Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland: staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2005
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum Öffentlichen Recht
986 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | Zugl.: Lüneburg, Univ., Habil.-Schr., 2003 |
| Beschreibung: | 1286 S. |
| ISBN: | 3428116321 |
Internformat
MARC
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Einleitung 41
A. Bedeutung der Thematik 41
I. Erkenntnisobjekt Bundesstaat und erkenntnistheoretische Grundbetrachtung...41
1. Ansicht des „Kritischen Rationalismus 42
2. Auffassung der „Kritischen Theorie 43
3. Systemtheoretischer Ansatz 45
4. Konfliktbezogen-pragmatischer Ansatz 47
5. Auswahl 49
II. Erkenntnisinteresse an einer realitätsorientierten Aufarbeitung des
Strukturproblems Bundesstaat 50
1. Der Bundesstaat als Prinzip - Begriff und argumentative Funktionalität.... 54
2. Absicherung des Bundesstaatsprinzips als Organisationsprinzip und
Nutzendes föderalen Aufbaus 58
3. Diskrepanz zwischen Verfassungslage und Verfassungswirklichkeit 66
a) Erstes Beispiel: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern .... 67
b) Zweites Beispiel: Kooperative Elemente der Bund-Länder-
Zusammenarbeit 68
4. Ausloten aller Potenziale 69
III. Erkenntnisinteresse an gerade einer staatsrechtlichen Problem/öswHg 71
1. Problemlösung als Aufgabe der Staatsrechtswissenschaft 71
2. Aufgabe der Skizze der künftigen Gestaltung 72
B. Ziele der Untersuchung 75
I. Vorbemerkung 75
II. Vorschlag für die Neugestaltung des Bund-Länder-Gefüges 75
1. Antwort auf die Frage der Neugestaltung der Bund-Länder-Strukturen 75
2. Überprüfung des Ansatzes im Hinblick auf seine Durchführbarkeit 80
C. Methodische Überlegungen 81
10 Inhaltsverzeichnis
I. Induktiv-integrativer Ansatz °
II. Deskriptive, analytische und normative Herangehensweise 89
III. Maßgaben für die Überschreitung der Grenzen der
rechtswissenschaftlichen Disziplin 93
1. Interdisziplinarität als Erkenntnis Voraussetzung 94
a) Versuch der Begriffsbestimmung 94
b) Funktionale Überlegungen 95
2. Einsatzfelder eines interdisziplinären Ansatzes 100
a) Erkenntnisse der Volkswirtschaftslehre 100
b) Erkenntnisse der Politikwissenschaft 105
c) Erkenntnisse der Soziologie 106
3. Grenzendes interdisziplinären Ansatzes 108
IV. Verfassungsauslegung 113
1. Aufgabe der Verfassungsinterpretation 113
2. Methode der Verfassungsauslegung 114
3. Offenheit der Verfassungsauslegung 117
V. Rechtskundliche Anregungen aus dem ausländischen Recht 123
D. Gang der Darstellung 124
Erster Teil
Der Bundesstaat des Grundgesetzes als Probleinfall 129
/. Kapitel
Der deutsche Föderalismus als Jahrhundertthema und -problem 129
A. Bundesstaatsprinzip als ein dynamisches staatsrechtliches
Strukturprinzip 129
I. Funktionale Aspekte des Föderalismus 129
1. Technisch-funktionale Sichtweise 130
2. Integrativ-funktionale Sichtweise 132
3. Dynamisch-funktionale Sichtweise 134
II. Rolle des Grundgesetzes: Ordnungs- und „Weiterentwicklungsrahmen
für das Bund-Länder-Zusammenspiel 137
1. Konstruktive Grundannahme 139
2. Festlegung auf ein Modell? 143
Inhaltsverzeichnis 11
3. Ausrichtung des grundgesetzlichen Bundesstaatsprinzips im
Spannungsfeld zwischen Dualismus und Unitarismus 148
a) Dualistische Erklärungsansätze 148
aa) Der Erklärungsansatz eines verfassungsrechtlich geprägten
dualistischen Modells 148
bb) Der Erklärungsansatz des völkerrechtlichen
Zweistaatenmodells 150
b) Monistisch-unitarische Erklärungsansätze 153
c) Stellungnahme: Mischmodell 157
aa) Kooperativer/paktierender Föderalismus 159
bb) Beteiligungsföderalismus 166
cc) Kompetitiver Föderalismus 169
4. Gedanke des Bundesstaates als „konkret geschichtliche Individualität ... 172
a) Mehrschichtige Bundesstaatstheorie 172
b) Das Versagen der Bundesstaatstheorie 174
c) Hauptvorteil der Flexibilität 179
d) Konkret-geschichtliche Individualität des Bonner bzw. Berliner
Bundesstaates 180
B. Krisenzeichen 181
C. „Rettungsversuche 183
I. Bemühungen der Enquete-Kommission „Verfassungsreform in den
70er-Jahren 183
II. Gemeinsame Verfassungskommission von 1992-1994 186
III. Entschließung der Konferenz der Präsidenten der deutschen
Landesparlamente vom 23.5.2000 und Folgeaktivitäten 190
IV. Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung 192
V. Exkurs: Die schweizerische und die österreichische Bundesstaatsreform 193
D. Erfordernis einer Schwachstellenanalyse 199
2. Kapitel
Optimierung des deutschen Bundesstaates 202
A. Reformziel 202
B. Voraussetzungen für eine Strukturoptimiemng des Bundesstaats 204
]2 Inhaltsverzeichnis
3. Kapitel
Kompatibilität der optimierten Struktur mit
den grundgesetzlichen Vorstellungen 2 °
A. Vereinbarkeitsüberlegungen 21°
I. Fragmentarische „gemischte Regelung des Bundesstaats im Grundgesetz.... 210
II. Weg der Weiterentwicklung des Grundgesetzes 214
B. Weiterentwicklung des Grundgesetzes statt „Totalrevision 215
Zweiter Teil
Schwachstellen des Bundesstaats 219
4. Kapitel
Methodische Vorbemerkung zur Sehwachstellenanalyse 219
5. Kapitel
Problem der suboptimalen Gliederung des Bundesgebiets 221
A. Relevanz der Gliederung des Bundesgebietes für die bundesstaatliche
Ordnung und die Leistungsfähigkeit des Systems „Bundesstaat 221
B. Gefahren durch die Inhomogenität der Länderlandschaft 223
I. Anforderungen an die Länder 223
1. Allgemeine Finanzsituation 223
2. Herausforderung europäische Einigung 224
3. Folgen der Wiedervereinigung 226
II. Voraussetzungen der Bundesländer 228
1. Größe 228
2. Hohe Bandbreite bei der wirtschaftlichen und finanziellen
Leistungsfähigkeit 232
a) Wirtschaftliche und finanzielle Leistungskraft 234
b) Zergliederung von Wirtschaftsräumen durch die heutige
Ländergrenzziehung 240
c) Zwischenergebnis 241
3. „Totalausfall einzelner Bundesländer 242
Inhaltsverzeichnis 13
a) Gesamtsituation 242
b) Kriterien einer extremen Haushalts(not)lage 244
c) Beurteilung Bremens, des Saarlands sowie Berlins 247
d) Zwischenergebnis 253
III. Folgen der Inhomogenität und der Spanne zwischen Anforderungen
und Leistungskraft 254
1. Gefahr für die politische Machtverteilung im Sinne der föderalen
Gewaltenteilung 254
2. Gefahr für die effiziente Aufgabenerfüllung 255
3. Zusammenfassung zu den Folgen 256
C. Föderale Steuerungsprobleme durch die Vielzahl der Beteiligten 257
D. Verwaltungseffizienz/Kostenaufwand 257
E. Rechtszersplitterung 259
6. Kapitel
Problem der suboptimalen Verteilung der Kompetenzen 260
A. Bedeutung der Gesetzgebungskompetenzverteilung und Parameter 260
B. Gefahr der ausufernden Gesetzgebung 263
I. Befund 264
II. Bewertung 267
C. Gefahr der Übermäßigen Zentralisierung der Gesetzgebung 267
I. Entwicklung bei den grundgesetzlich genannten Regelungsmaterien 270
1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 270
2. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 271
3. Rahmengesetzgebung 276
a) Grundsätzliches 276
b) Beispiel des Wasserrechts 277
4. Grundsatzgesetzgebungskompetenz 286
5. Gemeinschaftliche Kompetenzen 287
6. „Erosion der Länderkompetenzen 287
II. Entwicklung bei den im Grundgesetz nicht explizit genannten
Gesetzgebungsmaterien 288
1. Klassischerweise den Ländern zugerechnete Regelungsbereiche 291
2. Neue Regelungsbereiche 295
a) Erstes Beispiel: Umweltschutz 297
14 Inhaltsverzeichnis
aa) Umweltinformation 299
bb) Bodenschutz 303
(1) Diskussion 303
(2) Einordnung der Materie Bodenschutz in den Katalog
der Gesetzgebungskompetenzen 305
(3) Abrundende Regelungen des Bundes - Erlass spezieller
ordnungsrechtlicher Vorschriften auf der Grundlage
einer ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz 312
b) Zweites Beispiel: Neue Medien 317
III. Einfluss der europäischen Rechtsetzung 321
1. Erstes Beispiel: Kulturmaßnahmen 323
2. Zweites Beispiel: Innere Sicherheit 326
3. Art. 23 GG als wirksames Absicherungsinstrument für die Länder? 327
4. Ergebnis 332
IV. „Rückhol-Versuche 332
1. Änderungen der Kompetenzkataloge 332
2. Änderung der „Bedürfnisklausel in eine „Erforderlichkeitsklausel
in Art. 72 Abs. 2 GG 334
3. Erhöhte Anforderungen bei der Rahmengesetzgebung
(Art. 75 Abs. 2 GG) 340
4. Rückübertragungsbefugnis in Art. 72 Abs. 3 GG 342
5. Die spezielle Übergangsvorschrift des Art. 125a GG 344
a) Relevanz des Art. 125a Abs. 1 GG 345
b) Relevanz des Art. 125a Abs. 2 GG 345
6. Korrektur bei der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) 349
V. Bewertung 351
VI. Zusammenfassung 352
D. Gefahr der übermäßigen Verflechtung der Gesetzgebung 353
I. Kompetenzbezogene Anwendungsfälle der Verflechtung 357
1. Erstes Beispiel: Hochschulbereich 357
2. Zweites Beispiel: Küstenwache 358
II. Verfahrensbezogene Verflechtung 360
E. Gefahr der mangelnden Flexibilität der Gesetzgebung 363
I. Erstes Beispiel: Europäische Integration 364
II. Zweites Beispiel: Inflexibilität bei Wahrnehmung durch Bund oder
Länder im Bereich der Staatshaftung 365
III. Zusammenfassung 366
Inhaltsverzeichnis 15
F. Zwischenergebnis zu den Gesetzgebungskompetenzen 367
G. Problem der suboptimalen Verteilung der Verwaltungskompetenzen 367
I. Bedeutung der Verwaltungskompetenzverteilung und Parameter 368
II. Problemfelder 369
1. Unitarisierung und Verflechtung 370
2. Zentralisierung der Verwaltung 373
III. Zusammenfassung 376
H. Zusammenfassung zu den Kompetenzen 376
7. Kapitel
Problem der suboptimalen Verteilung der Finanzressourcen 377
A. Eingangsbemerkung 377
B. Finanzverfassung des Bundes (Art. 104a-108 GG) 378
I. Bedeutung der Finanzverfassung für das Bund-Länder-Verhältnis 378
II. Entwicklung der Finanzverfassung 380
C. Grundsätzliche Aufgaben- und Lastenverteilung gem. Art. 104 a GG 394
I. Probleme der geschriebenen Finanzierungszuständigkeit des Bundes 397
1. Konnexitätsprinzip 397
2. Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips 399
a) Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 Abs. 3 GG) 400
b) Finanzhilfekompetenz des Bundes (Art. 104 Abs. 4 GG) 402
c) Gemeinschaftsaufgabenfinanzierung (Art. 91a, 91b GG) 407
d) Sonstige Durchbrechung im parafiskalischen Bereich 409
e) Gemeinsame Strukturdefizite der „kooperativen Finanzverfassung ..411
II. Probleme der ungeschriebenen Finanzierungszuständigkeiten des Bundes 416
1. Zulässigkeit zusätzlicher Finanzierungskompetenzen des Bundes 416
2. Defizite 420
D. Verteilung der öffentlichen Einnahmen 422
I. Steuergesetzgebung 423
1. Grundprinzip 423
2. Defizite 424
a) Geringer steuergesetzgeberischer Spielraum für die Länder 424
16 Inhaltsverzeichnis
b) Verwischung der Kompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis
durch das BVerfG 425
II. Vertikale Steuereinnahmenverteilung 426
1. Systematik des Grundgesetzes 426
2. Tatsächliche Einnahmenverteilung 429
a) Gesamtsteueranteile von Bund und Ländern 429
b) Einzelverteilungsverhältnis zwischen Bund und Ländern,
insbesondere bei der Umsatzsteuer 433
3. Strukturelle Defizite der vertikalen Steuereinnahmenverteilung 439
a) Auseinanderfallen von Ausgaben- bzw. Aufgabenverantwortlichkeit
und der Einnahmeverantwortlichkeit 439
b) Ungereimtheiten beim Umsatzsteuervorwegausgleich 444
c) Defizit einer fehlenden Gesamt-Finanzplanung 444
III. Sonstige Einnahmen 446
E. Finanzausgleich (Art. 107 GG) 447
I. Systematik des Finanzausgleichssystems im Bund-Länder-Verhältnis 447
II. Abriss der Entwicklung des Finanzausgleichs 450
III. Bestandsaufnahme des gegenwärtigen horizontalen Finanzausgleiches im
weiteren Sinne 455
1. Horizontale Steuerertragsverteilung 455
2. Horizontaler Länderfmanzausgleich im engeren Sinne 457
a) Normalfall 457
b) Haushaltsnotlage einzelner Länder 460
3. Bundesergänzungszuweisungen und Hilfeleistungspflicht des Bundes .... 461
IV. Defizite 463
1. Anreizmangel 466
2. Verteilungsschwächen 475
3. Systematisches Problem: Unechte Bestandteile des
Länderfinanzausgleiches 478
4. Intransparenz und mangelnde Verfahrensflexibilität 480
5. Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit - BVerfG-Urteile als
Konsensersatz? 482
6. Einseitige Belastung des Bundes 483
a) Das bis 2004 geltende Finanzausgleichssystem 483
b) Der ab 2005 geltende, neugestaltete Finanzausgleich 489
7. Fazit zu den Defiziten 490
F. Verschuldungsproblematik (Grenzen der Kreditaufnahme) 491
I. Verschuldungssituation bei Bund und Ländern 491
Inhaltsverzeichnis 17
1. Finanzierungssaldo 491
2. Nettoneuverschuldung 494
3. Gesamtverschuldung 495
a) Ist-Situation 496
aa) Situation beim Bund 496
bb) Situation bei den Ländern 498
b) Ursachen und Folgen der zunehmenden Verschuldung 500
c) Grenze der Kreditaufnahme des Bundes und der Länder 502
II. Strukturelle Defizite 507
1. Mangelnde Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanung unter
dem Verschuldungsaspekt 507
2. Fehlende Transparenz bei der öffentlichen Verschuldung 509
3. Fehlende institutionelle Schuldengrenze 510
G. Zusammenfassung 512
8. Kapitel
Problemlösungsfähigkeit und Fazit zur Analyse
der Schwachstellen des Bundesstaates 513
A. Problemlösungsfähigkeit der Bundesrepublik als Bundesstaat 513
I. Problemlösungsfähigkeit bei Mehrebenensystemen 513
1. Typische Problemlösungsarenen und zahlreiche Verhandlungszwänge.... 515
2. Problemlösungsmechanismen: Trend zum „Kleinarbeiten ,
Hochzonung und Finanztransfers 521
II. Folgeproblem der Innovationsmüdigkeit 525
III. Zwischenergebnis zur Problemlösungsfähigkeit 527
B. Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates 527
Dritter Teil
Poststrukturelle Überlegungen 529
9. Kapitel
Vorbemerkung zum postmodernen Paradigma 529
A. Der Bundesstaat ab Objekt des Wandlungsdrucks 529
18 Inhaltsverzeichnis
B. Begriffe der Reform und der Modernisierung des Bundesstaates 531
I. Reform durch Modernisierungsprozess 531
II. Reformgrund 532
1. Politikwissenschaftliche These vom Systemerhalt 533
2. Zusammenhang zwischen föderaler Optimierung und Legitimation des
Bundesstaates 534
a) Statische Legitimation (1. Dimension) 534
b) Dynamische Legitimation (2. Dimension) 540
III. Reformweg 541
C. Responsivität 544
I. Der responsive Bundesstaat 544
II. Die Rolle der föderativen Strukturen 546
D. Zwischenergebnis 547
10. Kapitel
Bisherige abstrakte Versuche der Zielbestimmung 548
A. Crundproblem 548
B. Gegenwärtige „Angebote für die Zukunft 550
I. K. Hesses Ansatz des „unitarischen Bundesstaates 551
II. Kooperativ-verflochtene Föderalismusbeschreibungen 552
III. Zehs Theorie vom „Spätföderalismus 554
IV. Strikt kompetitive Föderalismusbeschreibungen 555
V. Positive (ökonomische) Theorie des Föderalismus 560
VI. Häberles Gedanke des „Kulturföderalismus 563
C. Zwischenergebnis 564
11. Kapitel
Eigener positiver Ansatz des postmodernen Föderalismus 565
A. Modernisierungsstrategie gerichtet auf Steigerung der Handlungs¬
kapazität mit den Postulaten der Balance und der Stabilität 566
Inhaltsverzeichnis 19
I. Dynamik als Wesensmerkmal des Wandlungsprozesses 566
II. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 568
1. Ausdifferenzierung 569
2. Grundsatz der Effektivität/Effizienz 569
a) Erste Annäherung an die Begriffe 569
b) Einführung in die Sichtweise der Wirtschafts- und
Sozialwissenschaften 570
c) Die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Geltung eines
Effizienzgebots 575
aa) Vorklärungen 575
(1) Zu Grunde liegende gesellschaftliche Fokussierung 575
(2) Grundlage der Effizienzüberlegungen 577
(3) Raum für Effizienzüberlegungen im rechtlichen Bereich 578
(4) Juristischer, weiter Effizienzbegriff 579
(5) Die Diskussion in den gesamten Rechtswissenschaften 581
bb) Erste rechtliche Ausprägungen einer Effizienzkontrolle 583
cc) Bundesstaatliche Effizienzsteigerung 589
(1) Einfache Kosteneinsparungen 589
(2) Konsequente Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes
sowie des Äquivalenzprinzips 590
(a) Subsidiarität und Effizienz 590
(b) Fiskalische Äquivalenz und Effizienz 596
3. Operationalisierbarkeit der Steigerung der föderalen
Handlungskapazität 599
4. Prozessplanung und -Steuerung 600
a) Föderales Zero-Base-Budgeting 600
b) Sunsetting im föderalen Staat 604
c) Balanced Scorecard (BSC) 607
5. Zwischenergebnis zur föderalen Handlungskapazität 610
III. Normative Ziele der Modernisierung 611
1. Grunderfordernis der Balance, aber auch der Asymmetrie unter dem
Aspekt der vertikalen Gewaltenteilung 611
2. Stabilität 611
a) Integration 612
b) Subsidiarität im Lichte der Effizienzsteigerung 614
c) Territoriale Komponente 615
B. Wichtige postmoderne Gestaltlingselemente 615
I. Gefahren einer rein modernen Sichtweise 616
II. Korrektur des modernen Ansatzes in Richtung eines postmodernen
Paradigmas 618
20 Inhaltsverzeichnis
1. Begriff der Postmoderne 519
a) Betrachtungen aus der Binnenperspektive der Disziplinen 619
b) Kritik am Begriff der Postmoderne 628
2. Rezeption des Postmoderne-Begriffs in der Rechtswissenschaft 632
a) Die postmoderne Rechtstheorie Ladeurs und Habeis 633
b) Kramers Ansatz der Vergegenständlichung 642
c) Der Ansatz von Litowitz 646
d) Bewertung g^
3. Übertragbarkeit des postmodernen Ansatzes auf das
Staatsorganisationsrecht 553
a) Entwicklungsoffenheit des bundesdeutschen Föderalstaates 655
b) Rückkehr zur Wirklichkeit 658
c) Ethische Verantwortung für den Bundesstaat 660
d) Radikale Pluralität und Heterogenität als föderale Grundelemente -
Konflikt als Integrationsfunktion 664
e) Bedeutungsverlust der Institutionen 670
f) Kultivierung des föderalen Miteinanders 672
III. Folgerungen für den Bundesstaat 673
1. Inhaltliche Konsequenzen 674
a) Entbehrlichkeit einer ideologisierenden Bundesstaatstheorie 674
b) Normative Bezugspunkte einer postmodernen (Bundesstaats-)
Reform aa) Höhere Selbstverantwortung 677
(1) Postmoderne Pluralität 677
(2) Subsidiarität und Äquivalenz im Lichte der Postmoderne -
Verflechtungsabbau 677
(3) Entzauberung der Solidarität 680
bb) Föderale Gerechtigkeit 682
(1) Der philosophisch-politische Diskurs Z Z 683
(a) Egalitaristische Ideen 684
(b) Systemtheoretischer Ansatz 685
(c) Gerechtigkeitstheorie John Rawls 685
(d) Die Habermassche Gerechtigkeitskonzeption II 689
(e) Die Gerechtigkeitskonzeption Etzionis 690
(f) Die Sphärentheorie Walzers 690
(g) Die Positionen Kerstings und Nussers ZIZZ 693
(h) Die Gerechtigkeitskonzeption Lyotards . . 693
(i) Die Gerechtigkeitskonzeption Levinas und Derridas (2) Sozialwissenschaftliche Ansätze Z 696
(3) Der wirtschaftswissenschaftliche DiskursZ 697
(4) Der juristische Gerechtigkeitsdiskurs 700
Inhaltsverzeichnis 21
(5) Zwischenergebnis 702
(6) Konsequenzen für den Bundesstaat 703
(a) Bundesstaatliche Chancengleichheit 703
(b) Hilfe zur Selbsthilfe als Ausdruck postmoderner
Solidarität 704
cc) Akzeptanz für ein System unterschiedlicher Fortschritts¬
geschwindigkeiten und Wohlfahrtsgrade 705
dd) Modifizierter Stabilitätsbegriff. 707
ee) Effizienz im postmodernen Sinne 710
(1) Grundaussage für eine Präferenzentscheidung
zu Gunsten der Effizienz 710
(2) Institutionelle Sichtweise zwecks Ressourcenschonung 713
(3) Leitgedanke des Wettbewerbs 715
(a) Vorteile des institutionellen Wettbewerbs im föderalen
Staatsaufbau 717
(b) Public-choice bedingte Schwierigkeiten beim
Wettbewerb 719
(c) Distributives Korrektiv 722
(d) Postmoderner Wettbewerb funktionaler
Kollektive? 725
(e) Die Verfassung als institutionelle
Wettbewerbssicherung 727
(4) Zwischenergebnis zum postmodernen Effizienzbegriff 729
ff) Bürgergesellschaft als Antwort auf die Präferenzrückbesinnung. 729
gg) Selbstreferenz und Selbstbeobachtung 732
2. Formelle Konsequenzen 735
3. Methodische Konsequenzen 738
a) Die Dekonstruktion als Herangehensweise 738
aa) Dekonstruktion als Strategie 739
bb) Dekonstruktion in der Literaturkritik 739
cc) Kritik an der Dekonstruktion 743
b) Vorfragen für eine Übertragbarkeit auf das Recht 745
c) Die juristische Dekonstruktion 746
aa) Derridas Sichtweise 746
bb) Die amerikanische Schule der Critical Legal Studies (CLS),
insbesondere der Ansatz von Jack M. Balkin 749
cc) Die Rezeption im deutschsprachigen Raum 755
d) Dekonstruktion des Staatsorganisationsrechts 762
e) Verhältnis der Dekonstruktion zu den herkömmlichen juristischen
Auslegungsmethoden 768
f) Sonstige methodische Schlussfolgerungen 774
g) Zusammenfassung 776
C. Zwischenergebnis zum poststrukturellen Lösungsansatz 777
22 Inhaltsverzeichnis
12. Kapitel
Bisherige konkrete Lösungsangebote 777
A. Bewertung der bisherigen Lösungsvorschläge 777
I. Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets 778
II. Vorschläge für die Neuabgrenzung der Kompetenzen 784
1. Vorschläge der Enquete-Kommission „Verfassungsreform von 1976 .... 784
a) Vorschläge 785
b) Bewertung 788
2. Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission 1994 790
a) Einzelvorschläge 791
b) Bedeutung der Vorschläge 794
3. Der Vorstoß von v. Lambsdorff/ v. Weizsäcker 796
4. Der bayerische Vorschlag 796
5. Diskussionspapier der Präsidenten der deutschen Landesparlamente
2000 und Anschlusspapiere 797
6. Der Vorschlag von Herzog 800
7. Der Vorschlag der Bertelsmann-Kommission 2000 801
8. Der hessische Vorschlag 804
9. Der Vorschlag der rheinland-pfälzischen CDU 805
10. Der saarländische Vorschlag 805
11. Der Vorschlag des FDP-Bundesvorstands 806
12. Der nordrhein-westfalische Vorschlag 808
13. Zwischenergebnis 809
III. Vorschläge für die Finanzbeziehungen 810
B. Fazit zu den existierenden Lösungsvorschlägen 813
C. Notwendigkeit einer bereichsttbergreifenden Strukturreform des
Bundesstaats 813
13. Kapitel
Vorschlag für die Gebietsneugliederung 816
A. Erste Ansätze einer Neugliederung des Bundesgebiets 816
B. Notwendigkeit und Haupteffekte einer Neugliederung 819
Inhaltsverzeichnis 23
C. Kooperation, Planung und Finanzausgleichneuordnung keine
Alternativen 825
I. Alternative der Kooperation 825
II. Alternative der intensivierten politischen Planung 829
III. Alternative der Revision des Finanzausgleichs 831
D. Zielraster für die Neugliederung 833
I. Vorgehensweise bei der Neugliederung 834
II. Vorschlag: Sieben Bundesländer 841
1. Übersicht 841
2. „Nordstaat 842
3. „Oststaat 848
4. „Weststaat 850
5. „Sachsen 851
6. „West-Süd-West-Staat 852
7. Bayern 855
8. „Rhein-Main-Thüringen 855
9. Zusammenschau 856
E. Ergebnis zum Aspekt der Neugliederung 857
14. Kapitel
Vorschlag für die Kompetenzzuordnung 858
A. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung 858
I. Vorschlag 858
1. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben
sowie der „autonomiebezogenen Entflechtung im Lichte des
föderalen Wettbewerbs 859
a) Festhalten am Grundmodell eines Kompetenzkatalogs 859
b) Operationalisierbarkeit (ökonomische und andere Kriterien) 860
2. Maßnahmen 863
a) Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 863
b) Ausschließliche Übertragung bestimmter gesamtstaatlicher
Aufgaben auf den Bund 868
c) Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes 869
aa) Vorüberlegungen 869
bb) Konkrete Vorschläge 870
24 Inhaltsverzeichnis
(1) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG, Wegfall
des Art. 74a GG 871
(2) Partielle Erweiterung der Zustimmungspflicht in Art. 74
Abs. 2 GG 884
(3) Weitere Kollisionskorrektive 885
(a) Betrachtung der „Erforderlichkeitsklausel in Art. 72
Abs. 2 GG 885
(b) Subsidiäre Gesetzgebung des Bundes 887
(c) Rückübertragungsklausel mit Vetorecht des Bundes,
echte konkurrierende Gesetzgebung 888
(d) Flexibilisierungslösung mit Wettbewerbsziel 891
(4) Klarstellende Auslegung des Art. 72 Abs. 2 GG 897
(5) Einschränkung des Art. 72 Abs. 3 GG auf bestimmte
Materien 897
(6) Beibehaltung des Art. 125 a GG 898
cc) Zwischenergebnis zur konkurrierenden Gesetzgebungs¬
kompetenz 898
d) Revision der Rahmengesetzgebungskompetenz 898
e) Revision der Grundsatzgesetzgebung 902
f) Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 906
g) Revision der Steuergesetzgebungsbefugnis 907
h) Flexibilisierungsverfahren für „neue , nicht ausdrücklich geregelte
Kompetenzbereiche 914
i) Sonstige flankierende Maßnahmen im Bereich der Gesetzgebung 916
aa) Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den sog.
parafiskalischen Aufgaben des Bundes 916
bb) Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 917
II. Ergebnis zur Reform der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 921
B. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Verwaltung 922
I. Konsequenzen für die Verwaltungskompetenzen 922
1. Grundüberlegungen 922
2. Überlegungen zu einer differenzierten Bundesverwaltung 923
3. Verwaltungsmodernisierung 924
a) Grundsätzliche Reformüberlegungen 925
b) Beispiel: Die Niedersächsische Verwaltungsmodernisierung 927
II. Konsequenzen für die Verwaltungsorganisation 928
1. Punktuelle Überlegungen der Gemeinsamen Verfassungskommission 928
2. Technologieorientierte Ansätze 929
3. Steuerungsbetonte Ansätze 930
C. Fazit zu den Kompetenzen 933
Inhaltsverzeichnis 25
75. Kapitel
Vorschlag für die Finanzneuordnung 942
A. Basisgröße 942
B. Ziel 942
C. Konkrete Vorschläge 944
I. Strikte Konsolidierung 945
1. Materielle Anstrengungen 945
2. Institutionelle Reformen 946
a) Konsultationsmechanismus 946
b) Gemeinsame Haushaltskoordinierung des Bundes und der Länder 950
c) Institutionelle Begrenzung der Neuverschuldung und
Verschuldungsüberwachung 954
II. Abschaffung der sog. Gemeinschaftssteuern und Stärkung des
Steuererhebungsrechts der Länder 963
1. Wegfall der Gemeinschaftssteuern 963
2. Steuererhebungsrechte der Länder 966
III. Abbau der Mischfinanzierung 968
1. Wegfall der Gemeinschaftsaufgaben und der Finanzhilfen des Bundes.... 969
2. Finanzielle Verantwortung des Bundes bei Geldleistungsgesetzen 970
IV. Reform des Länderfinanzausgleichs 970
1. Grundsätze für eine Neuordnung 970
2. Konkrete Neugestaltung 972
D. Zusammenfassung zum Finanzbereich 974
16. Kapitel
Konsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen 981
A. Änderungsbedarf für das bundesstaatliche Prozedere 982
I. Formalisierte Verfahren im Bereich der Gesetzgebung und der Finanzen 982
II. Entwicklung eines neuen Weges der Zusammenarbeit 984
1. Reduzierte Felder für eine Bund-Länder-Zusammenarbeit 984
2. Entwicklung einer verbesserten Konfliktbewältigungsstrategie 985
2° Inhaltsverzeichnis
III. Entwicklung eines neuen Koordinationsmodells als Reaktion auf das
stärker eigenverantwortliche Länderhandeln 989
1. Weiterentwicklung der politischen Planung hin zu einer Steuerung 989
a) Ausgangspunkt der politischen Planung 989
b) Neue Steuerungsmodelle 994
2. Neue Koordinationsmodelle 996
B. Institutionelle Konsequenzen oon
I. Konsequenzen für den Bundesrat jOqO
1. Neuverteilung der Stimmen im Bundesrat 1001
2. Rückführung der Zustimmungsbedürftigkeit 1003
3. Abgestimmte Länderpositionen 1005
4. Änderung bei europäischen Angelegenheiten .1. . ...!. ........ 1007
II. Sonstige institutionelle Konsequenzen 1008
C. Zusammenfassung zu dem bundesstaatlichen Verfahren und den
Institutionen
1009
17. Kapitel
Konsequenzen für die Reforminitialisierung und -begleitung 1012
A. Anstoßgeber für die Bundesstaatsreform und Reformkurs 1013
B. Maßnahmen der institutionellen Absicherung 1021
I. Gesellschaftlicher Reformprozess 1. Fremdsteuerung und Selbstbeobachtung, öffentlichkehsbeteiHgung 1021
2. Change Management, Benchmarking- und Controllingansätze ... 1023
a Benchmarkmg im Rahmen der Bundesstaatsreform 1024
} ^Z^~M»^^ 3. Evaluation des Reformprozesses Z . jo^
II. Verfassungsrechtliche Flankierung III. Umsetzung durch die Regierungen 2 RefoZcht6 aUver BUndeSebene Umerhalb dCr Verfassungsebene I !o33
2. Reformschnttemi Verantwortungsbereich der Länder 1034
C Ergebnis zur Reforminitialisierung und -begleitung 1035
Inhaltsverzeichnis 27
18. Kapitel
Fazit zu den poststrukturellen Überlegungen 1037
Vierter Teil
Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags
mit der grundgesetzlichen Ordnung 1039
19. Kapitel
Vorüberlegungen zur Vereinbarkeit des poststrukturellen
Vorschlags mit dem Grundgesetz 1039
A. Bezugspunkt der Vereinbarkeitsüberlegungen 1039
B. Nichtfestlegung auf eine Bundesstaatstheorie 1040
I. Frage der Ableitbarkeit einer Bundesstaatstheorie 1040
II. Dogmatische Tragweite des Bundesstaatsprinzips 1043
C. Kompatibilität des Paradigmas der Postmoderne 1044
I. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 1045
1. Kollision mit dem Rechtsstaatsprinzip? 1045
2. Weiterentwicklung zu einem verfassungsrechtlichen Effizienzgebot 1048
II. Weitgehende Pluralität als wesentliches Kernelement des postmodernen
(Bundes-)Staates 1054
1. Die Pluralitätsakzeptanz des Grundgesetzes 1054
2. Der Subsidiaritätsgedanke im Grundgesetz 1058
a) Prinzip der Subsidiarität 1058
b) Grundsatz der Entflechtung 1063
3. Die Wettbewerbsoffenheit des Grundgesetzes 1066
4. Die Rolle des Grundgesetzes in der plural-postmodernen Gesellschaft... 1071
III. Vereinbarkeit der postmodernen föderalen Gerechtigkeitskonzeption
mit dem Grundgesetz 1073
1. Hinweise auf eine Gerechtigkeitskonzeption in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts 1074
2. Ableitung einer Gerechtigkeitskonzeption aus allgemeinen
Rechtsprinzipien 1076
3. Nutzbarkeit der Dekonstruktion als Herangehensweise zur
Interpretation des Grundgesetzes 1081
28 Inhaltsverzeichnis
4. Konsequenzen flir die Bundesstaatsreform 1083
IV. Zwischenergebnis 1083
D. Ergebnis zu den Vorüberlegungen 1°83
20. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Neugliederung des Bundesgebietes 1083
A. Möglichkeit der Neugliederung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 1. Hs. GG) 1084
B. Primat der wirksamen Aufgabenerfüllung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1
2.HS.GG) 1089
I. Aufgabenbeschreibung 1091
II. Größe 1091
III. Leistungsfähigkeit 1093
IV. Gesamtschau der Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. GG 1097
C. Berücksichtigung der sonstigen Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG 1098
I. Landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtliche und kulturelle
Zusammenhänge 1099
II. Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit 1102
III. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung 1104
D. Verfahrensaspekte 1106
E. Sonstige verfassungsrechtliche Auswirkungen 1108
I. Stimmenverteilung im Bundesrat 1109
II. Bund-Länder-Machtverteilung und Chancengleichheit der politischen
Parteien (Bundesstaats- und Demokratieprinzip) 1109
F. Gebot der Neugliederung aus einer Gesamtschau der
Verfassungsbestimmungen? 1111
G. Ergebnis 1115
Inhaltsverzeichnis 29
21. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Kompetenzverteilung 1116
A. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowie
der „autonomiebezogenen Entflechtung mit dem Ziel des föderalen
Wettbewerbs 1117
I. Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 1117
II. Paradigma der autonomiebezogenen Entflechtung mit Wettbewerbsziel 1118
B. Vorschläge bezüglich der Gesetzgebungskompetenzen 1119
I. Revision der Befugnisse der Art. 73-75 GG mit dem Ziel der Rückführung
bestimmter Gesetzgebungsmaterien in die Ländergesetzgebung 1119
1. Die Vorschläge für die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 1119
2. Die Vorschläge für die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 1120
a) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG und Streichung
des Art. 74a GG 1121
b) Flexibles Kollisionskorrektiv mit Wettbewerbsziel 1122
aa) Kompatibilität mit Art. 72 Abs. 2 GG 1122
bb) Kompatibilität mit anderen Grundgesetzbestimmungen 1123
cc) Zwischenergebnis 1125
3. Die Vorschläge für die Rahmengesetzgebungskompetenz 1125
II. Die Vorschläge für die Grundsatzgesetzgebungskompetenz 1125
III. Die Vorschläge für die Steuergesetzgebung 1126
IV. Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 1127
V. Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den parafiskalischen
Aufgaben des Bundes 1128
VI. Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 1129
VII. Flexibilisierungsverfahren für neue Kompetenzbereiche 1129
VIII. Zusammenfassung zur Kompatibilität der auf die Gesetzgebungs¬
kompetenzen bezogenen Vorschläge 1130
C. Vorschläge bezüglich der Verwaltungskompetenzen 1131
30 Inhaltsverzeichnis
22. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Finanzstruktur 1131
A. Strikte Konsolidierung 1131
I. Materielle Konsolidierung 1131
II. Formelle Sicherungen 1132
B. Gesamthaushaltskoordinierung 1134
C. Stärkung des Konnexitätsgrundsatzes 1136
D. Rückführung des Länderfinanzausgleichs 1136
E. Beseitigung der Mischfinanzierung 1137
F. Ergebnis zum Finanzbereich 1139
23. Kapitel
Überprüfung des institutionellen Vorschlags 1139
24. Kapitel
Überprüfung des Vorschlags zur Reforminitialisierung und -begleitung 1141
25. Kapitel
Fazit zur Vereinbarkeitsprüfung und zusammenfassender
Gesamtvorschlag 1142
Fünfter Teil
Schlussfolgerungen und Zusammenfassung 1145
26. Kapitel
Schlussfolgerungen im gesamteuropäischen Kontext 1145
A. Vorbemerkung j 145
Inhaltsverzeichnis 31
B. Die geltende Zuständigkeitsverteilung auf europäischer Ebene 1147
I. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigungen der EU 1147
II. Subsidiäre und ungeschriebene Kompetenzen 1149
III. Subsidiaritätsprinzip 1150
C. Das Ineinandergreifen der Reformen auf europäischer und deutscher
Ebene 1151
I. Post-Nizza-Prozess 1151
II. Diskussion im Europäischen Konvent 1154
III. Versuch der Systematisierung 1156
IV. Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags 1156
27. Kapitel
Zusammenfassung 1158
Anlagen 1179
Literaturverzeichnis 1200
Sach- und Personenregister 1278
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Größe der bestehenden Bundesländer 229
Tabelle 2: Flächenvergleich der Bundesländer im europäischen Vergleich 230
Tabelle 3: Bundesländer mit unter zwei Mio. Einwohnern 231
Tabelle 4: Vergleich der Bundesländer nach der Wirtschaftskraft 233
Tabelle 5: Vergleich der Bruttowertschöpfung der Bundesländer 235
Tabelle 6: Vergleich der Wirtschaftskraft der Länder im europäischen
Vergleich 236
Tabelle 7: Bundesländervergleich Finanzkraftmesszahl/Ausgleichsmesszahl 238
Tabelle 8: Bundesländervergleich bei der Arbeitslosenquote 239
Tabelle 9: Stärkung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes
durch Änderung des GG 271
Tabelle 10: Mindereinnahmen durch das Steuerreformgesetz 1999 388
Tabelle 11: Bundesergänzungszuweisungen nach Bundesländern 415
Tabelle 12: Gesamtsteueranteile von Bund und Ländern 430
Tabelle 13: Verteilung der Einkommensanteile beim Gesamtsteueraufkommen 431
Tabelle 14: Einnahmen der öffentlichen Haushalte 434
Tabelle 15: Verteilungsverhältnis von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer
in % von 1970-2002 436
Tabelle 16: Ausgleichszuweisungen im Rahmen des Länderfinanz¬
ausgleichs i.e.S 458
Tabelle 17: Finanzielle Auswirkungen des Länderfinanzausgleichs 2005 465
Tabelle 18: Verteilung des Bruttoinlandsprodukts 469
Tabelle 19: Belastungszunahme (-) bzw. Belastungsabnahme (+) beim Bund und
den alten Ländern durch das Föderale Konsolidierungsprogramm 1995
inMrd. DM 486
Tabellenverzeichnis 33
Tabelle 20: Finanzierungssaldo 493
Tabelle 21: Nettoneuverschuldung 495
Tabelle 22: Verschuldung der Länder inkl. Gemeinden etc 499
Tabelle 23: Diskussion des Kompetenzkatalogs durch die Gemeinsame
Verfassungskommission 793
Tabelle 24: Integration von Landkreisen Mecklenburg-Vorpommerns in den
„Nordstaat 842
Tabelle 25: Niedersächsische Kenndaten auf Kreisebene 844
Tabelle 26: Vormals niedersächsische Gebiete des „Nordstaates 846
Tabelle 27: Fläche und Einwohner des „Nordstaates 846
Tabelle 28: Vormals zu Mecklenburg-Vorpommern gehörende Gebiete des
„Oststaates 849
Tabelle 29: Fläche und Einwohner des „Oststaates 850
Tabelle 30: Fläche und Einwohner des „Weststaates 851
Tabelle 31: Fläche und Einwohner des Staates „Sachsen 851
Tabelle 32: Kenndaten des „Süd-West-Staates 853
Tabelle 33: Bruttoinlandsprodukt des „Süd-West-Staates 854
Tabelle 34: Fläche und Einwohnerzahl des Landes „Rhein-Main-Thüringen 855
Tabelle 35: Zusammenschau der Kennzahlen der neugegliederten Länder 856
Tabelle 36: Reduzierung der Tatbestände der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz 879
Tabelle 3 7: Bruttoinlandsprodukt der neugegliederten Länder 1095
Tabelle 38: Neugliederung der Bundesrepublik 1168
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Felder der Strukturoptimierung bei der Bundesstaatsreform 205
Abb. 2: Gegenwärtige Gliederung des Bundesgebiets 222
Abb. 3: Pro-Kopf-Verschuldung Hamburgs, Bremens und Berlins 248
Abb. 4: Länderübergreifende Flusseinzugsgebiete 285
Abb. 5: Beteiligungsrechte und Möglichkeiten der Länder in Angelegenheiten
der Europäischen Union 330
Abb. 6: Formulierung einer Balanced-Score-Card 609
Abb. 7: Neugliederungsvorschlag der Ernst-Kommission 781
Abb. 8: Zusammenhang zwischen Koordinationskosten und Administrations¬
kosten 835
Abb. 9: Zusammenhang zwischen Regierungskosten und Kosten der
Bürger 837
Abb. 10: Kreisgliederung Mecklenburg-Vorpommerns i.d.F. des
Landkreisneuordnungsgesetzes 1994 843
Abb. 11: Gliederung Niedersachsens 847
Abb. 12: Feedback-Prozess beim Balanced-Score-Card-Ansatz 1029
Abb. 13: Feedback-Prozess bei der Bundesstaatsreform mit Balanced-
Score-Card-Ansatz 1030
Abb. 14: Finanzkraftrelation mit Gemeinden (vor Länderfinanzausgleich) 1096
Abb. 15: Finanzkraftspanne der Länder untereinander (mit Gemeinde¬
steueransatz) 1096
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