Authentische Gesetzgebung: gesetzesvorbereitende Vereinbarungen mit Umsetzungsgesetz auf dem Prüfstand des Grundgesetzes
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2006
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
1011 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 624 S. |
| ISBN: | 3428118480 |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsübersicht
Einleitung 29
1. Teil
Die Problematik informell kooperativer Gesetzgebung 35
A. Untersuchungsgegenstand 35
B. Untersuchungsmaßstab 103
C. Ergebnis 107
2. Teil
Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 108
A. Informell kooperative Staatsgewalt 108
B. Kooperation und Dualismus 147
C. Influenzierende und influenzierte Staatsgewalt 174
D. Ergebnis 179
3. Teil
Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 181
A. Kongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 182
B. Inkongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 187
C. Einzelfallregelungen im Umsetzungsgesetz 195
D. Influenzierte Einzelfallregelungen 228
E. Ergebnis 230
4. Teil
Die Verhandlungsphase 231
A. Organisationsautonomie und Eigenbereich der Regierung 231
B. Grundgesetzliche Anforderungen 235
C. Regelungsstruktur für die Gesetzesvorbereitung 370
D. Ergebnis 410
12 Inhaltsübersicht
5. Teil
Die Umsetzungsphase 412
A. Funktion des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens 413
B. Normativität der diskursiv abwägenden Funktion 420
C. Bedeutung der Funktion des Gesetzgebungsverfahrens bei gesetzesvorberei¬
tenden Vereinbarungen und deren Beeinträchtigung 428
D. Abwägungsfehlerlehre als Instrument der Funktionssicherung 434
E. Einfachgesetzliche Gesetzgebungsordnung 493
6. Teil
Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 499
A. Interdependenzen zwischen Verhandlungen und Umsetzung 499
B. Fehlerhafter AbwägungsVorgang und Nichtigkeit des Gesetzes 506
7. Teil
Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 511
A. Subjektives Recht auf materielles Gesetzgebungsverfahren 511
B. Informell kooperative Gesetzgebung im Verfassungsprozess 515
C. Zusammenfassung 534
8. Teil
Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 535
A. Sektorale Änderungen im Gesamtpaket 535
B. Gesetzesänderung und Vertrauensschutz 536
C. Ergebnis 548
9. Teil
Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 550
A. Gewissen und Gemeinwohlbindung 550
B. Authentizität als organübergreifender Rechtsgedanke 552
C. Authentizität und Eigenverantwortung als Verfassungsprinzip 553
D. Authentizität und Kooperationsprinzip 557
E. Ergebnis 563
Inhaltsübersicht 13
10. Teil
Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 365
Zusammenfassung in Thesen 568
1. Teil: Die Problematik informell kooperativer Staatsgewalt 568
2. Teil: Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 570
3. Teil: Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 573
4. Teil: Die Verhandlungsphase 576
5. Teil: Die Umsetzungsphase 582
6. Teil: Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 586
7. Teil: Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 586
8. Teil: Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 587
9. Teil: Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 588
10. Teil: Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 588
Literaturverzeichnis 589
Sachwortverzeichnis 615
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 29
1. Teil
Die Problematik informell kooperativer Gesetzgebung 35
A. Untersuchungsgegenstand 35
I. Subordinatorische informelle Gesetzesvereinbarungen 35
1. Referenzgebiet: „Atomausstieg 36
2. Historisch empirischer Kontext 45
3. Verallgemeinerungsfähige Aspekte 50
a) Rechtsnatur gesetzesvorbereitender Vereinbarungen 51
aa) Typologie 51
(1) Gegenseitiger Vertrag 52
(2) Einseitiger Vertrag 52
(3) Gentlemen s Agreement 53
bb) Funktion der Typologie 53
cc) Einordnungskriterien 56
(1) Konkretes zukunftsbezogenes Handlungsprogramm 56
(2) Rechtsfähigkeit der Vereinbarungspartner 57
(3) Notwendigkeit der Umsetzung 57
(4) Wissen von Rechtswidrigkeit und Interessensituation ... 58
dd) Rechtsnatur der Vereinbarung zum „Atomausstieg 58
b) Informell kooperatives Staatshandeln 60
aa) Informalität und Kooperation 61
bb) Prosperität informell kooperativer Handlungsformen 62
(1) Komplexität und steigender Regulierungsbedarf 62
(2) Sektorale politische Entscheidungsgewalt Privater 63
(3) Erhöhte Handlungsfähigkeit durch Kooperation 63
cc) Faktische Bindung als Verdichtungsprozess 65
(1) Entscheidungsprozess und prozessimmanente faktische
Bindung 65
(2) Faktische Bindung im internen und externen Entschei¬
dungsprozess 66
(a) Interner Entscheidungsprozess 66
(b) Externer Entscheidungsprozess 67
16 Inhaltsverzeichnis
(3) Zusammenwirken interner und externer Entscheidungs¬
prozesse 67
(4) Faktische Bindung im iterativen Näherungsprozess 68
(5) Bedeutung der Differenzierungen 70
dd) Konturierung und Skalierung der externen faktischen Aus¬
tauschbindung 71
(1) Verhandlungen als bindungsbegründender Kommunika
tionsprozess 71
(a) Idealtypische Betrachtungsweise 72
(b) Arguing und Bargaining als idealtypische Kommu
nikationsformen 72
(c) Bargaining und faktische Bindung 77
(d) Zusammenwirken von Arguing und Bargaining in
der Realität 78
(2) Bindende Vereinbarung als Kommunikationsergebnis ... 79
(a) Konkretisierungsgrad der Vereinbarung 80
(b) Austauschbeziehung als Vereinbarungsinhalt 80
(c) Äußeres Erscheinungsbild der Vereinbarung und
Kontrollverfahren 82
(3) Bindung als Dispositionsgrundlage 83
(4) Zusammenfassung von Konturen und Intensitätsgraden.. 84
(a) Konturen der extern faktischen Austauschbindung .. 84
(b) Intensitätsgrade faktischer Austauschbindung 85
ee) Faktische Konzentration 87
(1) Sachliche Konzentration 87
(2) Personelle Konzentration 88
c) Subordinatorischer Kontext 91
d) Informell kooperatives Staatshandeln und Umsetzungsgesetz 92
aa) Vereinbarungen ohne Umsetzungsgesetz 92
bb) Gründe für die gesetzliche Umsetzung 93
cc) Divergenz zwischen Umsetzungsgesetz und Vereinbarung ... 98
II. Abgrenzung 99
1. Gesetzesvorbereitende Vereinbarungen vor dem Bundesverfassungs¬
gericht 99
2. Informelle Vereinbarungen unter Koalitionsparteien 100
3. Gesetzlich rezipierte interprivate Vereinbarungen 102
4. Vereinbarungen beim Gesetzesvollzug 102
B. Untersuchungsmaßstab 103
I. Optimierung oder Saturienmg 103
n. Übermaßverbot und Staatsorganisationsrecht 105
C. Ergebnis 107
Inhaltsverzeichnis 17
2. Teil
Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 108
A. Informell kooperative Staatsgewalt 108
I. Enger Staatsgewaltbegriff: Amtliches Handeln mit Entscheidungs¬
charakter 111
1. Entscheidungscharakter 111
a) Natürlicher Entscheidungsbegriff und faktische Bindung 111
b) Verfassungsrechtlicher Entscheidungsbegriff 112
aa) Formprinzip als Ausgangspunkt 113
(1) Formaler Entscheidungsbegriff 113
(2) Erweiterung bei funktionaler Äquivalenz (Schwellen¬
modell) 117
bb) Verfassungseffektivität als Ausgangspunkt 120
(1) Notwendigkeit einer empiriebezogenen Betrachtungs¬
weise 120
(a) Effektive Legitimation 121
(b) Effektive Gewaltenteilung 122
(c) Fehlschluss vom Sein auf das Sollen? 123
(2) Flexibilisierung des Staatsgewaltbegriffes 123
(3) Problem der Rechtssicherheit 124
cc) Mehrdimensionalität des Staatsgewaltbegriffes 125
dd) Ausgleich zwischen Effektivität und Rechtssicherheit 126
(1) Gesetzesvorbereitende und gesetzesersetzende Vereinba¬
rungen 126
(2) Verfassungsrechtliche Kontrolle nach erfolgter Formali
sierung 129
(3) Unmittelbare verfassungsrechtliche Kontrolle informel¬
len Staatshandelns 130
(4) Entscheidung zwischen den unterschiedlichen Aus¬
gleichsvarianten 130
ee) Mitwachsender Staatsgewaltbegriff 132
2. Amtlichkeit 134
a) Zuordnungsfunktion des Merkmals der Amtlichkeit 134
b) Zuordnungsproblem bei der Kooperation mit Privaten 134
aa) Gesamte Vereinbarung als einheitliches Zuordnungsobjekt... 135
bb) Gewaltreserve des Staates als Zuordnungskriterium 135
cc) Äußeres Erscheinungsbild als Zuordnungskriterium 136
dd) Einheitliche Zuordnung zum Staat trotz Beteiligung Privater 137
3. Zusammenfassung: Amtlicher Entscheidungscharakter 139
II. Weiter Staatsgewaltbegriff: Jedes staatliche Handeln 139
1. Eingriffsdogmatik und Staatsgewaltbegriff 139
2 Reichern*
18 Inhaltsverzeichnis
a) Induktionsschluss vom Eingriffsbegriff auf den Staatsgewaltbe¬
griff 140
b) Unterschied zum engen Staatsgewaltbegriff 141
2. Grundrechtsbeeinträchtigung und Staatsgewaltbegriff 141
3. Dynamische Verfassung 143
HI. Umfassender Staatsgewaltbegriff mit abgestuften Intensitätsgraden 144
1. Umfassender Vorrang der Verfassung und abgestufte Kontrolldichte.. 144
2. Kontrolldichte und Intensität des Charakters als Staatsgewalt 145
B. Kooperation und Dualismus 147
I. Facetten des Kooperationsgedankens 147
ü. Kooperation als Verfassungsprinzip 151
1. Verfassungsrechtliche Verwurzelung des Kooperationsprinzips 151
a) Funktionsfälligkeit der Staatsgewalt 152
aa) Funktionsfähigkeit der Staatsgewalt als Verfassungswert 152
bb) Erhaltung der Funktionsfähigkeit trotz privater Vetomächte.. 153
b) Kooperationsprinzip und Übermaßverbot 156
2. Funktionen des Kooperationsprinzips 159
a) Funktion als Prüfauftrag und Darlegungslast 159
b) Rechtfertigungsfunktion 162
c) Begrenzte Entlastungsfunktion 163
d) Vertrauensschutzfunktion 164
3. Janusköpfigkeit des Kooperationsprinzips 166
4. Normativer Dualismus zwischen Staat und Gesellschaft 168
a) Freiheitssicherungsfunktion 169
b) Diskursfunktion und Gemeinwohlsicherung 171
m. Kooperation im Spannungsfeld der Freiheit, Gleichheit und Diskursivi
tät 173
C. Influenzierende und influenzierte Staatsgewalt 174
D. Ergebnis 179
3. Teil
Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 181
A. Kongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 182
I. Kompetenzielle Grundlage des Umsetzungsgesetzes 182
n. Kompetenzielle Grundlage der Vereinbarung 185
B. Inkongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 187
I. Verwaltungskompetenzen 188
n. Influenzierende und influenzierte Steuerung 188
1. Effektivität der Kompetenzordnung 189
2. Analoge Anwendung von Gesetzgebungskompetenzen 189
Inhaltsverzeichnis 19
3. Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 191
a) Kein Gebot expliziter Normierung 191
b) Angemessenheit des influenzierten Kompetenzübergriffs 192
4. Kompetenzkollision 193
in. Ergebnis 194
C. Einzelfallregelungen im Umsetzungsgesetz 195
I. Verbot von Einzelfallgesetzen nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG 196
1. Funktion des Verbots von Einzelfallgesetzen 196
2. Eingeschränkter Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG.. 201
a) Grundrechtseinschränkung und Grundrechtsausgestaltung 201
b) Einzelfallgesetzverbot und Zulässigkeit der Legalenteignung 204
3. Ergebnis 208
n. Kompetenzielle Grundlage des Einzelfallgesetzes 209
m. Gewaltenteilung und Einzelfallgesetz 209
1. Beeinträchtigung des Wirkbereichs der Gewaltenteilung 210
2. Einschränkbarkeit der Gewaltenteilung 211
3. Grenzen der Einschränkbarkeit durch Einzelfallgesetz 212
a) Verfassungskonformer Zweck 212
b) Geeignetheit 214
c) Erforderlichkeit 214
d) Angemessenheit 215
aa) Teleologische Gewichtung der Gewaltenteilung 216
(1) Machtbegrenzung und funktionsgerechte Aufgabenerfül¬
lung 216
(2) Sachgerechtigkeit durch Balance von Distanz und Nähe 218
(3) Rechtsschutzintensität 219
(4) Ergebnis der ideologischen Gewichtung 221
bb) Teleologische Gewichtung des Kooperationsprinzips 221
cc) Gesamtabwägung 224
4. Ergebnis 227
D. Influenzierte Einzelfallregelungen 228
E. Ergebnis 230
4. Teil
Die Verhandlungsphase 231
A. Organisationsautonomie und Eigenbereich der Regierung 231
I. Normative Verankerung der Organisationsautonomie 232
II. Organisation der Kooperation und funktionsgerechte Gewaltenteilung .. 233
III. Funktion und Grenzen der Organisationsautonomie 233
B. Grundgesetzliche Anforderungen 235
2«
20 Inhaltsverzeichnis
I. Verhandlung und Vereinbarung der Gesetzesvorlage 235
1. Demokratieprinzip 236
a) Divergierende Legitimationskonzepte 236
aa) Hierarchiemodell 236
bb) Kooperationsmodell 237
b) Textbefund: „Volk als Legitimationsquelle 239
c) Divergierende Legitimationszwecke 240
aa) Effektivität der Selbstbestimmung 241
bb) Gemeinwohl als Legitimationszweck 242
d) Kooperationsoffenes Hierarchiemodell 243
e) Beeinträchtigung des Demokratieprinzips 245
aa) Beteiligung Privater an der Staatswillensbildung 245
bb) Absenkung des Legitimationsniveaus 248
(1) Hierarchiemodell 248
(2) Kooperationsmodell 249
f) Einschränkbarkeit des Demokratieprinzips 250
g) Übermaßverbot als Einschränkungsgrenze 252
aa) Verfassungskonformer Zweck und Geeignetheit 252
bb) Erforderlichkeit 253
(1) Kooperative Sachverhaltsermittlung 253
(2) Verantwortungsklarheit 253
cc) Angemessenheit 255
(1) Kernbereich 255
(2) Abwägungsbereich 256
(a) Gewichtung des Demokratieprinzips 257
(aa) Intensität des Staatsgewaltcharakters und Legi¬
timationsniveau 257
(bb) Betroffenheit der Allgemeinheit und Dritter ... 258
(b) Gewichtung des Kooperationsprinzips 259
(c) Beeinträchtigungsintensität 260
(d) Pragmatischer Ausgleich durch Legitimationsstruk¬
turen 261
(3) Ergebnis 263
h) Kanalisierungsfunktion des Demokratieprinzips 263
2. Sachgerechte Auswahl der Vereinbarungspartner 264
a) Kriterien sachgerechter Auswahl 264
aa) Betroffenheitsintensität als sachliches Differenzierungskrite¬
rium 265
(1) Intensitätsverantwortung des Betroffenen 265
(2) Intensitätsverantwortung des Staates 266
bb) Typisierung der Partizipationsauswahl 267
cc) Sachwissen 268
Inhaltsverzeichnis 21
b) Differenzierte Kontrolldichte 268
c) Atomausstieg 269
d) Ergebnis 271
3. Gesetzesantizipation und Vorbehalt des Gesetzes 272
a) Verbot der Gesetzesantizipation 273
b) Eingriff und Einverständnis 275
aa) Faktisches Einverständnis 276
bb) Dispositionsbefugnis über Grundrechte 277
cc) Dispositionsfreiheit 279
(1) Freiwilligkeit im subordinatorischen Kontext 279
(2) Grundrechtsschutz bei schlichter Grundrechtsbeeinträch¬
tigung 280
(3) Kooperatives Staatshandeln als schlichte Grundrechtsbe¬
einträchtigung 281
(4) Eingriff bei funktionaler Äquivalenz 282
(5) Atomausstieg 283
dd) Ergebnis 284
c) Antizipation wesentlicher Regelungen 285
aa) Wesentlichkeitstheorie als Diskursformel 285
bb) Konturen der Wesentlichkeit 286
(1) Intensität der Verfassungsrelevanz 287
(2) Diskursrelevanz (Organadäquanz) 287
(3) Kontinuität und Flexibilität (Verfahrensadäquanz) 288
(4) Typisierung und Einzelfallgerechtigkeit (Formadäquanz) 289
(5) Intensität der gesellschaftlichen Umgestaltung 290
(6) Atomausstieg 290
cc) Ergebnis 292
4. Koppelungsverbot 292
a) Verfassungsbindung als Belohnung 293
b) Kompensation und politische Gestaltungsfreiheit 296
c) Entkoppelung von Gesetzgebung und anhängigem Vollzug 297
d) Ergebnis 302
5. Verfassungsorgantreue 303
a) Funktion der Verfassungsorgantreue 304
b) Verfassungsorgantreue in der Judikatur des Bundesverfassungsge¬
richts 304
c) Einheit der Staatsgewalt als dogmatisches Fundament 306
d) Akzessorietät der Verfassungsorgantreue 307
aa) Erfordernis eines besonderen Rechtsverhältnisses 307
bb) Rechtsverhältnis in der Gesetzesvorbereitung 309
e) Inhalt der Verfassungsorgantreue 310
aa) Rücksichtnahmepflichten (negative Dimension) 310
22 Inhaltsverzeichnis
(1) Rücksichtnahme gegenüber dem Bundestag 311
(a) Beeinträchtigung der spezifischen Organfunktion
des Bundestages 311
(b) Rechtfertigung der Beeinträchtigung 312
(aa) Druck auf die Abgeordneten über die Partei¬
schiene 313
(bb) Druck über die Fraktionsschiene 315
(cc) Allgemeiner politischer Erfolgsdruck 316
(dd) Entbalancierung der Gewalten als Grenze 317
(c) Ergebnis 319
(2) Rücksichtnahme auf den Bundesrat 320
bb) Ergänzende Nebenpflichten (positive Dimension) 321
(1) Effektive Beteiligung des Bundestages 321
(a) Rechtzeitige Information und schlichter Parlaments
beschluss 321
(b) Organisationsautonomie der Bundesregierung 322
(c) Subsidiarität der Organtreue 324
(d) Atomausstieg 325
(2) Effektivität der Bundesratsbeteiligung des Art. 76 Abs. 2
GG 326
(3) Ergebnis 328
6. Bundestreue 328
a) Anwendungsbereich der Bundestreue 329
b) Akzessorietät 330
c) Mittlerfunktion des Bundesrates 332
d) Subsidiarität gegenüber der Eigenverantwortung 335
e) Partizipationsermessen der Bundesregierung 336
f) Ergebnis 337
ü. Freiheit des Initiativbeschlusses 338
1. Kollegialprinzip 339
2. Unveräußerliche Initiativfreiheit 341
a) Formale Initiativfreiheit 342
b) Materielle Initiativfreiheit 343
aa) Zweck des Art. 76 Abs. 1 GG: Legitimierte und qualifi¬
zierte Auswahlentscheidung 343
bb) Realität der Auswahlentscheidung: stufenweiser Bindungs
prozess 344
cc) Sicherstellung der Zweckerfüllung in der Realität 345
c) Beeinträchtigung der materiellen Initiativfreiheit 345
d) Grenzen der Beeinträchtigung 346
e) Umfassende Initiativfreiheit als Korrelat der Initiatiwerantwor
tung 348
Inhaltsverzeichnis 23
f) Gebot kritischer Rezeption als Ausfluss der Initiatiwerantwor
tung 349
3. Ergebnis 353
HI. Vertraulichkeit und Transparenz der Gesetzesvorbereitung 354
1. Grenzen öffentlicher Vorfestlegung der Gesetzgebung 355
2. Objektives Gebot der Verhandlungstransparenz 358
a) Informationelle Grundversorgung 358
b) Mindestmaß an Transparenz 359
c) Transparenzgebot im Spannungsfeld divergierender Verfassungs¬
werte 360
aa) Nachträgliche Öffentlichkeit als milderes Mittel 361
bb) Dokumentation und Informationspflicht gegenüber dem
Bundestag 363
3. Subjektives Informationsrecht 364
a) Informationsansprüche unterhalb des Verfassungsrechts 364
b) Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG 366
c) Anspruch auf informationeile Gleichbehandlung 368
4. Ergebnis 370
C. Regelungsstruktur für die Gesetzesvorbereitung 370
I. Strukturelemente im bestehenden Recht 371
1. Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien 371
a) Entwurf als Verhandlungsgrundlage 372
b) Grundsatzbeschluss der Bundesregierung 374
c) Effektivität der Beteiligung Legitimierter 375
d) Begrenzung faktischer Vorabbindung 376
e) Transparenz der Gesetzesvorbereitung 377
f) Würdigung der GGO als Legitimationsstruktur 377
2. Geschäftsordnung des Bundestages 378
a) Gesetzesvorbereitung in den Ausschüssen 379
aa) Personelle Legitimation 379
bb) Sachlich thematische Legitimation 380
cc) Verfahrenslegitimation 381
b) Anhörungen in den Ausschüssen 381
c) Enquete Kommissionen 382
d) Würdigung der GO BT als Legitimationsstruktur 383
3. Kooperation und Legitimation im Verwaltungsrecht 384
a) Kooperation mit Betroffenen 384
aa) Einfachrechtliche Kooperationsvarianten 385
bb) Kooperationsoffenheit mit Zielbindung als Regelungsmodell 387
cc) Gesetz mit kooperativem Vollzug vs. Kooperation mit Um¬
setzungsgesetz 388
b) Beteiligung von Kommissionen an der Staatswillensbildung 389
24 Inhaltsverzeichnis
4. Art. 23 GG als Strukturmodell 391
5. Übergreifende Gesichtspunkte des vorhandenen Strukturbestandes... 391
n. Kreislaufmodell der Gesetzesvorbereitung 394
1. Verhandlungsfreie Sachverhaltsermittlung und erster Entwurf 394
2. Vorgezogene Beteiligung der Gesetzgebungsorgane 395
3. Vorgezogene Beteiligung einzelner Länder 396
4. Zweiter Entwurf und antizipativer Grundsatzbeschluss der Bundesre¬
gierung 396
5. Beteiligung privater Interessenvertreter 398
6. Dritter Entwurf und rezeptiver Abschlussbeschluss 399
7. Legitimationssicherung im Kreislaufmodell und politische Gestal¬
tungsfreiheit 400
EQ. Verfassungsrechtliche Strukturkoordinaten 402
IV. Form der Regelungsstruktur 405
1. Gesetzgebungsordnung, Initiativfreiheit und Organisationsautonomie 407
2. Geschäftsordnungsrecht als Regelungsstandort 408
3. Wesentlichkeitstheorie 409
D. Ergebnis 410
5. Teil
Die Umsetzungsphase 412
A. Funktion des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens 413
I. Rang und Legitimation des Parlamentsgesetzes 413
II. Abwägungs und Diskursfunktion als Legitimationsquelle 415
1. Freies Mandat, Gewissensbindung und Abwägung 416
2. Vertreter des ganzen Volkes und gemeinwohlbezogene Abwägung... 417
3. Abwägung durch Diskurs im Bundestag 417
4. Kritisch nachfragender Bundestag 418
5. Ergebnis 419
B. Normativität der diskursiv abwägenden Funktion 420
I. These: Rein deskriptiver Charakter der Gesetzgebungszwecke 420
ü. Antithese: Verfassungsrechtliches Gebot ausreichender Funktionserfül¬
lung 422
1. Erfahrbare Rückbindung zwischen Staatsorganen und Volk 422
2. Effektiver Grundrechtsschutz durch Gesetzgebungsverfahren 424
3. Gewaltenteilung: Minimum eigenständiger Willensbildung 425
m. Ergebnis 427
C. Bedeutung der Funktion des Gesetzgebungsverfahrens bei gesetzesvorberei¬
tenden Vereinbarungen und deren Beeinträchtigung 428
I. Desintegrierende Effekte exklusiver Partizipation 428
n. Gesteigerte Integrationsverantwortung 429
Inhaltsverzeichnis 25
in. Beeinträchtigung der Integration durch faktische Vorabbindung 430
IV. Atomausstieg 430
V. Ergebnis 433
D. Abwägungsfehlerlehre als Instrument der Funktionssicherung 434
I. Parallele zum Planungsrecht 434
II. Kontrolle des gesetzgeberischen Abwägungsvorgangs nach dem Bun¬
desverfassungsgericht 436
in. Abwägungsfehlerlehre für das Gesetzgebungsverfahren 438
1. Eigenständige Kontrolle des Abwägungsvorgangs 439
a) Präventive verfassungsrechtliche Kontrollfunktion des Parla¬
ments 439
b) Umfassende Verfassungsgeltung 440
c) Funktionsgerechte Gewaltenordnung 442
d) Prozeduralisierung und Rationalisierung 443
e) Legitimationssicherung 444
f) Ergebnis 444
2. Gegenläufige Wertungen 445
a) Formalisierung und Rechtssicherheit 445
b) Politische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 446
3. Pragmatischer Ausgleich 447
4. Konkretisierung des pragmatischen Ausgleichs 449
a) Abwägungsfehlerlehre im Planungsrecht 449
b) Gesetzgeberische Abwägung 450
aa) Keine Prüfung der Sachverhaltsbewertung 450
bb) Mindestmaß an Sachverhaltsermittlung 451
(1) Ermittlungsbreite Spektrum der relevanten Belange ... 451
(a) Beeinträchtigungsintensität und Erheblichkeits¬
schwelle 453
(b) Sich aufdrängende Ermittlungspflichten 454
(c) Influenzierungseffekte 456
(d) Ergebnis 457
(2) Ermittlungstiefe Grad notwendiger Substanziierung ... 458
(a) Rang des Rechtsguts, Intensität der Beeinträchti¬
gung, Möglichkeit der Ermittlung 458
(b) Erhöhte Anforderungen bei Kontinuitätsversprechen 464
(c) Gebot der gesetzgeberischen Konfliktbewältigung
bei selbstvollziehenden Gesetzen 466
(d) Verschärfte Anforderungen beim Einzelfallgesetz ... 470
(3) Prüfprogramm für die gesetzgeberische Sachverhaltser¬
mittlung 471
cc) Pflicht zur Berücksichtigung und Dokumentation 472
(1) Mindestbegründung der gesetzlichen Grundkonzeption .. 473
(2) Verweis auf eine frühere Abwägung 474
26 Inhaltsverzeichnis
(3) Problem der Zurechenbarkeit der Materialien zur Be¬
schlussmehrheit 476
(4) Ergebnis 477
dd) Abwägungsmissbrauch 478
ee) Modifizierte Abwägungsfehlerlehre 480
ff) Keine Gefahr der Entpolitisierung 483
IV. Vereinbarung und Kontrolldichte 485
1. Verminderung der Kontrolldichte wegen Einverständnis 485
a) Sachliche Reichweite 486
aa) Verfassungskonformer Zweck und Geeignetheit 486
bb) Erforderlichkeit 487
cc) Angemessenheit 488
(1) Verklammerungseffekt 488
(2) Vermutung der Angemessenheit 489
b) Personelle Reichweite der Entlastungswirkung 490
c) Ergebnis 491
2. Verschärfung der Kontrolldichte bezogen auf Drittinteressen 492
E. Einfachgesetzliche Gesetzgebungsordnung 493
I. Grundgesetzliche Ermächtigung zur Selbstbindung 493
n. Regelungsmodelle der Art. 109 Abs. 3 und 115 Abs. 1 Satz 3 GG 495
HI. Übertragbarkeit des Mehrstufenmodells 496
IV. Gesetzgebungsordnung als Grundsatzgesetzgebung 497
V. Ergebnis 498
6. Teil
Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 499
A. Interdependenzen zwischen Verhandlungen und Umsetzung 499
I. Infektion der gesetzgeberischen Abwägung durch Vorfeldfehler 500
n. Heilung im Umsetzungsgesetzgebungsverfahren 503
m. Ergebnis 505
B. Fehlerhafter AbwägungsVorgang und Nichtigkeit des Gesetzes 506
I. Kein generell geringeres Gewicht von Verfahrensfehlem 506
II. Abwägung des Verfahrensfehlers mit der Rechtssicherheit 507
m. Verfahrenswiederholung kein leerer Formalismus 509
IV. Ergebnis 510
Inhaltsverzeichnis 27
7. Teil
Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 511
A. Subjektives Recht auf materielles Gesetzgebungsverfahren 511
I. Eigenständiges subjektives Recht 511
II. Eingriffsakzessorisches Recht 513
B. Informell kooperative Gesetzgebung im Verfassungsprozess 515
I. Prüfungsgegenstand: Verhandlungen 516
1. Verfassungsbeschwerde 516
2. Bundesorganstreitverfahren und Bund Länder Streit 518
n. Prüfungsgegenstand: Vereinbarungen 520
1. Verfassungsbeschwerde 520
2. Normenkontrolle 523
a) Unmittelbare Anwendbarkeit der Normenkontrolle 523
b) Analogiefähigkeit der Normenkontrolle 523
c) Analoge abstrakte Normenkontrolle 525
d) Analoge konkrete Normenkontrolle 528
3. Ergebnis 529
m. Verwirkung von Rechtsbehelfen gegen das Umsetzungsgesetz 529
1. Verwirkung der Verfassungsbeschwerde der Vereinbarungspartner ... 530
2. Verwirkung durch Bundesorgane oder Länder 532
IV. Nachschieben von Gründen im Verfassungsprozess 532
C. Zusammenfassung 534
8. Teil
Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 535
A. Sektorale Änderungen im Gesamtpaket 535
B. Gesetzesänderung und Vertrauensschutz 536
I. Vertrauensschutz und Änderungssouveränität 537
II. Kooperation als faktische Vertrauensbasis 538
III. Rechtswidrige Vertrauensbasis 541
IV. Abwägung von Vertrauen und Innovation 544
1. Intensität der faktischen Bindung der Vereinbarung 544
2. Betätigung des Vertrauens in die vereinbarte Rechtslage 545
3. Gesetzliche Umsetzung des vereinbarten Bestandsschutzes 546
4. Charakter des ausgehandelten Gesetzes als Übergangsregelung 546
5. Verfassungs und europarechtliche Änderungsgründe 548
C. Ergebnis 548
28 Inhaltsverzeichnis
9. Teil
Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 550
A. Gewissen und Gemeinwohlbindung 550
B. Authentizität als organübergreifender Rechtsgedanke 552
C. Authentizität und Eigenverantwortung als Verfassungsprinzip 553
D. Authentizität und Kooperationsprinzip 557
I. Authentische Eigenverantwortung und Kooperation als Antipoden 557
II. Strukturen und Verfahren des pragmatischen Ausgleichs 558
DI. Authentizität und Verfassungskultur 561
E. Ergebnis 563
10. Teil
Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 565
Zusammenfassung in Thesen 568
1. Teil: Die Problematik informell kooperativer Staatsgewalt 568
2. Teil: Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 570
3. Teil: Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 573
4. Teil: Die Verhandlungsphase 576
5. Teil: Die Umsetzungsphase 582
6. Teil: Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 586
7. Teil: Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 586
8. Teil: Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 587
9. Teil: Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 588
10. Teil: Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 588
Literaturverzeichnis 589
Sachwortverzeichnis 615
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Inhaltsübersicht
Einleitung 29
1. Teil
Die Problematik informell kooperativer Gesetzgebung 35
A. Untersuchungsgegenstand 35
B. Untersuchungsmaßstab 103
C. Ergebnis 107
2. Teil
Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 108
A. Informell kooperative Staatsgewalt 108
B. Kooperation und Dualismus 147
C. Influenzierende und influenzierte Staatsgewalt 174
D. Ergebnis 179
3. Teil
Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 181
A. Kongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 182
B. Inkongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 187
C. Einzelfallregelungen im Umsetzungsgesetz 195
D. Influenzierte Einzelfallregelungen 228
E. Ergebnis 230
4. Teil
Die Verhandlungsphase 231
A. Organisationsautonomie und Eigenbereich der Regierung 231
B. Grundgesetzliche Anforderungen 235
C. Regelungsstruktur für die Gesetzesvorbereitung 370
D. Ergebnis 410
12 Inhaltsübersicht
5. Teil
Die Umsetzungsphase 412
A. Funktion des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens 413
B. Normativität der diskursiv abwägenden Funktion 420
C. Bedeutung der Funktion des Gesetzgebungsverfahrens bei gesetzesvorberei¬
tenden Vereinbarungen und deren Beeinträchtigung 428
D. Abwägungsfehlerlehre als Instrument der Funktionssicherung 434
E. Einfachgesetzliche Gesetzgebungsordnung 493
6. Teil
Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 499
A. Interdependenzen zwischen Verhandlungen und Umsetzung 499
B. Fehlerhafter AbwägungsVorgang und Nichtigkeit des Gesetzes 506
7. Teil
Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 511
A. Subjektives Recht auf materielles Gesetzgebungsverfahren 511
B. Informell kooperative Gesetzgebung im Verfassungsprozess 515
C. Zusammenfassung 534
8. Teil
Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 535
A. Sektorale Änderungen im Gesamtpaket 535
B. Gesetzesänderung und Vertrauensschutz 536
C. Ergebnis 548
9. Teil
Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 550
A. Gewissen und Gemeinwohlbindung 550
B. Authentizität als organübergreifender Rechtsgedanke 552
C. Authentizität und Eigenverantwortung als Verfassungsprinzip 553
D. Authentizität und Kooperationsprinzip 557
E. Ergebnis 563
Inhaltsübersicht 13
10. Teil
Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 365
Zusammenfassung in Thesen 568
1. Teil: Die Problematik informell kooperativer Staatsgewalt 568
2. Teil: Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 570
3. Teil: Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 573
4. Teil: Die Verhandlungsphase 576
5. Teil: Die Umsetzungsphase 582
6. Teil: Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 586
7. Teil: Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 586
8. Teil: Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 587
9. Teil: Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 588
10. Teil: Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 588
Literaturverzeichnis 589
Sachwortverzeichnis 615
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 29
1. Teil
Die Problematik informell kooperativer Gesetzgebung 35
A. Untersuchungsgegenstand 35
I. Subordinatorische informelle Gesetzesvereinbarungen 35
1. Referenzgebiet: „Atomausstieg" 36
2. Historisch empirischer Kontext 45
3. Verallgemeinerungsfähige Aspekte 50
a) Rechtsnatur gesetzesvorbereitender Vereinbarungen 51
aa) Typologie 51
(1) Gegenseitiger Vertrag 52
(2) Einseitiger Vertrag 52
(3) Gentlemen's Agreement 53
bb) Funktion der Typologie 53
cc) Einordnungskriterien 56
(1) Konkretes zukunftsbezogenes Handlungsprogramm 56
(2) Rechtsfähigkeit der Vereinbarungspartner 57
(3) Notwendigkeit der Umsetzung 57
(4) Wissen von Rechtswidrigkeit und Interessensituation . 58
dd) Rechtsnatur der Vereinbarung zum „Atomausstieg" 58
b) Informell kooperatives Staatshandeln 60
aa) Informalität und Kooperation 61
bb) Prosperität informell kooperativer Handlungsformen 62
(1) Komplexität und steigender Regulierungsbedarf 62
(2) Sektorale politische Entscheidungsgewalt Privater 63
(3) Erhöhte Handlungsfähigkeit durch Kooperation 63
cc) Faktische Bindung als Verdichtungsprozess 65
(1) Entscheidungsprozess und prozessimmanente faktische
Bindung 65
(2) Faktische Bindung im internen und externen Entschei¬
dungsprozess 66
(a) Interner Entscheidungsprozess 66
(b) Externer Entscheidungsprozess 67
16 Inhaltsverzeichnis
(3) Zusammenwirken interner und externer Entscheidungs¬
prozesse 67
(4) Faktische Bindung im iterativen Näherungsprozess 68
(5) Bedeutung der Differenzierungen 70
dd) Konturierung und Skalierung der externen faktischen Aus¬
tauschbindung 71
(1) Verhandlungen als bindungsbegründender Kommunika
tionsprozess 71
(a) Idealtypische Betrachtungsweise 72
(b) Arguing und Bargaining als idealtypische Kommu
nikationsformen 72
(c) Bargaining und faktische Bindung 77
(d) Zusammenwirken von Arguing und Bargaining in
der Realität 78
(2) Bindende Vereinbarung als Kommunikationsergebnis . 79
(a) Konkretisierungsgrad der Vereinbarung 80
(b) Austauschbeziehung als Vereinbarungsinhalt 80
(c) Äußeres Erscheinungsbild der Vereinbarung und
Kontrollverfahren 82
(3) Bindung als Dispositionsgrundlage 83
(4) Zusammenfassung von Konturen und Intensitätsgraden. 84
(a) Konturen der extern faktischen Austauschbindung . 84
(b) Intensitätsgrade faktischer Austauschbindung 85
ee) Faktische Konzentration 87
(1) Sachliche Konzentration 87
(2) Personelle Konzentration 88
c) Subordinatorischer Kontext 91
d) Informell kooperatives Staatshandeln und Umsetzungsgesetz 92
aa) Vereinbarungen ohne Umsetzungsgesetz 92
bb) Gründe für die gesetzliche Umsetzung 93
cc) Divergenz zwischen Umsetzungsgesetz und Vereinbarung . 98
II. Abgrenzung 99
1. Gesetzesvorbereitende Vereinbarungen vor dem Bundesverfassungs¬
gericht 99
2. Informelle Vereinbarungen unter Koalitionsparteien 100
3. Gesetzlich rezipierte interprivate Vereinbarungen 102
4. Vereinbarungen beim Gesetzesvollzug 102
B. Untersuchungsmaßstab 103
I. Optimierung oder Saturienmg 103
n. Übermaßverbot und Staatsorganisationsrecht 105
C. Ergebnis 107
Inhaltsverzeichnis 17
2. Teil
Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 108
A. Informell kooperative Staatsgewalt 108
I. Enger Staatsgewaltbegriff: Amtliches Handeln mit Entscheidungs¬
charakter 111
1. Entscheidungscharakter 111
a) Natürlicher Entscheidungsbegriff und faktische Bindung 111
b) Verfassungsrechtlicher Entscheidungsbegriff 112
aa) Formprinzip als Ausgangspunkt 113
(1) Formaler Entscheidungsbegriff 113
(2) Erweiterung bei funktionaler Äquivalenz (Schwellen¬
modell) 117
bb) Verfassungseffektivität als Ausgangspunkt 120
(1) Notwendigkeit einer empiriebezogenen Betrachtungs¬
weise 120
(a) Effektive Legitimation 121
(b) Effektive Gewaltenteilung 122
(c) Fehlschluss vom Sein auf das Sollen? 123
(2) Flexibilisierung des Staatsgewaltbegriffes 123
(3) Problem der Rechtssicherheit 124
cc) Mehrdimensionalität des Staatsgewaltbegriffes 125
dd) Ausgleich zwischen Effektivität und Rechtssicherheit 126
(1) Gesetzesvorbereitende und gesetzesersetzende Vereinba¬
rungen 126
(2) Verfassungsrechtliche Kontrolle nach erfolgter Formali
sierung 129
(3) Unmittelbare verfassungsrechtliche Kontrolle informel¬
len Staatshandelns 130
(4) Entscheidung zwischen den unterschiedlichen Aus¬
gleichsvarianten 130
ee) Mitwachsender Staatsgewaltbegriff 132
2. Amtlichkeit 134
a) Zuordnungsfunktion des Merkmals der Amtlichkeit 134
b) Zuordnungsproblem bei der Kooperation mit Privaten 134
aa) Gesamte Vereinbarung als einheitliches Zuordnungsobjekt. 135
bb) Gewaltreserve des Staates als Zuordnungskriterium 135
cc) Äußeres Erscheinungsbild als Zuordnungskriterium 136
dd) Einheitliche Zuordnung zum Staat trotz Beteiligung Privater 137
3. Zusammenfassung: Amtlicher Entscheidungscharakter 139
II. Weiter Staatsgewaltbegriff: Jedes staatliche Handeln 139
1. Eingriffsdogmatik und Staatsgewaltbegriff 139
2 Reichern*
18 Inhaltsverzeichnis
a) Induktionsschluss vom Eingriffsbegriff auf den Staatsgewaltbe¬
griff 140
b) Unterschied zum engen Staatsgewaltbegriff 141
2. Grundrechtsbeeinträchtigung und Staatsgewaltbegriff 141
3. Dynamische Verfassung 143
HI. Umfassender Staatsgewaltbegriff mit abgestuften Intensitätsgraden 144
1. Umfassender Vorrang der Verfassung und abgestufte Kontrolldichte. 144
2. Kontrolldichte und Intensität des Charakters als Staatsgewalt 145
B. Kooperation und Dualismus 147
I. Facetten des Kooperationsgedankens 147
ü. Kooperation als Verfassungsprinzip 151
1. Verfassungsrechtliche Verwurzelung des Kooperationsprinzips 151
a) Funktionsfälligkeit der Staatsgewalt 152
aa) Funktionsfähigkeit der Staatsgewalt als Verfassungswert 152
bb) Erhaltung der Funktionsfähigkeit trotz privater Vetomächte. 153
b) Kooperationsprinzip und Übermaßverbot 156
2. Funktionen des Kooperationsprinzips 159
a) Funktion als Prüfauftrag und Darlegungslast 159
b) Rechtfertigungsfunktion 162
c) Begrenzte Entlastungsfunktion 163
d) Vertrauensschutzfunktion 164
3. Janusköpfigkeit des Kooperationsprinzips 166
4. Normativer Dualismus zwischen Staat und Gesellschaft 168
a) Freiheitssicherungsfunktion 169
b) Diskursfunktion und Gemeinwohlsicherung 171
m. Kooperation im Spannungsfeld der Freiheit, Gleichheit und Diskursivi
tät 173
C. Influenzierende und influenzierte Staatsgewalt 174
D. Ergebnis 179
3. Teil
Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 181
A. Kongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 182
I. Kompetenzielle Grundlage des Umsetzungsgesetzes 182
n. Kompetenzielle Grundlage der Vereinbarung 185
B. Inkongruenz von Vereinbarung und Umsetzungsgesetz 187
I. Verwaltungskompetenzen 188
n. Influenzierende und influenzierte Steuerung 188
1. Effektivität der Kompetenzordnung 189
2. Analoge Anwendung von Gesetzgebungskompetenzen 189
Inhaltsverzeichnis 19
3. Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 191
a) Kein Gebot expliziter Normierung 191
b) Angemessenheit des influenzierten Kompetenzübergriffs 192
4. Kompetenzkollision 193
in. Ergebnis 194
C. Einzelfallregelungen im Umsetzungsgesetz 195
I. Verbot von Einzelfallgesetzen nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG 196
1. Funktion des Verbots von Einzelfallgesetzen 196
2. Eingeschränkter Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG. 201
a) Grundrechtseinschränkung und Grundrechtsausgestaltung 201
b) Einzelfallgesetzverbot und Zulässigkeit der Legalenteignung 204
3. Ergebnis 208
n. Kompetenzielle Grundlage des Einzelfallgesetzes 209
m. Gewaltenteilung und Einzelfallgesetz 209
1. Beeinträchtigung des Wirkbereichs der Gewaltenteilung 210
2. Einschränkbarkeit der Gewaltenteilung 211
3. Grenzen der Einschränkbarkeit durch Einzelfallgesetz 212
a) Verfassungskonformer Zweck 212
b) Geeignetheit 214
c) Erforderlichkeit 214
d) Angemessenheit 215
aa) Teleologische Gewichtung der Gewaltenteilung 216
(1) Machtbegrenzung und funktionsgerechte Aufgabenerfül¬
lung 216
(2) Sachgerechtigkeit durch Balance von Distanz und Nähe 218
(3) Rechtsschutzintensität 219
(4) Ergebnis der ideologischen Gewichtung 221
bb) Teleologische Gewichtung des Kooperationsprinzips 221
cc) Gesamtabwägung 224
4. Ergebnis 227
D. Influenzierte Einzelfallregelungen 228
E. Ergebnis 230
4. Teil
Die Verhandlungsphase 231
A. Organisationsautonomie und Eigenbereich der Regierung 231
I. Normative Verankerung der Organisationsautonomie 232
II. Organisation der Kooperation und funktionsgerechte Gewaltenteilung . 233
III. Funktion und Grenzen der Organisationsautonomie 233
B. Grundgesetzliche Anforderungen 235
2«
20 Inhaltsverzeichnis
I. Verhandlung und Vereinbarung der Gesetzesvorlage 235
1. Demokratieprinzip 236
a) Divergierende Legitimationskonzepte 236
aa) Hierarchiemodell 236
bb) Kooperationsmodell 237
b) Textbefund: „Volk" als Legitimationsquelle 239
c) Divergierende Legitimationszwecke 240
aa) Effektivität der Selbstbestimmung 241
bb) Gemeinwohl als Legitimationszweck 242
d) Kooperationsoffenes Hierarchiemodell 243
e) Beeinträchtigung des Demokratieprinzips 245
aa) Beteiligung Privater an der Staatswillensbildung 245
bb) Absenkung des Legitimationsniveaus 248
(1) Hierarchiemodell 248
(2) Kooperationsmodell 249
f) Einschränkbarkeit des Demokratieprinzips 250
g) Übermaßverbot als Einschränkungsgrenze 252
aa) Verfassungskonformer Zweck und Geeignetheit 252
bb) Erforderlichkeit 253
(1) Kooperative Sachverhaltsermittlung 253
(2) Verantwortungsklarheit 253
cc) Angemessenheit 255
(1) Kernbereich 255
(2) Abwägungsbereich 256
(a) Gewichtung des Demokratieprinzips 257
(aa) Intensität des Staatsgewaltcharakters und Legi¬
timationsniveau 257
(bb) Betroffenheit der Allgemeinheit und Dritter . 258
(b) Gewichtung des Kooperationsprinzips 259
(c) Beeinträchtigungsintensität 260
(d) Pragmatischer Ausgleich durch Legitimationsstruk¬
turen 261
(3) Ergebnis 263
h) Kanalisierungsfunktion des Demokratieprinzips 263
2. Sachgerechte Auswahl der Vereinbarungspartner 264
a) Kriterien sachgerechter Auswahl 264
aa) Betroffenheitsintensität als sachliches Differenzierungskrite¬
rium 265
(1) Intensitätsverantwortung des Betroffenen 265
(2) Intensitätsverantwortung des Staates 266
bb) Typisierung der Partizipationsauswahl 267
cc) Sachwissen 268
Inhaltsverzeichnis 21
b) Differenzierte Kontrolldichte 268
c) Atomausstieg 269
d) Ergebnis 271
3. Gesetzesantizipation und Vorbehalt des Gesetzes 272
a) Verbot der Gesetzesantizipation 273
b) Eingriff und Einverständnis 275
aa) Faktisches Einverständnis 276
bb) Dispositionsbefugnis über Grundrechte 277
cc) Dispositionsfreiheit 279
(1) Freiwilligkeit im subordinatorischen Kontext 279
(2) Grundrechtsschutz bei schlichter Grundrechtsbeeinträch¬
tigung 280
(3) Kooperatives Staatshandeln als schlichte Grundrechtsbe¬
einträchtigung 281
(4) Eingriff bei funktionaler Äquivalenz 282
(5) Atomausstieg 283
dd) Ergebnis 284
c) Antizipation wesentlicher Regelungen 285
aa) Wesentlichkeitstheorie als Diskursformel 285
bb) Konturen der Wesentlichkeit 286
(1) Intensität der Verfassungsrelevanz 287
(2) Diskursrelevanz (Organadäquanz) 287
(3) Kontinuität und Flexibilität (Verfahrensadäquanz) 288
(4) Typisierung und Einzelfallgerechtigkeit (Formadäquanz) 289
(5) Intensität der gesellschaftlichen Umgestaltung 290
(6) Atomausstieg 290
cc) Ergebnis 292
4. Koppelungsverbot 292
a) Verfassungsbindung als Belohnung 293
b) Kompensation und politische Gestaltungsfreiheit 296
c) Entkoppelung von Gesetzgebung und anhängigem Vollzug 297
d) Ergebnis 302
5. Verfassungsorgantreue 303
a) Funktion der Verfassungsorgantreue 304
b) Verfassungsorgantreue in der Judikatur des Bundesverfassungsge¬
richts 304
c) Einheit der Staatsgewalt als dogmatisches Fundament 306
d) Akzessorietät der Verfassungsorgantreue 307
aa) Erfordernis eines besonderen Rechtsverhältnisses 307
bb) Rechtsverhältnis in der Gesetzesvorbereitung 309
e) Inhalt der Verfassungsorgantreue 310
aa) Rücksichtnahmepflichten (negative Dimension) 310
22 Inhaltsverzeichnis
(1) Rücksichtnahme gegenüber dem Bundestag 311
(a) Beeinträchtigung der spezifischen Organfunktion
des Bundestages 311
(b) Rechtfertigung der Beeinträchtigung 312
(aa) Druck auf die Abgeordneten über die Partei¬
schiene 313
(bb) Druck über die Fraktionsschiene 315
(cc) Allgemeiner politischer Erfolgsdruck 316
(dd) Entbalancierung der Gewalten als Grenze 317
(c) Ergebnis 319
(2) Rücksichtnahme auf den Bundesrat 320
bb) Ergänzende Nebenpflichten (positive Dimension) 321
(1) Effektive Beteiligung des Bundestages 321
(a) Rechtzeitige Information und schlichter Parlaments
beschluss 321
(b) Organisationsautonomie der Bundesregierung 322
(c) Subsidiarität der Organtreue 324
(d) Atomausstieg 325
(2) Effektivität der Bundesratsbeteiligung des Art. 76 Abs. 2
GG 326
(3) Ergebnis 328
6. Bundestreue 328
a) Anwendungsbereich der Bundestreue 329
b) Akzessorietät 330
c) Mittlerfunktion des Bundesrates 332
d) Subsidiarität gegenüber der Eigenverantwortung 335
e) Partizipationsermessen der Bundesregierung 336
f) Ergebnis 337
ü. Freiheit des Initiativbeschlusses 338
1. Kollegialprinzip 339
2. Unveräußerliche Initiativfreiheit 341
a) Formale Initiativfreiheit 342
b) Materielle Initiativfreiheit 343
aa) Zweck des Art. 76 Abs. 1 GG: Legitimierte und qualifi¬
zierte Auswahlentscheidung 343
bb) Realität der Auswahlentscheidung: stufenweiser Bindungs
prozess 344
cc) Sicherstellung der Zweckerfüllung in der Realität 345
c) Beeinträchtigung der materiellen Initiativfreiheit 345
d) Grenzen der Beeinträchtigung 346
e) Umfassende Initiativfreiheit als Korrelat der Initiatiwerantwor
tung 348
Inhaltsverzeichnis 23
f) Gebot kritischer Rezeption als Ausfluss der Initiatiwerantwor
tung 349
3. Ergebnis 353
HI. Vertraulichkeit und Transparenz der Gesetzesvorbereitung 354
1. Grenzen öffentlicher Vorfestlegung der Gesetzgebung 355
2. Objektives Gebot der Verhandlungstransparenz 358
a) Informationelle Grundversorgung 358
b) Mindestmaß an Transparenz 359
c) Transparenzgebot im Spannungsfeld divergierender Verfassungs¬
werte 360
aa) Nachträgliche Öffentlichkeit als milderes Mittel 361
bb) Dokumentation und Informationspflicht gegenüber dem
Bundestag 363
3. Subjektives Informationsrecht 364
a) Informationsansprüche unterhalb des Verfassungsrechts 364
b) Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG 366
c) Anspruch auf informationeile Gleichbehandlung 368
4. Ergebnis 370
C. Regelungsstruktur für die Gesetzesvorbereitung 370
I. Strukturelemente im bestehenden Recht 371
1. Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien 371
a) Entwurf als Verhandlungsgrundlage 372
b) Grundsatzbeschluss der Bundesregierung 374
c) Effektivität der Beteiligung Legitimierter 375
d) Begrenzung faktischer Vorabbindung 376
e) Transparenz der Gesetzesvorbereitung 377
f) Würdigung der GGO als Legitimationsstruktur 377
2. Geschäftsordnung des Bundestages 378
a) Gesetzesvorbereitung in den Ausschüssen 379
aa) Personelle Legitimation 379
bb) Sachlich thematische Legitimation 380
cc) Verfahrenslegitimation 381
b) Anhörungen in den Ausschüssen 381
c) Enquete Kommissionen 382
d) Würdigung der GO BT als Legitimationsstruktur 383
3. Kooperation und Legitimation im Verwaltungsrecht 384
a) Kooperation mit Betroffenen 384
aa) Einfachrechtliche Kooperationsvarianten 385
bb) Kooperationsoffenheit mit Zielbindung als Regelungsmodell 387
cc) Gesetz mit kooperativem Vollzug vs. Kooperation mit Um¬
setzungsgesetz 388
b) Beteiligung von Kommissionen an der Staatswillensbildung 389
24 Inhaltsverzeichnis
4. Art. 23 GG als Strukturmodell 391
5. Übergreifende Gesichtspunkte des vorhandenen Strukturbestandes. 391
n. Kreislaufmodell der Gesetzesvorbereitung 394
1. Verhandlungsfreie Sachverhaltsermittlung und erster Entwurf 394
2. Vorgezogene Beteiligung der Gesetzgebungsorgane 395
3. Vorgezogene Beteiligung einzelner Länder 396
4. Zweiter Entwurf und antizipativer Grundsatzbeschluss der Bundesre¬
gierung 396
5. Beteiligung privater Interessenvertreter 398
6. Dritter Entwurf und rezeptiver Abschlussbeschluss 399
7. Legitimationssicherung im Kreislaufmodell und politische Gestal¬
tungsfreiheit 400
EQ. Verfassungsrechtliche Strukturkoordinaten 402
IV. Form der Regelungsstruktur 405
1. Gesetzgebungsordnung, Initiativfreiheit und Organisationsautonomie 407
2. Geschäftsordnungsrecht als Regelungsstandort 408
3. Wesentlichkeitstheorie 409
D. Ergebnis 410
5. Teil
Die Umsetzungsphase 412
A. Funktion des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens 413
I. Rang und Legitimation des Parlamentsgesetzes 413
II. Abwägungs und Diskursfunktion als Legitimationsquelle 415
1. Freies Mandat, Gewissensbindung und Abwägung 416
2. Vertreter des ganzen Volkes und gemeinwohlbezogene Abwägung. 417
3. Abwägung durch Diskurs im Bundestag 417
4. Kritisch nachfragender Bundestag 418
5. Ergebnis 419
B. Normativität der diskursiv abwägenden Funktion 420
I. These: Rein deskriptiver Charakter der Gesetzgebungszwecke 420
ü. Antithese: Verfassungsrechtliches Gebot ausreichender Funktionserfül¬
lung 422
1. Erfahrbare Rückbindung zwischen Staatsorganen und Volk 422
2. Effektiver Grundrechtsschutz durch Gesetzgebungsverfahren 424
3. Gewaltenteilung: Minimum eigenständiger Willensbildung 425
m. Ergebnis 427
C. Bedeutung der Funktion des Gesetzgebungsverfahrens bei gesetzesvorberei¬
tenden Vereinbarungen und deren Beeinträchtigung 428
I. Desintegrierende Effekte exklusiver Partizipation 428
n. Gesteigerte Integrationsverantwortung 429
Inhaltsverzeichnis 25
in. Beeinträchtigung der Integration durch faktische Vorabbindung 430
IV. Atomausstieg 430
V. Ergebnis 433
D. Abwägungsfehlerlehre als Instrument der Funktionssicherung 434
I. Parallele zum Planungsrecht 434
II. Kontrolle des gesetzgeberischen Abwägungsvorgangs nach dem Bun¬
desverfassungsgericht 436
in. Abwägungsfehlerlehre für das Gesetzgebungsverfahren 438
1. Eigenständige Kontrolle des Abwägungsvorgangs 439
a) Präventive verfassungsrechtliche Kontrollfunktion des Parla¬
ments 439
b) Umfassende Verfassungsgeltung 440
c) Funktionsgerechte Gewaltenordnung 442
d) Prozeduralisierung und Rationalisierung 443
e) Legitimationssicherung 444
f) Ergebnis 444
2. Gegenläufige Wertungen 445
a) Formalisierung und Rechtssicherheit 445
b) Politische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 446
3. Pragmatischer Ausgleich 447
4. Konkretisierung des pragmatischen Ausgleichs 449
a) Abwägungsfehlerlehre im Planungsrecht 449
b) Gesetzgeberische Abwägung 450
aa) Keine Prüfung der Sachverhaltsbewertung 450
bb) Mindestmaß an Sachverhaltsermittlung 451
(1) Ermittlungsbreite Spektrum der relevanten Belange . 451
(a) Beeinträchtigungsintensität und Erheblichkeits¬
schwelle 453
(b) Sich aufdrängende Ermittlungspflichten 454
(c) Influenzierungseffekte 456
(d) Ergebnis 457
(2) Ermittlungstiefe Grad notwendiger Substanziierung . 458
(a) Rang des Rechtsguts, Intensität der Beeinträchti¬
gung, Möglichkeit der Ermittlung 458
(b) Erhöhte Anforderungen bei Kontinuitätsversprechen 464
(c) Gebot der gesetzgeberischen Konfliktbewältigung
bei selbstvollziehenden Gesetzen 466
(d) Verschärfte Anforderungen beim Einzelfallgesetz . 470
(3) Prüfprogramm für die gesetzgeberische Sachverhaltser¬
mittlung 471
cc) Pflicht zur Berücksichtigung und Dokumentation 472
(1) Mindestbegründung der gesetzlichen Grundkonzeption . 473
(2) Verweis auf eine frühere Abwägung 474
26 Inhaltsverzeichnis
(3) Problem der Zurechenbarkeit der Materialien zur Be¬
schlussmehrheit 476
(4) Ergebnis 477
dd) Abwägungsmissbrauch 478
ee) Modifizierte Abwägungsfehlerlehre 480
ff) Keine Gefahr der Entpolitisierung 483
IV. Vereinbarung und Kontrolldichte 485
1. Verminderung der Kontrolldichte wegen Einverständnis 485
a) Sachliche Reichweite 486
aa) Verfassungskonformer Zweck und Geeignetheit 486
bb) Erforderlichkeit 487
cc) Angemessenheit 488
(1) Verklammerungseffekt 488
(2) Vermutung der Angemessenheit 489
b) Personelle Reichweite der Entlastungswirkung 490
c) Ergebnis 491
2. Verschärfung der Kontrolldichte bezogen auf Drittinteressen 492
E. Einfachgesetzliche Gesetzgebungsordnung 493
I. Grundgesetzliche Ermächtigung zur Selbstbindung 493
n. Regelungsmodelle der Art. 109 Abs. 3 und 115 Abs. 1 Satz 3 GG 495
HI. Übertragbarkeit des Mehrstufenmodells 496
IV. Gesetzgebungsordnung als Grundsatzgesetzgebung 497
V. Ergebnis 498
6. Teil
Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 499
A. Interdependenzen zwischen Verhandlungen und Umsetzung 499
I. Infektion der gesetzgeberischen Abwägung durch Vorfeldfehler 500
n. Heilung im Umsetzungsgesetzgebungsverfahren 503
m. Ergebnis 505
B. Fehlerhafter AbwägungsVorgang und Nichtigkeit des Gesetzes 506
I. Kein generell geringeres Gewicht von Verfahrensfehlem 506
II. Abwägung des Verfahrensfehlers mit der Rechtssicherheit 507
m. Verfahrenswiederholung kein leerer Formalismus 509
IV. Ergebnis 510
Inhaltsverzeichnis 27
7. Teil
Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 511
A. Subjektives Recht auf materielles Gesetzgebungsverfahren 511
I. Eigenständiges subjektives Recht 511
II. Eingriffsakzessorisches Recht 513
B. Informell kooperative Gesetzgebung im Verfassungsprozess 515
I. Prüfungsgegenstand: Verhandlungen 516
1. Verfassungsbeschwerde 516
2. Bundesorganstreitverfahren und Bund Länder Streit 518
n. Prüfungsgegenstand: Vereinbarungen 520
1. Verfassungsbeschwerde 520
2. Normenkontrolle 523
a) Unmittelbare Anwendbarkeit der Normenkontrolle 523
b) Analogiefähigkeit der Normenkontrolle 523
c) Analoge abstrakte Normenkontrolle 525
d) Analoge konkrete Normenkontrolle 528
3. Ergebnis 529
m. Verwirkung von Rechtsbehelfen gegen das Umsetzungsgesetz 529
1. Verwirkung der Verfassungsbeschwerde der Vereinbarungspartner . 530
2. Verwirkung durch Bundesorgane oder Länder 532
IV. Nachschieben von Gründen im Verfassungsprozess 532
C. Zusammenfassung 534
8. Teil
Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 535
A. Sektorale Änderungen im Gesamtpaket 535
B. Gesetzesänderung und Vertrauensschutz 536
I. Vertrauensschutz und Änderungssouveränität 537
II. Kooperation als faktische Vertrauensbasis 538
III. Rechtswidrige Vertrauensbasis 541
IV. Abwägung von Vertrauen und Innovation 544
1. Intensität der faktischen Bindung der Vereinbarung 544
2. Betätigung des Vertrauens in die vereinbarte Rechtslage 545
3. Gesetzliche Umsetzung des vereinbarten Bestandsschutzes 546
4. Charakter des ausgehandelten Gesetzes als Übergangsregelung 546
5. Verfassungs und europarechtliche Änderungsgründe 548
C. Ergebnis 548
28 Inhaltsverzeichnis
9. Teil
Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 550
A. Gewissen und Gemeinwohlbindung 550
B. Authentizität als organübergreifender Rechtsgedanke 552
C. Authentizität und Eigenverantwortung als Verfassungsprinzip 553
D. Authentizität und Kooperationsprinzip 557
I. Authentische Eigenverantwortung und Kooperation als Antipoden 557
II. Strukturen und Verfahren des pragmatischen Ausgleichs 558
DI. Authentizität und Verfassungskultur 561
E. Ergebnis 563
10. Teil
Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 565
Zusammenfassung in Thesen 568
1. Teil: Die Problematik informell kooperativer Staatsgewalt 568
2. Teil: Die Theorie informell kooperativer Staatsgewalt 570
3. Teil: Die kooperative Staatsgewalt in der Kompetenzordnung 573
4. Teil: Die Verhandlungsphase 576
5. Teil: Die Umsetzungsphase 582
6. Teil: Der Zusammenhang der Phasen und Fehlerfolgen 586
7. Teil: Die Geltendmachung von Verfassungsverstößen 586
8. Teil: Der relative Bestandsschutz vereinbarter Gesetze 587
9. Teil: Das Prinzip der Authentizität und Eigenverantwortung 588
10. Teil: Die informell kooperative Gesetzgebung als Chance 588
Literaturverzeichnis 589
Sachwortverzeichnis 615 |
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| spelling | Reicherzer, Max Verfasser aut Authentische Gesetzgebung gesetzesvorbereitende Vereinbarungen mit Umsetzungsgesetz auf dem Prüfstand des Grundgesetzes von Max Reicherzer Berlin Duncker & Humblot 2006 624 S. txt rdacontent n rdamedia nc rdacarrier Schriften zum öffentlichen Recht 1011 Zugl.: München, Univ., Diss., 2004 Recht Verfassungsrecht Constitutional law Germany Decision making Legislation Germany Lobbying Law and legislation Germany Political participation Germany Pressure groups Germany Vorbereitung (DE-588)4188638-0 gnd rswk-swf Lobbyismus (DE-588)4036097-0 gnd rswk-swf Gesetzgebung (DE-588)4020682-8 gnd rswk-swf Diskurs (DE-588)4012475-7 gnd rswk-swf Legitimation (DE-588)4114382-6 gnd rswk-swf Deutschland Deutschland (DE-588)4011882-4 gnd rswk-swf (DE-588)4113937-9 Hochschulschrift gnd-content Deutschland (DE-588)4011882-4 g Gesetzgebung (DE-588)4020682-8 s Vorbereitung (DE-588)4188638-0 s Diskurs (DE-588)4012475-7 s Lobbyismus (DE-588)4036097-0 s Legitimation (DE-588)4114382-6 s DE-604 Schriften zum öffentlichen Recht 1011 (DE-604)BV000000081 1011 HBZ Datenaustausch application/pdf http://bvbr.bib-bvb.de:8991/F?func=service&doc_library=BVB01&local_base=BVB01&doc_number=014630679&sequence=000002&line_number=0001&func_code=DB_RECORDS&service_type=MEDIA Inhaltsverzeichnis |
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