Der Ordnungsrahmen im deutschen Nahverkehr: eine Bestandsaufnahme nach Bahnreform und Regionalisierung
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| Veröffentlicht: |
Münster
LIT
2005
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| Schriftenreihe: | Schriften zum Europäischen Transport- und Verkehrsrecht
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Inhaltsverzeichnis
GELEITWORT DES VERFASSERS V
INHALTSVERZEICHNIS VII
EINLEITUNG 1
I. Der bisherige Ordnungsrahmen für den ÖPNV 1
II. Die Folgen der Bahnreform 1994 2
III. Europäischer Binnenmarkt und ÖPNV 3
IV. Die PBefG Novelle 1996 3
KAPITEL 1
Der Weg zum heute geltenden Ordnungsrahmen 5
A Die Bahnstrukturreform als Auslöser für die Regionalisierung 5
I. Die Interessen des Bundes im Rahmen der Bahnreform 5
II. Die Reformvorstellungen der Länderebene 6
III. Der Kompromiss: Regionalisierung des Nahverkehrs 6
B Regionalisierung 8
I. Zielsetzung der Regionalisierung 8
1. Dezentralität 8
2. Autonomie 8
3. Konnexität und fiskalische Äquivalenz 9
II. Bestellerprinzip 9
III. Organisatorische Umsetzung durch die Länder 11
1. Zentrale Landeszuständigkeit 11
2. Kommunal verankerte Aufgabenträger im SPNV 12
3. Nachteile der Landeszuständigkeit für den SPNV 12
a Größere Transparenz bei kommunalen Modellen 13
b Nahverkehrsplanung aus einer Hand 13
aa SPNV ist wichtiger Bestandteil des Nahverkehrsplanes 13
VII
bb Gefahr der Relativierung der kommunalen
Nahverkehrsplanung 14
IV. Bestellerprinzip im SPNV nur beschränkt umgesetzt 15
V. Die Folgen des Regionalisierungsgesetzes für den
straßengebundenen ÖPNV 16
1. Keine neue Aufgabe ÖPNV für die Stadtkreise 16
2. Neue Zuständigkeitsverteilung in den Landkreisen 17
KAPITEL 2
Das Genehmigungssystem des PBefG w
A Der Begriff der „Linienkonzession" 1'
B Gewerberechtliche Rahmenbedingungen 21
I. Leistungsfähigkeit 22
1. Aufgabe dieser Zugangsbeschränkung 22
2. Fehlende Leistungsfähigkeit und Eigenwirtschaftlichkeit
von Verkehren 22
a Leistungsfähigkeit als subjektive
Zulassungsvoraussetzung 2
b Der Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit
nach der PBZugV 23
c Die Verknüpfung mit der Leistungsfähigkeit in den
Verdingungsordnungen 2
d § 13 Abs. 6 PBefG 25
e Fazit 26
II. Zuverlässigkeit 26
III. Fachliche Eignung 27
C DerVersagungsgrunddes§13Abs.2Nr.lPBefG 28
I. Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit 28
II. Bauzustand 29
D Verkehrspolitische Rahmenbedingungen 30
I. Liniengenehmigung als faktisches Monopol 3°
1. §13 Abs. 2 Nr. 2 lit. a PBefG 31
VIII
2. § 13 Abs. 2 Nr. 2 lit. b PBefG 32
3. § 13 Abs. 2 Nr. 2 lit. c PBefG 33
4. Der Vorrang der Altunternehmen nach § 13 Abs. 3 PBefG 34
5. Der sogenannte „Genehmigungswettbewerb" 34
a Auskunftsanspruch gegenüber der Genehmigungsbehörde 34
b Auswahlentscheidung der Genehmigungsbehörde 35
II. Sonstige Versagungsgründe 36
KAPITEL 3
Der ÖPNV im Rahmen des „neuen" PBefG 37
A Die einzelnen Änderungen im Überblick 37
I. Die Neufassung von § 8 PBefG 37
II. Das gemeinwirtschaftliche Genehmigungsverfahren nach § 13a 38
III. Die übrigen Änderungen 38
B Die Definition des ÖPNV 39
I. Ausgrenzung des Nahverkehrs der Eisenbahnen 39
II. Systematische Unstimmigkeit dieser Differenzierung 39
C Die neu geschaffene staatliche Instanz des Aufgabenträgers 41
I. Zuständigkeit des Aufgabenträgers im ÖPNV 41
II. Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde 41
1. Gesetzliche Zuständigkeitsregelung 41
2. Schnittstellenproblematik 42
III. Fehlende finanzielle Absicherung der Aufgabenträgerschaft 43
D Das Gebot eigenwirtschaftlicher Leistungserbringung im ÖPNV 44
I. Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit nach § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG 45
1. Erträge aus gesetzlichen Ausgleichs und
Erstattungsregelungen im Tarif und Fahrplanbereich 46
2. Sonstige Unternehmenserlöse im handelsrechtlichen Sinn 47
a Der Verweis auf das Handelsrecht 47
b Der Ansatz des BVerwG 49
IX
c Systematische Überlegungen zum Wahlrecht des
Antragstellers 51
(1) Keine Vorteile der Gemeinwirtschaftlichkeit
für das Verkehrsunternehmen 52
(2) Die Notwendigkeit eines objektiven Maßstabs
zur Tatbestandssubsumtion 54
(3) Gemeinwirtschaftlichkeit als Gegenstück der
Eigenwirtschaftlichkeit 56
(4) Der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit 57
(5) Fazit 57
d Untersuchung der einzelnen Finanzierungsformen 57
(1) Kostendeckende Verkehre 58
(2) Über den Querverbund finanzierte Verkehre 58
(3) Verlustvortrag °1
(4) Verlustausgleich durch Gesellschaftereinlagen 62
(5) Vertraglich vereinbarte Betriebskostenzuschüsse 63
I. Ergebnis nach isolierter Auslegung des nationalen Rechts *8
KAPITEL 4
Die Überlagerung des nationalen Ordnungsrahmens durch
europäisches Recht 7*
A Die VO 1191/69/EWG 73
I. Der Nahverkehr in den Sechziger Jahren 73
1. Der Zwang zur Mischkalkulation 73
2. Die Konkurrenz mit PKW und LKW 74
II. Anwendungsbereich der VO 1191/69 76
III. Die Regelungen der VO im Einzelnen 77
1. Begriffsbestimmungen 77
a Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes 77
b Die Betriebspflicht 77
c Die Beförderungspflicht 78
d Die Tarifpflicht 78
e Die ausreichende Verkehrsbedienung 7^
f Geringste Kosten 79
2. Die Systematik der VO 8°
a Grundsatz: Aufhebung aller Verpflichtungen des
öffentlichen Dienstes 80
b Ausnahmekatalog 80
c Ausgleichsanspruch 81
X
d Aufhebungsantrag nur bei wirtschaftlichem Nachteil für das
betroffene Unternehmen 81
e Überprüfung und gegebenenfalls Konkretisierung der
Verpflichtung des öffentlichen Dienstes 81
f Berechnung des Ausgleichsanspruches 82
g Auferlegung neuer Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes 82
3. Die VO als Marktordnung für den Verkehr 82
a Der Verweis auf Art. 93 EWG Vertrag und Tatbestand der
Subvention 83
b Art. 1 der VO 83
c Initiativrecht bei Unternehmen 84
d Ausgleich von Wettbewerbsnachteilen 85
e Fehlende Durchgriffswirkung 86
f Fazit 86
IV. Die Änderungen durch die VO 1893/91/EWG 87
1. Ausweitung des subjektiven Anwendungsbereiches 88
2. Materielle Änderungen 89
a Präzisierung des Adressaten der VO 89
b Der Vertrag als Instrument zur Sicherstellung einer
ausreichenden Verkehrsbedienung 90
c Funktion des Art. 14 90
d Einstellung eines der Allgemeinheit angebotenen
Verkehrsdienstes 91
e Aufrechterhaltung von Verpflichtungen des öffentlichen
Dienstes stark eingeschränkt 93
f Pflicht zur getrennten Rechnungslegung 93
g Tarifliche Regelungen 94
h Präzisierung des Begriffs der ausreichenden
Verkehrsbedienung 95
3. Bewertung der Novelle im Hinblick auf die Zielsetzung der VO 95
B Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit im Lichte des
Europarechts 98
I. Divergierende Verwendung des Begriffs der
Gemeinwirtschaftlichkeit 98
II. Die Überlagerung des § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG durch die VO 1191/69 100
1. Die beihilferechtliche Argumentation 100
2. Bereichsausnahme durch die Definition des § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG 101
a Partielle Bereichsausnahme durch § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG 101
b Die Sicht des EuGH 102
c Rechtsklarheit durch § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG 104
XI
d Unvereinbarkeit der eigenwirtschaftlichen
Liniengenehmigung des PBefG mit der VO 1191/69 106
e Nachträgliche Präzisierung von § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG 108
m. Fazit 108
C Das allgemeine Beihilferecht des EG Hl
I. Der Grundsatz der Unzulässigkeit staatlicher Beihilfen Hl
II. Der Beihilfebegriff 111
1. Das „Ferring Urteir 112
2. Die Entscheidung „Altmark Trans" 113
a Schlussanträge des Generalanwalts H3
b Kompetenzrechtliche Dimension des Streits um den
Vorteilsbegriff im Rahmen der Beihilfedefinition 114
c Problem der monetären Bewertung gemeinwirtschaftlicher
Lasten 114
d Die Antwort des EuGH zu Frage 1 im Vorlage verfahren 115
(1) Die vier Kriterien des EuGH l16
(2) Bewertung der wirtschaftlichen Wirkung
gemeinwirtschaftlicher Pflichten 117
(3) Pauschalierungs verbot 118
(4) Objektiver Kostenmaßstab H8
(5) Anforderungen an den Betrauungsakt
(,,Enirisorse" Entscheidung) 120
(6) Bewertung der Kriterien 121
e Die vergaberechtliche Folge des Kriterium 2 121
3. Fazit 123
HI. Art73EGV 124
D Europäisches Wettbewerbsrecht und Nahverkehr l26
I. Besonderheiten des ÖPNV Marktes l26
1. Staatliche Initiative als Grundlage des ÖPNV 126
2. „Wettbewerb um den Markt" 126
II. Organisation der Leistungserbringung bei staatlich initiierten
Märkten und Wettbewerbsrecht 127
III. Private Investor Test 129
IV. Fazit 132
XII
KAPITEL 5
Der Nahverkehrsplan 133
A Die Bindungswirkung des Nahverkehrsplanes 134
I. Bindungswirkung im Verhältnis zu den Verkehrsunternehmen 134
II. Bindungswirkung gegenüber der Genehmigungsbehörde 135
1. Genehmigungsbehörden und Regionalisierung 135
a Der Nahverkehrsplan als verbindendes Element zwischen
Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde 136
b Die Genehmigungsbehörde als Schiedsrichter zwischen
Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen 136
2. Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Genehmigungsbehörde
und Aufgabenträger bei der ÖPNV Planung 137
3. Das Aufstellungsverfahren zum Nahverkehrsplan 139
B Die nähere Ausgestaltung der Nahverkehrspläne durch die Länder 141
I. Der Streit um Detailtiefe der Nahverkehrspläne 141
II. Bewertung dieser unterschiedlichen Ansätze 141
1. Der relativierende Einfluss der Fachplaner 142
2. Der relativierende Einfluss der Finanzsituation 142
3. Die Planungstiefe auf Grund der Aufgabenstellung der
Nahverkehrsplanung 142
4. Mitwirkungsrecht der Verkehrsunternehmen 144
5. Betriebswirtschaftliche Aspekte im Rahmen der
Nahverkehrsplanung 145
6. Detailschärfe und Bindungswirkung im Genehmigungsverfahren 146
7. Gestaltungsspielraum setzt Planung voraus 148
a Beispiel Fahrzeugstandards 148
b Beispiel Haltestellen 148
8. Detailschärfe und Wettbewerb 149
9. § 13 Abs. 2a PBefG 149
10. Beschränkung des Nahverkehrsplanes auf
gemein wirtschaftliche Linien 150
KAPITEL 6
Die Aufgabenträger als Gesellschafter von Verkehrsunternehmen 153
A Problemfeld Nahverkehrsplan 153
I. Ermessensfehlerkontrolle durch die Genehmigungsbehörde 154
XIII
II. Bestehendes Angebot als Planungsgrundlage 154
ffl. Fazit 15S
B Ausschreibungswettbewerb 157
I. Interessenskollision aufgrund der Eigentümerstellung des
Aufgabenträgers J57
1. §16VgV 57
2. Das Diskriminierungsverbot aus Sicht des EuGH ny
n. Folgen für den Aufgabenträger 161
KAPITEL 7
Rechtsschutz und Rechtsweg bei der Vergabe nach § 13a PBefG l63
A Geltung der § 102 ff GWB auch im Rahmen der ÖPNV Vergabe 163
I. Der Verkehrsvertrag als öffentlicher Dienstleistungsauftrag im
Sinne des allgemeinen Vergaberechts *
II. Spezialität des PBefG 164
B Die konkurrierenden Rechtsschutzsysteme 166
I. Rechtsschutz nach §§ 102 GWB 166
II. Rechtsschutz nach der VwGO l66
C Folgen des zweigleisigen Rechtsschutzes l67
I. Ungleichzeitigkeit *67
II. Zwei getrennte Verfahren im Rahmen des § 13a PBefG 167
1. Widerspruchsbefiignis l67
2. keine neue Vergabeentscheidung im Verwaltungsverfahren l68
SCHLUSSBETRACHTUNG l71
A Novellierungsbedarfim PBefG l71
I. Unvereinbarkeit des PBefG mit der VO 1191/69 171
1. Folgen der „Altmark Trans" Entscheidung 171
XIV
2. Unstimmigkeiten zwischen dem gemeinwirtschaftlichen
Genehmigungsverfahren und der VO 1191/69 171
3. Sonderproblem Straßenbahnen 174
II. Lösungsvorschlag 175
III. StadWUmland Problematik 176
B EU Nahverkehrsverordnung 179
I. Gemeinwirtschaftlicher Vertrag als zentrales Ordnungselement 179
II. Die Vergabe gemeinwirtschaftlicher Verträge 180
1. Qualitäts vergleich 180
2. Direktvergabe 180
3. Ausschreibung 181
III. Mindestkriterien für öffentliche Verkehrsdienste 181
IV. Marktsicherung und Personalübernahme 182
V. Fazit 182
C Finanzielle Konsequenzen 184
LITERATURVERZEICHNIS 186
XV |
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