138
1. Bewertungsmaßstäbe und Bewertungskriterien 139
2. Mögliche Bewertungsmaßstäbe 139
3. Der Zusammenhang zwischen Bewertungsmaßstäben und De¬
mokratieideal 140
Inhaltsverzeichnis 19
a) Bestehender Zusammenhang als potenzielle Gefahr für die
wissenschaftliche Diskussion 140
b) Der potenzielle Zusammenhang als Gefahr für die wissen¬
schaftliche Diskussion 141
c) Die Gefahr der „Unwiderlegbarkeit" 142
d) Die Gefahr der Politisierung 142
e) Die Gefahr der Ausuferung 143
f) Die Entschärfung der Gefahren 143
4. Keine Vermutung zugunsten einer möglichst weitgehenden mit¬
telbaren Demokratie 143
a) Vermutung zugunsten mittelbarer Demokratie allenfalls für
das Staatsprinzip als solches 144
b) Keine Regel für einzelne demokratische Elemente 144
5. Vermutung zugunsten möglichst weitgehender unmittelbarer
Demokratie? 145
a) Die L/nco/w-Formel 145
b) Volkssouveränität und Demokratie 146
c) Staatstheoretischer Vorrang direkter Demokratie und direkt¬
demokratischer Elemente 146
d) Praktische Bedeutung 147
III. Bedenken gegen direkt-demokratische Elemente 148
1. Politische Reife des Volkes 148
2. Praktikabilität 149
a) Der praktische Ablauf der Direktwahl 150
b) Der Aufwand einer Volkswahl 150
(1) Kostenaufwand 150
(2) Aktivierungsaufwand 151
c) Zwischenergebnis 152
3. Manipulierbarkeit 152
a) Keine unmittelbar populistische Entscheidung 153
b) Keine Formulierungsspielräume 153
4. Komplexität 154
5. „Versteinerung" 154
6. Keine Befürchtung „schlechter" Entscheidungen 155
IV. Politischer Einfluss und Politikverdrossenheit 156
1. Politikverdrossenheit als Demokratieproblem 156
a) Das Akzeptanz- und Vertrauensdefizit 156
b) Gefahr für die Demokratie 157
2. Ursachen der Politikverdrossenheit 158
a) Entscheidungsschwäche der Staatsorgane 159
b) Ausufernder Parteieneinfluss 159
c) Unausgewogenheiten im pluralistischen Kräftespiel 160
20 Inhaltsverzeichnis
d) Bürokratisierung 160
e) Fehlende Transparenz 161
f) Ohnmacht 161
3. Akzeptanzerhöhung durch mehr Selbstentscheidung 162
§ 7 Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 163
I. Das Erfordernis demokratischer Legitimation 163
1. Das Legitimationserfordernis als Folge der Volkssouveränität 164
2. Legitimation nur durch demokratische Machtvermittelung 165
3. Der inhaltliche Legitimationsstrang 165
4. Der persönliche Legitimationsstrang 166
II. Das Wesen demokratischer Legitimation 167
1. Der Grad demokratischer Legitimierung als Kernproblem der
Legitimation von Landesgewalt 167
2. Die grundsätzliche Anerkennung gradueller Legitimationsunter¬
schiede 168
a) Stand in Rechts- und Politikwissenschaft 168
b) Mögliche Ansätze 169
c) Von der Funktion demokratischer Legitimation zu ihrer
graduellen Abstufung 170
(1) Zusammenhang zwischen Entscheidungsgegenstand und
inhaltlichem Legitimationsbedarf 170
(2) Zusammenhang zwischen Aufgabengebiet und persönli¬
chem Legitimationsbedarf. 171
(3) Die Kritik Hartmut Maurers 171
d) Anerkennung von Legitimationsunterschieden im Demokra¬
tieverständnis des Grundgesetzes 172
(1) Die rechtswissenschaftliche Anerkennung von graduel¬
len Abstufungen 172
(2) Graduelle Abstufungen im Grundgesetz 173
e) Anerkennung von Legitimationsunterschieden in den Lan¬
desverfassungen 175
f) Zwischenergebnis: materielle Unterschiede demokratischer
Legitimation 175
III. Das Richtmaß für die Verteilung demokratischer Legitimation 175
1. Zusammenhang zwischen Aufgabenbedeutung und demokrati¬
scher Legitimation in den deutschen Demokratien 176
2. Die Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie für das erforderliche
Maß an materieller Legitimation 177
a) Reichweite des Gesetzesvorbehalts und demokratische Legi¬
timation 177
Inhaltsverzeichnis 21
b) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts als Gegenstand der
Wesentlichkeitstheorie 178
c) Die Aussage der Wesentlichkeitstheorie 179
d) Die Geltung der Wesentlichkeitstheorie in den Bundeslän¬
dern 179
e) Die politikwissenschaftliche Bedeutung der Wesentlichkeits¬
theorie 180
f) Maßstab: Bedeutung für den Bürger 181
g) Zwischenergebnis: Zusammenhang zwischen Aufgabenbe¬
deutung und Legitimationserfordernis 181
3. Das Quantum der politischen Entscheidungen 182
4. Der Anknüpfungspunkt: Formelle Zuständigkeit oder tatsächli¬
che Aufgabenwahrnehmung? 182
a) Relevanz für die Diskussion 182
b) Maßgeblichkeit der faktischen Machtverteilung 183
5. Grenzen der Akzessorietät von Legitimationserfordernis und
Aufgabenbedeutung 184
IV. Aufgaben und Befugnisse der Bundesländer und ihre Verteilung
innerhalb der Bundesländer 184
1. Gesamtbetrachtung der Landeskompetenzen 185
2. Die föderale Aufgabenverteilung nach der Konzeption des
Grundgesetzes 185
a) Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer als Regel 185
b) Die Verwaltungskompetenz der Bundesländer als Regel 186
3. Die tatsächliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Län¬
dern 186
a) Die faktische Verwaltungskompetenzverteilung 186
b) Die Gesetzgebungskompetenzverteilung 187
(1) Weitreichende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes
schon bei Schaffung des Grundgesetzes 187
(2) Bundesfreundliche Rechtsprechung zur konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz 188
(3) Erweiterung der Zuständigkeitskataloge mit Zustimmung
des Bundesrates 188
(4) Europäisierung des Rechts 189
(5) Annex: Abgestimmte Gesetzentwürfe 189
(6) Verbleibt: „Kultur- und Organisationshoheit" 189
4. Ausgleich der Diskrepanz durch neue Länderkompetenzen? 190
a) Entwicklung zum Beteiligungs- und Exekutivföderalismus 190
b) Landesinteme Zuständigkeit 191
c) Zwischenergebnis: Länder als Exekutiveinheiten 192
22 Inhaltsverzeichnis
V. Fazit - Folgen im Hinblick auf den Grundsatz der Akzessorietät von
Machtausübung und Legitimationserfordernis 192
§ 8 Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 194
I. Die Landesverfassungsgerichte 194
1. Die Landesverfassungsgerichte als rechtsprechende Staatsgewalt
und Verfassungsorgane 195
2. Mögliche Ansätze für eine Auswirkung auf die Landesverfas¬
sungsgerichte 195
3. Die Kontrollbefugnisse der Landesverfassungsgerichte 196
a) Beschränkung auf Rechtmäßigkeitsprüfung 196
b) Allenfalls quantitativer Zuwachs der Rechtmäßigkeitsprü¬
fung 197
4. Einfluss auf die Landesverfassungsgerichte 198
5. Fazit und Bedeutung für die weitere Untersuchung 199
II. Die „Stärkung" des Ministerpräsidenten 199
1. Qualitative Beschreibung der neuen Position als Ziel 199
2. Die Relativität der Stärke des Ministerpräsidenten 200
3. Kein zwingender Schluss von Stärkung eines Organs auf Schwä¬
chung des anderen 201
III. Die Verschiebung in der Entscheidungszuständigkeit über die Person
des Ministerpräsidenten als Ausgangspunkt 202
1. Prinzipieller Einflussschwund beim Landtag 202
2. Einschränkung der Auswirkungen durch Parteienbindung 202
a) Die parteipolitische Bindung als Klammer 203
b) Die parteipolitischen Bindungen des kandidierenden oder
gewählten Ministerpräsidenten 203
(1) Das Aufstellen als Kandidat und die Unterstützung der
Kandidatur durch die Parteien 204
(2) Die Wahl in Parteiämter und die „Übertragung" sonstiger
Mandate 205
(3) Parteiinterne Strömungen und Einzelinteressen 206
c) Parteilose Ministerpräsidenten? 207
(1) Die Wahl des Kandidaten der Mehrheitspartei als Folge
parteipolitischer Verzahnung 207
(2) Parteilose Kandidaten im gegenwärtigen Länderparla¬
mentarismus? 208
(3) Parteilose Kandidaten bei Direktwahl nicht mehr system¬
widrig 208
(4) Unvermindertes Bestreben der Parteien zur „politischen
Willensbildung" beim Volk 209
Inhaltsverzeichnis 23
(5) Der organisatorische und finanzielle Aufwand einer Kan¬
didatur um das Amt des Ministerpräsidenten 210
(6) Zwischenergebnis: Parteilose Ministerpräsidenten nicht
zu erwarten 211
d) Kohabitationen („divided governments") 212
(1) Entfallen des „Link" zwischen Partei und Ministerpräsi¬
dent 212
(2) Auswirkungen des Zeitpunktes der Direktwahl 212
e) Die Bindung gegenüber „fremden" Parteien 213
f) Veränderungen im Verhältnis zur eigenen (Mehrheits-)Partei. 213
(1) Parteienbindung auch bei Direktwahl 214
(2) Volksbindung als Antagonist zur Parteienbindung 214
(3) Fazit: Stärkung gegenüber der eigenen Partei 214
IV. Kompensierung durch Mitwirkung des Landtages bei der Regie¬
rungsbildung? 215
1. Regierungsbildung nach der Frankfurter Intervention 215
2. Alternative Modelle der Regierungsbildung 217
3. Fazit: Alleinige Regierungsbildung durch Ministerpräsident als
Grundlage für die weitere Untersuchung 217
4. Annex: Stabilisierung der Landesregierungen 218
V. Der Landtag als pluralistisches Organ und die Parteien 218
1. Untersuchungsumfang: Funktion und weitere Aufgaben des
Landtages 218
2. Die Willensbildung im Landtag 219
a) Der Grundsatz der Mehrheitsentscheidung 220
b) Die Erscheinung der dauerhaften Mehrheits-Formierung 220
c) Die Parteien im Parlament 221
(1) Die Fraktion als Partei im Parlament 221
(2) Der Grund für die Fraktionsbildung 222
d) Die Fraktionsdisziplin 222
(1) Trennung von Fraktionsbildung und Fraktionsdisziplin 222
(2) Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin in der Praxis 223
(3) Regierungsfähigkeit als Ursache der Fraktionsdisziplin 224
(4) Durchsetzung parteipolitischer Konzepte als Ursache der
Fraktionsdisziplin 225
e) Der Zwang zur Koalitionsbildung 225
(1) Mehrheitskoalition ersetzt Mehrheitspartei 226
(2) Die Institutionalisierung der Koalition 226
(3) Die Bindung innerhalb der Koalition 226
(4) Regierungsbildung als einziger struktureller Grund für
Koalitionen 227
3. Änderungen bei Direktwahl des Ministerpräsidenten 228
24 Inhaltsverzeichnis
a) Bedürfois für Fraktionen bleibt 228
b) Zwang der Mehrheitsfraktion zur Regierungstreue schwindet. 228
(1) Keine Wahrnehmung des Scheiterns der Regierung als
Scheitern der Mehrheitsfraktion 229
(2) Entfallen der Rücktrittsdrohung als Druckmittel auf die
Mehrheitsfraktion 229
(3) Verbleibender Zwang aufgrund Parteienbindung 229
(4) Entfallen jeglichen Zwangs bei parteifremdem Minister¬
präsidenten 230
(5) Fazit: Entfallen „blinder Regierungstreue" und stärkere
Gegenstandsorientierung 230
c) Exkurs: Die Frage der Bewertung - Erforderlichkeit institu¬
tioneller Übereinstimmung? 231
(1) Parlamentstreue der Regierung in den Ländern erforder¬
lich? 231
(2) Regierungstreue der Parlamente in den Ländern erforder¬
lich? 232
d) Bedürfnis für Ausübung von Fraktionsdisziplin schwindet 234
(1) Zwang der Abgeordneten zur Regierungstreue schwindet
(Wiederherstellung des freien Mandats) 235
(2) Gegenstandsorientierung hier Frage des Wahlrechts 235
e) Bedürfnis für Koalitionsbildung entfällt 236
f) Annex: Entfallen von Machtverzerrungen und Erhöhung der
Transparenz als demokratiepolitische Folgen des Ver-
schwindens von Koalitionen 238
VI. Auswirkungen auf die Landtage als Volksvertretung 238
1. Bedenken gegen zweiten Volksvertreter als Bedenken gegen
Präsidentialismus als solchen 239
2. Keine Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von der Legi¬
timation der Exekutive 239
3. Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von eigener Legiti¬
mation und Kompetenzgefuge 240
4. Verschiedene Arten der Volksvertretung 240
5. Ergebnis: Parlamentarische Funktion als Volksvertretung nicht
beeinträchtigt 241
VII. Die Kontrolle der Regierung als Ausdruck der Gewaltenteilung 242
1. Entfallen oder Einschränkung des konstruktiven Misstrauensvo-
tums 242
a) Kein konstruktives Misstrauensvotum in bisheriger Form 243
b) Ausschluss des Misstrauensvotums contra Misstrauensvotum
mit Zweidrittelmehrheit 243
Inhaltsverzeichnis 25
c) Initiativrecht des Landtages für Neuwahl oder echtes Miss-
trauensvotum? 244
d) Auswirkung auf die parlamentarische Kontrolle 245
2. Misstrauensvoten gegen Minister? 246
3. Die Ausübung der Kontrolle durch die Landtage 247
a) Grundsätzlicher Zusammenhang zwischen innerparlamenta¬
rischer Willensbildung und Ausübung parlamentarischer
Kontrolle 247
b) Die Ausübung der einzelnen Kontrollinstrumentarien 248
(1) Öffentliche Kritik 248
(2) Untersuchungsausschüsse 249
(3) Finanzkontrolle 249
(4) Misstrauensvoten 249
c) Die Folgen einer Abschwächung der Regierungsgebunden¬
heit der Mehrheitsfraktion 250
(1) Die Kontrolle bei einer Kohabitation 250
(2) Die Kontrolle des „eigenen" Ministerpräsidenten 251
d) Die weiteren Auswirkungen des Entfallens von Koalitionen
und einer etwaigen Abschwächung der Fraktionsdisziplin 252
4. Fazit: Belebung der parlamentarischen Kontrolle 252
5. Annex: Belebung der Kontrolle der Parlamente durch die Regie¬
rungen 253
VIII. Der Landtag als Gesetzgeber 254
1. Weniger Einfluss der Exekutive auf die Gesetzgebung 254
2. Verantwortungslückgewinnung bei den Landtagen 255
3. Belebung und schärfere Konturierung der Trennung von gesetz¬
gebender und ausführender Staatsgewalt 256
4. Stärkere Legitimation der Landtage und der Staatsqualität der
Bundesländer 256
IX. Fazit: Belebung der Gewaltenteilung auf Landesebene 256
1. Stärkung des Ministerpräsidenten / Schwächung des Landtages. 257
2. Erhöhung der Transparenz 257
§ 9 Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 258
I. Die Bedeutung der Frage nach dem Qualitätsmaßstab 258
II. Ausgangspunkt Lincoln-Formel: Demokratie als Entscheidung für
das Volk 258
III. Das Problem der Beantwortungskompetenz 259
IV. Folgen für die Untersuchung 259
V. Gemeinwohl - was ist das? 260
1. Der Gemeinwohlbegriff in der Kritik 260
2. Der Gemeinwohlbegriff der Frankfurter Intervention 261
26 Inhaltsverzeichnis
3. Die Gemeinwohllehre von Arnims 262
a) Die Gemeinwohlrichtigkeit und ihre normativen Grundlagen. 262
b) Die Lehre von den Gemeinwohlgrundwerten 263
c) Die Lehre von den Optimierungsverfahren 264
4. Zwischenergebnis: Einigkeit in Bezug auf die Relativität des
Gemeinwohls 265
a) Einzelstreitfragen auf Basis der Gemeinwohllehre von Ar¬
nims 265
b) „Optimierungsoptimierung" durch direkt gewählten Minis¬
terpräsidenten als grundsätzliche Frage 266
VI. Gemeinwohl und Personalentscheidungen 266
1. Die Gemeinwohlwerte in Art. 33 Abs. 2, 3 GG und den entspre¬
chenden Regelungen der Landesverfassungen 267
2. Effektivität der Regierung als zu berücksichtigender Gemein¬
wohlwert? 267
3. Verfassungswidrigkeit und Gemeinwohlschädlichkeit der Ämter-
patronage 268
4. Ursachen der Ämterpatronage 269
a) Ursachen erster Stufe (Motivation) 269
b) Ursachen zweiter Stufe (fehlende Hindernisse) 270
5. Veränderungen durch Direktwahl des Ministerpräsidenten 271
a) Angewiesenbleiben auf loyale Mitarbeiter? 271
b) Geringere Parteizwänge? 272
c) Stärkere parlamentarische Kontrolle der Personalpolitik? 273
d) Fazit: Ämterpatronage kein alleiniger Grund für Einführung
der Direktwahl 274
VII. Gemeinwohl und Sachentscheidungen 274
1. Allgemeine Interessen und Partikularinteressen 274
2. Allgemeine Interessen contra Partikularinteressen 275
a) Die Durchsetzungsschwäche allgemeiner Interessen 275
b) Die Untersuchung Gerhard Banners zur Kommunalpolitik 276
3. Mögliche Ansätze für Veränderungen durch die Direktwahl der
Ministerpräsidenten 277
a) Der Weg der Partikulareinflüsse 278
b) Organisierte und unorganisierte allgemeine Interessen 278
c) Der Vergleich mit den Kommunen 279
4. Auswirkungen der Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die
Interessenverbände? 279
5. Auswirkung des veränderten Parteieneinflusses auf die Durch¬
setzungsstärke von allgemeinen und Partikularinteressen 280
a) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Exeku¬
tive 280
Inhaltsverzeichnis 27
(1) Vergleich mit den Kommunen 281
(2) Vergleich mit anderen Präsidialsystemen 281
b) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Legis¬
lative 282
c) Fazit: Weniger Vereinnahmung der Landesorgane durch Par¬
tikularinteressen 282
VIII. Demagogie als unreflektierte Identifizierung mit Allgemeininteres¬
sen 283
1. Demagogie contra Gemeinwohl 283
2. Kein Zwang zum Populismus .¦ 284
3. Keine „Freibier-Ministerpräsidenten" 284
IX. Fazit: (Gemeinwohl-)Optimierung der politischen Entscheidungspro¬
zesse 285
X. Annex: Die veränderte Mitwirkung der Parteien bei der politischen
Willlensbildung 286
1. Der Grat zwischen zu viel und zu wenig Einfluss 286
2. Die Veränderung der Stellung der Parteien 287
a) Keine Schwächung der Parteien 287
b) Die veränderte Position der Parteien 287
3. Fazit: Stärkung der Parteien und Erhöhung der Transparenz 288
§ 10 Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 289
I. Die Autonomie der Bundesländer- Soll und Ist 289
1. Die Bedeutung der Länderautonomie 290
a) Entbehrlichkeit der Bundesländer? 290
b) Die Garantie der Bundesländer durch das Grundgesetz 290
c) Das Gebot effektiver sachlicher Autonomie 291
2. Schwäche der Bundesländer als konsentierter Befund 292
II. Ursachen für den Verlust sachlicher Autonomie 293
1. Kompetenzverluste 293
2. Länderkoordination 294
3. Der Bundesrat als Instrument der Bundespolitik 295
a) Der Einfluss des Bundesrates 295
b) Der Einigungszwang im Bundesrat 296
c) Der Zusammenschluss der Länder zu parteipolitischen La¬
gern 296
d) Die Dominanz der Bundes-über Landesinteressen 298
e) Exkurs: Praktische Probleme für den Bundesstaat 298
4. Ursachen der Berücksichtigung landesfremder Motive im Ent-
scheidungsprozess der Landesorgane 300
a) Verknüpfung durch die Parteien: Landesvertreter als Bundes¬
politiker 300
28 Inhaltsverzeichnis
(1) Die vertikale parteipolitische Gleichschaltung 301
(2) Strukturelle Gegenläufigkeit von Parteiensystem und
Bundesstaat 302
(3) Folge: Dreh- und Angelpunkt für alle Strukturreforman-
sätze 303
b) Verknüpfung über den Bürger: Landtagswahlen als „Zwi¬
schenwahlen" 303
c) Verknüpfimg über die Medien: Dominanz der Bundesnach¬
richten 304
III. Auswirkungen einer Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die
Länderautonomie 305
1. Von „föderalen Mischwahlen" zu Landeswahlen 305
a) Fokussierung des Landesvolkes auf die Person des Minister¬
präsidenten 306
(1) Personenwahl 306
(2) Transparenz 306
(3) Präsentation und Wahrnehmung 307
b) Fokussierung des Landesvolkes auf die Landespolitik. 308
c) Die Landtagswahlen, ihr Zeitpunkt und der Einfluss auf die
Direktwahl des Ministerpräsidenten 309
2. Stärkere Identifizierung des Ministerpräsidenten mit dem Lan¬
desvolk 310
a) Regierungstätigkeit 310
b) Tätigkeit im Bundesrat 311
3. Konzentrierung der gestärkten parlamentarischen Kontrolle auf
Landesinteressen 311
4. Stärkung der Länderautonomie durch Stärkung der Landesge¬
setzgebung 312
5. Fazit: Stärkere Identifizierung des Landesvolkes und der Lan¬
despolitiker mit dem eigenen Bundesland 313
IV. Auswirkungen auf den Bund 314
1. Folgen der Veränderungen beim Bundesrat 314
2. Die Ministerpräsidenten und der Bundeskanzler 315
a) Die Stärkung der Ministerpräsidenten gegenüber dem Bun¬
deskanzler 316
b) Verhältnis Bürgermeister und Ministerpräsident zum Ver¬
gleich? 316
c) Die Körperschaftskompetenzen und die unmittelbare demo¬
kratische Legitimation 317
d) Folgen auf Bundesebene als vom Landesverfassungsgeber zu
berücksichtigender Belang? 318
e) Direktwahl des Bundeskanzlers? 318
Inhaltsverzeichnis 29
f) Direktwahl des Bundespräsidenten? 319
3. Auswirkungen auf den Bundestag? 320
4. Ergebnis 320
V. Auswirkungen auf den Gesamtstaat: Wider dem Verschiebebahnhof
für parlamentarische Verantwortung 320
VI. Auswirkungen im Hinblick auf die Mitwirkung des Bundesrates in
Angelegenheiten der Europäischen Union 321
1. Erhöhung der demokratischen Legitimation des Bundesrates bei
Volkswahl in allen Bundesländern 321
2. Exkurs: Erhöhung der demokratischen Legitimation der Europäi¬
schen Union? 322
3. Die Kontrolle der Bundesregierung durch den Bundesrat 323
4. Zentraler Gesichtspunkt für die Länder: Mitbestimmung 324
VII. Ausblick: Die Direktwahl vor dem Hintergrund der Entwicklung der
Europäischen Union 325
§ 11 Ergebnis, Ausgestaltung und weitere Reformschritte 327
I. Fazit: Präsidialsystem für die Länder? 327
1. Befürwortung eines Präsidialsystems 328
a) Gesamtschau der Erkenntnisse zur Direktwahl der Minister¬
präsidenten 328
b) Auswirkungen auf die Politikverdrossenheit 329
2. Die Erfahrungen mit der Direktwahl des Regierungschefs in Is¬
rael 330
3. Der Reformwunsch als Missverständnis? - Patzelts Theorie vom
„latenten Verfassungskonflikt" 332
a) Reform contra Bildung? 332
b) Sachliche Diskussion contra Populismus! 333
c) Annex: Systemwechsel per se schlecht? 334
II. Die Ausgestaltung des Regierungssystems auf Grundlage einer
Direktwahl 334
1. Amtszeit 335
a) Verlängerte Amtsperioden? 335
b) Höchstdauer der Amtsperiode von 5 Jahren 336
c) Gleiche Länge der Amtszeit des Ministerpräsidenten und der
Legislaturperiode 338
2. Zeitpunkt der Wahl 339
a) Pro gleichzeitige Wahlen 339
b) Contra gleichzeitige Wahlen 340
c) Fazit 340
d) Annex: Folgen bei Neuwahl eines Organs 341
3. Begrenzung der Amtszeiten? 342
30 Inhaltsverzeichnis
4. Erforderliche Mehrheit 342
a) Absolute Mehrheit 342
b) Relative Mehrheit 343
c) Stellungnahme im Hinblick auf die Bundesländer 344
5. Abwahl 345
a) Keine Abwahl durch den Landtag 345
b) Vorzeitige Neuwahl durch das Volk 346
(1) Befürwortung eines „Recall" des Ministerpräsidenten 346
(2) Bedingungen für die erforderlichen Quoren 347
(3) Die Regelungen über die Auflösung der Landtage durch
Volksentscheid 347
(4) Vorschlag für die Quoren beim „Recall" 348
6. Regierungsbildung 348
a) Der Vorschlag einer Volkswahl der Regierung 349
b) Direktwahl der Regierungsmitglieder? 349
c) Direktwahl der Landesregierungen? 350
III. Flankierende Maßnahmen 351
1. Unvereinbarkeit von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat 352
a) Inkompatibilitätsregelung 352
b) Einführung des ruhenden Mandats? 353
2. Abschaffung der Fünfprozenthürde 355
a) Der Meinungsstreit 355
b) Stellungnahme 356
IV. Mögliche Anschlussreformen 357
1. Parlamentsreform 358
a) Landtagswahlrecht 359
(1) Die Forderung einer Personalisierung der Landtagswah¬
len 359
(2) Eigene Stellungnahme 360
b) Teilzeitparlamente? 361
(1) Der Vorschlag der Teilzeitparlamente 361
(2) Eigene Stellungnahme 362
c) Verkleinerung? 363
2. Erweiterung direkt-demokratischer Sachentscheidungen? 364
3. Annex: Föderalismusreform im Bund 365
a) Transparenzerhöhung: Entflechtung von Landes- und Bun¬
despolitik 366
b) Entflechtung der Entscheidungsmechanismen 366
c) Reföderalisierung 367
d) Neugliederung des Bundesgebietes 367
e) Abschaffung der Bundesländer? 368
Inhaltsverzeichnis 31
§ 12 Zulässigkeit der Einführung eines Präsidialsystems in den Ländern 370
I. Die Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen 370
1. Die Regelungen 371
2. Präsidentialismus und Demokratieprinzip 373
3. Präsidentialismus und parlamentarische Staatsform 375
II. Das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes 376
1. Ausgangspunkt: Verfassungshoheit und -autonomie der Bundes¬
länder 376
2. Demokratie „im Sinne des Grundgesetzes" 377
a) Volkswahl des Ministerpräsidenten und Präsidialsystem zu¬
lässig (h.M.) 377
b) Gegenauffassungen 378
c) Die Rechtsprechung 379
d) Eigene Stellungnahme 381
(1) Folgen einer übereinstimmenden Auslegung von Art. 28
Abs. 1 und Art. 79 Abs. 3 GG (h.M.) 382
(2) Folgen bei einer extensiveren Auslegung: Störungen für
Gesamtstaat entscheidend 383
(3) Störungen im Verhältnis zu den anderen Bundesländern?. 383
(4) Störungen auf Bundesebene? 384
(5) Rechtfertigung eines etwaigen Verstoßes? 385
(6) Zur Gegenmeinung 386
3. Ergebnis 387
§ 13 Landesrechtliche und -politische Möglichkeiten der Umsetzung 388
I. „Herkömmliche" Verfassungsänderung 388
1. Keine Realisierungschancen 388
2. Ausnahme: Dominoeffekt 390
II. Möglichkeiten der Volksgesetzgebung in den Ländern 390
1. Verfassungsänderung durch Volksentscheid 390
a) Länder ohne Möglichkeit der Verfassungsänderung durch
das Volk 390
b) Baden-Württemberg 391
c) Bayern 392
d) Brandenburg 392
e) Bremen 393
f) Hamburg 393
g) Mecklenburg-Vorpommern 394
h) Niedersachsen 394
i) Rheinland-Pfalz 395
j) Sachsen 395
k) Sachsen-Anhalt 395
32 Inhaltsverzeichnis
1) Schleswig-Holstein 396
m) Thüringen 396
n) Gegenständliche Reichweite der Regelungen 397
2. Parlamentarische Verfassungsänderung aufgrund Volksbegeh¬
rens 398
a) Selbsteintrittsrecht 398
b) Die Vorwirkungen direktdemokratischer Entscheidungsmög¬
lichkeiten 399
(1) Aktivierung der Politik 399
(2) Abwehrbestrebungen 399
(3) Voraussetzungen einer Sogwirkung 400
(4) Verstärkung des Effekts bei beginnender Reaktion 400
(5) Beispiel: Kommunalverfassungsreform 401
(6) Länderübergreifende Wirkung 401
III. Beurteilung der politischen Realisierbarkeit 402
1. Volkswille zur Direktwahl der Ministerpräsidenten? 402
a) Umfragen zur Einstellung der Deutschen zu mehr Bürgerbe¬
teiligung 403
b) Umfragen zur Wirkung von mehr Bürgerbeteiligung 403
c) Die Umfragen zur Direktwahl der Bürgermeister und Land¬
räte 403
d) Umfragen zur Direktwahl des Ministerpräsidenten und zum
Präsidialsystem 404
e) Prognose: hohe Zustimmung 404
2. Vergleich der rechtlichen Voraussetzungen 405
3. Realisierungschancen nach Ländern 406
a) Kritisch: Zweidrittelmehrheit 406
b) Hauptproblem: Beteiligungsquorum 407
c) Ergebniskontrolle: Praxis der Volksgesetzgebung 409
§ 14 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Ergebnisse 410
I. Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 410
II. Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 412
III. Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 413
IV. Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 417
V. Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 419
VI. Die Beantwortung der Regierungssystemfrage für die Länder 421
VII. Zur Ausgestaltung des Regierungssystems 422
VIII. Weitere Reformschritte 423
IX. Zulässigkeit 424
X. Möglichkeiten der Umsetzung 424
Inhaltsverzeichnis 33
Literaturverzeichnis 426
Sachwortverzeichnis 455 |
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