Rechnungshöfe und Rundfunk-Beteiligungsunternehmen: ein Beitrag zur Finanzkontrolle im öffentlich-rechtlichen Rundfunk
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
1996
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Südwestfunk-Schriftenreihe
1 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 408 S. |
| ISBN: | 3789045314 |
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Rechnungshöfe und
Rundfunk-Beteiligungsunternehmen
Ein Beitrag zur Finanzkontrolle im öffentlich-rechtlichen
Rundfunk
• Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden
INHALTSÜBERSICHT
1 KAPITEL: GRUNDREGELN DER FINANZKONTROLLE DURCH
RECHNUNGSHÖFE 25
A GESCHICHTLICHER RÜCKBLICK 25
B DER AKTUELLE STANDORT DER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE 34
C DIE EINBEZIEHUNG VON JURISTISCHEN PERSONEN DES ÖFFENTLICHEN RECHTS
IN DIE PRÜFUNGSBEFUGNIS DER RECHNUNGSHÖFE 80
2 KAPITEL: FINANZKONTROLLE DURCH RECHNUNGSHÖFE BEI
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 106
A DIE GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG VON WIRTSCHAFTSAUFSICHT UND FINANZ
KONTROLLE IM DEUTSCHEN RUNDFUNK 106
B ÖFFENTLICH-RECHTLICHE RUNDFUNKANSTALTEN UND IHR RECHTSCHARAKTER
ALS ANSTALT DES ÖFFENTLICHEN RECHTS SUI GENERIS 115
C DIE HAUSHALTS- UND FINANZAUTONOMIE DER RUNDFUNKANSTALTEN 132
D DIE TÄTIGKEIT DER RECHNUNGSHÖFE IM FINANZKONTROLLSYSTEM DER
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 149
E ERGEBNIS: RUNDFUNKANSTALTEN ALS OBJEKTE ÖFFENTLICHER FINANZKONTROLLE 197
3 KAPITEL: DIE TOCHTERGESELLSCHAFTEN ÖFFENTLICH
RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 198
A PRAXIS DER GRÜNDUNG UND BETEILIGUNG 198
B RECHTLICHE ZULÄSSIGKEIT DER TÄTIGKEIT VON ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN
RUNDFUNKANSTALTEN IN PRIVAT-RECHTLICHEN GESELLSCHAFTEN 211
4 KAPITEL: ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE DER FINANZKONTROLLE
PRIVATRECHTLICHER UNTERNEHMEN DURCH RECHNUNGSHÖFE 240
A DER AUSNAHMECHARAKTER EINER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE PRIVATER 240
B HAUSHALTSRECHTLICHE GRUNDLAGEN ZUR EINBEZIEHUNG PRIVATRECHTLICH
ORGANISIERTER UNTERNEHMEN 241
C ZUSAMMENFASSUNG: DAS SCHUTZOBJEKT ÖFFENTLICHES VERMÖGEN BEI DER
FINANZKONTROLLE PRIVATER UND DER STAATLICHEN BETEILIGUNGEN 272
5 KAPITEL: FINANZKONTROLLE BEI TOCHTERGESELLSCHAFTEN
ÖFFENTLICH-RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 274
A RECHTLICHE UND TATSÄCHLICHE GRUNDLAGEN 274
B UNTERNEHMENSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN
DURCH DIE LANDESRECHNUNGSHÖFE 311
C BETÄTIGUNGSPRÜFUNGEN ALS TEIL DER PRÜFUNG DER RUNDFUNKANSTALTEN 329
D ZUWENDUNGSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN 377
GESAMTERGEBNIS IN THESEN 387
LITERATURVERZEICHNIS 391
INHALTSVERZEICHNIS
EINLEITUNG 22
I Gegenstand der Arbeit 22
II Gang der Untersuchung 23
1 KAPITEL: GRUNDREGELN DER FINANZKONTROLLE
DURCH RECHNUNGSHÖFE 25
A GESCHICHTLICHER RÜCKBLICK 25
I Die Bedeutung der historischen Analyse 25
II Die Entstehung der Finanzkontrolle: Rechnungskammern als
Kontrollinstrument für Könige und Fürsten 25
III Finanzkontrolle im entstehenden Parlamentarismus 28
IV Finanzkontrolle in der Weimarer Republik und im Dritten Reich 29
V Die Entwicklung nach 1945 bis zur Haushaltsrechtsreform 32
VI Zusammenfassung 34
B DER AKTUELLE STANDORT DER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE 34
I Die Haushaltsrechtsreform 1969 34
1 Motive für die Neuregelung der Finanzkontrolle 34
2 Entstehung und wesentlicher Inhalt der Neuregelung 35
a) Verfassungsrechtliche Grundlage 35
aa) Art 114 Grundgesetz 35
bb) Art 109 Grundgesetz 37
b) Einfachgesetzliche Änderungen 37
II Verfassungsrechtliche Stellung der staatlichen Finanzkontrolle 39
1 Die institutionelle Verfassungsgarantie der Rechnungsprüfung 39
2 Staatsrechtliche Einordnung der Finanzkontrolle 41
a) Der Rechnungshof als Verfassungsorgan ?
b) Der Rechnungshof im System der Gewaltenteilung
III Prüfungsobjekte staatlicher Finanzkontrolle 45
1 Verfassungsrechtlicher Prüfungsumfang 45
2 Einfach-gesetzliche Zuweisung von Prüfungskompetenzen 47
a) Die Verfassungsnorm als Kompetenzerweiterung 47
b) Schranken der Kompetenzerweiterung 47
c) Landesrechtliche Kompetenzerweiterung 50
3 Prüfungskompetenzen und der Grundsatz der Lückenlosigkeit der
Finanzkontrolle 51
4 Zusammenfassung: Staatliche Verantwortung als Grenze staatlicher
Finanzkontrolle 52
IV Einzelfragen des Prüfungsverfahrens 53
1 Gesetzliche Vorgaben 53
2 Grenzen der Finanzkontrolle 55
a) Zeitliche Grenzen 55
b) Sachliche Beschränkungen 56
c) Finanzkontrolle und Grundrechte von Prüfungsobjekten 58
3 Prüfungsmaßstäbe 62
a) Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit 62
b) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 65
aa) Verhältnis zur Rechtmäßigkeit 65
bb) Der Wirtschaftlichkeitsbegriff im staatlichen Bereich 65
cc) Wirtschaftlichkeit als Optimierungsgebot 68
4 Berichtspflicht und Publizität der Prüfungsergebnisse 71
a) Der Prüfungsbericht als Abschluß des Verfahrens 71
b) Publizitätsrecht des Rechnungshofes 75
V Zusammenfassung: Staatliche Rechnungshöfe - Kontrollorgane mit
systemimmanenten Grenzen 79
C DIE EINBEZIEHUNG VON JURISTISCHEN PERSONEN DES ÖFFENTLICHEN
RECHTS IN DIE PRÜFUNGSBEFUGNIS DER RECHNUNGSHÖFE 80
I Historische Entwicklung 80
II Umfang des Prüfungsrechtes der Staatlichen Finanzkontrolle bei
juristischen Personen des öffentlichen Rechts 84
1 Verfassungsrechtliche Verankerung 84
2 Einfach-gesetzliche Grundlagen 85
a) Haushaltsgrundsätzegesetz 85
b) Haushaltsordnungen 86
aa) Die Regelung der Bundeshaushaltsordnung 86
bb) Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen 87
3 Einordnung der gesetzlichen Vorschriften in das System staatlicher
Finanzkontrolle und systemgerechte Auslegung 88
a) Motive und textliche Reichweite der gesetzlichen Regelungen 88
b) Weite Auslegung der haushaltsrechtlichen Einbeziehung 90
c) Eingeschränkte Auslegung der haushaltsrechtlichen Vorschriften 91
d) Legitimationsgründe einer staatlichen Rechnungsprüfung durch
Rechnungshöfe bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts 92
aa) Verschränkung mit dem staatlichen Haushalt 93
bb) Die Übertragung von staatlichen Verwaltungsaufgaben 93
cc) Staatliche Organisations- und Kreationsbefugnis 94
dd) Information für die Gesetzgebungsbefugnis des Parlamentes 95
ee) Allgemeine Aufsichtsrechte 96
ff) Erhebungsrecht für Zwangsbeiträge 97
e) Ergebnis: Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers für staatliche
Rechnungshofbefugnisse bei juristischen Personen des öffendichen Rechts 99
III Rechnungshöfe und öffentliche Finanzkontrolle die interne Kontrolle der
juristischen Personen des öffentlichen Rechts 100
IV Zusammenfassung: Die unterschiedlichen Grenzen von staatlicher und
öffentlicher Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe 104
2 KAPITEL: FINANZKONTROLLE DURCH RECHNUNGSHÖFE BEI
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 106
A DIE GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG VON WIRTSCHAFTSAUFSICHT UND
FINANZKONTROLLE IM DEUTSCHEN RUNDFUNK 106
I Der Rundfunk in der Weimarer Republik und im Dritten Reich 106
1 Allgemeine Entwicklung 106
2 Finanzkontrolle 109
II Die Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik
Deutschland 110
1 Allgemeine Situation 110
2 Finanzkontrolle 112
III Zusammenfassung: Rundfunkanstalten - historisch keine Objekte des
allgemeinen Haushaltsrechtes 114
B ÖFFENTLICH-RECHTLICHE RUNDFUNKANSTALTEN UND IHR
RECHTSCHARAKTER ALS ANSTALT DES ÖFFENTLICHEN RECHTS SUI GENERIS 115
I Die Anstalt des öffentlichen Rechts im Verwaltungsrecht 11S
II öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und ihre Stellung im Staats- und
Verwaltungsrecht 117
1 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes 117
2 Rundfunk - staatliche oder öffentliche Aufgabe ? 119
a) Die Begriffe der staatlichen und öffentlichen Aufgabe 119
b) Die verfassungsrechtliche Aufgabe des Rundfunks 120
c) Rundfunk als öffentliche, nicht-staatliche Aufgabe 121
3 Rundfunkanstalten - Teil öffentlicher oder staatlicher Verwaltung ? 123
4 Der Begriff der Selbstverwaltung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk 127
III Ergebnis: Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und ihre Sonderstellung
zwischen Staat und Gesellschaft 131
C DIE HAUSHALTS- UND FINANZAUTONOMIE DER RUNDFUNKANSTALTEN 132
I Die Finanzautonomie als Teil der Rundfunkfreiheit 132
II Die staatliche Finanzgewährleistungspflicht für den Rundfunk 135
III Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren 137
1 Die Rundfunkgebühr: Rechtscharakter und Regelungszuständigkeit 138
2 Das bisherige Verfahren der Festsetzung durch die Landesparlamente 140
3 Die Vorlageentscheidung durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes 144
4 Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes 146
IV Ergebnis: Rundfunkfinanzierung und staatliche Gestaltungsrechte 148
D DIE TÄTIGKEIT DER RECHNUNGSHÖFE IM FINANZKONTROLLSYSTEM DER
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 149
I Praxis der Finanzkontrolle am Beispiel des SWF 149
II Rundfunkspezifische gesetzliche Grundlagen 151
1 Bayerischer Rundfunk 152
2 Hessischer Rundfunk 152
3 Mitteldeutscher Rundfunk 153
4 Norddeutscher Rundfunk 154
5 Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg 154
6 Radio Bremen 155
7 Saarländischer Rundfunk 156
8 Sender Freies Berlin 156
9 Süddeutscher Rundfunk 157
10 Südwestfunk 158
11 Westdeutscher Rundfunk 158
12 Zweites Deutsches Fernsehen 159
III Funktionen der Finanzkontrolle im Rundfunk 160
1 Notwendigkeit einer Differenzierung 160
2 Selbstverwaltungskontrolle im Rundfunk 161
a) Grundsätze der anstaltsautonomen Kontrolle 161
b) Rechtsgrundlagen der anstaltsautonomen Prüfung 164
3 Staatliche Kontrollkompetenzen 165
a) Prüfungskompetenzen nach allgemeinem staatlichen Haushaltsrecht 165
b) Staatliche Kompetenzen nach rundfunkspezifischem Recht 168
aa) Die Landesregierung als Adressat der Rechnungshofberichte 168
(1) Die Information der Landesregierung als Aufsichtsbehörde 168
(2) Die Neuregelung des HR-Gesetzes 171
bb) Das Parlament als Berichtsempfanger 172
(1) Das Parlament als Adressat der staatlichen Finanzkontrolle 173
(2) Parlamentsinformation als rundfunkspezifische Kompetenz 174
cc) Rundfunkrechtliche Verweisungen auf allgemeines Haushaltsrecht 179
dd) Die Prüfungsanordnung für den SDR in der LHO 180
c) Zusammenfassung: Rundfunkrechtliche Regeln als anstaltsautonome
Kontrollregeln mit externen Weiterleitungsbefugnissen 182
IV Grenzen der Finanzkontrolle 182
1 Selbstverwaltungsinterne Kontrolle 182
a) Uneingeschränktes Prüfungsrecht der Gremienkontrolle 182
b) Einschränkungen bei Einschaltung des Rechnungshofes 184
c) Rundfunkgerechte Gestaltung des Prüfungsverfahrens 187
aa) Anwendung von haushaltsrechtlichen Vorschriften 187
bb) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als Prüfungsmaßstab 190
2 Die Weiterleitung der Berichte an die Aufsichtsbehörde 193
a) Gesetzliche Grundlagen und Differenzierung der Berichtsinhalte 193
b) Erfordernis der verfassungskonformen Auslegung 194
3 Publizität der Rechnungshof-Berichte 196
E ERGEBNIS: RUNDFUNKANSTALTEN ALS OBJEKTE ÖFFENTLICHER
FINANZKONTROLLE 197
3 KAPITEL: DIE TOCHTERGESELLSCHAFTEN ÖFFENTLICH
RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 198
A PRAXIS DER GRÜNDUNG UND BETEILIGUNG 198
I Werbegesellschaften 198
II Gemeinschaftseinrichtungen 202
III Produktionsgesellschaften 204
IV Ginkaufs- und Verwertungsgesellschaften 206
V Sonstige Beteiligungen 207
VI Zukunftsperspektiven der Betätigung der Rundfunkanstalten in
privatrechtlichen Gesellschaften 209
B RECHTLICHE ZULÄSSIGKEIT DER TÄTIGKEIT VON ÖFFENTLICH
RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN IN PRIVAT-RECHTLICHEN
GESELLSCHAFTEN 211
I Vorbemerkung 211
II Die Wahl von privatrechtlichen Handlungs- und Organisationsformen durch
öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten 212
1 Die grundsätzliche Wahlfreiheit öffentlich-rechtlicher Rechtsträger 212
2 Grenzen privatrechtlicher Betätigungen 214
III Der zulässige Tätigkeitsbereich von Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 216
1 Vorbemerkung: Identität des zulässigen Tätigkeitsbereiches der
Beteiligungs-Gesellschaften und der Rundfunkanstalten 216
2 Der Kernbereich der Rundfunkveranstaltung 217
3 Die notwendigen Hilfsgeschäfte 218
4 Der Bereich der Randnutzung 220
a) Begriffliche Klärung 220
b) Werbefunk und -fernsehen als Randnutzung 221
c) Zulässigkeit der Randnutzung 224
aa) Allgemeine Grundsätze der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der
öffentlichen Hand 224
bb) Rundfunkspezifische Grenzen der Randnutzung 227
IV Inhalt und Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen 231
1 Bestehende rundfunkrechtliche Regelungen 232
a) Das Beispiel des NDR-Staatsvertrages 232
b) Regelungen anderer Rundfunkanstalten 233
2 Allgemeine verwaltungsrechtliche Beteiligungsregeln 234
a) Die Regelungen der Haushaltsordnungen 234
b) Beteiligungsregeln der Gemeindeordnungen 235
3 Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für Rundfunk-
Beteiligungsunternehmen 236
a) Privatrechtliche Handlungs- und Organisationsformen und Gesetzes
vorbehalt 236
b) Wirtschaftliche Betätigung und Gesetzesvorbehalt 237
V Zusammenfassung: Zulässigkeit der Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 239
4 KAPITEL: ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE DER FINANZKONTROLLE
PRTVATRECHTLICHER UNTERNEHMEN DURCH
RECHNUNGSHÖFE 240
A DER AUSNAHMECHARAKTER EINER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE
PRIVATER 240
B HAUSHALTSRECHTLICHE GRUNDLAGEN ZUR EINBEZIEHUNG
PRIVATRECHTLICH ORGANISIERTER UNTERNEHMEN 241
I Die Prüfungsrechte aufgrund der Verausgabung staatlicher Mittel 241
1 §91BHO/LHO 241
2 § 10411 und 2 BHO/LHO 243
II Die Betätigungsprüfung nach § 92 BHO/LHO 245
1 Das Grundsystem als Errungenschaft der RHO 245
2 Grundsätze der aktuellen Regelungen der BHO/LHO 248
a) Reformbestrebungen bis zur Haushaltsrechtsreform 248
b) Die staatliche Beteiligungsverwaltung als Prüfungsobjekt 249
c) Die Einbeziehung der privatrechtlichen Unternehmen in das
Prüfungsverfahren 252
aa) Das Gesellschaftsrecht als primäre Rechtsquelle 252
bb) Haushaltsrechtliche Modifikationen des Gesellschaftsrechtes 253
cc) Der abschließende Charakter der haushaltsrechtlichen Modifikationen 260
3 Die sachgerechte Verfahrensgestaltung der Betätigungsprüfung 260
III Prüfungskompetenzen nach § 104-1 Nr 3 und 4 BHO/LHO 263
1 Regelungsinhalt und systematische Stellung 263
2 Zulässigkeit einer Prüfungsvereinbarung mit dem Rechnungshof 264
a) Verfassungs- und haushaltsrechtliche Zulässigkeit 264
b) Gesellschaftsrechtliche Überprüfung 267
c) Die Sperrwirkung des § 1041 Nr 4 BHO/LHO für privatrechtliche
Unternehmen 269
3 Die Verfahrensgrundlagen der vereinbarten Prüfung 271
C ZUSAMMENFASSUNG: DAS SCHUTZOBJEKT ÖFFENTLICHES VERMÖGEN BEI
DER FINANZKONTROLLE PRIVATER UND DER STAATLICHEN BETEILIGUNGEN 272
5 KAPITEL: FINANZKONTROLLE DURCH RECHNUNGSHÖFE BEI
BETEILIGUNGS-GESELLSCHAFTEN ÖFFENTLICH
RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 274
A RECHTLICHE UND TATSÄCHLICHE GRUNDLAGEN 274
I Bisherige Prüfungspraxis 274
1 Die Werbetochter des Südwestfunks 274
2 Hessischer Rundfunk 274
3 Süddeutscher Rundfunk 275
4 Norddeutscher Rundfunk 276
5 Bayerischer Rundfunk 276
6 Saarländischer Rundfunk 277
7 Übrige Rundfunkanstalten 277
II Rechtliche Grundlagen 278
1 Rundfunkrechtliche Regelungen 278
a) Westdeutscher Rundfunk 278
b) Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg 279
c) Saarländischer Rundfunk 279
d) Radio Bremen 280
e) Norddeutscher Rundfunk 280
f) Mitteldeutscher Rundfunk 281
g) Sender Freies Berlin 281
h) Hessischer Rundfunk 282
i) Süddeutscher Rundfunk 282
j) Übrige Rundfunkanstalten 282
2 Bestimmungen in Satzungen und Gesellschaftsverträgen der
Beteiligungsunternehmen 283
a) Werbung-im-Südwestfunk-GmbH 283
b) SFB-Werbung-GmbH 283
c) HR-Werbung GmbH 284
III Bisherige Behandlung in Literatur und Rechtsprechung 284
1 Das ZDF-Gutachten von Jarass 284
2 Sonstige Äußerungen in der juristischen Literatur 285
3 Das SDR-Urteil des Verwaltungsgerichtes Stuttgart 285
IV Das Rechnungslegungssystem der Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 286
1 Die GmbH als Regelform der Beteiligung 286
2 Rechnungslegungspflicht nach dem Handelsgesetzbuch 287
a) Inhalt der Rechnungslegungspflicht für Einzelgesellschaften 287
b) Die Anwendung von Konzernrechnungslegungsregeln auf die
Rundfunkanstalten und ihre Tochterunternehmen 289
3 Rechnungslegungspflicht nach den Rundfunkgesetzen 291
a) Privatrechtliche Gesellschaften und Rundfunkgesetze 291
b) Einwirkungsverpflichtung für die Rundfunkanstalten 294
c) Inhalt der rundfunkrechtlichen Verpflichtungen 29S
aa) Rechnungslegungspflichten für die Unternehmen 295
bb) Verpflichtungen für die Rundfunkanstalten mit Auswirkungen auf
die Beteiligungsunternehmen 296
(1) Allgemeine Rechnungslegungspflichten 296
(2) Die Anordnung von Konzemrechnungslegungsregeln 297
4 Die Erweiterung der Rechnungslegung durch §§ 53, 54 HGrG 299
a) Anwendbarkeit aufgrund gesetzlicher Verweise 300
aa) §55 II HGrG 300
bb) § 48 III HGrG 300
cc) § 112 II BHO/LHO 301
(1) Die direkte Anwendbarkeit des § 112 LHO 301
(2) Die Anwendung aufgrund rundfunkrechtlicher Verweise 302
(3) Rundfunkrechtliche Verweise und Gesellschaftsrecht 305
dd) Gesellschaftsinterne Vereinbarung der Rechte nach §§ 53,54 HGrG 307
(1) Möglichkeit zur Vereinbarung von Sonder-Prüfungsrechten 307
(2) Rundfunkrechtliche Verpflichtung zur gesellschaftsinternen
Vereinbarung 308
5 Zusammenfassung: Gesellschaftsrecht und gesellschaftsinterne
Vereinbarungen als Grundlage des Rechnungslegungssystem 310
B UNTERNEHMENSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-
BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN DURCH DIE LANDESRECHNUNGSHÖFE 311
I Unternehmensprüfungen nach den Rundfunkgesetzen 311
1 Die Anordnung von Untemehmensprüfungen und die Grenzen
landesrechtlicher Regelungsbefugnis 311
2 Überprüfung der bestehenden rechtlichen Verpflichtungen 312
a) Rundfunkgesetze 312
b) Die entsprechende Anwendung von Landeshaushaltsrecht 314
3 Zusammenfassung: Keine normative Verpflichtung zur Unternehmensprüfung 314
II Prüfungsvereinbarungen in Satzung oder Gesellschaftsvertrag 314
1 Haushaltsrechtliche Zulässigkeit 31S
a) Gesetzliche Grundlage der Prüfungsvereinbarung 315
aa) Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage 315
bb) Anwendbarkeit von § 104 LHO auf Rundfunk-
Beteiligungsunternehmen 317
cc) Die Rundfunkgesetze als Prüfungsgrundlage 318
dd) Gesetzliche Grundlage und Unternehmensprüfung - dargestellt am
Beispiel der Werbung-im-Südwestfunk-GmbH 318
b) Der notwendige inhaltliche Bezug zur Bewirtschaftung öffentlicher Mittel 319
aa) Öffentliche Mittel als Grenze der Rechnungshof-Kompetenzen 319
bb) Anwendung auf Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 320
2 Gesellschaftsrechtliche Zulässigkeit 322
3 Die Bedeutung von Unternehmensprüfungen in der Praxis 324
III Das Prüfungsverfahren bei vereinbarten Unternehmensprüfungen 325
IV Zusammenfassung: Untemehmensprüfungen bei Beteiligungsgesellschaften -
rechtlicher Ausnahmetatbestand ohne einseitige Verpflichtung 327
C BETÄTIGUNGSPRÜFUNGEN ALS TEIL DER PRÜFUNG DER
RUNDFUNKANSTALTEN 329
I Rechtliche Grundlagen 329
1 Unmittelbare Prüfungserweiterungen der Rundfunkgesetze 330
a) Anordnung der Betätigungsprüfung durch Rechnungshöfe 330
b) Betätigungsprüfungen in Rundfunkgesetzen ohne Beteiligung des
Rechnungshofes 331
c) Die Regelung der SDR-Satzung 331
d) Vonang der spezialgesetzlichen Regelungen 332
2 Die entsprechende Anwendung von Landeshaushaltsrecht 335
II Prüfungsobjekte und Adressaten der Betätigungsprüfung 337
1 Die Betätigungsprüfung als Teil der Prüfung der Rundfunkanstalt 337
a) Der inhaltliche Bezug zum Beteiligungsvermögen 337
b) Die Beteiligungsverwaltung als Prüfungsgegenstand 339
2 Die Funktion der Beteiligungsunternehmen in der Betätigungsprüfung 341
3 Die Prüfungsadressaten der Betätigungsprüfung 342
a) Unterstützung der Kontrollfunktion der Rundfunk-Aufsichtsgremien 342
b) Gesetzliche Erweiterung zugunsten staatlicher Informationsrechte 343
c) Informationsinteressen der Unternehmensorgane 343
III Die Ausgestaltung des Prüfungsverfahrens 344
1 Der Prüfungsmaßstab kaufmännische Grundsätze 344
a) Übertragbarkeit auf Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 344
b) Auswirkungen im Prüfungsverfahren 345
2 Informationsrechte des Rechnungshofes 347
a) Umfang der Herausgabe- und Informationsverpflichtung der
Rundfunkanstalt 347
aa) Rechtliche Grundlagen 347
bb) Erforderliche Informationen in der Betätigungsprüfung 348
(1) Handelsrechtliche Prüfungsberichte 348
(2) Niederschriften über Sitzungen der Gesellschaftsorgane 349
(3) Berichte der Aufsichtsratsmitglieder 350
(4) Organisation der Beteiligungsverwaltung 351
(5) Sonstige Informationen und Auskünfte 351
b) Die Einbeziehung der Beteiligungsunternehmen im Prüfungsverfahren 352
aa) Grenzen landesrechtlicher Regelungsbefugnisse 352
bb) Handelsrechtliche Rechnungslegungspflichten und Verwendung der
Ergebnisse im Rahmen der Betätigungsprüfung 353
cc) Weitergehende Informationspflichten der Unternehmen gegenüber
dem Rechnungshof 355
dd) Informationsverpflichtung der Unternehmen gegenüber der Rundfunk
anstalt als Gesellschafter zur Verwendung im Prüfungsverfahren 336
ee) Informationsverpflichtung aufgrund gesellschaftsinterner Regelung 358
3 Der Prüfungsbericht als Abschluß des Prüfungsverfahrens 359
a) Die Beurteilung der Rundfunkexekutive im Prüfungsbericht 360
b) Die schutzwürdigen Interessen der betroffenen Unternehmen 360
c) Die Mitglieder der Überwachungsorgane der Beteiligungsunternehmen 362
IV Die Betätigungsprüfung mittelbarer Beteiligungen 363
1 Gesetzliche Grundlagen 364
2 Die Beteiligungsverwaltung bei mittelbaren Beteiligungen 365
3 Mittelbare Beteiligungen und handelsrechtliche Rechnungslegung der
Tochtergesellschaften 368
a) Der Konzernabschluß von Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 368
b) Der handelsrechtliche Einzel-Jahresabschluß 370
4 Zusammenfassung: Die Grenzen der mittelbaren Betätigungsprüfung 371
V Die Betätigungsprüfung durch den Wirtschaftsprüfer 372
1 Übertragbarkeit der Grundsätze der Rechnungshof-Prüfung 373
a) Die Zielrichtung dieser Prüfungsanordnung 373
b) Prüfungsverfahren 374
c) Prüfungsadressaten 374
2 Aufnahme der Ergebnisse in den Rechnungshof-Bericht 375
VI Zusammenfassung: Die Betätigungsprüfung als Gesellschafter-, nicht als
Gesellschaftsprüfung 376
D ZUWENDUNGSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN 377
I Rechtliche Grundlagen 377
1 Rundfunkrechtliche Regelungen 377
2 Die Anwendung von Landeshaushaltsrecht 377
a) Unmittelbare Anwendung von Haushaltsrecht 377
b) Entsprechende Anwendung von Landeshaushaltsrecht 378
II Zuwendungen von Rundfunkanstalten an Beteiligungsunternehmen 379
1 Der haushaltsrechtliche Zuwendungsbegriff 379
2 Übertragbarkeit auf Rundfunkanstalten und ihre Tochterunternehmen 380
III Grundsätze der Zuwendungsprüfung 381
1 Die Zuwendungsprüfimg als Teil der Kontrolle der Rundfunkanstalt 381
2 Die Einbeziehung der Tochterunternehmen in die Zuwendungsprüfung 382
3 Inhalt und Grenzen des Prüfungsrechtes 383
IV Zusammenfassung: Zuwendungsprüfung - Erweiterung der Prüfungsobjekte
ohne Änderung des Prüfungsgegenstandes 385
GESAMTERGEBNIS IN THESEN 387
LITERATURVERZEICHNIS 391
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Stephan Krempel
Rechnungshöfe und
Rundfunk-Beteiligungsunternehmen
Ein Beitrag zur Finanzkontrolle im öffentlich-rechtlichen
Rundfunk
• Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden
INHALTSÜBERSICHT
1 KAPITEL: GRUNDREGELN DER FINANZKONTROLLE DURCH
RECHNUNGSHÖFE 25
A GESCHICHTLICHER RÜCKBLICK 25
B DER AKTUELLE STANDORT DER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE 34
C DIE EINBEZIEHUNG VON JURISTISCHEN PERSONEN DES ÖFFENTLICHEN RECHTS
IN DIE PRÜFUNGSBEFUGNIS DER RECHNUNGSHÖFE 80
2 KAPITEL: FINANZKONTROLLE DURCH RECHNUNGSHÖFE BEI
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 106
A DIE GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG VON WIRTSCHAFTSAUFSICHT UND FINANZ
KONTROLLE IM DEUTSCHEN RUNDFUNK 106
B ÖFFENTLICH-RECHTLICHE RUNDFUNKANSTALTEN UND IHR RECHTSCHARAKTER
ALS ANSTALT DES ÖFFENTLICHEN RECHTS SUI GENERIS 115
C DIE HAUSHALTS- UND FINANZAUTONOMIE DER RUNDFUNKANSTALTEN 132
D DIE TÄTIGKEIT DER RECHNUNGSHÖFE IM FINANZKONTROLLSYSTEM DER
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 149
E ERGEBNIS: RUNDFUNKANSTALTEN ALS OBJEKTE ÖFFENTLICHER FINANZKONTROLLE 197
3 KAPITEL: DIE TOCHTERGESELLSCHAFTEN ÖFFENTLICH
RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 198
A PRAXIS DER GRÜNDUNG UND BETEILIGUNG 198
B RECHTLICHE ZULÄSSIGKEIT DER TÄTIGKEIT VON ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN
RUNDFUNKANSTALTEN IN PRIVAT-RECHTLICHEN GESELLSCHAFTEN 211
4 KAPITEL: ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE DER FINANZKONTROLLE
PRIVATRECHTLICHER UNTERNEHMEN DURCH RECHNUNGSHÖFE 240
A DER AUSNAHMECHARAKTER EINER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE PRIVATER 240
B HAUSHALTSRECHTLICHE GRUNDLAGEN ZUR EINBEZIEHUNG PRIVATRECHTLICH
ORGANISIERTER UNTERNEHMEN 241
C ZUSAMMENFASSUNG: DAS SCHUTZOBJEKT ÖFFENTLICHES VERMÖGEN BEI DER
FINANZKONTROLLE PRIVATER UND DER STAATLICHEN BETEILIGUNGEN 272
5 KAPITEL: FINANZKONTROLLE BEI TOCHTERGESELLSCHAFTEN
ÖFFENTLICH-RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 274
A RECHTLICHE UND TATSÄCHLICHE GRUNDLAGEN 274
B UNTERNEHMENSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN
DURCH DIE LANDESRECHNUNGSHÖFE 311
C BETÄTIGUNGSPRÜFUNGEN ALS TEIL DER PRÜFUNG DER RUNDFUNKANSTALTEN 329
D ZUWENDUNGSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN 377
GESAMTERGEBNIS IN THESEN 387
LITERATURVERZEICHNIS 391
INHALTSVERZEICHNIS
EINLEITUNG 22
I Gegenstand der Arbeit 22
II Gang der Untersuchung 23
1 KAPITEL: GRUNDREGELN DER FINANZKONTROLLE
DURCH RECHNUNGSHÖFE 25
A GESCHICHTLICHER RÜCKBLICK 25
I Die Bedeutung der historischen Analyse 25
II Die Entstehung der Finanzkontrolle: Rechnungskammern als
Kontrollinstrument für Könige und Fürsten 25
III Finanzkontrolle im entstehenden Parlamentarismus 28
IV Finanzkontrolle in der Weimarer Republik und im Dritten Reich 29
V Die Entwicklung nach 1945 bis zur Haushaltsrechtsreform 32
VI Zusammenfassung 34
B DER AKTUELLE STANDORT DER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE 34
I Die Haushaltsrechtsreform 1969 34
1 Motive für die Neuregelung der Finanzkontrolle 34
2 Entstehung und wesentlicher Inhalt der Neuregelung 35
a) Verfassungsrechtliche Grundlage 35
aa) Art 114 Grundgesetz 35
bb) Art 109 Grundgesetz 37
b) Einfachgesetzliche Änderungen 37
II Verfassungsrechtliche Stellung der staatlichen Finanzkontrolle 39
1 Die institutionelle Verfassungsgarantie der Rechnungsprüfung 39
2 Staatsrechtliche Einordnung der Finanzkontrolle 41
a) Der Rechnungshof als Verfassungsorgan ?
b) Der Rechnungshof im System der Gewaltenteilung
III Prüfungsobjekte staatlicher Finanzkontrolle 45
1 Verfassungsrechtlicher Prüfungsumfang 45
2 Einfach-gesetzliche Zuweisung von Prüfungskompetenzen 47
a) Die Verfassungsnorm als Kompetenzerweiterung 47
b) Schranken der Kompetenzerweiterung 47
c) Landesrechtliche Kompetenzerweiterung 50
3 Prüfungskompetenzen und der Grundsatz der Lückenlosigkeit der
Finanzkontrolle 51
4 Zusammenfassung: Staatliche Verantwortung als Grenze staatlicher
Finanzkontrolle 52
IV Einzelfragen des Prüfungsverfahrens 53
1 Gesetzliche Vorgaben 53
2 Grenzen der Finanzkontrolle 55
a) Zeitliche Grenzen 55
b) Sachliche Beschränkungen 56
c) Finanzkontrolle und Grundrechte von Prüfungsobjekten 58
3 Prüfungsmaßstäbe 62
a) Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit 62
b) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 65
aa) Verhältnis zur Rechtmäßigkeit 65
bb) Der Wirtschaftlichkeitsbegriff im staatlichen Bereich 65
cc) Wirtschaftlichkeit als Optimierungsgebot 68
4 Berichtspflicht und Publizität der Prüfungsergebnisse 71
a) Der Prüfungsbericht als Abschluß des Verfahrens 71
b) Publizitätsrecht des Rechnungshofes 75
V Zusammenfassung: Staatliche Rechnungshöfe - Kontrollorgane mit
systemimmanenten Grenzen 79
C DIE EINBEZIEHUNG VON JURISTISCHEN PERSONEN DES ÖFFENTLICHEN
RECHTS IN DIE PRÜFUNGSBEFUGNIS DER RECHNUNGSHÖFE 80
I Historische Entwicklung 80
II Umfang des Prüfungsrechtes der Staatlichen Finanzkontrolle bei
juristischen Personen des öffentlichen Rechts 84
1 Verfassungsrechtliche Verankerung 84
2 Einfach-gesetzliche Grundlagen 85
a) Haushaltsgrundsätzegesetz 85
b) Haushaltsordnungen 86
aa) Die Regelung der Bundeshaushaltsordnung 86
bb) Abweichungen in den Landeshaushaltsordnungen 87
3 Einordnung der gesetzlichen Vorschriften in das System staatlicher
Finanzkontrolle und systemgerechte Auslegung 88
a) Motive und textliche Reichweite der gesetzlichen Regelungen 88
b) Weite Auslegung der haushaltsrechtlichen Einbeziehung 90
c) Eingeschränkte Auslegung der haushaltsrechtlichen Vorschriften 91
d) Legitimationsgründe einer staatlichen Rechnungsprüfung durch
Rechnungshöfe bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts 92
aa) Verschränkung mit dem staatlichen Haushalt 93
bb) Die Übertragung von staatlichen Verwaltungsaufgaben 93
cc) Staatliche Organisations- und Kreationsbefugnis 94
dd) Information für die Gesetzgebungsbefugnis des Parlamentes 95
ee) Allgemeine Aufsichtsrechte 96
ff) Erhebungsrecht für Zwangsbeiträge 97
e) Ergebnis: Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers für staatliche
Rechnungshofbefugnisse bei juristischen Personen des öffendichen Rechts 99
III Rechnungshöfe und öffentliche Finanzkontrolle die interne Kontrolle der
juristischen Personen des öffentlichen Rechts 100
IV Zusammenfassung: Die unterschiedlichen Grenzen von staatlicher und
öffentlicher Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe 104
2 KAPITEL: FINANZKONTROLLE DURCH RECHNUNGSHÖFE BEI
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 106
A DIE GESCHICHTLICHE ENTWICKLUNG VON WIRTSCHAFTSAUFSICHT UND
FINANZKONTROLLE IM DEUTSCHEN RUNDFUNK 106
I Der Rundfunk in der Weimarer Republik und im Dritten Reich 106
1 Allgemeine Entwicklung 106
2 Finanzkontrolle 109
II Die Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik
Deutschland 110
1 Allgemeine Situation 110
2 Finanzkontrolle 112
III Zusammenfassung: Rundfunkanstalten - historisch keine Objekte des
allgemeinen Haushaltsrechtes 114
B ÖFFENTLICH-RECHTLICHE RUNDFUNKANSTALTEN UND IHR
RECHTSCHARAKTER ALS ANSTALT DES ÖFFENTLICHEN RECHTS SUI GENERIS 115
I Die Anstalt des öffentlichen Rechts im Verwaltungsrecht 11S
II öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und ihre Stellung im Staats- und
Verwaltungsrecht 117
1 Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes 117
2 Rundfunk - staatliche oder öffentliche Aufgabe ? 119
a) Die Begriffe der staatlichen und öffentlichen Aufgabe 119
b) Die verfassungsrechtliche Aufgabe des Rundfunks 120
c) Rundfunk als öffentliche, nicht-staatliche Aufgabe 121
3 Rundfunkanstalten - Teil öffentlicher oder staatlicher Verwaltung ? 123
4 Der Begriff der Selbstverwaltung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk 127
III Ergebnis: Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und ihre Sonderstellung
zwischen Staat und Gesellschaft 131
C DIE HAUSHALTS- UND FINANZAUTONOMIE DER RUNDFUNKANSTALTEN 132
I Die Finanzautonomie als Teil der Rundfunkfreiheit 132
II Die staatliche Finanzgewährleistungspflicht für den Rundfunk 135
III Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren 137
1 Die Rundfunkgebühr: Rechtscharakter und Regelungszuständigkeit 138
2 Das bisherige Verfahren der Festsetzung durch die Landesparlamente 140
3 Die Vorlageentscheidung durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes 144
4 Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes 146
IV Ergebnis: Rundfunkfinanzierung und staatliche Gestaltungsrechte 148
D DIE TÄTIGKEIT DER RECHNUNGSHÖFE IM FINANZKONTROLLSYSTEM DER
ÖFFENTLICH-RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN 149
I Praxis der Finanzkontrolle am Beispiel des SWF 149
II Rundfunkspezifische gesetzliche Grundlagen 151
1 Bayerischer Rundfunk 152
2 Hessischer Rundfunk 152
3 Mitteldeutscher Rundfunk 153
4 Norddeutscher Rundfunk 154
5 Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg 154
6 Radio Bremen 155
7 Saarländischer Rundfunk 156
8 Sender Freies Berlin 156
9 Süddeutscher Rundfunk 157
10 Südwestfunk 158
11 Westdeutscher Rundfunk 158
12 Zweites Deutsches Fernsehen 159
III Funktionen der Finanzkontrolle im Rundfunk 160
1 Notwendigkeit einer Differenzierung 160
2 Selbstverwaltungskontrolle im Rundfunk 161
a) Grundsätze der anstaltsautonomen Kontrolle 161
b) Rechtsgrundlagen der anstaltsautonomen Prüfung 164
3 Staatliche Kontrollkompetenzen 165
a) Prüfungskompetenzen nach allgemeinem staatlichen Haushaltsrecht 165
b) Staatliche Kompetenzen nach rundfunkspezifischem Recht 168
aa) Die Landesregierung als Adressat der Rechnungshofberichte 168
(1) Die Information der Landesregierung als Aufsichtsbehörde 168
(2) Die Neuregelung des HR-Gesetzes 171
bb) Das Parlament als Berichtsempfanger 172
(1) Das Parlament als Adressat der staatlichen Finanzkontrolle 173
(2) Parlamentsinformation als rundfunkspezifische Kompetenz 174
cc) Rundfunkrechtliche Verweisungen auf allgemeines Haushaltsrecht 179
dd) Die Prüfungsanordnung für den SDR in der LHO 180
c) Zusammenfassung: Rundfunkrechtliche Regeln als anstaltsautonome
Kontrollregeln mit externen Weiterleitungsbefugnissen 182
IV Grenzen der Finanzkontrolle 182
1 Selbstverwaltungsinterne Kontrolle 182
a) Uneingeschränktes Prüfungsrecht der Gremienkontrolle 182
b) Einschränkungen bei Einschaltung des Rechnungshofes 184
c) Rundfunkgerechte Gestaltung des Prüfungsverfahrens 187
aa) Anwendung von haushaltsrechtlichen Vorschriften 187
bb) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als Prüfungsmaßstab 190
2 Die Weiterleitung der Berichte an die Aufsichtsbehörde 193
a) Gesetzliche Grundlagen und Differenzierung der Berichtsinhalte 193
b) Erfordernis der verfassungskonformen Auslegung 194
3 Publizität der Rechnungshof-Berichte 196
E ERGEBNIS: RUNDFUNKANSTALTEN ALS OBJEKTE ÖFFENTLICHER
FINANZKONTROLLE 197
3 KAPITEL: DIE TOCHTERGESELLSCHAFTEN ÖFFENTLICH
RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 198
A PRAXIS DER GRÜNDUNG UND BETEILIGUNG 198
I Werbegesellschaften 198
II Gemeinschaftseinrichtungen 202
III Produktionsgesellschaften 204
IV Ginkaufs- und Verwertungsgesellschaften 206
V Sonstige Beteiligungen 207
VI Zukunftsperspektiven der Betätigung der Rundfunkanstalten in
privatrechtlichen Gesellschaften 209
B RECHTLICHE ZULÄSSIGKEIT DER TÄTIGKEIT VON ÖFFENTLICH
RECHTLICHEN RUNDFUNKANSTALTEN IN PRIVAT-RECHTLICHEN
GESELLSCHAFTEN 211
I Vorbemerkung 211
II Die Wahl von privatrechtlichen Handlungs- und Organisationsformen durch
öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten 212
1 Die grundsätzliche Wahlfreiheit öffentlich-rechtlicher Rechtsträger 212
2 Grenzen privatrechtlicher Betätigungen 214
III Der zulässige Tätigkeitsbereich von Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 216
1 Vorbemerkung: Identität des zulässigen Tätigkeitsbereiches der
Beteiligungs-Gesellschaften und der Rundfunkanstalten 216
2 Der Kernbereich der Rundfunkveranstaltung 217
3 Die notwendigen Hilfsgeschäfte 218
4 Der Bereich der Randnutzung 220
a) Begriffliche Klärung 220
b) Werbefunk und -fernsehen als Randnutzung 221
c) Zulässigkeit der Randnutzung 224
aa) Allgemeine Grundsätze der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der
öffentlichen Hand 224
bb) Rundfunkspezifische Grenzen der Randnutzung 227
IV Inhalt und Notwendigkeit gesetzlicher Grundlagen 231
1 Bestehende rundfunkrechtliche Regelungen 232
a) Das Beispiel des NDR-Staatsvertrages 232
b) Regelungen anderer Rundfunkanstalten 233
2 Allgemeine verwaltungsrechtliche Beteiligungsregeln 234
a) Die Regelungen der Haushaltsordnungen 234
b) Beteiligungsregeln der Gemeindeordnungen 235
3 Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für Rundfunk-
Beteiligungsunternehmen 236
a) Privatrechtliche Handlungs- und Organisationsformen und Gesetzes
vorbehalt 236
b) Wirtschaftliche Betätigung und Gesetzesvorbehalt 237
V Zusammenfassung: Zulässigkeit der Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 239
4 KAPITEL: ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE DER FINANZKONTROLLE
PRTVATRECHTLICHER UNTERNEHMEN DURCH
RECHNUNGSHÖFE 240
A DER AUSNAHMECHARAKTER EINER STAATLICHEN FINANZKONTROLLE
PRIVATER 240
B HAUSHALTSRECHTLICHE GRUNDLAGEN ZUR EINBEZIEHUNG
PRIVATRECHTLICH ORGANISIERTER UNTERNEHMEN 241
I Die Prüfungsrechte aufgrund der Verausgabung staatlicher Mittel 241
1 §91BHO/LHO 241
2 § 10411 und 2 BHO/LHO 243
II Die Betätigungsprüfung nach § 92 BHO/LHO 245
1 Das Grundsystem als Errungenschaft der RHO 245
2 Grundsätze der aktuellen Regelungen der BHO/LHO 248
a) Reformbestrebungen bis zur Haushaltsrechtsreform 248
b) Die staatliche Beteiligungsverwaltung als Prüfungsobjekt 249
c) Die Einbeziehung der privatrechtlichen Unternehmen in das
Prüfungsverfahren 252
aa) Das Gesellschaftsrecht als primäre Rechtsquelle 252
bb) Haushaltsrechtliche Modifikationen des Gesellschaftsrechtes 253
cc) Der abschließende Charakter der haushaltsrechtlichen Modifikationen 260
3 Die sachgerechte Verfahrensgestaltung der Betätigungsprüfung 260
III Prüfungskompetenzen nach § 104-1 Nr 3 und 4 BHO/LHO 263
1 Regelungsinhalt und systematische Stellung 263
2 Zulässigkeit einer Prüfungsvereinbarung mit dem Rechnungshof 264
a) Verfassungs- und haushaltsrechtliche Zulässigkeit 264
b) Gesellschaftsrechtliche Überprüfung 267
c) Die Sperrwirkung des § 1041 Nr 4 BHO/LHO für privatrechtliche
Unternehmen 269
3 Die Verfahrensgrundlagen der vereinbarten Prüfung 271
C ZUSAMMENFASSUNG: DAS SCHUTZOBJEKT ÖFFENTLICHES VERMÖGEN BEI
DER FINANZKONTROLLE PRIVATER UND DER STAATLICHEN BETEILIGUNGEN 272
5 KAPITEL: FINANZKONTROLLE DURCH RECHNUNGSHÖFE BEI
BETEILIGUNGS-GESELLSCHAFTEN ÖFFENTLICH
RECHTLICHER RUNDFUNKANSTALTEN 274
A RECHTLICHE UND TATSÄCHLICHE GRUNDLAGEN 274
I Bisherige Prüfungspraxis 274
1 Die Werbetochter des Südwestfunks 274
2 Hessischer Rundfunk 274
3 Süddeutscher Rundfunk 275
4 Norddeutscher Rundfunk 276
5 Bayerischer Rundfunk 276
6 Saarländischer Rundfunk 277
7 Übrige Rundfunkanstalten 277
II Rechtliche Grundlagen 278
1 Rundfunkrechtliche Regelungen 278
a) Westdeutscher Rundfunk 278
b) Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg 279
c) Saarländischer Rundfunk 279
d) Radio Bremen 280
e) Norddeutscher Rundfunk 280
f) Mitteldeutscher Rundfunk 281
g) Sender Freies Berlin 281
h) Hessischer Rundfunk 282
i) Süddeutscher Rundfunk 282
j) Übrige Rundfunkanstalten 282
2 Bestimmungen in Satzungen und Gesellschaftsverträgen der
Beteiligungsunternehmen 283
a) Werbung-im-Südwestfunk-GmbH 283
b) SFB-Werbung-GmbH 283
c) HR-Werbung GmbH 284
III Bisherige Behandlung in Literatur und Rechtsprechung 284
1 Das ZDF-Gutachten von Jarass 284
2 Sonstige Äußerungen in der juristischen Literatur 285
3 Das SDR-Urteil des Verwaltungsgerichtes Stuttgart 285
IV Das Rechnungslegungssystem der Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 286
1 Die GmbH als Regelform der Beteiligung 286
2 Rechnungslegungspflicht nach dem Handelsgesetzbuch 287
a) Inhalt der Rechnungslegungspflicht für Einzelgesellschaften 287
b) Die Anwendung von Konzernrechnungslegungsregeln auf die
Rundfunkanstalten und ihre Tochterunternehmen 289
3 Rechnungslegungspflicht nach den Rundfunkgesetzen 291
a) Privatrechtliche Gesellschaften und Rundfunkgesetze 291
b) Einwirkungsverpflichtung für die Rundfunkanstalten 294
c) Inhalt der rundfunkrechtlichen Verpflichtungen 29S
aa) Rechnungslegungspflichten für die Unternehmen 295
bb) Verpflichtungen für die Rundfunkanstalten mit Auswirkungen auf
die Beteiligungsunternehmen 296
(1) Allgemeine Rechnungslegungspflichten 296
(2) Die Anordnung von Konzemrechnungslegungsregeln 297
4 Die Erweiterung der Rechnungslegung durch §§ 53, 54 HGrG 299
a) Anwendbarkeit aufgrund gesetzlicher Verweise 300
aa) §55 II HGrG 300
bb) § 48 III HGrG 300
cc) § 112 II BHO/LHO 301
(1) Die direkte Anwendbarkeit des § 112 LHO 301
(2) Die Anwendung aufgrund rundfunkrechtlicher Verweise 302
(3) Rundfunkrechtliche Verweise und Gesellschaftsrecht 305
dd) Gesellschaftsinterne Vereinbarung der Rechte nach §§ 53,54 HGrG 307
(1) Möglichkeit zur Vereinbarung von Sonder-Prüfungsrechten 307
(2) Rundfunkrechtliche Verpflichtung zur gesellschaftsinternen
Vereinbarung 308
5 Zusammenfassung: Gesellschaftsrecht und gesellschaftsinterne
Vereinbarungen als Grundlage des Rechnungslegungssystem 310
B UNTERNEHMENSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-
BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN DURCH DIE LANDESRECHNUNGSHÖFE 311
I Unternehmensprüfungen nach den Rundfunkgesetzen 311
1 Die Anordnung von Untemehmensprüfungen und die Grenzen
landesrechtlicher Regelungsbefugnis 311
2 Überprüfung der bestehenden rechtlichen Verpflichtungen 312
a) Rundfunkgesetze 312
b) Die entsprechende Anwendung von Landeshaushaltsrecht 314
3 Zusammenfassung: Keine normative Verpflichtung zur Unternehmensprüfung 314
II Prüfungsvereinbarungen in Satzung oder Gesellschaftsvertrag 314
1 Haushaltsrechtliche Zulässigkeit 31S
a) Gesetzliche Grundlage der Prüfungsvereinbarung 315
aa) Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage 315
bb) Anwendbarkeit von § 104 LHO auf Rundfunk-
Beteiligungsunternehmen 317
cc) Die Rundfunkgesetze als Prüfungsgrundlage 318
dd) Gesetzliche Grundlage und Unternehmensprüfung - dargestellt am
Beispiel der Werbung-im-Südwestfunk-GmbH 318
b) Der notwendige inhaltliche Bezug zur Bewirtschaftung öffentlicher Mittel 319
aa) Öffentliche Mittel als Grenze der Rechnungshof-Kompetenzen 319
bb) Anwendung auf Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 320
2 Gesellschaftsrechtliche Zulässigkeit 322
3 Die Bedeutung von Unternehmensprüfungen in der Praxis 324
III Das Prüfungsverfahren bei vereinbarten Unternehmensprüfungen 325
IV Zusammenfassung: Untemehmensprüfungen bei Beteiligungsgesellschaften -
rechtlicher Ausnahmetatbestand ohne einseitige Verpflichtung 327
C BETÄTIGUNGSPRÜFUNGEN ALS TEIL DER PRÜFUNG DER
RUNDFUNKANSTALTEN 329
I Rechtliche Grundlagen 329
1 Unmittelbare Prüfungserweiterungen der Rundfunkgesetze 330
a) Anordnung der Betätigungsprüfung durch Rechnungshöfe 330
b) Betätigungsprüfungen in Rundfunkgesetzen ohne Beteiligung des
Rechnungshofes 331
c) Die Regelung der SDR-Satzung 331
d) Vonang der spezialgesetzlichen Regelungen 332
2 Die entsprechende Anwendung von Landeshaushaltsrecht 335
II Prüfungsobjekte und Adressaten der Betätigungsprüfung 337
1 Die Betätigungsprüfung als Teil der Prüfung der Rundfunkanstalt 337
a) Der inhaltliche Bezug zum Beteiligungsvermögen 337
b) Die Beteiligungsverwaltung als Prüfungsgegenstand 339
2 Die Funktion der Beteiligungsunternehmen in der Betätigungsprüfung 341
3 Die Prüfungsadressaten der Betätigungsprüfung 342
a) Unterstützung der Kontrollfunktion der Rundfunk-Aufsichtsgremien 342
b) Gesetzliche Erweiterung zugunsten staatlicher Informationsrechte 343
c) Informationsinteressen der Unternehmensorgane 343
III Die Ausgestaltung des Prüfungsverfahrens 344
1 Der Prüfungsmaßstab kaufmännische Grundsätze 344
a) Übertragbarkeit auf Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 344
b) Auswirkungen im Prüfungsverfahren 345
2 Informationsrechte des Rechnungshofes 347
a) Umfang der Herausgabe- und Informationsverpflichtung der
Rundfunkanstalt 347
aa) Rechtliche Grundlagen 347
bb) Erforderliche Informationen in der Betätigungsprüfung 348
(1) Handelsrechtliche Prüfungsberichte 348
(2) Niederschriften über Sitzungen der Gesellschaftsorgane 349
(3) Berichte der Aufsichtsratsmitglieder 350
(4) Organisation der Beteiligungsverwaltung 351
(5) Sonstige Informationen und Auskünfte 351
b) Die Einbeziehung der Beteiligungsunternehmen im Prüfungsverfahren 352
aa) Grenzen landesrechtlicher Regelungsbefugnisse 352
bb) Handelsrechtliche Rechnungslegungspflichten und Verwendung der
Ergebnisse im Rahmen der Betätigungsprüfung 353
cc) Weitergehende Informationspflichten der Unternehmen gegenüber
dem Rechnungshof 355
dd) Informationsverpflichtung der Unternehmen gegenüber der Rundfunk
anstalt als Gesellschafter zur Verwendung im Prüfungsverfahren 336
ee) Informationsverpflichtung aufgrund gesellschaftsinterner Regelung 358
3 Der Prüfungsbericht als Abschluß des Prüfungsverfahrens 359
a) Die Beurteilung der Rundfunkexekutive im Prüfungsbericht 360
b) Die schutzwürdigen Interessen der betroffenen Unternehmen 360
c) Die Mitglieder der Überwachungsorgane der Beteiligungsunternehmen 362
IV Die Betätigungsprüfung mittelbarer Beteiligungen 363
1 Gesetzliche Grundlagen 364
2 Die Beteiligungsverwaltung bei mittelbaren Beteiligungen 365
3 Mittelbare Beteiligungen und handelsrechtliche Rechnungslegung der
Tochtergesellschaften 368
a) Der Konzernabschluß von Rundfunk-Beteiligungsunternehmen 368
b) Der handelsrechtliche Einzel-Jahresabschluß 370
4 Zusammenfassung: Die Grenzen der mittelbaren Betätigungsprüfung 371
V Die Betätigungsprüfung durch den Wirtschaftsprüfer 372
1 Übertragbarkeit der Grundsätze der Rechnungshof-Prüfung 373
a) Die Zielrichtung dieser Prüfungsanordnung 373
b) Prüfungsverfahren 374
c) Prüfungsadressaten 374
2 Aufnahme der Ergebnisse in den Rechnungshof-Bericht 375
VI Zusammenfassung: Die Betätigungsprüfung als Gesellschafter-, nicht als
Gesellschaftsprüfung 376
D ZUWENDUNGSPRÜFUNGEN BEI RUNDFUNK-BETEILIGUNGSUNTERNEHMEN 377
I Rechtliche Grundlagen 377
1 Rundfunkrechtliche Regelungen 377
2 Die Anwendung von Landeshaushaltsrecht 377
a) Unmittelbare Anwendung von Haushaltsrecht 377
b) Entsprechende Anwendung von Landeshaushaltsrecht 378
II Zuwendungen von Rundfunkanstalten an Beteiligungsunternehmen 379
1 Der haushaltsrechtliche Zuwendungsbegriff 379
2 Übertragbarkeit auf Rundfunkanstalten und ihre Tochterunternehmen 380
III Grundsätze der Zuwendungsprüfung 381
1 Die Zuwendungsprüfimg als Teil der Kontrolle der Rundfunkanstalt 381
2 Die Einbeziehung der Tochterunternehmen in die Zuwendungsprüfung 382
3 Inhalt und Grenzen des Prüfungsrechtes 383
IV Zusammenfassung: Zuwendungsprüfung - Erweiterung der Prüfungsobjekte
ohne Änderung des Prüfungsgegenstandes 385
GESAMTERGEBNIS IN THESEN 387
LITERATURVERZEICHNIS 391 |
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