Die Funktionen der Rechtsverordnung: der gesetzgeberische Zuschnitt des Aufgaben- und Leistungsprofils exekutiver Rechtsetzung als Problem des Verfassungsrechts, ausgehend vom Referenzgebiet des Umweltrechts
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2005
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
1008 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 562 S. |
| ISBN: | 3428118286 |
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Einleitung 19
I. Problemaufriss 19
II. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in historischer Per¬
spektive 30
III. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in vergleichender Per¬
spektive 50
Erster Teil
Analyse und Typisierung der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
zur Rechtsetzungsform der Rechtsverordnung am Beispiel des Umweltrechts 59
I. Das Umweltrecht als Referenzgebiet 59
II. Funktionen der Rechtsverordnung im Kontext technologischer Umbrüche und struk¬
tureller Ungewissheitsbedingungen 63
III. Funktionen der Rechtsverordnung im Kontext der Intemationalisierung der Rechts¬
ordnung 147
IV. Funktionen der Rechtsverordnung in der rechtspolitischen Projektion 177
V. Die gesetzgeberische Funktionenzuordnung zur Rechtsetzungsform der Rechtsver¬
ordnung im Überblick 187
Zweiter Teil
Bausteine zur verfassungsrechtlichen Funktionssystematik
der Rechtsverordnung 192
I. Die Abhängigkeit der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung von den Vorgaben
des Grundgesetzes 192
II. Der Grundmodus der Rechtsverordnung: Konstituierung durch die Primärfunktio¬
nen 201
III. Der Steuerungsmodus der Rechts Verordnung: Speicher der Sekundärfunktionen .. 235
IV. Originärer Bereich und eigenständiges Leistungsprofil der Rechtsverordnung 237
Dritter Teil
Die Konfrontation der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
mit dem Verfassungsrahmen exekutiver Rechtsetzung 240
I. Regelungsstrukturen gegenwärtigen Staatshandelns 241
II. Ausdifferenzierung der Verordnungsfunktionen und Regelungsdichte der Verord¬
nungsermächtigung 265
10 Inhaltsübersicht
III. Auflösung der dualen Gesetzesbindung der Rechtsverordnung 298
IV. Ambivalenz der europarechtlichen Einwirkungen 311
V. Funktionale, verfahrensrechtliche und Rechtswirkungskonvergenzen im Verhältnis
von Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschriften 329
VI. Verordnungsfunktionen und Bundesstaatsverhältnis 352
VII. Verknüpfung der Rechtsverordnung mit gesellschaftlichen und parlamentarischen
Beteiligungsformen 365
Vierter Teil
Die rechtliche Rationalität
der Rechtsverordnung 402
I. Die Rationalität des regelmäßig abstrakt generellen Charakters 404
II. Rechtsschutzgewähr als Rationalitätsverbürgung 411
III. Die Rationalität der verfassungsrechtlichen Verankerung 429
IV. Rationalitätsmaximen für die zukünftige Rechtsetzungsorganisation 440
Gesamtergebnis 472
Literaturverzeichnis 488
Sachverzeichnis 556
f
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 19
I. Probleraaufriss 19
1. Quantitative und qualitativ funktionale Dimensionen der Rechtsverordnung ... 19
2. Die gesetzgeberische Funktionszuordnung mit Statuierung der Delegations¬
norm 23
3. Methodische Erweiterung der Zielsetzungen 26
4. Fehlbestände in Theorie und Dogmatik exekutiver Rechtsetzung 27
II. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in historischer Per¬
spektive 30
1. Konstitutionalismus 32
2. Weimarer Republik 38
3. Nationalsozialismus 44
4. Die Verfassungsordnung des Grundgesetzes 45
5. Die verfassungsgeschichtliche Verknüpfung von Rechtsetzungsorganisation und
Verfassungsordnung im Überblick 48
III. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in vergleichender Per¬
spektive 50
1. Exekutive Rechtsetzungsbefugnisse im ausländischen öffentlichen Recht 51
2. Delegierte Rechtsetzung im Recht der Europäischen Union 56
Erster Teil
Analyse und Typisierung der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
zur Rechtsetzungsform der Rechtsverordnung am Beispiel des Umweltrechts 59
I. Das Umweltrecht als Referenzgebiet 59
II. Funktionen der Rechts Verordnung im Kontext technologischer Umbrüche und struk¬
tureller Ungewissheitsbedingungen 63
1. Operationalisierung staatlicher Regulierungsexpansion 63
a) Die Ausweitung staatlicher Regelungsaktivitäten im Bereich der Ökologie . 65
b) Anwendungsfelder der Rechtsverordnung als Instrument der Regulierungs¬
expansion 69
(1) Regulierungsexpansion im Immissionsschutzrecht 69
(2) Regulierungsexpansion im Chemikalienrecht 71
(3) Regulierungsexpansion im Abfallrecht 75
c) Das Verfahrensrecht der Regulierungsexpansion 77
d) Untergesetzliche Regulierungsexpansion in konkurrierenden Rechtsetzungs¬
formen 79
2. Beschleunigung und Flexibilisierung der Rechtsetzung 82
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der Rechtsetzungsbeschleunigung ... 82
12 Inhaltsverzeichnis
(1) Beschleunigungseffekte auf der Ebene des Normersterlasses 83
(a) Die Rechtsverordnung als die grundsätzlich schnellere und flexiblere
Rechtsform 83
(b) Nivellierung der Rechtsetzungsgeschwindigkeit durch den Prozess
der Normerzeugung, die einfachgesetzliche Verfahrensgestaltung
und den politischen Gestaltungswillen 87
(2) Beschleunigungseffekte auf der Ebene der Normaktualisierung 90
b) Anwendungsfelder der Rechtsverordnung als Beschleunigungs und Flexibi¬
lisierungsinstrument 91
(1) Beschleunigung und Flexibilisierung im Chemikalienrecht 91
(2) Divergierende Effekte im Immissionsschutz , Abfall und Gentechnik¬
recht 93
c) Beschleunigung und Flexibilisierung im Verhältnis von Verwaltungsvor¬
schriften und Rechtsverordnungen 94
3. Verrechtlichung des Vorsorgeprinzips 96
a) Das Vorsorgeprinzip als Rechtsprinzip 97
b) Die Bewältigung der Vorsorgeorientierung durch Rechtsverordnungen: Die
Umsetzung des vorsorgerechtlichen Konzeptierungsgebots als Anwendungs¬
fall aus dem Immissionsschutzrecht 101
c) Anwendungsvariante: Die Umsetzung des Vorsorgegebots durch Rechtsver¬
ordnungen nach dem Gentechnikgesetz Rechtsverordnungen als Teil einer
Rechtsetzungsstruktur mit experimentellem Charakter und Innovationsimpli¬
kationen 105
d) Das Zustandekommen der Rechtsverordnungen im Bereich des Vorsorge¬
prinzips und die funktionalen Äquivalenzen 111
4. Raumbezogene Planung 115
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der raumbezogenen Planung 116
b) Anwendungsfelder der verordnungsrechtlichen Umweltplanung in der
Rechtsform der Rechtsverordnung 119
(1) Raumbezogene Planung im Wasser und Immissionsschutzrecht 119
(2) Raumbezogene Planung im Naturschutzrecht 121
5. Adaption des staatlichen Instrumentenwandels 124
a) Instrumentenwandel in der Umweltpolitik. Das Kooperationsprinzip als Ver¬
such einer dogmatischen Klammer 124
b) Anwendungsfelder ökonomischer, reflexiver und kooperativer Elemente in
der Verordnungsgebung des Umwelthaftungs , Immissionsschutz und Ab¬
fallrechts 129
(1) Ökonomische Instrumente im Umwelthaftungsrecht 129
(2) Reflexive Elemente in der Störfallverordnung (12. BImSchV) 130
(3) Nutzung privater Vorarbeiten im Immissionsschutzrecht 131
(4) Kooperationssteuerung im Abfallrecht 132
6. Vereinheitlichung und Regionalisierung des Verwaltungshandelns 138
a) Die Vereinheitlichung verwaltungsbehördlicher Einzelentscheidungen durch
Rechtsverordnungen 139
b) Die Neuordnung des Bundes Bodenschutzrechts als Anwendungsfeld der
Vereinheitlichung der verwaltungsbehördlichen Praxis 140
Inhaltsverzeichnis 13
c) Das Immissionsschutzrecht als Anwendungsfall der bundesstaatlichen Ver¬
einheitlichungswirkungen der Bundes Rechtsverordnungen 143
d) Anwendungsfelder für Rechtsverordnungen zur Regionalisierung des Ver¬
waltungshandelns 145
e) Vereinheitlichung und Regionalisierung durch Verhaltungsvorschriften 146
7. Zwischenergebnis 147
III. Funktionen der Rechtsverordnung im Kontext der Internationalisierung der Rechts¬
ordnung 147
1. Inkorporation des EG Rechts 148
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der EG Rechts Inkorporation 150
b) Anwendungsfälle der EG Rechts Inkorporation durch Rechtsverordnungen 151
(1) Spezialermächtigungen im Immissionsschut* und Gentechnikrecht 152
(2) Globalermächtigungen im Wasser , Immissionsschutz und Abfallrecht. 153
c) Die Beendigung des funktional äquivalenten Einsatzes von Rechtsverord¬
nungen und Verwaltungsvorschriften durch den Europäischen Gerichtshof. 155
2. Umsetzung völkervertraglicher Verpflichtungen 157
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der Umsetzung völkervertraglicher
Verpflichtungen 158
(1) Rechtsverordnungen im Bereich des Art. 59 Abs. 2 S.l GG 158
(2) Rechtsverordnungen im Bereich des Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG 161
b) Umweltrechtliche Anwendungsfelder der verordnungsrechtlichen Umset¬
zung völkervertraglicher Verpflichtungen 161
3. Bewältigung normstruktureller Systembriiche 164
a) Der Systembruch zwischen konditionalen und finalen Normstrukturen in der
Konfrontation des deutschen mit dem europäischen Verwaltungsrecht 165
b) Die IVU Richtlinie als paradigmatische Vorgabe einer finalen Normstruktur 167
c) Die Bewältigung normstruktureller Systembrüche durch Einsatz der Rechts¬
verordnung 170
(1) Die divergierenden Umsetzungskonzeptionen des deutschen Umwelt¬
rechts 170
(2) Implementation in das bestehende Regelwerk und Integrationsarbeit
durch den Verordnungsgeber des Immissionsschutz und Abfallrechts .. 171
(3) Konkurrierende Rechtsetzungsformen 175
4. Zwischenergebnis 176
IV. Funktionen der Rechtsverordnung in der rechtspolitischen Projektion 177
1. Die Konzeption einer UGB Kodifikation und ihr (vorläufiges) Scheitern 177
2. Die Recht und Regelsetzung nach dem Sachverständigenentwurf für ein Um¬
weltgesetzbuch 1998 179
a) Hierarchischer Vorrang für die Rechtsverordnung? 180
b) Zentrale Verordnungsermächtigung zur Grenz und Richtwertfestsetzung in
§11 UGB KomE 181
c) Begründungspflicht 182
d) Periodische Überprüfung 182
e) Das Konzept der Verordnungsersetzenden Verträge 183
3. Die Reform der Beteiligungsstrukturen 183
a) Die Mitwirkung der Umweltkommission 183
b) Die Beteiligung des Bundestages 185
14 Inhaltsverzeichnis
c) Suspendierung der Beteiligungsvorschriften bei besonderer Dringlichkeit .. 186
4. Die Rechtsetzungsorganisation nach dem Kommissionsentwurf als Rezeption
der gegenwärtigen Verordnungsfunktionen 186
V. Die gesetzgeberische Funktionenzuordnung zur Rechtsetzungsform der Rechtsver¬
ordnung im Überblick 187
1. Strukturierung der Analyse und Typisierung 187
2. Die Rechtsverordnung als quantitativ und qualitativ funktional dominierende
Rechtsetzungsform 188
3. Die politische Bedeutung der Verordnungsgebung 190
4. Zusammentreffen modernisierungsspezifischer und tradierter Verordnungsfunk¬
tionen 190
Zweiter Teil
Bausteine zur verfassungsrechtlichen Funktionssystematik
der Rechtsverordnung 192
I. Die Abhängigkeit der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung von den Vorgaben
des Grundgesetzes 192
1. Ansätze zur verfassungsrechtlichen Systematisierung der Verordnungsfunktio¬
nen in der Rechtswissenschaft 193
2. Kritik und Erweiterung der bisherigen Ansätze. Einführung der Differenzierung
nach Primär und Sekundärfunktionen, Grund und Steuerungsmodus. Zur Funk¬
tionsstruktur des Delegationsakts 195
II. Der Grundmodus der Rechtsverordnung: Konstituierung durch die Primärfunktio¬
nen 201
1. Entlastung des Parlaments (Primärfunktion im Verhältnis zum Gesetz) 202
a) Verfassungsrechtliche Zuordnung der Entlastungsfunktion 202
b) Funktionsexklusivität im Verhältnis der Rechtsetzungsformen 204
2. Dekonzentrierende Setzung allgemeinverbindlichen Rechts (Primärfunktion im
Verhältnis zu den Satzungen und Verwaltungsvorschriften) 207
a) Verfassungsrechtliche Zuordnung der allgemeinverbindlichen Rechtswir¬
kung. Mit einem Begründungsversuch zur konstitutiven Bedeutung des
Art.80Abs.lGG 209
b) Funktionsexklusivität im Verhältnis der (untergesetzlichen) Rechtsetzungs¬
formen 214
(1) Abgrenzung zur Satzung 214
(2) Abgrenzung zu den Verwaltungsvorschriften 219
3. Keine Primärfunktion: Die Setzung abstrakt genereller Normen 222
a) Das Erfordernis abstrakt genereller Normsetzung als Element eines materiel¬
len Verordnungsbegriffs? 223
b) Zum nur formellen Verordnungsbegriff des Grundgesetzes 226
4. Ebenfalls keine Primärfunktion: Die Beschleunigung und Flexibilisierung der
Rechtsetzung 231
5. Das Grundgesetz bestimmt (nur) den Grundmodus der Verordnungsgebung .... 234
III. Der Steuerungsmodus der Rechtsverordnung: Speicher der Sekundärfunktionen .. 235
IV. Originärer Bereich und eigenständiges Leistungsprofil der Rechtsverordnung 237
1. Die Konzeption einer Theorie des Regulatory Choice 238
Inhaltsverzeichnis 15
2. Der originäre Bereich der Rechtsverordnung 238
Dritter Teil
Die Konfrontation der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
mit dem Verfassungsrahmen exekutiver Rechtsetzung 240
I. Regelungsstrukturen gegenwärtigen Staatshandelns 241
1. Normstrukturen und verfassungsrechtliche Implikationen im Referenzgebiet des
Umweltrechts 242
2. Bipolare Programmierung durch ambivalente Zweckbestimmungen 248
3. Rechtsetzungsorganisation in der Umsetzung wissenschaftstheoretischer Grund¬
positionen: Die normstrukturelle Ausrichtung am Paradigma des institutionellen
Erkenntnisvermögens 249
4. Vom institutionellen Erkenntnisvermögen zur normativen Festlegung (Paradig¬
menwechsel) 253
5. Konsequenzen aus dem Paradigmenwechsel 256
6. Perpetuierung des Normsetzungsmodells der parlamentarischen (Selbst ) Be¬
schränkung durch die Rechtsprechung, insbesondere durch die Kalkar Entschei
dung des BVerfG 257
7. Abstufungen in der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers 260
a) Die Strukturierung des Verordnungsermessens in der Literatur 260
b) Die verwaltungs und verfassungsgerichtliche Absicherung der Rechtsver¬
ordnung als Instrument der Politik 261
II. Ausdifferenzierung der Verordnungsfunktionen und Regelungsdichte der Verord¬
nungsermächtigung 265
1. Der Zusammenhang zwischen gesetzgeberischer Funktionenzuordnung und Be¬
schaffenheit der Verordnungsermächtigungen 265
a) Die Einwirkung einzelner Funktionen auf die Verordnungsermächtigung .. 266
b) Das Zusammentreffen mehrerer Funktionen 267
c) Verordnungsfunktionen und verfassungsrechtliche Vorgaben im Widerstreit 268
2. Verordnungsfunktionen und Ermächtigungsnormen in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts 268
a) Grundlinien der Verfassungsrechtsprechung 268
b) Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG unter der Hegemonie der Wesentlichkeitsdogmatik . 275
c) Das Kriterium der „hinreichenden Bestimmtheit 281
d) Die verdeckte Kontinuität des Möglichkeitskriteriums 281
e) Verordnungsfunktionen als Legitimationsfiguren, modifiziert durch Grund
rechtswesentlichkeit 284
f) Methodenentwicklung und Absicherung der Gesetzgebungspraxis 288
g) Zur Kritik der Verfassungsrechtsprechung. Mit einem Vorschlag für ein
Rechtsregime verfassungsrechtlicher Mindestanforderungen 293
III. Auflösung der dualen Gesetzesbindung der Rechtsverordnung 298
1. Einführung des Konzepts der dualen Gesetzesbindung 298
2. Gefährdungen der dualen Gesetzesbindung 301
a) Eröffnung der Vollzugsfähigkeit auf Verordnungsebene 301
b) Herausbildung einer „mittleren Steuerungsebene 303
3. Verlust der Steuerungsfähigkeit und Bedeutung des Rechts? 303
16 Inhaltsverzeichnis
4. Die duale Struktur der Rechtsverordnung in Auflösung 304
5. Annäherung an Autonomiekonzeptionen (Satzungsrecht): Von der Fremdsteue¬
rung durch den Gesetzgeber zur Selbststeuerung der Exekutive 305
6. Zum Substitutionspotential der Wesentlichkeitsdogmatik 309
a) Zur Vermittlung einer materiellen Gesetzesbindung 310
b) Zur Vermittlung dogmatischer Eigenständigkeit gegenüber dem Satzungs¬
recht 310
IV. Ambivalenz der europarechtlichen Einwirkungen 311
1. Einerseits: Stabilisierung der Regelungsform Rechtsverordnung 312
2. Andererseits: Aufweichung der Regelungsdichte 317
3. Zur Rechtfertigung der gegenwärtigen Richtlinientransformation durch Rechts¬
verordnung 318
a) Erstes Legitimationsmodell: Determinierung durch Ausrichtung auf die Ge¬
setzeszwecke 318
b) Zweites Legitimationsmodell: Rechtfertigung durch nachgelagerte Zustim¬
mung des Bundestages 319
c) Drittes Legitimationsmodell: Rechtfertigung durch europarechtliche Zweck¬
richtung der Verordnungsgebung 319
(1) Zur Rechtsprechung von Bundesverfassungs und Bundesverwaltungsge¬
richt 320
(2) Zur Argumentation in der Rechtswissenschaft 321
4. Das Problem der zweistufigen Exekutivrechtsetzung 326
V. Funktionale, verfahrensrechtliche und Rechtswirkungskonvergenzen im Verhältnis
von Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschriften 329
1. Funktionale Äquivalenzen als Resultat gesetzgeberischer Funktionszuordnungen
zu Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften 330
2. Die Parallelisierung der Ermächtigungsstrukturen und des Verfahrensrechts .... 331
3. Schnittmengen in der Rechtsqualität von Rechtsverordnung und Verwaltungs¬
vorschriften 333
a) Konzeptionen der (partiellen) Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften
in Rechtswissenschaft und Rechtsprechung 333
(1) Die Entfaltung vielfältiger Argumentationsfiguren in der Literatur: „Tat¬
bestandlicher Beurteilungsspielraum , „Selbstbindung der Verwaltung ,
„Normative Ermächtigungslehre und Netzwerktheorie 334
(2) Die Rechtsprechung von BVerwG und BVerfG zu „antizipierten Sachver¬
ständigengutachten und „normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrif¬
ten 338
(3) Kritik der dogmatischen Konstruktionen zur Begründung unmittelbarer
Außenwirkung 340
b) Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften nach der Theorie des originären
exekutiven Verordnungsrechts? 345
VI. Verordnungsfunktionen und Bundesstaatsverhältnis 352
1. Die Mitwirkung des Bundesrates an der Verordnungsgebung des Bundes 352
2. Die Verdrängung von Landeskompetenzen durch Rechtsverordnungen des Bun¬
des 355
a) Der Verlust von Gesetzgebungskompetenzen der Länder als Element der Ver¬
fassungsentwicklung 355
Inhaltsverzeichnis 17
b) Blockade und Einengung von Länderkompetenzen durch Bundes Rechtsver
ordnungen 357
3. Die Beteiligung der Landesparlamente im Bereich der Verordnungsgebung des
Bundes als Ausdruck funktionaler Äquivalenzen 363
VII. Verknüpfung der Rechtsverordnung mit gesellschaftlichen und parlamentarischen
Beteiligungsformen 365
1. Die Beteiligung der Öffentlichkeit am Zustandekommen der Rechtsverordnung 365
a) Die gesetzliche Strukturierung der Öffentlichkeitsbeteiligung 365
b) Die Rechtsfolgen der Verletzung von Beteiligungsvorschriften 369
2. Parlamentarische Mitwirkung 371
a) Die gesetzgeberische Intention des Zusammenhangs zwischen offener Er¬
mächtigungsformulierung und nachgeschalteter Parlamentsbeteiligung 372
b) Stand der Dogmatik 373
(1) Zustimmungsvorbehalte verfassungsgemäß 373
(2) Änderungsvorbehalte umstritten 375
(a) Änderungsvorbehalte verfassungsrechtlich zulässig 376
(b) Änderungsvorbehalte als verfassungswidrige Mitwirkungsform ... 377
(c) Differenzierung nach fakultativen und obligatorischen Änderungs¬
vorbehalten 378
(d) Verfassungskonforme Auslegung 378
(e) Kritik und Zwischenergebnis 379
(3) Aufhebungsvorbehalte umstritten 380
(4) Beteiligungsrechte von Parlamentsausschüssen 381
3. Kompensationsstrategien 383
a) Kompensation durch Öffentlichkeitsbeteiligung? 385
(1) Kritik der rechtswissenschaftlichen Legitimationsmodelle. Mit einer Re¬
konstruktion von Art. 80 Abs. 1 GG als verfassungsrechtlicher Kompen¬
sationsregel 385
(2) Kompensation und Verfahrenslegitimation in der Verfassungsrechtspre¬
chung 395
b) Kompensation durch Beteiligung des Parlaments? 397
c) Kompensation durch Zweckrichtung der Verordnungsermächtigung? 401
Vierter Teil
Die rechtliche Rationalität
der Rechtsverordnung 402
I. Die Rationalität des regelmäßig abstrakt generellen Charakters 404
1. Das Postulat abstrakt genereller Rechtsetzung in verfassungs und ideenge¬
schichtlicher Perspektive 405
2. Das Postulat abstrakt genereller Rechtsetzung unter dem Grundgesetz 408
II. Rechtsschutzgewähr als Rationalitätsverbürgung 411
1. Zur gegenwärtigen Dogmatik des Rechtsschutzes gegenüber Rechtsverordnun¬
gen 411
a) Die Anwendbarkeit von Art. 19 Abs.4 GG 411
b) Zu den prozessualen Aspekten 413
(1) Inzidenter und prinzipaler Rechtsschutz 413
2 Saurer
18 Inhaltsverzeichnis
(2) Rechtsverordnungen der Länder und des Bundes 414
(3) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz und Verfassungsbeschwerde ... 416
2. Kontrastierung zu den rudimentären Rechtsschutzoptionen gegenüber Verwal¬
tungsvorschriften 422
a) Die restriktive Grundposition der Rechtsprechung 423
b) Die Bemühungen um eine Ausweitung des Rechtsschutzes in der Literatur. 425
3. Überlegungen zum Rechtsschutz gegenüber untergesetzlichen Normen de lege
ferenda 426
III. Die Rationalität der verfassungsrechtlichen Verankerung 429
1. Verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtssicherheit 429
2. Rationalität durch Publizität 431
3. Die Rationalität der Regierungsrechtsetzung 433
a) Legitimationsaspekte der Regierungsrechtsetzung 433
b) Regierungsrechtsverordnungen (legislative Rechtsverordnungen) versus
Verwaltungsrechtsverordnungen (administrative Rechtsverordnungen) 437
4. Der Kompromisscharakter der Rechtsetzungsform Rechtsverordnung 438
a) Rechtspolitische Kompromissbildung auf der Ebene des einfachen Gesetzes 438
b) Die einfachgesetzliche Ausgestaltung als Nachzeichnung der Kompromiss¬
bildung auf Verfassungsebene 439
IV. Rationalitätsmaximen für die zukünftige Rechtsetzungsorganisation 440
1. Anforderungen an die zukünftige Rechtsetzungsorganisation unter modernisie¬
rungsspezifischen Rahmenbedingungen 441
a) Re Stabilisierung der Dichotomie von Gesetz und Rechtsverordnung 441
b) Stärkung der gesetzlichen Ermächtigungsstrukturen 446
c) Untergesetzlicher Vorrang für die Rechtsverordnung 452
2. Insbesondere: Zur Integration von Ungewissheitsbedingungen in die gesetzli¬
chen Ermächtigungsstrukturen 454
a) Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG als absolute Delegationssperre für Fälle umfassender
Ungewissheit? 454
(1) Die absolute Delegationssperre als Konsequenz der Orientierung am Pa¬
radigma des institutionellen Erkenntnisvermögens 455
(2) Das normative Grundverständnis staatlicher Regelbildung als Ausweg . 458
b) Zur verfassungsrechtlichen Verzichtbarkeit des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG 461
3. Die Gewährleistung verfassungsrechtlicher Grundentscheidungen als Aufgabe
der Politik. Die parlamentarische Beratung des Treibhausgas Emissionshandels¬
gesetzes als Beispiel 463
Gesamtergebnis 472
Literaturverzeichnis 488
Sachverzeichnis 556
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Inhaltsübersicht
Einleitung 19
I. Problemaufriss 19
II. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in historischer Per¬
spektive 30
III. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in vergleichender Per¬
spektive 50
Erster Teil
Analyse und Typisierung der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
zur Rechtsetzungsform der Rechtsverordnung am Beispiel des Umweltrechts 59
I. Das Umweltrecht als Referenzgebiet 59
II. Funktionen der Rechtsverordnung im Kontext technologischer Umbrüche und struk¬
tureller Ungewissheitsbedingungen 63
III. Funktionen der Rechtsverordnung im Kontext der Intemationalisierung der Rechts¬
ordnung 147
IV. Funktionen der Rechtsverordnung in der rechtspolitischen Projektion 177
V. Die gesetzgeberische Funktionenzuordnung zur Rechtsetzungsform der Rechtsver¬
ordnung im Überblick 187
Zweiter Teil
Bausteine zur verfassungsrechtlichen Funktionssystematik
der Rechtsverordnung 192
I. Die Abhängigkeit der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung von den Vorgaben
des Grundgesetzes 192
II. Der Grundmodus der Rechtsverordnung: Konstituierung durch die Primärfunktio¬
nen 201
III. Der Steuerungsmodus der Rechts Verordnung: Speicher der Sekundärfunktionen . 235
IV. Originärer Bereich und eigenständiges Leistungsprofil der Rechtsverordnung 237
Dritter Teil
Die Konfrontation der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
mit dem Verfassungsrahmen exekutiver Rechtsetzung 240
I. Regelungsstrukturen gegenwärtigen Staatshandelns 241
II. Ausdifferenzierung der Verordnungsfunktionen und Regelungsdichte der Verord¬
nungsermächtigung 265
10 Inhaltsübersicht
III. Auflösung der dualen Gesetzesbindung der Rechtsverordnung 298
IV. Ambivalenz der europarechtlichen Einwirkungen 311
V. Funktionale, verfahrensrechtliche und Rechtswirkungskonvergenzen im Verhältnis
von Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschriften 329
VI. Verordnungsfunktionen und Bundesstaatsverhältnis 352
VII. Verknüpfung der Rechtsverordnung mit gesellschaftlichen und parlamentarischen
Beteiligungsformen 365
Vierter Teil
Die rechtliche Rationalität
der Rechtsverordnung 402
I. Die Rationalität des regelmäßig abstrakt generellen Charakters 404
II. Rechtsschutzgewähr als Rationalitätsverbürgung 411
III. Die Rationalität der verfassungsrechtlichen Verankerung 429
IV. Rationalitätsmaximen für die zukünftige Rechtsetzungsorganisation 440
Gesamtergebnis 472
Literaturverzeichnis 488
Sachverzeichnis 556
f
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 19
I. Probleraaufriss 19
1. Quantitative und qualitativ funktionale Dimensionen der Rechtsverordnung . 19
2. Die gesetzgeberische Funktionszuordnung mit Statuierung der Delegations¬
norm 23
3. Methodische Erweiterung der Zielsetzungen 26
4. Fehlbestände in Theorie und Dogmatik exekutiver Rechtsetzung 27
II. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in historischer Per¬
spektive 30
1. Konstitutionalismus 32
2. Weimarer Republik 38
3. Nationalsozialismus 44
4. Die Verfassungsordnung des Grundgesetzes 45
5. Die verfassungsgeschichtliche Verknüpfung von Rechtsetzungsorganisation und
Verfassungsordnung im Überblick 48
III. Die Verfassungsabhängigkeit der Rechtsetzungsorganisation in vergleichender Per¬
spektive 50
1. Exekutive Rechtsetzungsbefugnisse im ausländischen öffentlichen Recht 51
2. Delegierte Rechtsetzung im Recht der Europäischen Union 56
Erster Teil
Analyse und Typisierung der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
zur Rechtsetzungsform der Rechtsverordnung am Beispiel des Umweltrechts 59
I. Das Umweltrecht als Referenzgebiet 59
II. Funktionen der Rechts Verordnung im Kontext technologischer Umbrüche und struk¬
tureller Ungewissheitsbedingungen 63
1. Operationalisierung staatlicher Regulierungsexpansion 63
a) Die Ausweitung staatlicher Regelungsaktivitäten im Bereich der Ökologie . 65
b) Anwendungsfelder der Rechtsverordnung als Instrument der Regulierungs¬
expansion 69
(1) Regulierungsexpansion im Immissionsschutzrecht 69
(2) Regulierungsexpansion im Chemikalienrecht 71
(3) Regulierungsexpansion im Abfallrecht 75
c) Das Verfahrensrecht der Regulierungsexpansion 77
d) Untergesetzliche Regulierungsexpansion in konkurrierenden Rechtsetzungs¬
formen 79
2. Beschleunigung und Flexibilisierung der Rechtsetzung 82
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der Rechtsetzungsbeschleunigung . 82
12 Inhaltsverzeichnis
(1) Beschleunigungseffekte auf der Ebene des Normersterlasses 83
(a) Die Rechtsverordnung als die grundsätzlich schnellere und flexiblere
Rechtsform 83
(b) Nivellierung der Rechtsetzungsgeschwindigkeit durch den Prozess
der Normerzeugung, die einfachgesetzliche Verfahrensgestaltung
und den politischen Gestaltungswillen 87
(2) Beschleunigungseffekte auf der Ebene der Normaktualisierung 90
b) Anwendungsfelder der Rechtsverordnung als Beschleunigungs und Flexibi¬
lisierungsinstrument 91
(1) Beschleunigung und Flexibilisierung im Chemikalienrecht 91
(2) Divergierende Effekte im Immissionsschutz , Abfall und Gentechnik¬
recht 93
c) Beschleunigung und Flexibilisierung im Verhältnis von Verwaltungsvor¬
schriften und Rechtsverordnungen 94
3. Verrechtlichung des Vorsorgeprinzips 96
a) Das Vorsorgeprinzip als Rechtsprinzip 97
b) Die Bewältigung der Vorsorgeorientierung durch Rechtsverordnungen: Die
Umsetzung des vorsorgerechtlichen Konzeptierungsgebots als Anwendungs¬
fall aus dem Immissionsschutzrecht 101
c) Anwendungsvariante: Die Umsetzung des Vorsorgegebots durch Rechtsver¬
ordnungen nach dem Gentechnikgesetz Rechtsverordnungen als Teil einer
Rechtsetzungsstruktur mit experimentellem Charakter und Innovationsimpli¬
kationen 105
d) Das Zustandekommen der Rechtsverordnungen im Bereich des Vorsorge¬
prinzips und die funktionalen Äquivalenzen 111
4. Raumbezogene Planung 115
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der raumbezogenen Planung 116
b) Anwendungsfelder der verordnungsrechtlichen Umweltplanung in der
Rechtsform der Rechtsverordnung 119
(1) Raumbezogene Planung im Wasser und Immissionsschutzrecht 119
(2) Raumbezogene Planung im Naturschutzrecht 121
5. Adaption des staatlichen Instrumentenwandels 124
a) Instrumentenwandel in der Umweltpolitik. Das Kooperationsprinzip als Ver¬
such einer dogmatischen Klammer 124
b) Anwendungsfelder ökonomischer, reflexiver und kooperativer Elemente in
der Verordnungsgebung des Umwelthaftungs , Immissionsschutz und Ab¬
fallrechts 129
(1) Ökonomische Instrumente im Umwelthaftungsrecht 129
(2) Reflexive Elemente in der Störfallverordnung (12. BImSchV) 130
(3) Nutzung privater Vorarbeiten im Immissionsschutzrecht 131
(4) Kooperationssteuerung im Abfallrecht 132
6. Vereinheitlichung und Regionalisierung des Verwaltungshandelns 138
a) Die Vereinheitlichung verwaltungsbehördlicher Einzelentscheidungen durch
Rechtsverordnungen 139
b) Die Neuordnung des Bundes Bodenschutzrechts als Anwendungsfeld der
Vereinheitlichung der verwaltungsbehördlichen Praxis 140
Inhaltsverzeichnis 13
c) Das Immissionsschutzrecht als Anwendungsfall der bundesstaatlichen Ver¬
einheitlichungswirkungen der Bundes Rechtsverordnungen 143
d) Anwendungsfelder für Rechtsverordnungen zur Regionalisierung des Ver¬
waltungshandelns 145
e) Vereinheitlichung und Regionalisierung durch Verhaltungsvorschriften 146
7. Zwischenergebnis 147
III. Funktionen der Rechtsverordnung im Kontext der Internationalisierung der Rechts¬
ordnung 147
1. Inkorporation des EG Rechts 148
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der EG Rechts Inkorporation 150
b) Anwendungsfälle der EG Rechts Inkorporation durch Rechtsverordnungen 151
(1) Spezialermächtigungen im Immissionsschut* und Gentechnikrecht 152
(2) Globalermächtigungen im Wasser , Immissionsschutz und Abfallrecht. 153
c) Die Beendigung des funktional äquivalenten Einsatzes von Rechtsverord¬
nungen und Verwaltungsvorschriften durch den Europäischen Gerichtshof. 155
2. Umsetzung völkervertraglicher Verpflichtungen 157
a) Die Rechtsverordnung als Instrument der Umsetzung völkervertraglicher
Verpflichtungen 158
(1) Rechtsverordnungen im Bereich des Art. 59 Abs. 2 S.l GG 158
(2) Rechtsverordnungen im Bereich des Art. 59 Abs. 2 S. 2 GG 161
b) Umweltrechtliche Anwendungsfelder der verordnungsrechtlichen Umset¬
zung völkervertraglicher Verpflichtungen 161
3. Bewältigung normstruktureller Systembriiche 164
a) Der Systembruch zwischen konditionalen und finalen Normstrukturen in der
Konfrontation des deutschen mit dem europäischen Verwaltungsrecht 165
b) Die IVU Richtlinie als paradigmatische Vorgabe einer finalen Normstruktur 167
c) Die Bewältigung normstruktureller Systembrüche durch Einsatz der Rechts¬
verordnung 170
(1) Die divergierenden Umsetzungskonzeptionen des deutschen Umwelt¬
rechts 170
(2) Implementation in das bestehende Regelwerk und Integrationsarbeit
durch den Verordnungsgeber des Immissionsschutz und Abfallrechts . 171
(3) Konkurrierende Rechtsetzungsformen 175
4. Zwischenergebnis 176
IV. Funktionen der Rechtsverordnung in der rechtspolitischen Projektion 177
1. Die Konzeption einer UGB Kodifikation und ihr (vorläufiges) Scheitern 177
2. Die Recht und Regelsetzung nach dem Sachverständigenentwurf für ein Um¬
weltgesetzbuch 1998 179
a) Hierarchischer Vorrang für die Rechtsverordnung? 180
b) Zentrale Verordnungsermächtigung zur Grenz und Richtwertfestsetzung in
§11 UGB KomE 181
c) Begründungspflicht 182
d) Periodische Überprüfung 182
e) Das Konzept der Verordnungsersetzenden Verträge 183
3. Die Reform der Beteiligungsstrukturen 183
a) Die Mitwirkung der Umweltkommission 183
b) Die Beteiligung des Bundestages 185
14 Inhaltsverzeichnis
c) Suspendierung der Beteiligungsvorschriften bei besonderer Dringlichkeit . 186
4. Die Rechtsetzungsorganisation nach dem Kommissionsentwurf als Rezeption
der gegenwärtigen Verordnungsfunktionen 186
V. Die gesetzgeberische Funktionenzuordnung zur Rechtsetzungsform der Rechtsver¬
ordnung im Überblick 187
1. Strukturierung der Analyse und Typisierung 187
2. Die Rechtsverordnung als quantitativ und qualitativ funktional dominierende
Rechtsetzungsform 188
3. Die politische Bedeutung der Verordnungsgebung 190
4. Zusammentreffen modernisierungsspezifischer und tradierter Verordnungsfunk¬
tionen 190
Zweiter Teil
Bausteine zur verfassungsrechtlichen Funktionssystematik
der Rechtsverordnung 192
I. Die Abhängigkeit der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung von den Vorgaben
des Grundgesetzes 192
1. Ansätze zur verfassungsrechtlichen Systematisierung der Verordnungsfunktio¬
nen in der Rechtswissenschaft 193
2. Kritik und Erweiterung der bisherigen Ansätze. Einführung der Differenzierung
nach Primär und Sekundärfunktionen, Grund und Steuerungsmodus. Zur Funk¬
tionsstruktur des Delegationsakts 195
II. Der Grundmodus der Rechtsverordnung: Konstituierung durch die Primärfunktio¬
nen 201
1. Entlastung des Parlaments (Primärfunktion im Verhältnis zum Gesetz) 202
a) Verfassungsrechtliche Zuordnung der Entlastungsfunktion 202
b) Funktionsexklusivität im Verhältnis der Rechtsetzungsformen 204
2. Dekonzentrierende Setzung allgemeinverbindlichen Rechts (Primärfunktion im
Verhältnis zu den Satzungen und Verwaltungsvorschriften) 207
a) Verfassungsrechtliche Zuordnung der allgemeinverbindlichen Rechtswir¬
kung. Mit einem Begründungsversuch zur konstitutiven Bedeutung des
Art.80Abs.lGG 209
b) Funktionsexklusivität im Verhältnis der (untergesetzlichen) Rechtsetzungs¬
formen 214
(1) Abgrenzung zur Satzung 214
(2) Abgrenzung zu den Verwaltungsvorschriften 219
3. Keine Primärfunktion: Die Setzung abstrakt genereller Normen 222
a) Das Erfordernis abstrakt genereller Normsetzung als Element eines materiel¬
len Verordnungsbegriffs? 223
b) Zum nur formellen Verordnungsbegriff des Grundgesetzes 226
4. Ebenfalls keine Primärfunktion: Die Beschleunigung und Flexibilisierung der
Rechtsetzung 231
5. Das Grundgesetz bestimmt (nur) den Grundmodus der Verordnungsgebung . 234
III. Der Steuerungsmodus der Rechtsverordnung: Speicher der Sekundärfunktionen . 235
IV. Originärer Bereich und eigenständiges Leistungsprofil der Rechtsverordnung 237
1. Die Konzeption einer Theorie des Regulatory Choice 238
Inhaltsverzeichnis 15
2. Der originäre Bereich der Rechtsverordnung 238
Dritter Teil
Die Konfrontation der gesetzgeberischen Funktionenzuordnung
mit dem Verfassungsrahmen exekutiver Rechtsetzung 240
I. Regelungsstrukturen gegenwärtigen Staatshandelns 241
1. Normstrukturen und verfassungsrechtliche Implikationen im Referenzgebiet des
Umweltrechts 242
2. Bipolare Programmierung durch ambivalente Zweckbestimmungen 248
3. Rechtsetzungsorganisation in der Umsetzung wissenschaftstheoretischer Grund¬
positionen: Die normstrukturelle Ausrichtung am Paradigma des institutionellen
Erkenntnisvermögens 249
4. Vom institutionellen Erkenntnisvermögen zur normativen Festlegung (Paradig¬
menwechsel) 253
5. Konsequenzen aus dem Paradigmenwechsel 256
6. Perpetuierung des Normsetzungsmodells der parlamentarischen (Selbst ) Be¬
schränkung durch die Rechtsprechung, insbesondere durch die Kalkar Entschei
dung des BVerfG 257
7. Abstufungen in der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers 260
a) Die Strukturierung des Verordnungsermessens in der Literatur 260
b) Die verwaltungs und verfassungsgerichtliche Absicherung der Rechtsver¬
ordnung als Instrument der Politik 261
II. Ausdifferenzierung der Verordnungsfunktionen und Regelungsdichte der Verord¬
nungsermächtigung 265
1. Der Zusammenhang zwischen gesetzgeberischer Funktionenzuordnung und Be¬
schaffenheit der Verordnungsermächtigungen 265
a) Die Einwirkung einzelner Funktionen auf die Verordnungsermächtigung . 266
b) Das Zusammentreffen mehrerer Funktionen 267
c) Verordnungsfunktionen und verfassungsrechtliche Vorgaben im Widerstreit 268
2. Verordnungsfunktionen und Ermächtigungsnormen in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts 268
a) Grundlinien der Verfassungsrechtsprechung 268
b) Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG unter der Hegemonie der Wesentlichkeitsdogmatik . 275
c) Das Kriterium der „hinreichenden Bestimmtheit" 281
d) Die verdeckte Kontinuität des Möglichkeitskriteriums 281
e) Verordnungsfunktionen als Legitimationsfiguren, modifiziert durch Grund
rechtswesentlichkeit 284
f) Methodenentwicklung und Absicherung der Gesetzgebungspraxis 288
g) Zur Kritik der Verfassungsrechtsprechung. Mit einem Vorschlag für ein
Rechtsregime verfassungsrechtlicher Mindestanforderungen 293
III. Auflösung der dualen Gesetzesbindung der Rechtsverordnung 298
1. Einführung des Konzepts der dualen Gesetzesbindung 298
2. Gefährdungen der dualen Gesetzesbindung 301
a) Eröffnung der Vollzugsfähigkeit auf Verordnungsebene 301
b) Herausbildung einer „mittleren Steuerungsebene" 303
3. Verlust der Steuerungsfähigkeit und Bedeutung des Rechts? 303
16 Inhaltsverzeichnis
4. Die duale Struktur der Rechtsverordnung in Auflösung 304
5. Annäherung an Autonomiekonzeptionen (Satzungsrecht): Von der Fremdsteue¬
rung durch den Gesetzgeber zur Selbststeuerung der Exekutive 305
6. Zum Substitutionspotential der Wesentlichkeitsdogmatik 309
a) Zur Vermittlung einer materiellen Gesetzesbindung 310
b) Zur Vermittlung dogmatischer Eigenständigkeit gegenüber dem Satzungs¬
recht 310
IV. Ambivalenz der europarechtlichen Einwirkungen 311
1. Einerseits: Stabilisierung der Regelungsform Rechtsverordnung 312
2. Andererseits: Aufweichung der Regelungsdichte 317
3. Zur Rechtfertigung der gegenwärtigen Richtlinientransformation durch Rechts¬
verordnung 318
a) Erstes Legitimationsmodell: Determinierung durch Ausrichtung auf die Ge¬
setzeszwecke 318
b) Zweites Legitimationsmodell: Rechtfertigung durch nachgelagerte Zustim¬
mung des Bundestages 319
c) Drittes Legitimationsmodell: Rechtfertigung durch europarechtliche Zweck¬
richtung der Verordnungsgebung 319
(1) Zur Rechtsprechung von Bundesverfassungs und Bundesverwaltungsge¬
richt 320
(2) Zur Argumentation in der Rechtswissenschaft 321
4. Das Problem der zweistufigen Exekutivrechtsetzung 326
V. Funktionale, verfahrensrechtliche und Rechtswirkungskonvergenzen im Verhältnis
von Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschriften 329
1. Funktionale Äquivalenzen als Resultat gesetzgeberischer Funktionszuordnungen
zu Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften 330
2. Die Parallelisierung der Ermächtigungsstrukturen und des Verfahrensrechts . 331
3. Schnittmengen in der Rechtsqualität von Rechtsverordnung und Verwaltungs¬
vorschriften 333
a) Konzeptionen der (partiellen) Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften
in Rechtswissenschaft und Rechtsprechung 333
(1) Die Entfaltung vielfältiger Argumentationsfiguren in der Literatur: „Tat¬
bestandlicher Beurteilungsspielraum", „Selbstbindung der Verwaltung",
„Normative Ermächtigungslehre" und Netzwerktheorie 334
(2) Die Rechtsprechung von BVerwG und BVerfG zu „antizipierten Sachver¬
ständigengutachten" und „normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrif¬
ten" 338
(3) Kritik der dogmatischen Konstruktionen zur Begründung unmittelbarer
Außenwirkung 340
b) Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften nach der Theorie des originären
exekutiven Verordnungsrechts? 345
VI. Verordnungsfunktionen und Bundesstaatsverhältnis 352
1. Die Mitwirkung des Bundesrates an der Verordnungsgebung des Bundes 352
2. Die Verdrängung von Landeskompetenzen durch Rechtsverordnungen des Bun¬
des 355
a) Der Verlust von Gesetzgebungskompetenzen der Länder als Element der Ver¬
fassungsentwicklung 355
Inhaltsverzeichnis 17
b) Blockade und Einengung von Länderkompetenzen durch Bundes Rechtsver
ordnungen 357
3. Die Beteiligung der Landesparlamente im Bereich der Verordnungsgebung des
Bundes als Ausdruck funktionaler Äquivalenzen 363
VII. Verknüpfung der Rechtsverordnung mit gesellschaftlichen und parlamentarischen
Beteiligungsformen 365
1. Die Beteiligung der Öffentlichkeit am Zustandekommen der Rechtsverordnung 365
a) Die gesetzliche Strukturierung der Öffentlichkeitsbeteiligung 365
b) Die Rechtsfolgen der Verletzung von Beteiligungsvorschriften 369
2. Parlamentarische Mitwirkung 371
a) Die gesetzgeberische Intention des Zusammenhangs zwischen offener Er¬
mächtigungsformulierung und nachgeschalteter Parlamentsbeteiligung 372
b) Stand der Dogmatik 373
(1) Zustimmungsvorbehalte verfassungsgemäß 373
(2) Änderungsvorbehalte umstritten 375
(a) Änderungsvorbehalte verfassungsrechtlich zulässig 376
(b) Änderungsvorbehalte als verfassungswidrige Mitwirkungsform . 377
(c) Differenzierung nach fakultativen und obligatorischen Änderungs¬
vorbehalten 378
(d) Verfassungskonforme Auslegung 378
(e) Kritik und Zwischenergebnis 379
(3) Aufhebungsvorbehalte umstritten 380
(4) Beteiligungsrechte von Parlamentsausschüssen 381
3. Kompensationsstrategien 383
a) Kompensation durch Öffentlichkeitsbeteiligung? 385
(1) Kritik der rechtswissenschaftlichen Legitimationsmodelle. Mit einer Re¬
konstruktion von Art. 80 Abs. 1 GG als verfassungsrechtlicher Kompen¬
sationsregel 385
(2) Kompensation und Verfahrenslegitimation in der Verfassungsrechtspre¬
chung 395
b) Kompensation durch Beteiligung des Parlaments? 397
c) Kompensation durch Zweckrichtung der Verordnungsermächtigung? 401
Vierter Teil
Die rechtliche Rationalität
der Rechtsverordnung 402
I. Die Rationalität des regelmäßig abstrakt generellen Charakters 404
1. Das Postulat abstrakt genereller Rechtsetzung in verfassungs und ideenge¬
schichtlicher Perspektive 405
2. Das Postulat abstrakt genereller Rechtsetzung unter dem Grundgesetz 408
II. Rechtsschutzgewähr als Rationalitätsverbürgung 411
1. Zur gegenwärtigen Dogmatik des Rechtsschutzes gegenüber Rechtsverordnun¬
gen 411
a) Die Anwendbarkeit von Art. 19 Abs.4 GG 411
b) Zu den prozessualen Aspekten 413
(1) Inzidenter und prinzipaler Rechtsschutz 413
2 Saurer
18 Inhaltsverzeichnis
(2) Rechtsverordnungen der Länder und des Bundes 414
(3) Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz und Verfassungsbeschwerde . 416
2. Kontrastierung zu den rudimentären Rechtsschutzoptionen gegenüber Verwal¬
tungsvorschriften 422
a) Die restriktive Grundposition der Rechtsprechung 423
b) Die Bemühungen um eine Ausweitung des Rechtsschutzes in der Literatur. 425
3. Überlegungen zum Rechtsschutz gegenüber untergesetzlichen Normen de lege
ferenda 426
III. Die Rationalität der verfassungsrechtlichen Verankerung 429
1. Verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtssicherheit 429
2. Rationalität durch Publizität 431
3. Die Rationalität der Regierungsrechtsetzung 433
a) Legitimationsaspekte der Regierungsrechtsetzung 433
b) Regierungsrechtsverordnungen (legislative Rechtsverordnungen) versus
Verwaltungsrechtsverordnungen (administrative Rechtsverordnungen) 437
4. Der Kompromisscharakter der Rechtsetzungsform Rechtsverordnung 438
a) Rechtspolitische Kompromissbildung auf der Ebene des einfachen Gesetzes 438
b) Die einfachgesetzliche Ausgestaltung als Nachzeichnung der Kompromiss¬
bildung auf Verfassungsebene 439
IV. Rationalitätsmaximen für die zukünftige Rechtsetzungsorganisation 440
1. Anforderungen an die zukünftige Rechtsetzungsorganisation unter modernisie¬
rungsspezifischen Rahmenbedingungen 441
a) Re Stabilisierung der Dichotomie von Gesetz und Rechtsverordnung 441
b) Stärkung der gesetzlichen Ermächtigungsstrukturen 446
c) Untergesetzlicher Vorrang für die Rechtsverordnung 452
2. Insbesondere: Zur Integration von Ungewissheitsbedingungen in die gesetzli¬
chen Ermächtigungsstrukturen 454
a) Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG als absolute Delegationssperre für Fälle umfassender
Ungewissheit? 454
(1) Die absolute Delegationssperre als Konsequenz der Orientierung am Pa¬
radigma des institutionellen Erkenntnisvermögens 455
(2) Das normative Grundverständnis staatlicher Regelbildung als Ausweg . 458
b) Zur verfassungsrechtlichen Verzichtbarkeit des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG 461
3. Die Gewährleistung verfassungsrechtlicher Grundentscheidungen als Aufgabe
der Politik. Die parlamentarische Beratung des Treibhausgas Emissionshandels¬
gesetzes als Beispiel 463
Gesamtergebnis 472
Literaturverzeichnis 488
Sachverzeichnis 556
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