Volksinitiative und Völkerrecht: eine Studie zur Volksinitiative im Kontext der schweizerischen Aussenpolitik unter besonderer Berücksichtigung des Verhältnisses zum Völkerrecht
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
2006
|
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | Auch als: St. Galler Schriften zur Rechtswissenschaft; 13 St. Gallen, Univ., Diss., 2006. - Auch als: St. Galler Schriften zur Rechtswissenschaft; 13 |
| Beschreibung: | LV, 403 S. |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis XI
Abkürzungen XXI
Literatur XXVII
Materialien XLIII
Volksinitiativen XL VII
Zusammenfassung LV
Einleitung *
Teil 1 Grundlagen 5
I. Vorbemerkungen 5
II. Strukturwandel des Völkerrechts 6
III. Die Volksinitiative 15
IV. Ergebnis 53
Teil 2 Die Volksinitiative im Kontext der Aussenpolitik 57
I. Vorbemerkungen
II. Aussenpolitik und direktdemokratische Partizipation 58
III. Verfassungs- und völkerrechtliche Leitplanken 95
IV. Die Volksinitiative als Instrument aussenpolitischer Steuerung 123
V. Praxis der Volksinitiative in der Aussenpolitik 183
VI. Ergebnis 2l9
Teil 3 Volksinitiative und Völkerrecht nach Artikel 5 Absatz 4 BV 223
I. Vorbemerkungen ^J
II. Auslegungsmethodik 5
III. Grammatisches Element 23
IV. Systematisches Element 234
V. Historisches Element 25°
VI. Teleologisches Element 272
VII. Völkerrechtskonformes Element 279
VIII. Ergebnis 282
IX
Inhaltsübersicht
Teil 4 Die Behandlung völkerrechtswidriger Volksinitiativen 287
I. Vorbemerkungen 287
II. Vorprüfung durch die Bundeskanzlei 288
III. Behandlung durch den Bundesrat 290
IV. Parlamentarische Beratung 326
V. Volksabstimmung 341
VI. Umsetzung 346
VII. Die Volksinitiative im Rahmen einer EU-Mitgliedschaft 385
VIII. Ergebnis 398
Schlussthesen 401
I
I
1
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungen XXI
Literatur XXVII
Materialien XLIII
Volksinitiativen XL VII
Zusammenfassung LV
Einleitung 1
Teil 1 Grundlagen 5
I. Vorbemerkungen 5
II. Strukturwandel des Völkerrechts 6
A. Vorbemerkungen 6
B. Wandel der internationalen Gemeinschaft 6
C. Anforderungen an den Staat 9
D. Internationalisierung und Legitimität 10
E. Konzept der neuen Bundesverfassung 12
III. Die Volksinitiative 15
A. Vorbemerkungen 15
B. Terminologie 15
1. Direkte Demokratie 15
2. Politische und demokratische Rechte 16
3. Stimmrecht 17
4. Volksrechte 18
5. Volksinitiative 18
6. Volk 18
C. Historisch - Entwicklung der direkten Demokratie in der Schweiz 19
1. Alte Eidgenossenschaft 19
2. Helvetik, Mediation, Restauration 20
3. Regeneration 20
4. Bundesverfassung von 1848 und Totalrevision 1874 22
5. Einführung der Volksinitiative auf Partialrevision 1891 24
D. Rechtlich - die Volksinitiative als Rechtsinstitut 26
1. Rechtsnatur - Dualität der Volksinitiative 26
a) Stimmrecht 26
b) Die Volksinitiative als Instrument 27
c) Die Volksinitiative als Individualrecht 29
d) Dualität und zeitliche Schichtung 32
XI
Inhaltsverzeichnis
2. Trägerund Adressatenkreis 35
a) Duale Trägerschaft - Stimmberechtigte und Volk 35
b) Adressatenkreis 35
3. Stellung von Bundesrat und Bundesversammlung 36
4. Stellung des Volkes 38
a) Struktur und Rechtsnatur 38
b) Einordnung des Volkes in das Schema der Gewaltenteilung 40
E. Politologisch - Funktionen der Volksinitiative 43
1. Systemische Aspekte 43
a) Innovationsfunktion 44
b) Integrationsfunktion 44
c) Kontrollfunktion 46
d) Diskursfunktion 46
2. Gruppenspezifische Funktionen 48
a) Entscheidfunktion 48
b) Taktische Funktion 49
c) Strategische Funktion 51
d) Mobilisierungsfunktion 52
IV. Ergebnis 53
Teil 2 Die Volksinitiative im Kontext der Aussenpolitik 57
I. Vorbemerkungen 57
II. Aussenpolitik und direktdemokratische Partizipation 58
A. Vorbemerkungen 58
B. Begriff und Wesen der Aussenpolitik 58
C. Verfassungsrechtliche Stellung der Volksrechte in der Aussenpolitik 60
D. Vorbehalte 61
1. Nicht-Normierbarkeit der Aussenpolitik 62
a) Interdependenz statt Autonomie 62
b) Komplexität der Materie, dichtes Geflecht von Beziehungen 64
c) Wandelbarkeit und Dynamik 64
d) Notwendigkeit von Kompromissen 67
e) Geheimhaltung und Diskretion 68
2. Strukturelles Defizit der direkten Demokratie in der Aussenpolitik 71
a) Fehlende Sachkompetenz der Bürgerinnen und Bürger 71
b) Fehlende zweite Chance 73
c) Desinteresse 75
d) Empfänglichkeit für Populismus 78 ;
e) Schwächung der politischen Führung in der Aussenpolitik 84 j
f) Mangelnde Beteiligung des Volkes an der Staatsleitung 88
g) Desintegrierende Wirkung aussenpolitischer Volksentscheide 90
E. Zwischenergebnis 92
Inhaltsverzeichnis
III. Verfassungs- und völkerrechtliche Leitplanken 95
A. Vorbemerkungen 95
B. Formell 95
C. Strukturell 95
1. Verfassungswesentlichkeit 96
2. Beschränkung auf Rechtssätze 97
3. Rückwirkungsverbot 99
4. Exkurs: Einheit des Ranges 101
D. Materiell 103
1. Inhaltliche Schranken 103
a) Zwingende Bestimmungen des Völkerrechts 104
i) Ausgangslage 104
ii) Begriff der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts 104
iii) Begriff des nicht wieder gutzumachenden Schadens 109
iv) Konkretisierung 111
b) Stellung des nicht zwingenden Völkerrechts 112
i) Ausgangslage 112
ii) Geltungsbereich von Art. 139 Abs. 2 BV 113
c) Ungeschriebene autonome Schranken? 116
2. Undurchführbarkeit 117
3. Aussenpolitik als Schranke 118
a) Thematische Einschränkungen 119
b) Zuständigkeitsordnung 119
c) Fehlende Staatsvertragsinitiative 120
E. Zwischenergebnis 121
IV. Die Volksinitiative als Instrument aussenpolitischer Steuerung 123
A. Vorbemerkungen 123
1. Ausgangslage 123
2. Vorgehen 124
B. Terminologie 124
C. Elemente staatlicher Steuerung 125
1. Ziele 126
2. Mittel 130
3. Grundsätze 131
4. Institutionelle Vorgaben 133
5. Ressourcen 135
6. Regulatorische Normen 136
7. Programme 137
XIII
Inhaltsverzeichni s
D. Steuerung völkerrechtlichen Handelns 137
1. Völkerrechtliche Verträge 138
a) Initiativphase 138
i) Vertragsabschluss ohne Vorverhandlungen 139
ii) Vertragsabschluss mit Vorverhandlungen 139
iii) Bilaterale Abkommen 142
b) Verhandlung 143
i) Allgemeines 143
ii) Integrationswerke 144
iii) Multilaterale Verträge ohne Übernahme des Rechtsbestandes 145
iv) Bilaterale Abkommen 145
v) Grenzen 146
vi) Auslegung von Verhandlungsrichtlinien 146
c) Genehmigung 148
i) Beitritt ohne Vorverhandlungen 148
ii) Vertragsabschluss mit Vorverhandlungen 150
iii) Modifiziertes Genehmigungsverfahren 151
d) Ratifikation 152
i) Beitritt ohne Vorverhandlungen 153
ii) Vertragsabschluss mit Vorverhandlungen 153
iii) Vorbehaltserklärung 154
iv) Auslegende Erklärungen 156
v) Rückzug einseitiger Erklärungen 157
e) Spätere Vertragsänderungen 157
f) Kündigung 158
i) Allgemeines 158
ii) Trennung von verfassungsrechtlicher und völkerrechtlicher Ebene 159
iii) Unkündbare Staatsverträge 159
2. Mitwirkung in internationalen Organisationen 161
a) Strategische Vorgaben 161
b) Satzungsänderungen 162
i) Verhandlung 162
ii) Genehmigungsverfahren 163
c) Sekundäres Staatengemeinschaftsrecht 165
i) Organisationsrecht 165
ii) Allgemeine Rechtsetzungstätigkeit 165
iii) Grenzen 167
iv) Contracting-out 167
3. softlaw 170
4. Einseitige Akte 174
a) Einseitige Erklärungen 174
i) Unselbständige einseitige Erklärungen 175
ii) Selbständige einseitige Erklärungen 176 ;
b) Andere Rechtsakte 178
E. Zwischenergebnis 181
___^_ Inhaltsverzeichnis
V. Praxis der Volksinitiative in der Aussenpolitik 183
A. Vorgehen 183
B. Statistisches 184
C. Aussenpolitische Funktionalität 187
1. Vorbemerkungen 187
2. Aussenpolitisches Selbstverständnis der Schweiz 189
3. Migrationspolitische Vorstösse - Vehikel der Überfremdungsdiskussion 191
a) Entwicklung 191
i) Aufkommende Überfremdungsdiskussion 191
ii) Überfremdungsbewegung 192
iii) Vernachlässigte Integrationspolitik 195
iv) „Asylmissbrauch 195
v) SVP 196
b) Analyse 196
4. Integrations-Initiativen - vom Ventil zur Innovation 200
a) Entwicklung 200
i) UNO-Abstimmung 1986 200
ii) Diversifizierte Öffnungsstrategie 202
iii) Beschleunigte europäische Integration 203
iv) Nach-EWR-Phase 205
v) Erneute Annäherung an die UNO 206
vi) Europapolitische Debatte 208
vii) UNO-Beitritt 2003 211
b) Analyse 213
5. Zusammenzug 214
a) Parallelen in Migrations-und Integrationspolitik 214
b) Standpunkt der Initianten - Bewahrung versus Veränderung 215
c) Bundesrätliche Weichenstellung - die Volksinitiative als Akzelerator 215
d) Diskursfunktion und diskursive Steuerung 216
VI. Ergebnis 219
Teil 3 Volksinitiative und Völkerrecht nach Artikel 5 Absatz 4 BV 223
I. Vorbemerkungen 223
II. Auslegungsmethodik 225
A. Grundlegung 225
B. Besonderheiten der Verfassungsauslegung 227
1. Strukturelle Eigenheiten der Verfassung 227
2. Bedeutung des Nachführungskonzepts 228
C. Schlussfolgerung - Methodenwahl 229
1. Elemente der Auslegung 229
2. Rangordnung der Elemente 230
XV
Inhaltsverzeichnis
III. Grammatisches Element 231
A. Vorbemerkungen 231
B. Geltungsbereich 231
1. Adressaten 231
2. Gegenstand 232
C. Normgehalt 232
D. Normhypothese 233
IV. Systematisches Element 234
A. Vorbemerkungen 234
B. Geltungsbereich 234
1. Adressaten 234
2. Gegenstand 235
C. Normgehalt 236
1. Systematik von Artikel 5 BV 236
2. Rechtsstaatsprinzip 237
3. Grundkonzeption zum Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht 238
a) Weltoffenheit des schweizerischen Verfassungsstaates 238
b) Monismus 239
c) Vorrang des Völkerrechts 241
d) Das Beachtungsgebot im Kontext des Monismus 241
4. Vorrang der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts 242
5. Massgeblichkeitsgebot (Art. 190 BV) 243
6. Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) 245
7. Andere Beachtungsgebote 246
D. Normhypothese 248
1. Geltungsbereich 248
2. Normgehalt 248
V. Historisches Element 250
A. Vorbemerkungen 250
B. Ausgangslage - die Bundesverfassung von 1874 251
C. Revisionsbemühungen vor 1987 251
1. Bericht Wahlen 251
2. Bericht und Vorentwurf 1977 252
3. Bericht und Modellstudie 1985 254
D. EWR 254
1. EWR-Botschaft 254
2. Verhandlungen im Parlament 256
3. Zwischenergebnis 258
%
j
Inhaltsverzeichnis
E. Neue Bundesverfassung 259
1. Verfassungsentwurf 1995 259
2. Verfassungsentwurf 1996 259
3. Verhandlungen der Verfassungskommissionen 261
4. Verhandlungen der Räte 263
5. Abstimmungskampf 264
F. Volksrechtsreform 264
1. Verfassungsentwürfe 1995 und 1996 264
2. Verhandlungen der Räte 265
3. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates 266
G. Justizreform 267
H. Normhypothese 268
1. Deklaratorische Verankerung des Völkerrechtsvorranges 269
2. Umfassender Geltungsbereich 269
3. Bestätigung des prinzipiellen Völkerrechtsvorranges 270
4. Differenzierende Zuordnung von Volksinitiative und Völkerrecht 271
VI. Teleologisches Element 272
A. Vorbemerkungen 272
B. Normgehalt 272
1. Kontext des Beachtungsgebotes - Brückenfunktion der Verfassung 273
2. Beachtungsgebot 274
a) Keine Kollisionsregel 275
b) Kennzeichnungsfunktion 275
c) Harmonisierungsfunktion 276
i) In der Rechtsetzung 276
ii) In der Rechtsanwendung 277
C. Geltungsbereich 277
D. Normhypothese 278
VII. Völkerrechtskonformes Element 279
A. Vorbemerkungen 279
B. Normgehalt 279
C. Geltungsbereich 281
D. Normhypothese 281
VIII. Ergebnis 282
A. Geltungsbereich 282
1. Adressaten 282
2. Gegenstand 282
B. Normgehalt 283
1. Verfassungsrechtliches Institut 283
2. Bekenntnis zum Völkerrecht mit Ausnahmevorbehalt 283
3. Handlungsanweisung 285
XVII
Inhaltsverzeichnis
Teil 4 Die Behandlung völkerrechtswidriger Volksinitiativen 287
I. Vorbemerkungen 287
II. Vorprüfung durch die Bundeskanzlei 288
A. Verfahren 288
B. Die Vorprüfung im Lichte des Beachtungsgebotes 288
III. Behandlung durch den Bundesrat 290
A. Vorbemerkungen 290
B. Funktionen der bundesrätlichen Botschaft 290
C. Allgemeine Vorgaben für die bundesrätliche Botschaft 291
1. Verfassung 291
2. Konkretisierung im Parlamentsgesetz 292
a) Grundlagen - Prüfprogramm nach Artikel 97 und 141 ParlG 292
b) Vereinbarkeits- und Gültigkeitsprüfung 294
c) Stellungnahme zur Gültigkeit 295
d) Abstimmungsempfehlung 296
e) Gegenentwurf 296
D. Vereinbarkeits- und Gültigkeitsprüfung im Lichte des Beachtungsgebotes 296
a) Formale Aspekte 297
b) Inhaltliche Aspekte 297
i) Vollständige Nennung der Konfliktfelder 297
ii) Völkerrechtskonforme Auslegung 298
iii) Prüfung weiterer Harmonisierungsmassnahmen 299
c) Organisatorische Aspekte 300
E. Stellungnahme im Lichte des Beachtungsgebotes 300
1. Gültigkeit 300
2. Abstimmungsempfehlung 301
F. Gegenentwurf im Lichte des Beachtungsgebotes 302
G. Zwischenergebnis: Anforderungen an die Vereinbarkeitsprüfung 303
H. Praxis 303
1. Formale Aspekte 303
2. Inhaltliche Aspekte 305
a) Beschränkung auf die juristische Prüfung 305
b) Sachliche Darstellung der Rechtslage 307
c) Vollständige Nennung der Konfliktfelder 310
d) Völkerrechtskonforme Auslegung 311
e) Prüfung weiterer Harmonisierungsmassnahmen 319
f) Prüfung völkerrechtskonformer Gegenvorschläge 320
3. Schlussfolgerung 320
a) Würdigung der Botschaftspraxis 320
b) Handlungsempfehlungen 322 ;
I. Der Bundesrat in den parlamentarischen Beratungen 323
Inhaltsverzeichnis
IV. Parlamentarische Beratung 326
A. Gültigkeit 326
B. Abstimmungsempfehlung 327
1. Die Abstimmungsempfehlung als gesetzgeberischer Akt 327
2. Die Abstimmungsempfehlung im Lichte des Beachtungsgebotes 329
C. Gegenentwurf 331
D. Rolle der Kommission 333
1. Vereinbarkeits-und Gültigkeitsprüfung 334
2. Stellungnahme 335
3. Gegenentwurf 336
4. Berichterstattung und Antragstellung an den Rat 336
5. Exkurs: Schaffung von Initiativkommissionen? 337
a) Allgemeines 337
b) Kompetenzen 338
V. Volksabstimmung 341
A. Behörden 341
B. Volk 343
1. Verhältnis Stimmberechtigte - Stimmvolk 344
2. Rechtliche Bindung des Volkes 344
VI. Umsetzung 346
A. Vorbemerkungen 346
B. Grundlagen 346
C. Völkerrechtskonforme Auslegung 347
1. Methodik 348
2. Weiterentwicklung: impliziter Vorbehalt zugunsten des Völkerrechts 350
D. Landesrechtliche Harmonisierungsmassnahmen 351
1. Interpretationshilfen 351
2. Gegenentwurf 352
3. Massnahmen nach der Abstimmung 352
a) mittelbare Anwendbarkeit 352
b) Vorläufige Nichtanwendung 353
c) Aufschub der Inkraftsetzung 355
E. Massnahmen auf völkerrechtlicher Ebene 355
1. Staatsvertragsrecht 355
a) Kündigung 355
b) Neuaushandlung 357
c) Unkündbares Staatsvertragsrecht 357
d) Einseitige Erklärung 358
2. Völkergewohnheitsrecht 358
XIX
Inhaltsverzeichnis
F. Kollisionsfall 359
1. Vorbemerkung 359
2. Lehre und Praxis 360
3. Typisierung der Konfliktlagen 361
a) Unbedingter Vorrang des Völkerrechts 362
b) Bewusster und gezielter Verstoss gegen Völkerrecht 362
c) Andere Konfliktlagen 367
4. Instanzen zur Lösung von Konfliktlagen 367
a) Gesetzgeber 367
b) Rechtsanwendende Behörden 369
G. Kriterien zur Lösung von Normkollisionen 371
1. Wichtigkeitskriterium 371
2. Gemeinsame „Verfassungsprinzipien 372
a) Grundrechte 373
b) Allgemeine Rechtsgrundsätze 376
i) Zeitfaktor 377
ii) Begleitmassnahmen 378
3. Fundamentalnormen der Bundesverfassung 379
a) Elementare Aufgabenbestimmungen der Verfassung 379
b) Zentrale verfassungsrechtliche Gerechtigkeitserwägungen 380
4. Internationale Streitbeilegungsmechanismen 381
5. Schlussbemerkungen 384
VII. Die Volksinitiative im Rahmen einer EU-Mitgliedschaft 385
A. Vorbemerkung 385
B. Vorrang des Gemeinschaftsrechts 386
1. Gemeinschaftsrechtliche Perspektive 386
2. Verfassungsrechtliche Perspektive 387
C. Behandlung gemeinschaftsrechtswidriger Volksinitiativen 388
1. Lehre und Praxis 388
2. Harmonisierungsgebot 390
3. Ungültigerklärung 390
a) Verfassungsrechtliche Ausgangslage 390
b) Konflikte bei fehlendem Gestaltungsspielraum 392
c) Verstoss gegen Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts 393
d) Verfahren 394
4. Umsetzung 395
D. Schlussbemerkung 397
VIII. Ergebnis 398
Schlussthesen 401
I
|
| adam_txt |
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis XI
Abkürzungen XXI
Literatur XXVII
Materialien XLIII
Volksinitiativen XL VII
Zusammenfassung LV
Einleitung *
Teil 1 Grundlagen 5
I. Vorbemerkungen 5
II. Strukturwandel des Völkerrechts 6
III. Die Volksinitiative 15
IV. Ergebnis 53
Teil 2 Die Volksinitiative im Kontext der Aussenpolitik 57
I. Vorbemerkungen
II. Aussenpolitik und direktdemokratische Partizipation 58
III. Verfassungs- und völkerrechtliche Leitplanken 95
IV. Die Volksinitiative als Instrument aussenpolitischer Steuerung 123
V. Praxis der Volksinitiative in der Aussenpolitik 183
VI. Ergebnis 2l9
Teil 3 Volksinitiative und Völkerrecht nach Artikel 5 Absatz 4 BV 223
I. Vorbemerkungen ^J
II. Auslegungsmethodik "5
III. Grammatisches Element 23'
IV. Systematisches Element 234
V. Historisches Element 25°
VI. Teleologisches Element 272
VII. Völkerrechtskonformes Element 279
VIII. Ergebnis 282
IX
Inhaltsübersicht
Teil 4 Die Behandlung völkerrechtswidriger Volksinitiativen 287
I. Vorbemerkungen 287
II. Vorprüfung durch die Bundeskanzlei 288
III. Behandlung durch den Bundesrat 290
IV. Parlamentarische Beratung 326
V. Volksabstimmung 341
VI. Umsetzung 346
VII. Die Volksinitiative im Rahmen einer EU-Mitgliedschaft 385
VIII. Ergebnis 398
Schlussthesen 401
I
I
1
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungen XXI
Literatur XXVII
Materialien XLIII
Volksinitiativen XL VII
Zusammenfassung LV
Einleitung 1
Teil 1 Grundlagen 5
I. Vorbemerkungen 5
II. Strukturwandel des Völkerrechts 6
A. Vorbemerkungen 6
B. Wandel der internationalen Gemeinschaft 6
C. Anforderungen an den Staat 9
D. Internationalisierung und Legitimität 10
E. Konzept der neuen Bundesverfassung 12
III. Die Volksinitiative 15
A. Vorbemerkungen 15
B. Terminologie 15
1. Direkte Demokratie 15
2. Politische und demokratische Rechte 16
3. Stimmrecht 17
4. Volksrechte 18
5. Volksinitiative 18
6. Volk 18
C. Historisch - Entwicklung der direkten Demokratie in der Schweiz 19
1. Alte Eidgenossenschaft 19
2. Helvetik, Mediation, Restauration 20
3. Regeneration 20
4. Bundesverfassung von 1848 und Totalrevision 1874 22
5. Einführung der Volksinitiative auf Partialrevision 1891 24
D. Rechtlich - die Volksinitiative als Rechtsinstitut 26
1. Rechtsnatur - Dualität der Volksinitiative 26
a) Stimmrecht 26
b) Die Volksinitiative als Instrument 27
c) Die Volksinitiative als Individualrecht 29
d) Dualität und zeitliche Schichtung 32
XI
Inhaltsverzeichnis
2. Trägerund Adressatenkreis 35
a) Duale Trägerschaft - Stimmberechtigte und Volk 35
b) Adressatenkreis 35
3. Stellung von Bundesrat und Bundesversammlung 36
4. Stellung des Volkes 38
a) Struktur und Rechtsnatur 38
b) Einordnung des Volkes in das Schema der Gewaltenteilung 40
E. Politologisch - Funktionen der Volksinitiative 43
1. Systemische Aspekte 43
a) Innovationsfunktion 44
b) Integrationsfunktion 44
c) Kontrollfunktion 46
d) Diskursfunktion 46
2. Gruppenspezifische Funktionen 48
a) Entscheidfunktion 48
b) Taktische Funktion 49
c) Strategische Funktion 51
d) Mobilisierungsfunktion 52
IV. Ergebnis 53
Teil 2 Die Volksinitiative im Kontext der Aussenpolitik 57
I. Vorbemerkungen 57
II. Aussenpolitik und direktdemokratische Partizipation 58
A. Vorbemerkungen 58
B. Begriff und Wesen der Aussenpolitik 58
C. Verfassungsrechtliche Stellung der Volksrechte in der Aussenpolitik 60
D. Vorbehalte 61
1. Nicht-Normierbarkeit der Aussenpolitik 62
a) Interdependenz statt Autonomie 62
b) Komplexität der Materie, dichtes Geflecht von Beziehungen 64
c) Wandelbarkeit und Dynamik 64
d) Notwendigkeit von Kompromissen 67
e) Geheimhaltung und Diskretion 68
2. Strukturelles Defizit der direkten Demokratie in der Aussenpolitik 71
a) Fehlende Sachkompetenz der Bürgerinnen und Bürger 71
b) Fehlende zweite Chance 73
c) Desinteresse 75
d) Empfänglichkeit für Populismus 78 ;
e) Schwächung der politischen Führung in der Aussenpolitik 84 j
f) Mangelnde Beteiligung des Volkes an der Staatsleitung 88
g) Desintegrierende Wirkung aussenpolitischer Volksentscheide 90
E. Zwischenergebnis 92
Inhaltsverzeichnis
III. Verfassungs- und völkerrechtliche Leitplanken 95
A. Vorbemerkungen 95
B. Formell 95
C. Strukturell 95
1. Verfassungswesentlichkeit 96
2. Beschränkung auf Rechtssätze 97
3. Rückwirkungsverbot 99
4. Exkurs: Einheit des Ranges 101
D. Materiell 103
1. Inhaltliche Schranken 103
a) Zwingende Bestimmungen des Völkerrechts 104
i) Ausgangslage 104
ii) Begriff der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts 104
iii) Begriff des nicht wieder gutzumachenden Schadens 109
iv) Konkretisierung 111
b) Stellung des nicht zwingenden Völkerrechts 112
i) Ausgangslage 112
ii) Geltungsbereich von Art. 139 Abs. 2 BV 113
c) Ungeschriebene autonome Schranken? 116
2. Undurchführbarkeit 117
3. Aussenpolitik als Schranke 118
a) Thematische Einschränkungen 119
b) Zuständigkeitsordnung 119
c) Fehlende Staatsvertragsinitiative 120
E. Zwischenergebnis 121
IV. Die Volksinitiative als Instrument aussenpolitischer Steuerung 123
A. Vorbemerkungen 123
1. Ausgangslage 123
2. Vorgehen 124
B. Terminologie 124
C. Elemente staatlicher Steuerung 125
1. Ziele 126
2. Mittel 130
3. Grundsätze 131
4. Institutionelle Vorgaben 133
5. Ressourcen 135
6. Regulatorische Normen 136
7. Programme 137
XIII
Inhaltsverzeichni s
D. Steuerung völkerrechtlichen Handelns 137
1. Völkerrechtliche Verträge 138
a) Initiativphase 138
i) Vertragsabschluss ohne Vorverhandlungen 139
ii) Vertragsabschluss mit Vorverhandlungen 139
iii) Bilaterale Abkommen 142
b) Verhandlung 143
i) Allgemeines 143
ii) Integrationswerke 144
iii) Multilaterale Verträge ohne Übernahme des Rechtsbestandes 145
iv) Bilaterale Abkommen 145
v) Grenzen 146
vi) Auslegung von Verhandlungsrichtlinien 146
c) Genehmigung 148
i) Beitritt ohne Vorverhandlungen 148
ii) Vertragsabschluss mit Vorverhandlungen 150
iii) Modifiziertes Genehmigungsverfahren 151
d) Ratifikation 152
i) Beitritt ohne Vorverhandlungen 153
ii) Vertragsabschluss mit Vorverhandlungen 153
iii) Vorbehaltserklärung 154
iv) Auslegende Erklärungen 156
v) Rückzug einseitiger Erklärungen 157
e) Spätere Vertragsänderungen 157
f) Kündigung 158
i) Allgemeines 158
ii) Trennung von verfassungsrechtlicher und völkerrechtlicher Ebene 159
iii) Unkündbare Staatsverträge 159
2. Mitwirkung in internationalen Organisationen 161
a) Strategische Vorgaben 161
b) Satzungsänderungen 162
i) Verhandlung 162
ii) Genehmigungsverfahren 163
c) Sekundäres Staatengemeinschaftsrecht 165
i) Organisationsrecht 165
ii) Allgemeine Rechtsetzungstätigkeit 165
iii) Grenzen 167
iv) Contracting-out 167
3. softlaw 170
4. Einseitige Akte 174
a) Einseitige Erklärungen 174
i) Unselbständige einseitige Erklärungen 175
ii) Selbständige einseitige Erklärungen 176 ;
b) Andere Rechtsakte 178
E. Zwischenergebnis 181
_^_ Inhaltsverzeichnis
V. Praxis der Volksinitiative in der Aussenpolitik 183
A. Vorgehen 183
B. Statistisches 184
C. Aussenpolitische Funktionalität 187
1. Vorbemerkungen 187
2. Aussenpolitisches Selbstverständnis der Schweiz 189
3. Migrationspolitische Vorstösse - Vehikel der Überfremdungsdiskussion 191
a) Entwicklung 191
i) Aufkommende Überfremdungsdiskussion 191
ii) Überfremdungsbewegung 192
iii) Vernachlässigte Integrationspolitik 195
iv) „Asylmissbrauch" 195
v) SVP 196
b) Analyse 196
4. Integrations-Initiativen - vom Ventil zur Innovation 200
a) Entwicklung 200
i) UNO-Abstimmung 1986 200
ii) Diversifizierte Öffnungsstrategie 202
iii) Beschleunigte europäische Integration 203
iv) Nach-EWR-Phase 205
v) Erneute Annäherung an die UNO 206
vi) Europapolitische Debatte 208
vii) UNO-Beitritt 2003 211
b) Analyse 213
5. Zusammenzug 214
a) Parallelen in Migrations-und Integrationspolitik 214
b) Standpunkt der Initianten - Bewahrung versus Veränderung 215
c) Bundesrätliche Weichenstellung - die Volksinitiative als Akzelerator 215
d) Diskursfunktion und diskursive Steuerung 216
VI. Ergebnis 219
Teil 3 Volksinitiative und Völkerrecht nach Artikel 5 Absatz 4 BV 223
I. Vorbemerkungen 223
II. Auslegungsmethodik 225
A. Grundlegung 225
B. Besonderheiten der Verfassungsauslegung 227
1. Strukturelle Eigenheiten der Verfassung 227
2. Bedeutung des Nachführungskonzepts 228
C. Schlussfolgerung - Methodenwahl 229
1. Elemente der Auslegung 229
2. Rangordnung der Elemente 230
XV
Inhaltsverzeichnis
III. Grammatisches Element 231
A. Vorbemerkungen 231
B. Geltungsbereich 231
1. Adressaten 231
2. Gegenstand 232
C. Normgehalt 232
D. Normhypothese 233
IV. Systematisches Element 234
A. Vorbemerkungen 234
B. Geltungsbereich 234
1. Adressaten 234
2. Gegenstand 235
C. Normgehalt 236
1. Systematik von Artikel 5 BV 236
2. Rechtsstaatsprinzip 237
3. Grundkonzeption zum Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht 238
a) Weltoffenheit des schweizerischen Verfassungsstaates 238
b) Monismus 239
c) Vorrang des Völkerrechts 241
d) Das Beachtungsgebot im Kontext des Monismus 241
4. Vorrang der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts 242
5. Massgeblichkeitsgebot (Art. 190 BV) 243
6. Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) 245
7. Andere Beachtungsgebote 246
D. Normhypothese 248
1. Geltungsbereich 248
2. Normgehalt 248
V. Historisches Element 250
A. Vorbemerkungen 250
B. Ausgangslage - die Bundesverfassung von 1874 251
C. Revisionsbemühungen vor 1987 251
1. Bericht Wahlen 251
2. Bericht und Vorentwurf 1977 252
3. Bericht und Modellstudie 1985 254
D. EWR 254
1. EWR-Botschaft 254
2. Verhandlungen im Parlament 256
3. Zwischenergebnis 258
%
j
Inhaltsverzeichnis
E. Neue Bundesverfassung 259
1. Verfassungsentwurf 1995 259
2. Verfassungsentwurf 1996 259
3. Verhandlungen der Verfassungskommissionen 261
4. Verhandlungen der Räte 263
5. Abstimmungskampf 264
F. Volksrechtsreform 264
1. Verfassungsentwürfe 1995 und 1996 264
2. Verhandlungen der Räte 265
3. Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates 266
G. Justizreform 267
H. Normhypothese 268
1. Deklaratorische Verankerung des Völkerrechtsvorranges 269
2. Umfassender Geltungsbereich 269
3. Bestätigung des prinzipiellen Völkerrechtsvorranges 270
4. Differenzierende Zuordnung von Volksinitiative und Völkerrecht 271
VI. Teleologisches Element 272
A. Vorbemerkungen 272
B. Normgehalt 272
1. Kontext des Beachtungsgebotes - Brückenfunktion der Verfassung 273
2. Beachtungsgebot 274
a) Keine Kollisionsregel 275
b) Kennzeichnungsfunktion 275
c) Harmonisierungsfunktion 276
i) In der Rechtsetzung 276
ii) In der Rechtsanwendung 277
C. Geltungsbereich 277
D. Normhypothese 278
VII. Völkerrechtskonformes Element 279
A. Vorbemerkungen 279
B. Normgehalt 279
C. Geltungsbereich 281
D. Normhypothese 281
VIII. Ergebnis 282
A. Geltungsbereich 282
1. Adressaten 282
2. Gegenstand 282
B. Normgehalt 283
1. Verfassungsrechtliches Institut 283
2. Bekenntnis zum Völkerrecht mit Ausnahmevorbehalt 283
3. Handlungsanweisung 285
XVII
Inhaltsverzeichnis
Teil 4 Die Behandlung völkerrechtswidriger Volksinitiativen 287
I. Vorbemerkungen 287
II. Vorprüfung durch die Bundeskanzlei 288
A. Verfahren 288
B. Die Vorprüfung im Lichte des Beachtungsgebotes 288
III. Behandlung durch den Bundesrat 290
A. Vorbemerkungen 290
B. Funktionen der bundesrätlichen Botschaft 290
C. Allgemeine Vorgaben für die bundesrätliche Botschaft 291
1. Verfassung 291
2. Konkretisierung im Parlamentsgesetz 292
a) Grundlagen - Prüfprogramm nach Artikel 97 und 141 ParlG 292
b) Vereinbarkeits- und Gültigkeitsprüfung 294
c) Stellungnahme zur Gültigkeit 295
d) Abstimmungsempfehlung 296
e) Gegenentwurf 296
D. Vereinbarkeits- und Gültigkeitsprüfung im Lichte des Beachtungsgebotes 296
a) Formale Aspekte 297
b) Inhaltliche Aspekte 297
i) Vollständige Nennung der Konfliktfelder 297
ii) Völkerrechtskonforme Auslegung 298
iii) Prüfung weiterer Harmonisierungsmassnahmen 299
c) Organisatorische Aspekte 300
E. Stellungnahme im Lichte des Beachtungsgebotes 300
1. Gültigkeit 300
2. Abstimmungsempfehlung 301
F. Gegenentwurf im Lichte des Beachtungsgebotes 302
G. Zwischenergebnis: Anforderungen an die Vereinbarkeitsprüfung 303
H. Praxis 303
1. Formale Aspekte 303
2. Inhaltliche Aspekte 305
a) Beschränkung auf die juristische Prüfung 305
b) Sachliche Darstellung der Rechtslage 307
c) Vollständige Nennung der Konfliktfelder 310
d) Völkerrechtskonforme Auslegung 311
e) Prüfung weiterer Harmonisierungsmassnahmen 319
f) Prüfung völkerrechtskonformer Gegenvorschläge 320
3. Schlussfolgerung 320
a) Würdigung der Botschaftspraxis 320
b) Handlungsempfehlungen 322 ;
I. Der Bundesrat in den parlamentarischen Beratungen 323
Inhaltsverzeichnis
IV. Parlamentarische Beratung 326
A. Gültigkeit 326
B. Abstimmungsempfehlung 327
1. Die Abstimmungsempfehlung als gesetzgeberischer Akt 327
2. Die Abstimmungsempfehlung im Lichte des Beachtungsgebotes 329
C. Gegenentwurf 331
D. Rolle der Kommission 333
1. Vereinbarkeits-und Gültigkeitsprüfung 334
2. Stellungnahme 335
3. Gegenentwurf 336
4. Berichterstattung und Antragstellung an den Rat 336
5. Exkurs: Schaffung von Initiativkommissionen? 337
a) Allgemeines 337
b) Kompetenzen 338
V. Volksabstimmung 341
A. Behörden 341
B. Volk 343
1. Verhältnis Stimmberechtigte - Stimmvolk 344
2. Rechtliche Bindung des Volkes 344
VI. Umsetzung 346
A. Vorbemerkungen 346
B. Grundlagen 346
C. Völkerrechtskonforme Auslegung 347
1. Methodik 348
2. Weiterentwicklung: impliziter Vorbehalt zugunsten des Völkerrechts 350
D. Landesrechtliche Harmonisierungsmassnahmen 351
1. Interpretationshilfen 351
2. Gegenentwurf 352
3. Massnahmen nach der Abstimmung 352
a) mittelbare Anwendbarkeit 352
b) Vorläufige Nichtanwendung 353
c) Aufschub der Inkraftsetzung 355
E. Massnahmen auf völkerrechtlicher Ebene 355
1. Staatsvertragsrecht 355
a) Kündigung 355
b) Neuaushandlung 357
c) Unkündbares Staatsvertragsrecht 357
d) Einseitige Erklärung 358
2. Völkergewohnheitsrecht 358
XIX
Inhaltsverzeichnis
F. Kollisionsfall 359
1. Vorbemerkung 359
2. Lehre und Praxis 360
3. Typisierung der Konfliktlagen 361
a) Unbedingter Vorrang des Völkerrechts 362
b) Bewusster und gezielter Verstoss gegen Völkerrecht 362
c) Andere Konfliktlagen 367
4. Instanzen zur Lösung von Konfliktlagen 367
a) Gesetzgeber 367
b) Rechtsanwendende Behörden 369
G. Kriterien zur Lösung von Normkollisionen 371
1. Wichtigkeitskriterium 371
2. Gemeinsame „Verfassungsprinzipien" 372
a) Grundrechte 373
b) Allgemeine Rechtsgrundsätze 376
i) Zeitfaktor 377
ii) Begleitmassnahmen 378
3. Fundamentalnormen der Bundesverfassung 379
a) Elementare Aufgabenbestimmungen der Verfassung 379
b) Zentrale verfassungsrechtliche Gerechtigkeitserwägungen 380
4. Internationale Streitbeilegungsmechanismen 381
5. Schlussbemerkungen 384
VII. Die Volksinitiative im Rahmen einer EU-Mitgliedschaft 385
A. Vorbemerkung 385
B. Vorrang des Gemeinschaftsrechts 386
1. Gemeinschaftsrechtliche Perspektive 386
2. Verfassungsrechtliche Perspektive 387
C. Behandlung gemeinschaftsrechtswidriger Volksinitiativen 388
1. Lehre und Praxis 388
2. Harmonisierungsgebot 390
3. Ungültigerklärung 390
a) Verfassungsrechtliche Ausgangslage 390
b) Konflikte bei fehlendem Gestaltungsspielraum 392
c) Verstoss gegen Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts 393
d) Verfahren 394
4. Umsetzung 395
D. Schlussbemerkung 397
VIII. Ergebnis 398
Schlussthesen 401
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