Flexibilisierung der Erfordernisse der Raumordnung: aktuelle Rechtslage und Ausblick auf alternative Steuerungsmodelle
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Lexxion
2006
|
| Schriftenreihe: | Beiträge zur Raumplanung
229 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XXVI, 352 S. |
| ISBN: | 3936232938 9783936232936 |
Internformat
MARC
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis...................................XXIII
Erster Teil: Ausgangspunkte der Untersuchung .................. 1
§
1. Erfordernisse der Raumordnung als Steuerungsinstrumente ...... 1
2. Abgrenzungsschwierigkeiten ........................... 2
3. Mengenziele in Raumordnungsplänen ..................... 3
4. Ziel und Gang der Untersuchung ........................ 6
a) Ziel der Untersuchung.............................. 6
b) Gang der Untersuchung............................. 7
§ 2 Erfordernisse der Raumordnung ............................ 9
I.
1. Raumordnungspläne ............................... 9
2. Erfordernisse der Raumordnung....................... 10
II.
1. Legaldelinilion und Bindungswirkung................... 11
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ...................... 13
a) Verhältnis zur Begriffsbestimmung in § 3 Nr.2
b) Beteiligungspflichten ............................ 15
c) Begründungspflicht.............................. 17
d) Konkretisierungsverpflichtung ...................... 18
e) Raumordnungsrechtliches Entwicklungsgebot ........... 19
f) Kennzeichnungspflicht ........................... 20
g) Abwägungsgebot ............................... 21
h) Weitere Anforderungen an Raumordnungspläne.......... 22
III.
1. Legaldefinition und Bindungswirkung................... 23
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ...................... 23
a) Verhältnis zur Legaldefinition des § 3 Nr.3
b) Beteiligungspflichten ............................ 24
c) Begründungspflicht.............................. 25
d) Konkrelisierungsverpflichtung ...................... 25
e) Raumordnungsrechtliches Entwicklungsgebot ........... 26
0 Vorgaben aus § 2 Abs.3
g)
h)
IV.
1. Legaldefinition und Bindungswirkung................... 31
a) In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung........ 31
b) Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren....... 32
c) Landesplanerische Stellungnahmen................... 32
d) Bindungswirkung............................... 33
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ...................... 34
Zweiter Teil: Bindungswirkungen von Zielen und Grundsätzen der
Raumordnung ................................ 37
§ 3 Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung nach § 4
A.
S.2 Nr.l
I.
1. Öffentliche Stellen als Regelungsadressaten............... 38
2. Regelungsobjekte ................................. 39
a) Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen nach
§ 4 Abs.I S.l
b) Behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit raum¬
bedeutsamer Maßnahmen nach § 4 Abs.I S.2 Nr.l
II.
1. Unterschiedliche Steuerungsmodelle für die Beachtenspflicht ... 42
a) Ziele als außerhalb der Abwägung stehende Vorgaben ..... 43
b) Ziele als ebenenspezifisch aggregierte Belange .......... 44
2. Steuerungsansatz des § 4 Abs.I S.l, S.2 Nr.l
a)
pflicht ....................................... 46
b) Beschränkung der Raumordnung auf Rahmensetzung...... 47
aa) Feinsteuerung der Bindungswirkung durch Inhalt und
Detaillierungsgrad von Zielen ................... 47
bb) Feinsteuerung der Bindungswirkung von Zielen durch
Abschichtung von Belangen..................... 48
c) Schwächung der Steuerungswirkung von Zielen bei bloßer
Abschichtungswirkung ........................... 49
d) Historische und
III.
1. Vorüberlegungen ................................. 51
2. Kein Hinweis auf Beschränkung der strikten Beachtenspflicht
auf öffentliche Belange............................. 53
3. Keine abschließende Regelung durch § 4 Abs.I S.2 Nr.2, Abs.3
und Abs.4
a)
b) Steuerungsansatz in § 4 Abs.I S.2 Nr.2, Abs.4
c)
4. Feinsteuerung der Bindungswirkung von Zielen durch Aussage¬
schärfe ........................................ 56
5. Erweiterung der Bindungswirkung gegenüber Privaten durch das
Bau- und Raumordnungsgesetz 1998.................... 57
a) Neuer Steuerungsansatz zur Ergänzung der Zielbindung
Privater ..................................... 57
b) Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Bau- und
Raumordnungsgesetz 1998 ........................ 59
6. Stellung von Zielen außerhalb des Abwägungsprozesses...... 61
7. Schwächung der Steuerungswirkung von Zielen der
Raumordnung.................................... 61
8. Raumordnungskompetenz und mediatisierte Bindung Privater . . 62
a) Raumordnung iSv Art.75 Abs.I S.l Nr.4 GG ........... 63
b) Kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer strikten Auslegung
von § 4 Abs.I S.l, S.2 Nr.l
c)
Zielen der Raumordnung.......................... 65
9. Vereinbarkeit mit dem Eigentumsgrundrecht .............. 66
a) Rechtsprechung zur Trassenfestlegung der Autobahn 94 .... 66
b) Möglichkeiten zur Berücksichtigung privater Belange...... 67
aa) Sicherung von Gestaltungsspielräumen durch Zuschnitt
und Detaillierungsgrad des Raumordnungsziels ....... 68
bb) Einschränkung der Bindungswirkung .............. 69
cc) Berücksichtigung privater Belange bei der Ziel¬
aufstellung ................................. 69
c) Verfassungskonforme Auslegung von § 7 Abs.7 S.3
IV.
1. Planungen und Maßnahmen iSv § 4 Abs.l S.1
a)
b) Verpflichtung zur positiven Umsetzung bei zukünftigen
Planungen bzw. Maßnahmen....................... 74
aa) Vorüberlegungen ............................ 75
bb) Reichweite der Beachtenspflicht.................. 75
cc) Voraussetzungen............................. 76
c) Verpflichtung zu nachträglichen Änderungen............ 77
aa) Beachtung »bei« raumbedeutsamen Planungen und
Maßnahmen................................ 77
bb) Verzicht auf Planungsgebot im Bau- und Raumordnungs¬
gesetz 1998 ................................ 78
cc) Einfluss auf die Steuerungswirkung von Raumordnungs¬
zielen .................................... 80
dd) Vielfalt der Regelungsobjekte und Adressaten ........ 81
d) Verpflichtung zur erstmaligen Aufstellung bzw.
Durchführung.................................. 83
2. Behördliche Zulassungsentscheidungen iSv § 4 Abs.l S.2 Nr.l
ROG
B.
genehmigungen - Beachtenspflicht nach § 4 Abs.l S.2 Nr.2
I.
1. Steuerungsansatz in § 4 Abs.l S.2 Nr.2
2. Kein Anhalt für abweichenden Bedeutungsgehalt........... 87
3. Weitere Gesichtspunkte............................. 87
II.
C. Gleichstellung bestimmter Privater mit öffentlichen Stellen - Beachtens¬
pflicht nach § 4 Abs.3
I.
II.
III.
D. Berücksichtigungspflicht bei Zulassungsentscheidungen über raum¬
bedeutsame Vorhaben Privater nach § 4 Abs.4
I.
1. Adressat und Objekt der Pflicht....................... 94
2. Pflicht zur Berücksichtigung als Grad der Bindung.......... 95
3. Nach Maßgabe des Fachrechts........................ 95
4. Verhältnis zu § 4 Abs.5
II.
von § 4 Abs.4 S. 1
1. Problemstellung .................................. 98
2. Vorrang des Fachgesetzes ........................... 99
a) Gleichstellung der Erfordernisse der Raumordnung ....... 99
b) Keine Bindung durch § 4 Abs.4 S.l
c)
d) Auslegung des Fachrechts......................... 102
§ 4 Weilergehende Zielbindung durch Raumordnungsklauseln nach
§ 4 Abs.5
A. Anpassungspflicht nach § 1 Abs.4 BauGB .....................103
I.
1. Kein Zurückbleiben hinter § 4 Abs.l S.l
2. Pflicht zur Anpassung als strikte Bindung................105
II.
1. Unterlassungspflicht ............................... 109
2. Verpflichtung zur positiven Umsetzung bei Aufstellung,
Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen ............. 109
3. Verpflichtung zu nachträglichen Änderungen.............. 110
a) Erforderlichkeit der Bauleitplanung iSv § 1 Abs.3 BauGB ..110
b) Änderungspflicht aus § 1 Abs.4 BauGB ...............112
c) Einschränkungen ...............................115
4. Verpflichtung zur erstmaligen Planaufstellung .............116
B. Negative Bindungswirkung nach § 35 Abs.3 S.2 Hs.l BauGB........119
I.
1. Raumbedeutsame Vorhaben Privater....................121
2. Widersprechendes Ziel der Raumordnung ................121
3. Vergleich mit der Prüfung der Zielkonformität von Planungen . 123
II.
1. Strikte Formulierung............................... 125
2. Verhältnis zum Katalog öffentlicher Belange in § 35 Abs.3 S.l
BauGB ........................................ 126
3. Strikte Bindung durch § 35 Abs.3 S.2 Hs.2 BauGB ......... 126
4. Strikte Bindung durch § 1 Abs.4 BauGB.................127
5. Zielabweichungsverfahren nach § 11
6. Veränderte Intention des historischen Gesetzgebers..........130
7. Verstärkung der Zielbindung Privater ...................131
III.
Eigentumsgrundrecht.................................133
1. Eigentumsrelevanz von Zielen der Raumordnung...........134
a) Eingriff in den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts .... 134
b) Rolle der Raumordnungsziele bei der Bestimmung von
Inhalt und Schranken des Grundeigentums nach Art. 14
Abs.l S.2GG .................................136
2. Ausschluss unverhältnismäßiger Belastungen durch die
Zielbindung.....................................138
a) Global- oder Detailabwägung privater Belange nach
§ 7 Abs.7 S.3
b) Eigentumsrelevanz auch bei mediatisierter Zielbindung
Privater......................................141
c) Konkretisierungsgrad und Abwägungstiefe .............143
d) Vereinbarkeit der Detailabwägung privater Belange
mit dem Wesen der Raumordnung ...................145
e) Vergleich mit »abstrakter« Abwägung bei eigentums¬
relevanten Gesetzen .............................146
f) Keine »Reparatur« einer fehlerhaften Abwägung im
Rahmen der Genehmigungsentscheidung...............148
g) Verfahrensrechtliche Absicherung durch Öffentlichkeits¬
beteiligung ....................................148
h) Erforderlichkeit einer Abweichungsmöglichkeit..........149
С
I.
1. Raumbedeutsames privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs.l
BauGB ........................................152
2. Darstellung des Vorhabens als Ziel der Raumordnung........152
a) Ziel der Raumordnung ...........................152
b) Darstellung des Vorhabens als Zielinhalt...............153
II.
D. Steuerung von Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs.3 S.3 BauGB ... 156
I.
1. Raumbedeutsames privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs.l
Nr.2 bis 6 BauGB................................. 157
2. Ausweisung an anderer Stelle als Ziel der Raumordnung...... 158
3. Außergebietlicher Ausschluss als Zielinhalt............... 159
II.
1. Abwcichungsvorbehalt für atypische Fälle................162
2. Alternative Deutungsmöglichkeit ......................163
§ 5 Bindungswirkung von Grundsätzen der Raumordnung .............166
A. Berücksichtigungspflicht nach § 4 Abs.2
I.
§ 4 Abs.2
1. Adressaten und Objekte der Bindung ...................166
2. Berücksichtigungspflicht nach Maßgabe des Fachrechts ......166
a) Pflicht zur Berücksichtigung als Grad der Bindungswirkung . 166
b) Nach Maßgabe des Fachrechts......................168
II.
ROG
B.
bedeutsame Vorhaben Privater nach § 4 Abs.4
C.
§ 4 Abs.5
Dritter Teil: Einordnung von Festlegungen als Ziel oder Grundsatz
der Raumordnung .............................173
§ 6 Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung .........173
A. Legaldefinition von Zielen der Raumordnung nach § 3 Nr.2
I.
1. Verbindlichkeit als Unterscheidungsmerkmal..............174
a) Alternative Deutungsmöglichkeiten...................174
aa) Jede Verbindlichkeit ausreichend .................174
bb) Anspruch auf strikte Verbindlichkeit als zentrales
Unterscheidungsmerkmal.......................174
b) Systematischer Vergleich mit § 3 Nr.3
aa)
bb)
cc)
с)
2. Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs ..................178
3. Ausschluss verfahrensmäßiger Vorgaben.................180
II.
1. Folgen des Rahmencharakters von Zielen der Raumordnung für
die Bestimmbarkeit................................181
a) Rahmencharakter der Raumordnung.................. 182
b) Verfassungsrechtliche Vorgaben..................... 184
c) Verhältnis von Rahmencharakter und Bestimmbarkeit...... 185
d) Probleme der Planungspraxis....................... 188
2. Ebenenspezifizität der Bestimmbarkeit ..................190
a) Sicht des Zieladressaten entscheidend.................190
b) Konkretisierungsgrad und ebenenspezifische Bestimmbarkeit . 191
3. Räumliche Bestimmbarkeit ..........................193
a) Allgemeine Anforderungen ........................ 193
b) Größe des Geltungsbereichs........................ 193
c) Textliche Festlegungen ........................... 195
d) Zeichnerische Festlegungen........................ 196
aa) Außenlinien................................197
bb) Gebietsschraffuren ...........................199
cc) Symbole ..................................201
4. Sachliche Bestimmbarkeit ...........................202
a) Sachliche Bestimmbarkeit und Konkretisierungsgrad ......202
b) Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen .........203
c) Offenlassen von Alternativen.......................204
III.
Regionalplanung....................................205
1. Abgrenzung zu § 7 Abs.7
2. Abgeschlossenheit der Abwägung......................207
a) Potentielle Überschneidungen ......................207
b) Verbindlichkeitsanspruch..........................208
c) Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs................209
aa) Anhaltspunkte ..............................209
bb) Folgen eines Abwägungsdefizits oder -ausfalls für den
Verbindlichkeitsanspruch.......................211
cc) Anforderungen an den Konkretisierungsgrad .........212
IV.
plänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.....212
1. Textliche oder zeichnerische Festlegungen in Raumordnungs¬
plänen .........................................212
2. Zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums........213
a) Raumbezug ...................................213
b) Übergeordnetheit der Raumordnung..................214
aa) Überörtlichkeit..............................215
bb) Überfachlichkeit.............................217
V.
B. Legaldefinition von Grundsätzen der Raumordnung nach § 3 Nr.3
ROG
I.
entscheidungen .....................................219
II.
des Raums........................................221
1. Allgemeine Aussagen ..............................221
a) Wortlaut .....................................221
b) Systematischer Vergleich mit § 3 Nr.2
aa) Inhaltliche Anforderung an Festlegungen............221
bb) Allgemeinheit als Gegensatz zur sachlichen und
räumlichen Bestimmtheit.......................222
cc) Allgemeinheit als Gegensatz zur abschließenden
Abgewogenheit..............................223
c) Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs................224
aa) Kennzeichnung als Grundsatz ...................224
bb) Wortlaut der Festlegung .......................224
cc) Inhalt der Festlegung .........................225
dd) Verhältnis zu anderen Festlegungen ...............226
ее)
2. Zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums........227
III.
1. Bundesgrundsätze nach § 2 Abs.2
2. Landesgrundsätze nach § 2 Abs.3
С.
I.
1. Gesetzessystematische Unterschiede zwischen Kennzeichnungs¬
pflicht und Legaldefinitionen.........................230
2. Historische Gesichtspunkte ..........................231
3. Vermeidung von Rechtsunsicherheit als Regelungszweck .....232
II.
1. Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs ..................235
2. Umfang und Grenzen der Indizwirkung..................236
a) Kennzeichnung als Ziel der Raumordnung .............237
b) Kennzeichnung als Grundsatz der Raumordnung .........237
III.
1. Widerspruch zwischen materiellrechtlicher Einordnung und der
Kennzeichnung...................................239
2. Rechtswidrige Ziele der Raumordnung ..................240
§ 7 »Flexible« Festlegungen und ihre Einordnung in das Steuerungssystem
der Raumordnungsplanung ................................243
A. Bedarf der Planungspraxis an strikt bindenden und zugleich flexiblen
Festlegungen..........................................243
1. Vor- und Nachteile der Steuerung durch Ziele der Raum¬
ordnung ........................................243
2. Zunehmende Detailschärfe von Raumordnungszielen ........244
3. Beispiele.......................................245
B. Festlegungen mit erhöhtem Verbindlichkeitsanspruch innerhalb der
Abwägung............................................246
I.
1. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.2
a)
b) Verbindliche Vorgabe............................248
c) Abschließende Abgewogenheit......................249
aa) Abschichtung von Belangen.....................249
bb) Strikte Auslegung der Beachtenspflicht gemäß § 4 Abs.l
S.l
cc)
dd) Vergleich von § 3 Nr.2 und 3
ее)
Hs.2 BauGB ...............................254
ff) Zwingende Vorgabe als Abgrenzungskriterium........255
gg) Auswirkungen einer Flexibilisierung der Rechtsfolge
auf das System der Rahmensetzung ...............257
2. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.3
a)
b) Vorgabe für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessens¬
entscheidungen .................................259
c) Abwägungspflicht...............................260
II.
§ 7 Abs.4 S.l Nr.2
1. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.2
a)
b) Abschließende Abgewogenheit und Verbindlichkeit .......263
c) Definition von Vorbehaltsgebieten in § 7 Abs.4 S.l Nr.2
ROG
2. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.3
С.
I.
1. Verbindlichkeitsanspruch............................267
a) Verzicht auf Verbindlichkeit für den Ausnahmefall .......268
b) Verbindlichkeitsanspruch für den Regelfall .............268
c) Identifizierung der Ausnahmefälle durch Auslegung oder
Abwägung....................................270
2. Bestimmbarkeit der Ausnahmefälle.....................272
a) Konkrete Beschreibung der Ausnahmefälle .............272
b) Abstrakte Beschreibung der Ausnahmefälle.............273
3. Abschließend abgewogene Bestimmung des Geltungsbereichs
durch den Plangeber...............................274
II.
1. Auslegung als Festlegung mit Regel-Ausnahme-Struktur......277
2. Folgerungen für die Verbindlichkeit von »Soll«- und »In der
Regelw-Festlegungen...............................280
a) Abschließende und beispielhafte Auflistungen der atypischen
Fälle........................................281
b)
c) Benennung des Regelungszwecks der Festlegung.........283
d) Fehlen näherer Vorgaben für das Vorliegen der Atypik.....285
aa) Vorsorge für unvorhersehbare Fallgestaltungen ....... 285
bb) Vorbehalt einer weiteren Abwägung............... 286
cc) Zielabweichungsverfahren als abschließende Regelung
für nicht vorhersehbare Fallgestaltungcn ............ 289
dd) Möglichkeiten der Feinstcuerung zur Sicherung der
Verhältnismäßigkeit auch in atypischen Einzelfällen .... 292
3. »Soll«- und »In der Regelw-Festlcgungen als Grundsätze der
Raumordnung....................................294
Vierter Teil: Ausblick und Schlussbetrachtung ..................297
§ 8 Alternative Steuerungskonzepte .............................297
A. Vorbemerkung.........................................297
B. Veränderung der Festlegungskategorien .......................298
I.
1. Vorschriften über Zielbindung als Ansatzpunkt ............299
2. Folgen für die Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der
Raumordnung....................................300
3. Folgen für die Eigentumsrelevanz von Zielen der Raum¬
ordnung ........................................301
4. Folgen für die Steuerungswirkung .....................302
a) Flexibilisierung von Zielen der Raumordnung ...........302
b) Abgrenzungsprobleme und Rechtsklarheit..............303
c) Bewertung....................................304
II.
1. Legaldefinitionen als Ansatzpunkt .....................305
2. Folgen für die Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der
Raumordnung....................................306
3. Folgen für die Eigentumsrelevanz von Zielen der Raum¬
ordnung ........................................307
4. Folgen für die Steuerungswirkung .....................308
a) Flexibilisierung von Zielen der Raumordnung ...........308
b) Abgrenzungsprobleme und Rechtsklarheit..............308
c) Bewertung....................................309
C.
1. Aufgabe der materiellen Abgrenzung von Zielen und
Grundsätzen................................ 31Q
2. Verlagerung von Vorgaben der Legaldefinitionen...........311
a) Einhaltung des Aufgabenrahmens der Raumordnung.......311
b) Bestimmbarkeit ........................... 3)2
c) Begriffsmerkmale zum Verbindlichkeitsanspruch.........313
3. Folgen für die Steuerungswirkung .................... 315
a) Rechtsklarheit ........................ 315
b) Erhöhtes Risiko des völligen Geltungsverlustes ..........316
c) Bewertung............................ 317
§ 9 Zusammenfassung der Ergebnisse .......................... 319
Literaturverzeichnis...................... 335
Sachregister................................ 34-7
|
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis.XXIII
Erster Teil: Ausgangspunkte der Untersuchung . 1
§
1. Erfordernisse der Raumordnung als Steuerungsinstrumente . 1
2. Abgrenzungsschwierigkeiten . 2
3. Mengenziele in Raumordnungsplänen . 3
4. Ziel und Gang der Untersuchung . 6
a) Ziel der Untersuchung. 6
b) Gang der Untersuchung. 7
§ 2 Erfordernisse der Raumordnung . 9
I.
1. Raumordnungspläne . 9
2. Erfordernisse der Raumordnung. 10
II.
1. Legaldelinilion und Bindungswirkung. 11
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen . 13
a) Verhältnis zur Begriffsbestimmung in § 3 Nr.2
b) Beteiligungspflichten . 15
c) Begründungspflicht. 17
d) Konkretisierungsverpflichtung . 18
e) Raumordnungsrechtliches Entwicklungsgebot . 19
f) Kennzeichnungspflicht . 20
g) Abwägungsgebot . 21
h) Weitere Anforderungen an Raumordnungspläne. 22
III.
1. Legaldefinition und Bindungswirkung. 23
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen . 23
a) Verhältnis zur Legaldefinition des § 3 Nr.3
b) Beteiligungspflichten . 24
c) Begründungspflicht. 25
d) Konkrelisierungsverpflichtung . 25
e) Raumordnungsrechtliches Entwicklungsgebot . 26
0 Vorgaben aus § 2 Abs.3
g)
h)
IV.
1. Legaldefinition und Bindungswirkung. 31
a) In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung. 31
b) Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren. 32
c) Landesplanerische Stellungnahmen. 32
d) Bindungswirkung. 33
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen . 34
Zweiter Teil: Bindungswirkungen von Zielen und Grundsätzen der
Raumordnung . 37
§ 3 Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung nach § 4
A.
S.2 Nr.l
I.
1. Öffentliche Stellen als Regelungsadressaten. 38
2. Regelungsobjekte . 39
a) Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen nach
§ 4 Abs.I S.l
b) Behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit raum¬
bedeutsamer Maßnahmen nach § 4 Abs.I S.2 Nr.l
II.
1. Unterschiedliche Steuerungsmodelle für die Beachtenspflicht . 42
a) Ziele als außerhalb der Abwägung stehende Vorgaben . 43
b) Ziele als ebenenspezifisch aggregierte Belange . 44
2. Steuerungsansatz des § 4 Abs.I S.l, S.2 Nr.l
a)
pflicht . 46
b) Beschränkung der Raumordnung auf Rahmensetzung. 47
aa) Feinsteuerung der Bindungswirkung durch Inhalt und
Detaillierungsgrad von Zielen . 47
bb) Feinsteuerung der Bindungswirkung von Zielen durch
Abschichtung von Belangen. 48
c) Schwächung der Steuerungswirkung von Zielen bei bloßer
Abschichtungswirkung . 49
d) Historische und
III.
1. Vorüberlegungen . 51
2. Kein Hinweis auf Beschränkung der strikten Beachtenspflicht
auf öffentliche Belange. 53
3. Keine abschließende Regelung durch § 4 Abs.I S.2 Nr.2, Abs.3
und Abs.4
a)
b) Steuerungsansatz in § 4 Abs.I S.2 Nr.2, Abs.4
c)
4. Feinsteuerung der Bindungswirkung von Zielen durch Aussage¬
schärfe . 56
5. Erweiterung der Bindungswirkung gegenüber Privaten durch das
Bau- und Raumordnungsgesetz 1998. 57
a) Neuer Steuerungsansatz zur Ergänzung der Zielbindung
Privater . 57
b) Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Bau- und
Raumordnungsgesetz 1998 . 59
6. Stellung von Zielen außerhalb des Abwägungsprozesses. 61
7. Schwächung der Steuerungswirkung von Zielen der
Raumordnung. 61
8. Raumordnungskompetenz und mediatisierte Bindung Privater . . 62
a) Raumordnung iSv Art.75 Abs.I S.l Nr.4 GG . 63
b) Kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer strikten Auslegung
von § 4 Abs.I S.l, S.2 Nr.l
c)
Zielen der Raumordnung. 65
9. Vereinbarkeit mit dem Eigentumsgrundrecht . 66
a) Rechtsprechung zur Trassenfestlegung der Autobahn 94 . 66
b) Möglichkeiten zur Berücksichtigung privater Belange. 67
aa) Sicherung von Gestaltungsspielräumen durch Zuschnitt
und Detaillierungsgrad des Raumordnungsziels . 68
bb) Einschränkung der Bindungswirkung . 69
cc) Berücksichtigung privater Belange bei der Ziel¬
aufstellung . 69
c) Verfassungskonforme Auslegung von § 7 Abs.7 S.3
IV.
1. Planungen und Maßnahmen iSv § 4 Abs.l S.1
a)
b) Verpflichtung zur positiven Umsetzung bei zukünftigen
Planungen bzw. Maßnahmen. 74
aa) Vorüberlegungen . 75
bb) Reichweite der Beachtenspflicht. 75
cc) Voraussetzungen. 76
c) Verpflichtung zu nachträglichen Änderungen. 77
aa) Beachtung »bei« raumbedeutsamen Planungen und
Maßnahmen. 77
bb) Verzicht auf Planungsgebot im Bau- und Raumordnungs¬
gesetz 1998 . 78
cc) Einfluss auf die Steuerungswirkung von Raumordnungs¬
zielen . 80
dd) Vielfalt der Regelungsobjekte und Adressaten . 81
d) Verpflichtung zur erstmaligen Aufstellung bzw.
Durchführung. 83
2. Behördliche Zulassungsentscheidungen iSv § 4 Abs.l S.2 Nr.l
ROG
B.
genehmigungen - Beachtenspflicht nach § 4 Abs.l S.2 Nr.2
I.
1. Steuerungsansatz in § 4 Abs.l S.2 Nr.2
2. Kein Anhalt für abweichenden Bedeutungsgehalt. 87
3. Weitere Gesichtspunkte. 87
II.
C. Gleichstellung bestimmter Privater mit öffentlichen Stellen - Beachtens¬
pflicht nach § 4 Abs.3
I.
II.
III.
D. Berücksichtigungspflicht bei Zulassungsentscheidungen über raum¬
bedeutsame Vorhaben Privater nach § 4 Abs.4
I.
1. Adressat und Objekt der Pflicht. 94
2. Pflicht zur Berücksichtigung als Grad der Bindung. 95
3. Nach Maßgabe des Fachrechts. 95
4. Verhältnis zu § 4 Abs.5
II.
von § 4 Abs.4 S. 1
1. Problemstellung . 98
2. Vorrang des Fachgesetzes . 99
a) Gleichstellung der Erfordernisse der Raumordnung . 99
b) Keine Bindung durch § 4 Abs.4 S.l
c)
d) Auslegung des Fachrechts. 102
§ 4 Weilergehende Zielbindung durch Raumordnungsklauseln nach
§ 4 Abs.5
A. Anpassungspflicht nach § 1 Abs.4 BauGB .103
I.
1. Kein Zurückbleiben hinter § 4 Abs.l S.l
2. Pflicht zur Anpassung als strikte Bindung.105
II.
1. Unterlassungspflicht . 109
2. Verpflichtung zur positiven Umsetzung bei Aufstellung,
Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen . 109
3. Verpflichtung zu nachträglichen Änderungen. 110
a) Erforderlichkeit der Bauleitplanung iSv § 1 Abs.3 BauGB .110
b) Änderungspflicht aus § 1 Abs.4 BauGB .112
c) Einschränkungen .115
4. Verpflichtung zur erstmaligen Planaufstellung .116
B. Negative Bindungswirkung nach § 35 Abs.3 S.2 Hs.l BauGB.119
I.
1. Raumbedeutsame Vorhaben Privater.121
2. Widersprechendes Ziel der Raumordnung .121
3. Vergleich mit der Prüfung der Zielkonformität von Planungen . 123
II.
1. Strikte Formulierung. 125
2. Verhältnis zum Katalog öffentlicher Belange in § 35 Abs.3 S.l
BauGB . 126
3. Strikte Bindung durch § 35 Abs.3 S.2 Hs.2 BauGB . 126
4. Strikte Bindung durch § 1 Abs.4 BauGB.127
5. Zielabweichungsverfahren nach § 11
6. Veränderte Intention des historischen Gesetzgebers.130
7. Verstärkung der Zielbindung Privater .131
III.
Eigentumsgrundrecht.133
1. Eigentumsrelevanz von Zielen der Raumordnung.134
a) Eingriff in den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts . 134
b) Rolle der Raumordnungsziele bei der Bestimmung von
Inhalt und Schranken des Grundeigentums nach Art. 14
Abs.l S.2GG .136
2. Ausschluss unverhältnismäßiger Belastungen durch die
Zielbindung.138
a) Global- oder Detailabwägung privater Belange nach
§ 7 Abs.7 S.3
b) Eigentumsrelevanz auch bei mediatisierter Zielbindung
Privater.141
c) Konkretisierungsgrad und Abwägungstiefe .143
d) Vereinbarkeit der Detailabwägung privater Belange
mit dem Wesen der Raumordnung .145
e) Vergleich mit »abstrakter« Abwägung bei eigentums¬
relevanten Gesetzen .146
f) Keine »Reparatur« einer fehlerhaften Abwägung im
Rahmen der Genehmigungsentscheidung.148
g) Verfahrensrechtliche Absicherung durch Öffentlichkeits¬
beteiligung .148
h) Erforderlichkeit einer Abweichungsmöglichkeit.149
С
I.
1. Raumbedeutsames privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs.l
BauGB .152
2. Darstellung des Vorhabens als Ziel der Raumordnung.152
a) Ziel der Raumordnung .152
b) Darstellung des Vorhabens als Zielinhalt.153
II.
D. Steuerung von Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs.3 S.3 BauGB . 156
I.
1. Raumbedeutsames privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs.l
Nr.2 bis 6 BauGB. 157
2. Ausweisung an anderer Stelle als Ziel der Raumordnung. 158
3. Außergebietlicher Ausschluss als Zielinhalt. 159
II.
1. Abwcichungsvorbehalt für atypische Fälle.162
2. Alternative Deutungsmöglichkeit .163
§ 5 Bindungswirkung von Grundsätzen der Raumordnung .166
A. Berücksichtigungspflicht nach § 4 Abs.2
I.
§ 4 Abs.2
1. Adressaten und Objekte der Bindung .166
2. Berücksichtigungspflicht nach Maßgabe des Fachrechts .166
a) Pflicht zur Berücksichtigung als Grad der Bindungswirkung . 166
b) Nach Maßgabe des Fachrechts.168
II.
ROG
B.
bedeutsame Vorhaben Privater nach § 4 Abs.4
C.
§ 4 Abs.5
Dritter Teil: Einordnung von Festlegungen als Ziel oder Grundsatz
der Raumordnung .173
§ 6 Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung .173
A. Legaldefinition von Zielen der Raumordnung nach § 3 Nr.2
I.
1. Verbindlichkeit als Unterscheidungsmerkmal.174
a) Alternative Deutungsmöglichkeiten.174
aa) Jede Verbindlichkeit ausreichend .174
bb) Anspruch auf strikte Verbindlichkeit als zentrales
Unterscheidungsmerkmal.174
b) Systematischer Vergleich mit § 3 Nr.3
aa)
bb)
cc)
с)
2. Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs .178
3. Ausschluss verfahrensmäßiger Vorgaben.180
II.
1. Folgen des Rahmencharakters von Zielen der Raumordnung für
die Bestimmbarkeit.181
a) Rahmencharakter der Raumordnung. 182
b) Verfassungsrechtliche Vorgaben. 184
c) Verhältnis von Rahmencharakter und Bestimmbarkeit. 185
d) Probleme der Planungspraxis. 188
2. Ebenenspezifizität der Bestimmbarkeit .190
a) Sicht des Zieladressaten entscheidend.190
b) Konkretisierungsgrad und ebenenspezifische Bestimmbarkeit . 191
3. Räumliche Bestimmbarkeit .193
a) Allgemeine Anforderungen . 193
b) Größe des Geltungsbereichs. 193
c) Textliche Festlegungen . 195
d) Zeichnerische Festlegungen. 196
aa) Außenlinien.197
bb) Gebietsschraffuren .199
cc) Symbole .201
4. Sachliche Bestimmbarkeit .202
a) Sachliche Bestimmbarkeit und Konkretisierungsgrad .202
b) Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen .203
c) Offenlassen von Alternativen.204
III.
Regionalplanung.205
1. Abgrenzung zu § 7 Abs.7
2. Abgeschlossenheit der Abwägung.207
a) Potentielle Überschneidungen .207
b) Verbindlichkeitsanspruch.208
c) Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs.209
aa) Anhaltspunkte .209
bb) Folgen eines Abwägungsdefizits oder -ausfalls für den
Verbindlichkeitsanspruch.211
cc) Anforderungen an den Konkretisierungsgrad .212
IV.
plänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.212
1. Textliche oder zeichnerische Festlegungen in Raumordnungs¬
plänen .212
2. Zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.213
a) Raumbezug .213
b) Übergeordnetheit der Raumordnung.214
aa) Überörtlichkeit.215
bb) Überfachlichkeit.217
V.
B. Legaldefinition von Grundsätzen der Raumordnung nach § 3 Nr.3
ROG
I.
entscheidungen .219
II.
des Raums.221
1. Allgemeine Aussagen .221
a) Wortlaut .221
b) Systematischer Vergleich mit § 3 Nr.2
aa) Inhaltliche Anforderung an Festlegungen.221
bb) Allgemeinheit als Gegensatz zur sachlichen und
räumlichen Bestimmtheit.222
cc) Allgemeinheit als Gegensatz zur abschließenden
Abgewogenheit.223
c) Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs.224
aa) Kennzeichnung als Grundsatz .224
bb) Wortlaut der Festlegung .224
cc) Inhalt der Festlegung .225
dd) Verhältnis zu anderen Festlegungen .226
ее)
2. Zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.227
III.
1. Bundesgrundsätze nach § 2 Abs.2
2. Landesgrundsätze nach § 2 Abs.3
С.
I.
1. Gesetzessystematische Unterschiede zwischen Kennzeichnungs¬
pflicht und Legaldefinitionen.230
2. Historische Gesichtspunkte .231
3. Vermeidung von Rechtsunsicherheit als Regelungszweck .232
II.
1. Prüfung des Verbindlichkeitsanspruchs .235
2. Umfang und Grenzen der Indizwirkung.236
a) Kennzeichnung als Ziel der Raumordnung .237
b) Kennzeichnung als Grundsatz der Raumordnung .237
III.
1. Widerspruch zwischen materiellrechtlicher Einordnung und der
Kennzeichnung.239
2. Rechtswidrige Ziele der Raumordnung .240
§ 7 »Flexible« Festlegungen und ihre Einordnung in das Steuerungssystem
der Raumordnungsplanung .243
A. Bedarf der Planungspraxis an strikt bindenden und zugleich flexiblen
Festlegungen.243
1. Vor- und Nachteile der Steuerung durch Ziele der Raum¬
ordnung .243
2. Zunehmende Detailschärfe von Raumordnungszielen .244
3. Beispiele.245
B. Festlegungen mit erhöhtem Verbindlichkeitsanspruch innerhalb der
Abwägung.246
I.
1. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.2
a)
b) Verbindliche Vorgabe.248
c) Abschließende Abgewogenheit.249
aa) Abschichtung von Belangen.249
bb) Strikte Auslegung der Beachtenspflicht gemäß § 4 Abs.l
S.l
cc)
dd) Vergleich von § 3 Nr.2 und 3
ее)
Hs.2 BauGB .254
ff) Zwingende Vorgabe als Abgrenzungskriterium.255
gg) Auswirkungen einer Flexibilisierung der Rechtsfolge
auf das System der Rahmensetzung .257
2. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.3
a)
b) Vorgabe für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessens¬
entscheidungen .259
c) Abwägungspflicht.260
II.
§ 7 Abs.4 S.l Nr.2
1. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.2
a)
b) Abschließende Abgewogenheit und Verbindlichkeit .263
c) Definition von Vorbehaltsgebieten in § 7 Abs.4 S.l Nr.2
ROG
2. Vereinbarkeit mit § 3 Nr.3
С.
I.
1. Verbindlichkeitsanspruch.267
a) Verzicht auf Verbindlichkeit für den Ausnahmefall .268
b) Verbindlichkeitsanspruch für den Regelfall .268
c) Identifizierung der Ausnahmefälle durch Auslegung oder
Abwägung.270
2. Bestimmbarkeit der Ausnahmefälle.272
a) Konkrete Beschreibung der Ausnahmefälle .272
b) Abstrakte Beschreibung der Ausnahmefälle.273
3. Abschließend abgewogene Bestimmung des Geltungsbereichs
durch den Plangeber.274
II.
1. Auslegung als Festlegung mit Regel-Ausnahme-Struktur.277
2. Folgerungen für die Verbindlichkeit von »Soll«- und »In der
Regelw-Festlegungen.280
a) Abschließende und beispielhafte Auflistungen der atypischen
Fälle.281
b)
c) Benennung des Regelungszwecks der Festlegung.283
d) Fehlen näherer Vorgaben für das Vorliegen der Atypik.285
aa) Vorsorge für unvorhersehbare Fallgestaltungen . 285
bb) Vorbehalt einer weiteren Abwägung. 286
cc) Zielabweichungsverfahren als abschließende Regelung
für nicht vorhersehbare Fallgestaltungcn . 289
dd) Möglichkeiten der Feinstcuerung zur Sicherung der
Verhältnismäßigkeit auch in atypischen Einzelfällen . 292
3. »Soll«- und »In der Regelw-Festlcgungen als Grundsätze der
Raumordnung.294
Vierter Teil: Ausblick und Schlussbetrachtung .297
§ 8 Alternative Steuerungskonzepte .297
A. Vorbemerkung.297
B. Veränderung der Festlegungskategorien .298
I.
1. Vorschriften über Zielbindung als Ansatzpunkt .299
2. Folgen für die Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der
Raumordnung.300
3. Folgen für die Eigentumsrelevanz von Zielen der Raum¬
ordnung .301
4. Folgen für die Steuerungswirkung .302
a) Flexibilisierung von Zielen der Raumordnung .302
b) Abgrenzungsprobleme und Rechtsklarheit.303
c) Bewertung.304
II.
1. Legaldefinitionen als Ansatzpunkt .305
2. Folgen für die Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der
Raumordnung.306
3. Folgen für die Eigentumsrelevanz von Zielen der Raum¬
ordnung .307
4. Folgen für die Steuerungswirkung .308
a) Flexibilisierung von Zielen der Raumordnung .308
b) Abgrenzungsprobleme und Rechtsklarheit.308
c) Bewertung.309
C.
1. Aufgabe der materiellen Abgrenzung von Zielen und
Grundsätzen. 31Q
2. Verlagerung von Vorgaben der Legaldefinitionen.311
a) Einhaltung des Aufgabenrahmens der Raumordnung.311
b) Bestimmbarkeit . 3)2
c) Begriffsmerkmale zum Verbindlichkeitsanspruch.313
3. Folgen für die Steuerungswirkung . 315
a) Rechtsklarheit . 315
b) Erhöhtes Risiko des völligen Geltungsverlustes .316
c) Bewertung. 317
§ 9 Zusammenfassung der Ergebnisse . 319
Literaturverzeichnis. 335
Sachregister. 34-7 |
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