Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung:
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Tübingen
Mohr Siebeck
2005
|
| Schriftenreihe: | Ius publicum
134 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis Klappentext |
| Beschreibung: | XXIV, 473 S. |
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Inhaltsverzeichnis
Einleitung . 1
1. Kapitel: Begriffe, Untersuchungsgegenstand, Gang der Untersuchung
A. Der Begriff der staatlichen Verwaltung. 7
I.
II.
III.
IV.
V.
B. Der Begriff des Wettbewerbs. 11
I.
II.
III.
1. Grundelemente des Wettbewerbsbegriffs. 13
2. Das neoldassische Modell der vollständigen Konkurrenz. 14
3.
4. Die Theorie des wirksamen Wettbewerbs. 16
5. Die Kantzenbach/Hoppmann-Kontroverse. 16
a) Der Ansatz Kantzenbachs. 16
b) Der Ansatz Hoppmanns. 17
6. Die
7. Bedeutung der verschiedenen Konzepte für die Begriffsbestimmung. 18
IV.
V.
VI.
VII.
C. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes. 23
I.
1. Wettbewerb der öffentlichen Hand mit Privaten. 23
2. Von der staatlichen Verwaltung veranstalteter Wettbewerb. 24
3. Wettbewerb zwischen verschiedenen Gemeinwesen. 25
a) Wettbewerbsföderalismus. 25
b) Wettbewerb zwischen souveränen Staaten. 25
II.
X
D. Wettbewerb als Element der Verwaltungsreform. 27
I.
II.
III.
1. Bisheriges Leitbild. 28
2. Neue Prämissen. 29
3. Schlanker Staat und Dienstleistungsstaat. 29
4. Aktivierender Staat und Gewährleistungsstaat. 31
5. Ökonomisierung als zentrales Element der neuen Staatsbilder. 32
IV.
1. Neue Institutionenökonomik und Neoklassik. 32
2. Institutionen und Organisationen. 33
3. Transaktionskosten. 34
4. Die staatliche Verwaltung als Gegenstand ökonomischer Forschung . 35
5. Die Betriebskosten des Gemeinwesens - die Prinzipal-Agent-
Theorie . 36
6. Die Bedeutung von Wettbewerb. 37
V.
1. Großbritannien. 38
2. USA. 39
3. Neuseeland . 40
VI.
1. Die Ausgangssituation. 41
a) Hindernisse für die Einführung wettbewerblicher Strukturen_ 41
aa) Bauprinzipien von Wettbewerb im Überblick. 41
bb) Wettbewerb und Gemeinwohl. 42
cc) Wettbewerb und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. 43
dd) Wettbewerb und fehlende Vergleichbarkeit. 43
ee) Wettbewerb und Hierarchie. 43
ff) Wettbewerb und Dienstrecht. 44
gg) Wettbewerb und Zuständigkeiten. 44
hh) Wettbewerb und Grundrechtsbindung. 45
b) Quasi-Märkte, virtueller Wettbewerb und Leistungsvergleich . 45
2. Reformvorhaben.,. 47
a) Unterscheidung von Binnenreform und externen Reformen. 47
b) Binnenreform. 48
aa) Elemente der Binnenreform. 48
bb) Neues Steuerungsmodell. 48
(1) Elemente des Modells. 48
(2) Stand der Umsetzung. 49
cc) Dienstrecht. 50
c) Externe Reformen. 51
aa) Grundlagen. 51
bb) Externe Reformen im Schulbereich. 51
cc) Externe Reformen im Hochschulbereich. 52
dd) Externe Reformen im Gesundheitswesen. 54
ee) Externe Reformen bei der Arbeitsvermittlung. 55
ff) Externe Reformen auf kommunaler Ebene. 55
Inhaltsverzeichnis
VII.
E.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
2. Kapitel: Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit im Grundgesetz
A. Positive Aussagen im Grundgesetz. 63
B. Aussagen des Grundgesetzes zu wirtschaftlichem Wettbewerb. 63
I.
II.
1. Staatliche Verwaltung in öffentlich-rechtlicher Rechtsform. 64
2. Staatliche Verwaltung in Privatrechtsform. 64
3. Ergebnis. 67
III.
IV.
kation . 68
1. Freier Wettbewerb als Verfassungspostulat für den Post-
und Telekommunikationssektor. 68
2. Wettbewerb und Bundeseisenbahn. 69
V.
VI.
VII.
C. Wirtschaftlichkeit und Grundgesetz. 72
I.
II.
Begriffen. 73
III.
1. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip im Grundgesetz. 75
a) Art. 114 Abs. 2 GG. 75
b) Art.87eAbs.3S.lGGundArt.87fAbs.2S.lGG. 77
c) Bewertung . 77
2. Wirtschaftlichkeit als allgemeines Verfassungsprinzip. 77
a) Effizienzneutralität des Grundgesetzes?. 77
b) Gemeinwohl- und Rationalitätsbindung des Staates. 78
c) Grundrechte. 79
d) Rechtsstaatsprinzip sowie Art. 20a GG. 80
e) Bindung des Gesetzgebers
f) Zwischenergebnis. 80
XII
3. Normativer Gehalt. 81
a) Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip"?. 81
b) Folgerungen für die Einführung von Wettbewerb. 82
4. Exkurs - Die Bedeutung des Wirtschaftlichkeitsprinzips im
Vergaberecht . 83
a) Einfach-gesetzliche Ausprägungen des Wirtschaftlichkeits¬
prinzips . 83
b) Vergabefremde Zwecke im Vergaberecht. 83
c) Materieller Gehalt des Wirtschaftlichkeitsgebotes nach § 97 Abs. 5
GWB?. 84
d) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben und Wirtschaftlichkeits¬
prinzip . 86
e) Ergebnis. 87
IV.
D. Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit im Grundgesetz -
Zusammenfassung. 88
3. Kapitel: Demokratieprinzip und Verwaltungsorganisation
A. Wettbewerbsschranken im Grundgesetz. 89
B. Der normative Standort des Demokratieprinzips im Grundgesetz. 90
I.
II.
1. Volkssouveränität. 90
2. Verhältnis zur Demokratie. 91
3. Erfordernis der demokratischen Legitimation. 92
C. Die Begriffe von Volk und Staatsgewalt. 92
I.
1. Meinungsstand . 92
2. Stellungnahme. 93
II.
1. Differenzierung zwischen Staatsgewalt im formellen und im
materiellen Sinne. 95
2. Staatsgewalt im formellen Sinne. 95
a) Außenwirkung als maßgebliches Kriterium?. 95
b) Der Begriff der Entscheidung. 96
3. Staatsgewalt im materiellen Sinne. 97
a) Bundesverfassungsgericht. 98
b) Literatur. 99
c) Staatsgewalt als Wahrnehmung von Staatsaufgaben. 99
aa) Keine Differenzierung nach Aufgabentypen oder nach
Grundrechssubjektivität. 99
bb) Grundrechtsbindung und Demokratieerfordernis im
Gleichlauf. 100
Inhaltsverzeichnis
ce)
Staatsgewalt . 101
dd) Insbesondere: Beteiligung an privatrechtlichen
Unternehmen. 101
ee) Beteiligung zur Erreichung öffentlicher Zwecke als
Staatsaufgabe . 102
ff) Indizielle Bedeutung der Organisationsform für die
Qualifikation einer Betätigung als Staatsauf gäbe. 103
4. Einschränkungen des Begriffs der Staatsgewalt. 103
a) Vorbehalt der politischen Tragweite einer Aufgabe?. 103
b) Bagatellvorbehalt?. 104
III.
D. Legitimationskomponenten und Legitimationsniveau. 105
I.
II.
die Sicherung eines effektiven Einflusses. 105
1. Rechtsprechung und herrschende Literatur. 105
2. Kritik . 106
3. Stellungnahme. 107
III.
1. Institutionelle und funktioneile Legitimation. 110
2. Personelle Legitimation . 111
a) Grundlegendes. 111
b) Sonderproblem Kondominialverwaltung. 112
3. Sachlich-inhaltliche Legitimation . 113
IV.
1. Allgemeines. 114
2. Differenzierung nach der Erscheinungsform von Staatsgewalt. 116
V.
E. Vorgaben für die Struktur der Verwaltung aus dem
Demokratieprinzip . 117
I.
II.
1. Herleitung des Regeltypus in Rechtsprechung und Literatur. 118
2. Kritik . 119
3. Das Ministerialprinzip als Bedingung für eine demokratische
Verwaltung. 120
a) Flächendeckende Regierungszuständigkeit als Forderung des
Demokratieprinzips . 120
b) Interne Organisation der Verwaltung. 122
aa) Ressortprinzip. 122
bb) Die umfassende Leitungsbefugnis des Ressortministers. 122
cc) Die Einzelweisungsbefugnis als unverzichtbares Element
einer demokratischen Verwaltung. 123
XIV
(1) Einzelfallbezogene Betrachtung als Forderung des
Demokratieprinzips. 123
(2) Keine Kompensation von Legitimationsdefiziten. 125
dd) Zwischenergebnis . 125
III.
1. Personelle Legitimation. 126
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation . 127
a) Legitimation durch Gesetz. 127
b) Legitimation durch Verantwortlichkeit. 127
E
demokratischen Verwaltung. 127
I.
1. Die Verzichtstheorie. 129
a) Grundzüge. 129
b) Kritik . 129
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung ministerialfreier Räume. 130
a) Meinungsstand. 130
b) Stellungnahme. 131
II.
1. Abweichungen vom Regelmodell. 133
2. Gemeindevolk als Staatsvolk. 134
3. Modifikation der Legitimation auf kommunaler Ebene. 136
III.
1. Begriffsbestimmung . 137
2. Problemaufriss. 138
3. Funktionale Selbstverwaltung in Rechtsprechung und Literatur . 139
a) Die grundrechtsdeterminierte Selbstverwaltung als
demokratiekonforme Sonderform. 139
b) Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts. 140
c) Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts. 141
d) Die „parlamentszentrierte" Auffassung in der Literatur. 143
e) Die
aa) Funktionale Selbstverwaltung und integratives
Demokratiekonzept . 144
bb) Teilvölker als Träger funktionaler Selbstverwaltung. 145
cc) Autonome Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung. 145
dd) Kollektive personelle Legitimation der funktionalen
Selbstverwaltung? . 147
4. Anforderungen an die demokratische Legitimation der funktionalen
Selbstverwaltung. 148
a) Einleitung. 148
b) Das Bundesverfassungsgericht und die autonome Legitimation. 148
c) Integratives Demokratiekonzept und Teilvolkthese als
ungeeignete Ansätze . 149
d) Keine Legitimationskompensation durch autonome
Legitimation. 151
Inhaltsverzeichnis
e)
f) Verfassungsrechtliche Grundlagen der funktionalen
Selbstverwaltung. 153
aa) Allgemeines . 153
bb) Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG als Ermächtigung an den Bundes¬
gesetzgeber zur Schaffung funktionaler Selbstverwaltung . 154
cc) Funktionale Selbstverwaltung in den Bundesländern. 155
dd) Im Demokratieprinzip -wurzelnde Grenzen für die Schaffung
von Trägern funktionaler Selbstverwaltung. 156
5. Fazit. 158
G. Demokratieprinzip und Verwaltungsorganisation -
Zusammenfassung. 159
4. Kapitel: Schranken einer Binnenreform der staatlichen Verwaltung
A. Neues Steuerungsmodell und Dienstrechtsreform. 161
B. Das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle. 162
I.
Steuerungsmodells. 162
1. Einleitung. 162
2. Die Vorstellung Max Webers von einer rationalen Verwaltung. 162
3. Die hierarchische Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland . 163
4. Kritik- und Ansatzpunkte des Neuen Steuerungsmodells. 164
5. Das Leitbild des Neuen Steuerungsmodells. 166
6. Wesentliche Elemente des Neuen Steuerungsmodells. 166
a) Trennung von Politik und Verwaltung. 166
b) Dezentralisierung . 167
c) Zielvereinbarungen. 168
d) Produktorientierung. 168
e) Budget. 169
f) Budgetierung im Haushaltsrecht. 170
g) Kameralistik und Doppik. 171
h) Controlling. 172
i) Kundenorientierung und Qualitätsmanagement. 173
7. Wettbewerb als Ziel und Legitimation der neuen Strukturen. 173
8. Die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells am Beispiel Berlin . 174
a) Ein Modell für die gesamte staatliche Verwaltung. 174
b) Das Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz. 174
c) Bewertung . 177
9. Webers Verwaltungsideal und Neues Steuerungsmodell. 177
10. Neues Steuerungsmodell in der Kritik. 178
a) Verschiedene Ebenen der Kritik. 178
b) Verfassungsrechtliche Probleme. 178
II.
1. Einleitung. 179
XVI
2. Zielvereinbarungen auf der staatlichen Ebene. 179
a) Zielvereinbarungen zwischen Legislative und Gubernative. 179
aa) Beteiligte an Zielvereinbarungen. 179
bb) Rechtsnatur von Zielvereinbarungen. 180
cc) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Zielvereinbarungen . 181
dd) Zielvereinbarungen als informelle Absprachen. 182
b) Zielvereinbarungen innerhalb der Ministerialverwaltung. 182
aa) Aussagen in der Literatur zur Rechtsnatur von
Zielvereinbarungen. 183
bb) Rechtsnatur und Demokratieprinzip. 184
cc) Folgen der Unverbindlichkeit von Zielvereinbarungen. 185
3. Zielvereinbarungen in der Kommunalvenvaltung. 186
a) Beschränkung der Gemeindevertretung auf Grundsatzfragen . 186
aa) Der verfassungsrechtliche Rahmen. 186
bb) Die Rechtsnatur von Zielvereinbarungen bei direkt
gewähltem Bürgermeister. 187
cc) Die Rechtsnatur von Zielvereinbarungen bei nicht direkt
gewähltem Bürgermeister. 188
b) Zielvereinbarungen innerhalb der Kommunalverwaltung. 188
4. Zielvereinbarungen innerhalb der funktionalen Selbstverwaltung . 189
a) Einleitung.■ 189
b) Die grundrechtlich determinierte Selbstverwaltung. 190
c) Die sonstige funktionale Selbstverwaltung. 191
5. Zielvereinbarungen in sonstigen Konstellationen. 193
6. Zusammenfassung. 194
III.
1. Ergebnisorientierung als Kostenorientierung. 195
2. Praktische Schwierigkeiten bei der Erstellung von
Produktkatalogen. 197
3. Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Verwaltungshandeln. 198
a) Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. 198
b) Ermessensgrenzen. 199
c) Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Verwaltungsverfahren. 200
d) Die Rolle des Wirtschaftlichkeitsprinzips. 200
e) Das magische Viereck und seine verfassungsrechtlichen
Determinanten. 201
4. Kostenorientierung und verfassungsrechtliche Vorgaben. 201
a) Kostenersparnis als Verwaltungsziel. 201
b) Gleichlauf von Kostenorientierung und rechtlichen Vorgaben. 202
c) Konfliktfälle. 202
d) Lösungsmöglichkeiten . 203
5. Fazit. 204
IV.
1. Budgetierung als Kehrtwende in der Haushaltswirtschaft. 205
2. Das Budgetrecht des Parlaments in Rechtsprechung und Literatur. 205
3. Grundsätze für die Aufstellung des Haushaltsplans. 207
a) Überblick. 207
b) Für das Budgetrecht wesentliche Grundsätze. 208
Inhaltsverzeichnis
4. Verfassungsrechtliche Beurteilung der Budgetierung. 209
a) Spezialitäts- und Jährlichkeitsprinzip . 209
b) Sonstiges Haushaltsverfassungsrecht. 211
c) Zwischenergebnis . 212
5. Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments. 212
a) Budgetrecht ohne Haushaltssteuerung?. 212
b) Stellungnahme. 213
6. Globalisierung und Budgetierung als Verfassungsverstoß. 215
7. Budgetierung in der kommunalen und sonstigen Selbstverwaltung . 216
a) Kommunale Selbstverwaltung. 216
b) Funktionale Selbstverwaltung. 216
8. Neues Steuerungsmodell und Grundgesetz. 217
C. Wettbewerb und Dienstrecht. 218
I.
II.
1. Herstellung von Interessenkonvergenz zwischen Prinzipal und
Agenten . 219
2. Wichtige Anreize. 220
a) Motivationstheorien . 220
b) Monetäre Anreize. 220
c) Nichtmonetäre Anreize. 221
3. Flexibilität beim Personaleinsatz. 221
III.
1. Die Ausgangslage . 222
2. Keine Reformmaßnahmen bei den Arbeitnehmern im öffentlichen
Dienst. 223
3. Reformmaßnahmen im Beamtenrecht. 224
a) Das Dienstrechtsreformgesetz von 1997. 224
b) Das Gesetz zur Modernisierung der Besoldungsstruktur. 226
c) Einige bereichsspezifische Regelungen. 227
4. Zurückdrängung des Beamtenverhältnisses. 228
5. Abschaffung des Beamtenstatus. 228
IV.
Dienstrechts . 229
1. Berücksichtigung hergebrachter Grundsätze des
Berufsbeamtentums . 229
a) Allgemeines. 229
b) Berücksichtigung oder Beachtung?. 230
aa) Rechtsprechung und Literatur. 230
bb) Stellungnahme . 232
c) Hergebrachte Grundsätze. 232
d) Alimentationsprinzip und Leistungszulagen. 233
aa) Der Inhalt des Alimentationsprinzips. 233
bb) Der Inhalt des Leistungsprinzips. 234
cc) Die Diskussion in der Literatur. 235
dd) Leistungselemente als Ergänzung zur
XVIII
e)
Lebenszeitprinzip . 237
aa) Der Inhalt des Lebenszeitprinzips. 237
bb) Führungspositionen auf Probe. 238
cc) Führungspositionen auf Zeit. 238
f) Besoldungsbandbreiten und Gesetzesvorbehalt. 240
g) Anstellungsteilzeit und Hauptberuflichkeit. 241
aa) Inhalt des Hauptberuflichkeitsprinzips. 241
bb) Anstellungsteilzeit in Rechtsprechung und Literatur. 241
cc) Freiwilligkeit als entscheidendes Kriterium. 242
h) Zwischenergebnis . 243
2. Der Funktionsvorbehalt. 243
a) Allgemeines . 243
b) Der Meinungsstand zum Begriff der hoheitsrechtlichen
Befugnisse. 244
c) Der einzelne Aufgabenbereich als Maßstab. 245
d) Funktionsvorbehalt für Lehrer und Hochschullehrer. 247
aa) Der Beamtenstatus in der geschichtlichen Entwicklung. 247
bb) Funktionsvorbehalt für Lehrer. 248
cc) Funktionsvorbehalt für Hochschullehrer. 249
(1) Verbeamtungspflicht aus Art. 33 Abs. 4 GG?. 249
(2) Verbeamtungspflicht aus Art. 5 Abs. 3 GG?. 250
(3) Fazit. 251
e) Der Einfluss des Europarechts. 251
f) Zwischenergebnis . 252
3. Die Änderungsfestigkeit des Berufsbeamtentums. 252
V.
5. Kapitel: Schranken externer Verwaltungsreformen
A. Zuständigkeitsordnung, Schulwesen, Hochschulwesen. 255
B. Zuständigkeitsordnung und Wettbewerb. 256
I.
1. Einfachzuständigkeiten und Mehrfachzuständigkeiten. 256
2. Eingriffe und Märkte. 257
II.
Zuständigkeitsordnung. 259
1. Einleitung. 259
2. Zuständigkeit und Demokratieprinzip. 259
3. Zuständigkeit und Rechtsstaatsprinzip. 260
4. Zuständigkeit und Bundesstaat. 261
5. Zuständigkeit und kommunale Verbandskompetenz. 262
III. Benchmarking
IV.
Inhaltsverzeichnis
C. Schulwesen im Wettbewerb. 264
I.
II.
1. Die Irrelevanz schulpolitischer Differenzierungen für die
Untersuchung. 265
2. Kommunale Schulträgerschaft und staatliche Schulaufsicht. 266
3. Voraussetzungen für Schulwettbewerb im herkömmlichen System . 267
4. Die Rolle der Privatschulen für den Wettbewerb. 268
III.
1. Ziele einer Marktsteuerung. 268
2. Maßnahmen zur Umsetzung einer Marktsteuerung. 269
IV.
1. Qualitätssteigerung für das gesamte Schulwesen?. 271
2. Denkbare Nachteile einer Ausdifferenzierung des Schulangebots . 272
3. Probleme der Evaluation im Schulwesen. 273
V.
1. Verhältnis von Landesverfassungsrecht und Bundesrecht. 274
2. Positive verfassungsrechtliche Aussagen zu Schulwettbewerb?. 276
3. Konkretisierung: Schranken einer Binnenreform des Schulwesens . 276
a) Demokratische Legitimation, Budgetrecht des Parlaments und
Beamtenrecht. 277
b) Zusätzliche Schranken aus Art. 7 Abs. 1 GG?. 278
c) Organisatorische Anforderungen der Länderverfassungen. 280
4. Der Erziehungsauftrag des Staates. 280
a) Erziehungsauftrag und Erziehungsziele. 280
b) Erziehungsauftrag und Erziehungsziele nach dem Grundgesetz? . 282
c) Erziehungsauftrag und Erziehungsziele nach den Länder¬
verfassungen . 284
d) Normativer Gehalt von Erziehungszielen. 286
e) Erziehungsauftrag und Wettbewerb. 287
5. Das Recht auf Bildung. 288
a) Einleitung. 288
b) Das Grundrecht auf Bildung nach dem Grundgesetz. 289
aa) Das Recht auf Ausbildung nach Art. 12 GG. 289
bb) Recht auf Bildung aus Art.2 Abs. 1 GG?. 292
cc) Art.2 Abs. 1 in Verbindung mit weiteren Verfassungs¬
vorschriften . 292
dd) Inhalt des grundgesetzlichen Rechts auf Bildung. 293
c) Das Recht auf Bildung nach den Länderverfassungen. 295
d) Das Verhältnis von Elternrecht und Recht auf Bildung. 296
6. Wettbewerbssteuerung und Recht auf Bildung.■_ 296
a) Allgemeines . 296
b) Vorgaben für die Schülerauswahl durch einzelne Schulen. 297
aa) Problemaufriss. 297
bb) Die Kapazität als Grenze des Teilhaberechts. 299
cc) Die Eignung der Bewerber als Grenze des Teilhaberechts . 301
c) Chancengleichheit im Unterricht. 302
d) Vergleichbarkeit der Schulabschlüsse als Verfassungsgebot. 302
XX
e)
Schulangebot . 304
aa) Problemaufriss. 304
bb) Das Recht auf Bildung und die globale Schulorganisation. 304
cc) Die Erfüllung des Verfassungsauftrags in einem
wettbewerblichen System. 306
f) Wettbewerbssteuerung als Umsetzungsproblem. 307
7. Inhaltliche Begrenzungen der schulischen Profilbildung. 308
a) Einleitung. 308
b) Die Neutralitätspflicht des Staates. 309
c) Die Zulässigkeit staatlicher Bekenntnis- und Weltanschauungs¬
schulen . 311
d) Die subjektiv-rechtliche Seite der Neutralitätspflicht. 312
e) Das Toleranzgebot und das Recht auf eine tolerante Schule. 312
f) Verfassungsrechtlich umgrenzte Profilbildung. 313
8. Pädagogische Freiheit als Schranke für die Lehrevaluation. 314
9. Schulwettbewerb und Verfassungsrecht-Zusammenfassung. 316
D. Hochschulen und Wettbewerb. 317
I.
II.
1. Allgemeines. 318
2. Hochschulen und Staat. 319
3. Die Binnenorganisation der Hochschulen. 321
4. Das Außenverhältnis zu den Studierenden. 323
III.
Hochschulwesens. 325
1. Defizite des bestehenden Hochschulwesens und ihre Ursachen. 325
2. Neue Leitbilder für die Hochschule. 326
3. Elemente der Hochschulreform. 327
a) Wettbewerbselemente im Hochschulwesen. 327
b) Hochschulräte, Zielvereinbarungen und Globalbudgets. 328
c) Professionalisierung, Kompetenzabgrenzung und
Dezentralisierung . 330
d) Flexibilisierung des Hochschullehrerdienstrechts. 331
e) Evaluation und Leistungsvergleich. 331
f) Neuregelung der Hochschulzugangs. 332
g) Einführung von Studiengebühren. 333
IV.
1. Binnenreform und externe Reformen. 334
2. Die Bedeutung des Landesverfassungsrechts im Hochschulwesen. 335
3. Überblick: Schranken einer Binnenreform des Hochschulwesens . 335
4. Verfassungsfragen von Hochschulräten. 337
a) Art. 5 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 2 GG als maßgebliche
Schranken. 337
b) Einzelne Befugnisse der Hochschulräte und Verfassungsrecht. 338
c) Enger Betätigungsrahmen für Hochschulräte. 340
5. Evaluation, Leistungsvergleich und Wissenschaftsfreiheit. 340
Inhaltsverzeichnis
a)
b) Notwendige Differenzierungen. 341
c) Zulässigkeit der Evaluation einzelner Forscherleistungen. 342
d) Zulässigkeit der Evaluation der Lehrleistung. 344
aa) Wissenschaftsfreiheit als Freiheit von inhaltlicher
Beurteilung. 344
bb) Unzureichende Evaluationskriterien. 346
e) Leistungsvergleiche als Verfassungsproblem. 347
aa) Allgemeines . 347
bb) Grundrechte der einzelnen Wissenschaftler. 348
cc) Grundrechte der Hochschulen. 349
f) Zusammenfassung: Grenzen des Leistungsvergleichs. 350
6. Verfassungsfragen einer Reform des Hochschulzulassungsrechts_ 350
a) Einleitung. 350
b) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. 351
c) Dezentrale Auswahlverfahren und Verfassungsrecht. 353
aa) Allgemeines . 353
bb) Die abwehrrechtliche Dimension der Berufsfreiheit. 354
cc) Teilhaberecht und Auswahlrecht der Hochschulen. 355
dd) Zusammenfassung. 357
d) Teilhaberecht und Liberalisierung des Kapazitätsrechts. 357
aa) Zentrale Kapazitätsermittlung als Forderung des
Teilhaberechts . 357
bb) Das Teilhaberecht als grundrechtliche Forderung. 358
cc) Zusammenfassung. 360
7. Studiengebühren und Grundgesetz. 360
a) Allgemeines . 360
b) Studiengebühren und Finanzverfassung. 361
c) Grundrechtliche und sozialstaatliche Grenzen von Studien¬
gebühren . 362
aa) Gebührenhöhe und Gleichheitssatz. 362
bb) Studiengebühren und Teilhaberecht. 363
cc) Marktgerechte Gebühren und Verfassungsrecht. 364
dd) Zusammenfassung. 364
V.
6. Kapitel: Wettbewerb und Staatlichkeit der Verwaltung
A. Einleitung. 367
B. Verfassungsrechtliche Schranken für Wettbewerb im Überblick. 368
I.
II.
III.
C. Staat, Gesellschaft, Gemeinwohl. 370
I.
XXII
1. Die Entwicklung des Staatsbegriffs im Überblick. 370
2. Staat als entbehrlicher Begriff?. 371
II.
1. Geschichtliches . 373
2. Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft in der Diskussion. 374
3. Die Unentbehrlichkeit der Unterscheidung. 377
III.
1. Begriff und Subjekt des Gemeinwohls. 380
2. Gemeinwohlverwirklichung durch den Staat. 381
a) Physische Sicherheit, Freiheit, Sozialstaatlichkeit. 381
b) Demokratie und Amt. 383
3. Gemeinwohlverwirklichung durch die Gesellschaft. 384
4. Wettbewerb und Gemeinwohl. 384
D. Wettbewerb und Demokratie. 385
I.
II.
E. Wettbewerb und Amtsprinzip. 388
I.
1. Grundlagen . 388
2. Der Begriff des Amtes. 389
3. Amtsprinzip und Gemeinwohl. 390
4. Amtsprinzip und repräsentative Demokratie. 391
5. Gefährdungen des Amtsprinzips. 393
II.
1. Elemente des Wettbewerbs im öffentlichen Dienst. 393
2. Wirtschaftliche Anreize als Gefährdung des Amtsprinzips?. 394
a) Stellungnahmen in der Literatur. 394
b) Die problematischen Prämissen der Dienstrechtsreform. 395
3. Ergebnis. 396
F. Wettbewerb und Rechtsstaatlichkeit. 397
I.
II.
1. Die abwehrrechtliche Dimension der Freiheitsgrundrechte. 397
2. Gleichheitsgrundrechte. 399
3. Die teilhaberechtliche Funktion der Grundrechte. 399
a) Begriffliches. 399
b) Originäre Teilhaberechte. 400
c) Derivative Teilhaberechte. 400
III.
IV.
V.
Inhaltsverzeichnis
G.
I.
II.
III.
H. Wettbewerb und Staatlichkeit der Verwaltung. 405
7. Kapitel: Alternativen und Ausblick
A. Einleitung. 407
I.
II.
III.
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen der
Aufgabenprivatisierung.y. 411
I.
II.
Staatsvorbehalt. 412
1. Verfassungsrecht als Maßstab für die Privatisierung. 412
2. Grundrechtliche Privatisierungsgebote. 414
3. Die Zuständigkeitsordnung als Privatisierungsschranke. 414
4. Der beamtenrechtliche Funktionsvorbehalt als Privatisierungs¬
schranke . 415
5. Die Grundrechte als Privatisierungsschranken. 416
6. Weitere mögliche Privatisierungsschranken. 416
7. Gemeinschaftsrechtliche Vorschriften als Privatisierungsgebote----- 417
III.
C. Verfassungsrechtliche Fragen der funktionalen Privatisierung. 418
I.
1. Organisationsbeteiligung und Aufgabenbeteiligung. 418
2. Verfahrensbeteiligung und Befugnisbeteiligung. 419
II.
III.
1. Einleitung. 422
2. Demokratieprinzip und Grundrechtsbindung. 422
3. Gefährdungslagen für die sonstigen Grundrechtsträger. 423
4. Gefährdungslagen für das Demokratieprinzip. 424
5. Zusätzliche organisatorische und prozedurale Anforderungen. 425
6. Vorgaben aus dem beamtenrechtlichen Funktionsvorbehalt. 425
IV.
D. Ausblick. 426
XXIV
Zusammenfassung in Thesen. 431
Literaturverzeichnis. 441
Sachverzeichnis . 467
Andreas Musil untersucht, wie der
Anreizmechanismus des Wettbewerbs
auch in der staatlichen Verwaltung
wirksam werden kann. Dabei geht es
insbesondere um verfassungsrecht¬
liche Vorgaben und Grenzen für Ver¬
waltungsreformen, die eine ökono-
misierung der Verwaltung anstreben.
Der Autor legt zunächst den wirt¬
schaftswissenschaftlichen und den
globalen Kontext sowie das staats¬
theoretische Leitbild der Verwaltungs¬
reformen dar und gibt einen Über¬
blick über durchgeführte und geplan¬
te Verwaltungsreformen in Deutsch¬
land. Unter verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkten untersucht er die
Bedeutung von Wettbewerb und
Wirtschaftlichkeit im Grundgesetz
und deren Schranken. Da sich die
staatliche Verwaltung nur begrenzt
reformierbar und ökonomisierbar
zeigt, werden abschließend Aufgaben¬
privatisierung und funktionale Priva¬
tisierung als mögliche Alternativen
aufgezeigt. |
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Einleitung . 1
1. Kapitel: Begriffe, Untersuchungsgegenstand, Gang der Untersuchung
A. Der Begriff der staatlichen Verwaltung. 7
I.
II.
III.
IV.
V.
B. Der Begriff des Wettbewerbs. 11
I.
II.
III.
1. Grundelemente des Wettbewerbsbegriffs. 13
2. Das neoldassische Modell der vollständigen Konkurrenz. 14
3.
4. Die Theorie des wirksamen Wettbewerbs. 16
5. Die Kantzenbach/Hoppmann-Kontroverse. 16
a) Der Ansatz Kantzenbachs. 16
b) Der Ansatz Hoppmanns. 17
6. Die
7. Bedeutung der verschiedenen Konzepte für die Begriffsbestimmung. 18
IV.
V.
VI.
VII.
C. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes. 23
I.
1. Wettbewerb der öffentlichen Hand mit Privaten. 23
2. Von der staatlichen Verwaltung veranstalteter Wettbewerb. 24
3. Wettbewerb zwischen verschiedenen Gemeinwesen. 25
a) Wettbewerbsföderalismus. 25
b) Wettbewerb zwischen souveränen Staaten. 25
II.
X
D. Wettbewerb als Element der Verwaltungsreform. 27
I.
II.
III.
1. Bisheriges Leitbild. 28
2. Neue Prämissen. 29
3. Schlanker Staat und Dienstleistungsstaat. 29
4. Aktivierender Staat und Gewährleistungsstaat. 31
5. Ökonomisierung als zentrales Element der neuen Staatsbilder. 32
IV.
1. Neue Institutionenökonomik und Neoklassik. 32
2. Institutionen und Organisationen. 33
3. Transaktionskosten. 34
4. Die staatliche Verwaltung als Gegenstand ökonomischer Forschung . 35
5. Die Betriebskosten des Gemeinwesens - die Prinzipal-Agent-
Theorie . 36
6. Die Bedeutung von Wettbewerb. 37
V.
1. Großbritannien. 38
2. USA. 39
3. Neuseeland . 40
VI.
1. Die Ausgangssituation. 41
a) Hindernisse für die Einführung wettbewerblicher Strukturen_ 41
aa) Bauprinzipien von Wettbewerb im Überblick. 41
bb) Wettbewerb und Gemeinwohl. 42
cc) Wettbewerb und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. 43
dd) Wettbewerb und fehlende Vergleichbarkeit. 43
ee) Wettbewerb und Hierarchie. 43
ff) Wettbewerb und Dienstrecht. 44
gg) Wettbewerb und Zuständigkeiten. 44
hh) Wettbewerb und Grundrechtsbindung. 45
b) Quasi-Märkte, virtueller Wettbewerb und Leistungsvergleich . 45
2. Reformvorhaben.,. 47
a) Unterscheidung von Binnenreform und externen Reformen. 47
b) Binnenreform. 48
aa) Elemente der Binnenreform. 48
bb) Neues Steuerungsmodell. 48
(1) Elemente des Modells. 48
(2) Stand der Umsetzung. 49
cc) Dienstrecht. 50
c) Externe Reformen. 51
aa) Grundlagen. 51
bb) Externe Reformen im Schulbereich. 51
cc) Externe Reformen im Hochschulbereich. 52
dd) Externe Reformen im Gesundheitswesen. 54
ee) Externe Reformen bei der Arbeitsvermittlung. 55
ff) Externe Reformen auf kommunaler Ebene. 55
Inhaltsverzeichnis
VII.
E.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
2. Kapitel: Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit im Grundgesetz
A. Positive Aussagen im Grundgesetz. 63
B. Aussagen des Grundgesetzes zu wirtschaftlichem Wettbewerb. 63
I.
II.
1. Staatliche Verwaltung in öffentlich-rechtlicher Rechtsform. 64
2. Staatliche Verwaltung in Privatrechtsform. 64
3. Ergebnis. 67
III.
IV.
kation . 68
1. Freier Wettbewerb als Verfassungspostulat für den Post-
und Telekommunikationssektor. 68
2. Wettbewerb und Bundeseisenbahn. 69
V.
VI.
VII.
C. Wirtschaftlichkeit und Grundgesetz. 72
I.
II.
Begriffen. 73
III.
1. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip im Grundgesetz. 75
a) Art. 114 Abs. 2 GG. 75
b) Art.87eAbs.3S.lGGundArt.87fAbs.2S.lGG. 77
c) Bewertung . 77
2. Wirtschaftlichkeit als allgemeines Verfassungsprinzip. 77
a) Effizienzneutralität des Grundgesetzes?. 77
b) Gemeinwohl- und Rationalitätsbindung des Staates. 78
c) Grundrechte. 79
d) Rechtsstaatsprinzip sowie Art. 20a GG. 80
e) Bindung des Gesetzgebers
f) Zwischenergebnis. 80
XII
3. Normativer Gehalt. 81
a) Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip"?. 81
b) Folgerungen für die Einführung von Wettbewerb. 82
4. Exkurs - Die Bedeutung des Wirtschaftlichkeitsprinzips im
Vergaberecht . 83
a) Einfach-gesetzliche Ausprägungen des Wirtschaftlichkeits¬
prinzips . 83
b) Vergabefremde Zwecke im Vergaberecht. 83
c) Materieller Gehalt des Wirtschaftlichkeitsgebotes nach § 97 Abs. 5
GWB?. 84
d) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben und Wirtschaftlichkeits¬
prinzip . 86
e) Ergebnis. 87
IV.
D. Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit im Grundgesetz -
Zusammenfassung. 88
3. Kapitel: Demokratieprinzip und Verwaltungsorganisation
A. Wettbewerbsschranken im Grundgesetz. 89
B. Der normative Standort des Demokratieprinzips im Grundgesetz. 90
I.
II.
1. Volkssouveränität. 90
2. Verhältnis zur Demokratie. 91
3. Erfordernis der demokratischen Legitimation. 92
C. Die Begriffe von Volk und Staatsgewalt. 92
I.
1. Meinungsstand . 92
2. Stellungnahme. 93
II.
1. Differenzierung zwischen Staatsgewalt im formellen und im
materiellen Sinne. 95
2. Staatsgewalt im formellen Sinne. 95
a) Außenwirkung als maßgebliches Kriterium?. 95
b) Der Begriff der Entscheidung. 96
3. Staatsgewalt im materiellen Sinne. 97
a) Bundesverfassungsgericht. 98
b) Literatur. 99
c) Staatsgewalt als Wahrnehmung von Staatsaufgaben. 99
aa) Keine Differenzierung nach Aufgabentypen oder nach
Grundrechssubjektivität. 99
bb) Grundrechtsbindung und Demokratieerfordernis im
Gleichlauf. 100
Inhaltsverzeichnis
ce)
Staatsgewalt . 101
dd) Insbesondere: Beteiligung an privatrechtlichen
Unternehmen. 101
ee) Beteiligung zur Erreichung öffentlicher Zwecke als
Staatsaufgabe . 102
ff) Indizielle Bedeutung der Organisationsform für die
Qualifikation einer Betätigung als Staatsauf gäbe. 103
4. Einschränkungen des Begriffs der Staatsgewalt. 103
a) Vorbehalt der politischen Tragweite einer Aufgabe?. 103
b) Bagatellvorbehalt?. 104
III.
D. Legitimationskomponenten und Legitimationsniveau. 105
I.
II.
die Sicherung eines effektiven Einflusses. 105
1. Rechtsprechung und herrschende Literatur. 105
2. Kritik . 106
3. Stellungnahme. 107
III.
1. Institutionelle und funktioneile Legitimation. 110
2. Personelle Legitimation . 111
a) Grundlegendes. 111
b) Sonderproblem Kondominialverwaltung. 112
3. Sachlich-inhaltliche Legitimation . 113
IV.
1. Allgemeines. 114
2. Differenzierung nach der Erscheinungsform von Staatsgewalt. 116
V.
E. Vorgaben für die Struktur der Verwaltung aus dem
Demokratieprinzip . 117
I.
II.
1. Herleitung des Regeltypus in Rechtsprechung und Literatur. 118
2. Kritik . 119
3. Das Ministerialprinzip als Bedingung für eine demokratische
Verwaltung. 120
a) Flächendeckende Regierungszuständigkeit als Forderung des
Demokratieprinzips . 120
b) Interne Organisation der Verwaltung. 122
aa) Ressortprinzip. 122
bb) Die umfassende Leitungsbefugnis des Ressortministers. 122
cc) Die Einzelweisungsbefugnis als unverzichtbares Element
einer demokratischen Verwaltung. 123
XIV
(1) Einzelfallbezogene Betrachtung als Forderung des
Demokratieprinzips. 123
(2) Keine Kompensation von Legitimationsdefiziten. 125
dd) Zwischenergebnis . 125
III.
1. Personelle Legitimation. 126
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation . 127
a) Legitimation durch Gesetz. 127
b) Legitimation durch Verantwortlichkeit. 127
E
demokratischen Verwaltung. 127
I.
1. Die Verzichtstheorie. 129
a) Grundzüge. 129
b) Kritik . 129
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung ministerialfreier Räume. 130
a) Meinungsstand. 130
b) Stellungnahme. 131
II.
1. Abweichungen vom Regelmodell. 133
2. Gemeindevolk als Staatsvolk. 134
3. Modifikation der Legitimation auf kommunaler Ebene. 136
III.
1. Begriffsbestimmung . 137
2. Problemaufriss. 138
3. Funktionale Selbstverwaltung in Rechtsprechung und Literatur . 139
a) Die grundrechtsdeterminierte Selbstverwaltung als
demokratiekonforme Sonderform. 139
b) Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts. 140
c) Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts. 141
d) Die „parlamentszentrierte" Auffassung in der Literatur. 143
e) Die
aa) Funktionale Selbstverwaltung und integratives
Demokratiekonzept . 144
bb) Teilvölker als Träger funktionaler Selbstverwaltung. 145
cc) Autonome Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung. 145
dd) Kollektive personelle Legitimation der funktionalen
Selbstverwaltung? . 147
4. Anforderungen an die demokratische Legitimation der funktionalen
Selbstverwaltung. 148
a) Einleitung. 148
b) Das Bundesverfassungsgericht und die autonome Legitimation. 148
c) Integratives Demokratiekonzept und Teilvolkthese als
ungeeignete Ansätze . 149
d) Keine Legitimationskompensation durch autonome
Legitimation. 151
Inhaltsverzeichnis
e)
f) Verfassungsrechtliche Grundlagen der funktionalen
Selbstverwaltung. 153
aa) Allgemeines . 153
bb) Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG als Ermächtigung an den Bundes¬
gesetzgeber zur Schaffung funktionaler Selbstverwaltung . 154
cc) Funktionale Selbstverwaltung in den Bundesländern. 155
dd) Im Demokratieprinzip -wurzelnde Grenzen für die Schaffung
von Trägern funktionaler Selbstverwaltung. 156
5. Fazit. 158
G. Demokratieprinzip und Verwaltungsorganisation -
Zusammenfassung. 159
4. Kapitel: Schranken einer Binnenreform der staatlichen Verwaltung
A. Neues Steuerungsmodell und Dienstrechtsreform. 161
B. Das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle. 162
I.
Steuerungsmodells. 162
1. Einleitung. 162
2. Die Vorstellung Max Webers von einer rationalen Verwaltung. 162
3. Die hierarchische Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland . 163
4. Kritik- und Ansatzpunkte des Neuen Steuerungsmodells. 164
5. Das Leitbild des Neuen Steuerungsmodells. 166
6. Wesentliche Elemente des Neuen Steuerungsmodells. 166
a) Trennung von Politik und Verwaltung. 166
b) Dezentralisierung . 167
c) Zielvereinbarungen. 168
d) Produktorientierung. 168
e) Budget. 169
f) Budgetierung im Haushaltsrecht. 170
g) Kameralistik und Doppik. 171
h) Controlling. 172
i) Kundenorientierung und Qualitätsmanagement. 173
7. Wettbewerb als Ziel und Legitimation der neuen Strukturen. 173
8. Die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells am Beispiel Berlin . 174
a) Ein Modell für die gesamte staatliche Verwaltung. 174
b) Das Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz. 174
c) Bewertung . 177
9. Webers Verwaltungsideal und Neues Steuerungsmodell. 177
10. Neues Steuerungsmodell in der Kritik. 178
a) Verschiedene Ebenen der Kritik. 178
b) Verfassungsrechtliche Probleme. 178
II.
1. Einleitung. 179
XVI
2. Zielvereinbarungen auf der staatlichen Ebene. 179
a) Zielvereinbarungen zwischen Legislative und Gubernative. 179
aa) Beteiligte an Zielvereinbarungen. 179
bb) Rechtsnatur von Zielvereinbarungen. 180
cc) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Zielvereinbarungen . 181
dd) Zielvereinbarungen als informelle Absprachen. 182
b) Zielvereinbarungen innerhalb der Ministerialverwaltung. 182
aa) Aussagen in der Literatur zur Rechtsnatur von
Zielvereinbarungen. 183
bb) Rechtsnatur und Demokratieprinzip. 184
cc) Folgen der Unverbindlichkeit von Zielvereinbarungen. 185
3. Zielvereinbarungen in der Kommunalvenvaltung. 186
a) Beschränkung der Gemeindevertretung auf Grundsatzfragen . 186
aa) Der verfassungsrechtliche Rahmen. 186
bb) Die Rechtsnatur von Zielvereinbarungen bei direkt
gewähltem Bürgermeister. 187
cc) Die Rechtsnatur von Zielvereinbarungen bei nicht direkt
gewähltem Bürgermeister. 188
b) Zielvereinbarungen innerhalb der Kommunalverwaltung. 188
4. Zielvereinbarungen innerhalb der funktionalen Selbstverwaltung . 189
a) Einleitung.■ 189
b) Die grundrechtlich determinierte Selbstverwaltung. 190
c) Die sonstige funktionale Selbstverwaltung. 191
5. Zielvereinbarungen in sonstigen Konstellationen. 193
6. Zusammenfassung. 194
III.
1. Ergebnisorientierung als Kostenorientierung. 195
2. Praktische Schwierigkeiten bei der Erstellung von
Produktkatalogen. 197
3. Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Verwaltungshandeln. 198
a) Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. 198
b) Ermessensgrenzen. 199
c) Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Verwaltungsverfahren. 200
d) Die Rolle des Wirtschaftlichkeitsprinzips. 200
e) Das magische Viereck und seine verfassungsrechtlichen
Determinanten. 201
4. Kostenorientierung und verfassungsrechtliche Vorgaben. 201
a) Kostenersparnis als Verwaltungsziel. 201
b) Gleichlauf von Kostenorientierung und rechtlichen Vorgaben. 202
c) Konfliktfälle. 202
d) Lösungsmöglichkeiten . 203
5. Fazit. 204
IV.
1. Budgetierung als Kehrtwende in der Haushaltswirtschaft. 205
2. Das Budgetrecht des Parlaments in Rechtsprechung und Literatur. 205
3. Grundsätze für die Aufstellung des Haushaltsplans. 207
a) Überblick. 207
b) Für das Budgetrecht wesentliche Grundsätze. 208
Inhaltsverzeichnis
4. Verfassungsrechtliche Beurteilung der Budgetierung. 209
a) Spezialitäts- und Jährlichkeitsprinzip . 209
b) Sonstiges Haushaltsverfassungsrecht. 211
c) Zwischenergebnis . 212
5. Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments. 212
a) Budgetrecht ohne Haushaltssteuerung?. 212
b) Stellungnahme. 213
6. Globalisierung und Budgetierung als Verfassungsverstoß. 215
7. Budgetierung in der kommunalen und sonstigen Selbstverwaltung . 216
a) Kommunale Selbstverwaltung. 216
b) Funktionale Selbstverwaltung. 216
8. Neues Steuerungsmodell und Grundgesetz. 217
C. Wettbewerb und Dienstrecht. 218
I.
II.
1. Herstellung von Interessenkonvergenz zwischen Prinzipal und
Agenten . 219
2. Wichtige Anreize. 220
a) Motivationstheorien . 220
b) Monetäre Anreize. 220
c) Nichtmonetäre Anreize. 221
3. Flexibilität beim Personaleinsatz. 221
III.
1. Die Ausgangslage . 222
2. Keine Reformmaßnahmen bei den Arbeitnehmern im öffentlichen
Dienst. 223
3. Reformmaßnahmen im Beamtenrecht. 224
a) Das Dienstrechtsreformgesetz von 1997. 224
b) Das Gesetz zur Modernisierung der Besoldungsstruktur. 226
c) Einige bereichsspezifische Regelungen. 227
4. Zurückdrängung des Beamtenverhältnisses. 228
5. Abschaffung des Beamtenstatus. 228
IV.
Dienstrechts . 229
1. Berücksichtigung hergebrachter Grundsätze des
Berufsbeamtentums . 229
a) Allgemeines. 229
b) Berücksichtigung oder Beachtung?. 230
aa) Rechtsprechung und Literatur. 230
bb) Stellungnahme . 232
c) Hergebrachte Grundsätze. 232
d) Alimentationsprinzip und Leistungszulagen. 233
aa) Der Inhalt des Alimentationsprinzips. 233
bb) Der Inhalt des Leistungsprinzips. 234
cc) Die Diskussion in der Literatur. 235
dd) Leistungselemente als Ergänzung zur
XVIII
e)
Lebenszeitprinzip . 237
aa) Der Inhalt des Lebenszeitprinzips. 237
bb) Führungspositionen auf Probe. 238
cc) Führungspositionen auf Zeit. 238
f) Besoldungsbandbreiten und Gesetzesvorbehalt. 240
g) Anstellungsteilzeit und Hauptberuflichkeit. 241
aa) Inhalt des Hauptberuflichkeitsprinzips. 241
bb) Anstellungsteilzeit in Rechtsprechung und Literatur. 241
cc) Freiwilligkeit als entscheidendes Kriterium. 242
h) Zwischenergebnis . 243
2. Der Funktionsvorbehalt. 243
a) Allgemeines . 243
b) Der Meinungsstand zum Begriff der hoheitsrechtlichen
Befugnisse. 244
c) Der einzelne Aufgabenbereich als Maßstab. 245
d) Funktionsvorbehalt für Lehrer und Hochschullehrer. 247
aa) Der Beamtenstatus in der geschichtlichen Entwicklung. 247
bb) Funktionsvorbehalt für Lehrer. 248
cc) Funktionsvorbehalt für Hochschullehrer. 249
(1) Verbeamtungspflicht aus Art. 33 Abs. 4 GG?. 249
(2) Verbeamtungspflicht aus Art. 5 Abs. 3 GG?. 250
(3) Fazit. 251
e) Der Einfluss des Europarechts. 251
f) Zwischenergebnis . 252
3. Die Änderungsfestigkeit des Berufsbeamtentums. 252
V.
5. Kapitel: Schranken externer Verwaltungsreformen
A. Zuständigkeitsordnung, Schulwesen, Hochschulwesen. 255
B. Zuständigkeitsordnung und Wettbewerb. 256
I.
1. Einfachzuständigkeiten und Mehrfachzuständigkeiten. 256
2. Eingriffe und Märkte. 257
II.
Zuständigkeitsordnung. 259
1. Einleitung. 259
2. Zuständigkeit und Demokratieprinzip. 259
3. Zuständigkeit und Rechtsstaatsprinzip. 260
4. Zuständigkeit und Bundesstaat. 261
5. Zuständigkeit und kommunale Verbandskompetenz. 262
III. Benchmarking
IV.
Inhaltsverzeichnis
C. Schulwesen im Wettbewerb. 264
I.
II.
1. Die Irrelevanz schulpolitischer Differenzierungen für die
Untersuchung. 265
2. Kommunale Schulträgerschaft und staatliche Schulaufsicht. 266
3. Voraussetzungen für Schulwettbewerb im herkömmlichen System . 267
4. Die Rolle der Privatschulen für den Wettbewerb. 268
III.
1. Ziele einer Marktsteuerung. 268
2. Maßnahmen zur Umsetzung einer Marktsteuerung. 269
IV.
1. Qualitätssteigerung für das gesamte Schulwesen?. 271
2. Denkbare Nachteile einer Ausdifferenzierung des Schulangebots . 272
3. Probleme der Evaluation im Schulwesen. 273
V.
1. Verhältnis von Landesverfassungsrecht und Bundesrecht. 274
2. Positive verfassungsrechtliche Aussagen zu Schulwettbewerb?. 276
3. Konkretisierung: Schranken einer Binnenreform des Schulwesens . 276
a) Demokratische Legitimation, Budgetrecht des Parlaments und
Beamtenrecht. 277
b) Zusätzliche Schranken aus Art. 7 Abs. 1 GG?. 278
c) Organisatorische Anforderungen der Länderverfassungen. 280
4. Der Erziehungsauftrag des Staates. 280
a) Erziehungsauftrag und Erziehungsziele. 280
b) Erziehungsauftrag und Erziehungsziele nach dem Grundgesetz? . 282
c) Erziehungsauftrag und Erziehungsziele nach den Länder¬
verfassungen . 284
d) Normativer Gehalt von Erziehungszielen. 286
e) Erziehungsauftrag und Wettbewerb. 287
5. Das Recht auf Bildung. 288
a) Einleitung. 288
b) Das Grundrecht auf Bildung nach dem Grundgesetz. 289
aa) Das Recht auf Ausbildung nach Art. 12 GG. 289
bb) Recht auf Bildung aus Art.2 Abs. 1 GG?. 292
cc) Art.2 Abs. 1 in Verbindung mit weiteren Verfassungs¬
vorschriften . 292
dd) Inhalt des grundgesetzlichen Rechts auf Bildung. 293
c) Das Recht auf Bildung nach den Länderverfassungen. 295
d) Das Verhältnis von Elternrecht und Recht auf Bildung. 296
6. Wettbewerbssteuerung und Recht auf Bildung.■_ 296
a) Allgemeines . 296
b) Vorgaben für die Schülerauswahl durch einzelne Schulen. 297
aa) Problemaufriss. 297
bb) Die Kapazität als Grenze des Teilhaberechts. 299
cc) Die Eignung der Bewerber als Grenze des Teilhaberechts . 301
c) Chancengleichheit im Unterricht. 302
d) Vergleichbarkeit der Schulabschlüsse als Verfassungsgebot. 302
XX
e)
Schulangebot . 304
aa) Problemaufriss. 304
bb) Das Recht auf Bildung und die globale Schulorganisation. 304
cc) Die Erfüllung des Verfassungsauftrags in einem
wettbewerblichen System. 306
f) Wettbewerbssteuerung als Umsetzungsproblem. 307
7. Inhaltliche Begrenzungen der schulischen Profilbildung. 308
a) Einleitung. 308
b) Die Neutralitätspflicht des Staates. 309
c) Die Zulässigkeit staatlicher Bekenntnis- und Weltanschauungs¬
schulen . 311
d) Die subjektiv-rechtliche Seite der Neutralitätspflicht. 312
e) Das Toleranzgebot und das Recht auf eine tolerante Schule. 312
f) Verfassungsrechtlich umgrenzte Profilbildung. 313
8. Pädagogische Freiheit als Schranke für die Lehrevaluation. 314
9. Schulwettbewerb und Verfassungsrecht-Zusammenfassung. 316
D. Hochschulen und Wettbewerb. 317
I.
II.
1. Allgemeines. 318
2. Hochschulen und Staat. 319
3. Die Binnenorganisation der Hochschulen. 321
4. Das Außenverhältnis zu den Studierenden. 323
III.
Hochschulwesens. 325
1. Defizite des bestehenden Hochschulwesens und ihre Ursachen. 325
2. Neue Leitbilder für die Hochschule. 326
3. Elemente der Hochschulreform. 327
a) Wettbewerbselemente im Hochschulwesen. 327
b) Hochschulräte, Zielvereinbarungen und Globalbudgets. 328
c) Professionalisierung, Kompetenzabgrenzung und
Dezentralisierung . 330
d) Flexibilisierung des Hochschullehrerdienstrechts. 331
e) Evaluation und Leistungsvergleich. 331
f) Neuregelung der Hochschulzugangs. 332
g) Einführung von Studiengebühren. 333
IV.
1. Binnenreform und externe Reformen. 334
2. Die Bedeutung des Landesverfassungsrechts im Hochschulwesen. 335
3. Überblick: Schranken einer Binnenreform des Hochschulwesens . 335
4. Verfassungsfragen von Hochschulräten. 337
a) Art. 5 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 2 GG als maßgebliche
Schranken. 337
b) Einzelne Befugnisse der Hochschulräte und Verfassungsrecht. 338
c) Enger Betätigungsrahmen für Hochschulräte. 340
5. Evaluation, Leistungsvergleich und Wissenschaftsfreiheit. 340
Inhaltsverzeichnis
a)
b) Notwendige Differenzierungen. 341
c) Zulässigkeit der Evaluation einzelner Forscherleistungen. 342
d) Zulässigkeit der Evaluation der Lehrleistung. 344
aa) Wissenschaftsfreiheit als Freiheit von inhaltlicher
Beurteilung. 344
bb) Unzureichende Evaluationskriterien. 346
e) Leistungsvergleiche als Verfassungsproblem. 347
aa) Allgemeines . 347
bb) Grundrechte der einzelnen Wissenschaftler. 348
cc) Grundrechte der Hochschulen. 349
f) Zusammenfassung: Grenzen des Leistungsvergleichs. 350
6. Verfassungsfragen einer Reform des Hochschulzulassungsrechts_ 350
a) Einleitung. 350
b) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. 351
c) Dezentrale Auswahlverfahren und Verfassungsrecht. 353
aa) Allgemeines . 353
bb) Die abwehrrechtliche Dimension der Berufsfreiheit. 354
cc) Teilhaberecht und Auswahlrecht der Hochschulen. 355
dd) Zusammenfassung. 357
d) Teilhaberecht und Liberalisierung des Kapazitätsrechts. 357
aa) Zentrale Kapazitätsermittlung als Forderung des
Teilhaberechts . 357
bb) Das Teilhaberecht als grundrechtliche Forderung. 358
cc) Zusammenfassung. 360
7. Studiengebühren und Grundgesetz. 360
a) Allgemeines . 360
b) Studiengebühren und Finanzverfassung. 361
c) Grundrechtliche und sozialstaatliche Grenzen von Studien¬
gebühren . 362
aa) Gebührenhöhe und Gleichheitssatz. 362
bb) Studiengebühren und Teilhaberecht. 363
cc) Marktgerechte Gebühren und Verfassungsrecht. 364
dd) Zusammenfassung. 364
V.
6. Kapitel: Wettbewerb und Staatlichkeit der Verwaltung
A. Einleitung. 367
B. Verfassungsrechtliche Schranken für Wettbewerb im Überblick. 368
I.
II.
III.
C. Staat, Gesellschaft, Gemeinwohl. 370
I.
XXII
1. Die Entwicklung des Staatsbegriffs im Überblick. 370
2. Staat als entbehrlicher Begriff?. 371
II.
1. Geschichtliches . 373
2. Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft in der Diskussion. 374
3. Die Unentbehrlichkeit der Unterscheidung. 377
III.
1. Begriff und Subjekt des Gemeinwohls. 380
2. Gemeinwohlverwirklichung durch den Staat. 381
a) Physische Sicherheit, Freiheit, Sozialstaatlichkeit. 381
b) Demokratie und Amt. 383
3. Gemeinwohlverwirklichung durch die Gesellschaft. 384
4. Wettbewerb und Gemeinwohl. 384
D. Wettbewerb und Demokratie. 385
I.
II.
E. Wettbewerb und Amtsprinzip. 388
I.
1. Grundlagen . 388
2. Der Begriff des Amtes. 389
3. Amtsprinzip und Gemeinwohl. 390
4. Amtsprinzip und repräsentative Demokratie. 391
5. Gefährdungen des Amtsprinzips. 393
II.
1. Elemente des Wettbewerbs im öffentlichen Dienst. 393
2. Wirtschaftliche Anreize als Gefährdung des Amtsprinzips?. 394
a) Stellungnahmen in der Literatur. 394
b) Die problematischen Prämissen der Dienstrechtsreform. 395
3. Ergebnis. 396
F. Wettbewerb und Rechtsstaatlichkeit. 397
I.
II.
1. Die abwehrrechtliche Dimension der Freiheitsgrundrechte. 397
2. Gleichheitsgrundrechte. 399
3. Die teilhaberechtliche Funktion der Grundrechte. 399
a) Begriffliches. 399
b) Originäre Teilhaberechte. 400
c) Derivative Teilhaberechte. 400
III.
IV.
V.
Inhaltsverzeichnis
G.
I.
II.
III.
H. Wettbewerb und Staatlichkeit der Verwaltung. 405
7. Kapitel: Alternativen und Ausblick
A. Einleitung. 407
I.
II.
III.
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen der
Aufgabenprivatisierung.y. 411
I.
II.
Staatsvorbehalt. 412
1. Verfassungsrecht als Maßstab für die Privatisierung. 412
2. Grundrechtliche Privatisierungsgebote. 414
3. Die Zuständigkeitsordnung als Privatisierungsschranke. 414
4. Der beamtenrechtliche Funktionsvorbehalt als Privatisierungs¬
schranke . 415
5. Die Grundrechte als Privatisierungsschranken. 416
6. Weitere mögliche Privatisierungsschranken. 416
7. Gemeinschaftsrechtliche Vorschriften als Privatisierungsgebote----- 417
III.
C. Verfassungsrechtliche Fragen der funktionalen Privatisierung. 418
I.
1. Organisationsbeteiligung und Aufgabenbeteiligung. 418
2. Verfahrensbeteiligung und Befugnisbeteiligung. 419
II.
III.
1. Einleitung. 422
2. Demokratieprinzip und Grundrechtsbindung. 422
3. Gefährdungslagen für die sonstigen Grundrechtsträger. 423
4. Gefährdungslagen für das Demokratieprinzip. 424
5. Zusätzliche organisatorische und prozedurale Anforderungen. 425
6. Vorgaben aus dem beamtenrechtlichen Funktionsvorbehalt. 425
IV.
D. Ausblick. 426
XXIV
Zusammenfassung in Thesen. 431
Literaturverzeichnis. 441
Sachverzeichnis . 467
Andreas Musil untersucht, wie der
Anreizmechanismus des Wettbewerbs
auch in der staatlichen Verwaltung
wirksam werden kann. Dabei geht es
insbesondere um verfassungsrecht¬
liche Vorgaben und Grenzen für Ver¬
waltungsreformen, die eine ökono-
misierung der Verwaltung anstreben.
Der Autor legt zunächst den wirt¬
schaftswissenschaftlichen und den
globalen Kontext sowie das staats¬
theoretische Leitbild der Verwaltungs¬
reformen dar und gibt einen Über¬
blick über durchgeführte und geplan¬
te Verwaltungsreformen in Deutsch¬
land. Unter verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkten untersucht er die
Bedeutung von Wettbewerb und
Wirtschaftlichkeit im Grundgesetz
und deren Schranken. Da sich die
staatliche Verwaltung nur begrenzt
reformierbar und ökonomisierbar
zeigt, werden abschließend Aufgaben¬
privatisierung und funktionale Priva¬
tisierung als mögliche Alternativen
aufgezeigt. |
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