Wirkungsorientierte Steuerung einer Landesverwaltung: strategisches Controllingkonzept für ein Bundesland
Gespeichert in:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Wiesbaden
Dt. Univ.-Verl.
2005
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| Ausgabe: | 1. Aufl. |
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| Beschreibung: | XIX, 256 S. |
| ISBN: | 3824408279 |
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Vorwort V
Inhaltsverzeichnis VII
Abbildungsverzeichnis XIII
Abkürzungsverzeichnis XVII
1 Einleitung 1
1.1 Ziel der Arbeit 5
1.2 Untersuchungsdesign 6
2 Beschreibung bestehender Steuerungsansätze 9
2.1 Gesellschaftliche Steuerung durch die Exekutive 9
2.1.1 Demokratisch legitimierte Ressourcenallokation als Eingriffsmöglichkeit
bei Marktversagen 10
2.1.2 Steuerungsinstrumente der öffentlichen Verwaltung 12
2.1.3 Beitrag des Dienstleistungscontrolling zur Steuerung staatlicher
Leistungserstellung 13
2.2 Bürokratische Steuerung und Kameralistik 16
2.2.1 Bürokratische Steuerung 16
2.2.2 Allokation der Finanzmittel mittels Kameralistik 20
2.3 Veränderungsdruck aufgrund neuer Umweltbedingungen 22
2.4 Grundzüge des Neuen Steuerungsmodells 29
2.4.1 Elemente des Neuen Steuerungsmodells 31
2.4.2 Koordination im Neuen Steuerungsmodell 38
3 Kybernetik als Bezugsrahmen für ein Modell politisch administrativer Steuerung 41
3.1 Kybernetische Steuerung und Regelung 41
3.2 Controlling als Teil der instrumenteilen Unterstützung des Regelkreises in einer
Organisation 44
3.3 Grundzüge eines kybernetischen Modells für die öffentliche Verwaltung 45
3.4 Entwicklung von Kriterien zur Überprüfung der Eignung von Steuerungsmodellen... 49
3.4.1 Effektivitätskriterien: die Schaffung einer lernenden Organisation 50
3.4.2 Effizienzkriterien: Kommunikation im Regelkreis 54
VIII Inhaltsverzeichnis
4 Zur Eignung von Kameralistik und Neuem Steuerungsmodell für die
politisch administrative Steuerung 57
4.1 Überprüfung der bürokratischen Steuerung und der Kameralistik 59
4.1.1 Abbildung von Zielen 59
4.1.2 Abbildung von Verwaltungsdienstleistungen 62
4.1.3 Kostenrechnung 63
4.1.4 Wirkungsrechnung 66
4.1.5 Planung und Kontrolle 67
4.1.6 Zusammenfassung der Ergebnisse 69
4.2 Überprüfung des Neuen Steuerungsmodells 71
4.2.1 Abbildung von Zielen 71
4.2.2 Abbildung von Verwaltungsdienstleistungen 76
4.2.3 Kostenrechnung 81
4.2.4 Wirkungsrechnung 84
4.2.5 Planung und Kontrolle 85
4.2.6 Zusammenfassung der Ergebnisse: eingeschränkte Leistungsfähigkeit
des Neuen Steuerungsmodells 89
4.3 Fazit: Zu Einsatzmöglichkeiten von Kameralistik und Neuer Steuerung 90
5 Aufbau einer wirkungsorientierten Steuerung für Bundesländer 93
5.1 Rahmenbedingungen der Steuerung in der Landesverwaltung 93
5.1.1 Aufbau und Funktion der Ministerialverwaltung 97
5.1.2 Die Rolle des Ministers 99
5.2 Strategisches Controlling als Instrumentarium der übergreifenden Koordination
einer Landesverwaltung 102
5.3 Ziele und Verwaltungsdienstleistungen als Ansatzpunkte der Elemente des
Strategischen Controlling 106
5.3.1 Ziele und Verwaltungsdienstleistungen in der Kameralistik und im
Neuen Steuerungsmodell 107
5.3.2 Vorläufer einer Steuerung mittels Zielen: PPBS und ZBB als
Ausprägungen einer integrierten Planung 108
5.3.3 Beispiel für ein Zielsystem Innere Sicherheit 114
Inhaltsverzeichnis IX^
5.4 Systeme der Budgetvorgabe: Planung und Budgetierung am Beispiel der
inneren Sicherheit 119
5.4.1 Planung und Budgetierung in der Kameralistik und im Neuen
Steuerungsmodell 120
5.4.2 Ablauf des Budgetierungsprozesses 121
5.4.2.1 Eckwertebeschluss zu Zielen und Ressourcen 122
5.4.2.2 Pflege und Fortentwicklung von Zielsystemen 123
5.4.2.3 Planung der Produkt und Leistungsmengen: Kalkulation der Erlöse
und Kosten auf den Kostenstellen 125
5.4.2.4 Politische Abstimmung, parlamentarische Beratung, Verabschiedung 128
5.4.2.5 Konkretisierung der Planung nach Zielen, Produkten und Ressourcen 129
5.4.2.6 Haushaltsvollzug und Rechnungslegung 132
5.4.3 Möglichkeiten und Grenzen der Budgetierung 138
5.4.3.1 Ziele als Sollwerte (Führungsgröße) 138
5.4.3.2 Verwaltungsdienstleistungen als Prozesse (Regelstrecke) 142
5.4.3.3 Rückkopplung (Feed back) mittels Kosten Leistungs Rechnung und
Wirkungsrechnung 143
5.4.3.4 Vorkopplung (Feed forward) durch Planung und Kontrolle 145
5.4.3.5 Zusammenfassung zum Beitrag der Budgetierung 146
5.5 Kennzahlensysteme (Performance Measurement) 147
5.5.1 Indikatorenrechnung in Kameralistik und Neuem Steuerungsmodell 149
5.5.2 Indikatorenrechnung für die wirkungsorientierte Steuerung 150
5.5.2.1 Bildung von Kennziffern und Indikatoren 151
5.5.2.2 Messung der Zielerreichung mittels Wirkungsindikatoren 157
5.5.2.3 Beschreibung von Dienstleistungen mittels Qualitätsindikatoren 160
5.5.3 Übersichtliche Darstellung der gewonnenen Kennzahlen im integrierten
Berichtswesen 163
5.5.3.1 Berichtswesen in der Kameralistik und im Neuen Steuerungsmodell 164
5.5.3.2 Berichtswesen für Verwaltung und Regierung 165
5.5.3.3 Berichte an Parlament und Öffentlichkeit 170
5.5.4 Möglichkeiten und Grenzen des Performance Measurement 171
X Inhaltsverzeichnis
5.5.4.1 Rückkopplung (Feed back) mittels Kosten Leistungs Rechnung und
Wirkungsrechnung 172
5.5.4.2 Vorkopplung (Feed forward) durch Planung und Kontrolle 178
5.5.4.3 Zusammenfassung zum Beitrag des Performance Measurement 180
5.6 Verrechnungspreissysteme 181
5.6.1 Funktionen des Verrechnungspreises 182
5.6.2 Kosten und Preisermittlung in der Kameralistik und im Neuen
Steuerungsmodell 184
5.6.3 Ermittlung der Verrechnungspreise 185
5.6.3.1 Analytische Ermittlung von Verrechnungspreisen aus dem Zielsystem 186
5.6.3.2 Orientierung von Verrechnungspreisen am Marktpreis 186
5.6.3.3 Orientierung von Verrechnungspreisen an den Kosten 188
5.6.3.4 Ermittlung von Verrechnungspreisen durch Verhandlungen 192
5.6.4 Schaffung interner Märkte durch Anwendung der Verrechnungspreise
auf unterschiedliche Verwaltungsdienstleistungen 193
5.6.4.1 Standardisierte Serviceleistungen 197
5.6.4.2 Ministerielle Leistungen 198
5.6.4.3 Fachliche standardisierte Leistungen 201
5.6.4.4 Fachliche nicht standardisierte Leistungen 201
5.6.5 Möglichkeiten und Grenzen von Lenkungspreissystemen 202
5.6.5.1 Rückkopplung (Feed back) mittels Kosten Leistungs Rechnung und
Wirkungsrechnung 202
5.6.5.2 Vorkopplung (Feed forward) durch Planung und Kontrolle 205
5.6.5.3 Zusammenfassung zum Beitrag der Verrechnungspreissysteme 207
5.6.5.4 Fazit: Beitrag des strategischen Controlling zum Aufbau einer
wirkungsorientierten Steuerung für Bundesländer 208
6 Zusammenfassung und Ausblick 211
6.1 Effizienz durch Quasimärkte und Effektivität durch strategisch politische
Steuerung 212
6.2 Ausblick 216
Inhaltsverzeichnis XI^
Anhang: Definitionen 223
Literaturverzeichnis 229
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Untersuchungsdesign der Arbeit 7
Abbildung 2: Entwicklung des internen Rechnungswesens im Zeitablauf 23
Abbildung 3: Stärken und Schwächenprofil des öffentlichen Sektors in
Deutschland 27
Abbildung 4: Produkte als zentrales Bezugselement des Neuen Steuerungsmodells 32
Abbildung 5: Auszug aus einem kommunalen Produktkatalog 35
Abbildung 6: Angestrebte Vorteile des Neuen Steuerungsmodells 36
Abbildung 7: Dimensionen der Dezentralisierung im New Public Management 38
Abbildung 8: Vergleich des klassisch bürokratischen und des New Public
Management Regulierungsmodells 40
Abbildung 9: Einfacher Steuerungskreis (Sollgröße fix) 42
Abbildung 10: Erweiterter Regelkreis (Sollgröße variabel) 43
Abbildung 11: Instrumentelle Unterstützung des Regelkreises in der Unternehmung 44
Abbildung 12: Politisch administrative Steuerung als ein einfaches System
ineinander greifender Regelkreise 47
Abbildung 13: Übersicht über die Kriterien, zugeordnet zu den Elementen des
Steuerungssystems 56
Abbildung 14: Gesamtübersicht über die Kriterienerfüllung bei bürokratischer
Steuerung und Kameralistik 71
Abbildung 15: Die Produktpyramide 73
Abbildung 16: Auszug aus dem Produktkatalog eines Stadtstaates (Produktgruppen
der kommunalen Ebene, Führungskräfteinformation) 79
Abbildung 17: Gesamtübersicht über die Kriterien beim Neuen Steuerungsmodell 89
Abbildung 18: Beispiele für Ministerien und ihre nachgeordneten Behörden 98
Abbildung 19: Tätigkeiten von Ministerien als politische und administrative Organe 98
XIV Abbildungsverzeichnis
Abbildung 20: Auslöser und Hindernisse der Implementierung wirkungsorientierter
Steuerung auf der Landesebene 102
Abbildung 21: Instrumente des strategischen/politischen und operativen/
administrativen Controlling 104
Abbildung 22: Zielsystem Innere Sicherheit, Politikfeld und Strategische Ziele
Ebene 1 116
Abbildung 23: Zielsystem Innere Sicherheit, Strategische Ziele Ebene 1 und 2
(Ausschnitt) 117
Abbildung 24: Zielsystem Innere Sicherheit, Strategische Ziele Ebene I und 2 und
Operative Ziele Ebene 1 (Ausschnitt) 119
Abbildung 25: Neuer Haushaltsprozess 122
Abbildung 26: Ausschnitt aus dem Zielsystem Innere Sicherheit: Verknüpfung
der Ziel und der Produktebene 125
Abbildung 27: Zuordnung von Verwaltungsdienstleistungen (Produkten) zu
Zielen im Budgetierungsprozess 126
Abbildung 28: Leistungen des Produkts „Abgeschlossener Ermittlungsvorgang in
Strafsachen 127
Abbildung 29: Verknüpfung von Zielen, Produkten und Behörden im
Ressorthaushalt 130
Abbildung 30: Ausschnitt aus dem Programmhaushalt am Beispiel Innere Sicherheit 131
Abbildung 31: Ausschnitt aus dem Leistungsplan eines Polizeipräsidiums 132
Abbildung 32: Ausschnitt aus dem Kostenstellen Budgetbericht eines Polizeireviers 134
Abbildung 33: Ausschnitt aus dem Kosten Erlös Bericht einer Kostenstelle 137
Abbildung 34: Beitrag der Budgetierung zur wirkungsorientierten Steuerung 147
Abbildung 35: Beispiele für Leistungsmengen und die zugehörigen
Wirkungsindikatoren 153
Abbildung 36: Elemente der Wirkungsmessung 158
Abbildungsverzeichnis XV
Abbildung 37: Erhebungsschema für zielbezogene Indikatoren 159
Abbildung 38: Dimensionen von Qualität 160
Abbildung 39: Spezifische Qualitätsindikatoren polizeilicher Produkte 161
Abbildung 40: Erhebungsschema für qualitätsbezogene Indikatoren 162
Abbildung 41: Spezifische Qualitätsindikatoren ministerieller Produkte 163
Abbildung 42: Ausschnitt aus dem Produkt Vergleichs Bericht eines Ressorts 166
Abbildung 43: Ausschnitt aus dem Zielsystem Verdichtungs Bericht eines Ressorts 170
Abbildung 44: Beitrag von Kennzahlensystemen zur wirkungsorientierten Steuerung 181
Abbildung 45: Gestaltungsalternativen marktorientierter Steuerung 193
Abbildung 46: Ermittlung des kostenstellenbezogenen Deckungsbeitrags 195
Abbildung 47: Typen von Verrechnungsleistungen 196
Abbildung 48: Standardleistungen einer Landesverwaltung 198
Abbildung 49: Beitrag von Verrechnungspreissystemen zur wirkungsorientierten
Steuerung 208
Abbildung 50: Gesamtübersicht über die Erfüllung der Kriterien aus Kapitel 3
bei der wirkungsorientierten Steuerung 209
Abbildung 51: Das „Navigationssystem einer Organisation: Aufgabenbereiche der
Führung mit ihren Steuerungsgrößen und der zunehmenden Komplexität
der jeweiligen Orientierungsgrundlage 216
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