Parlamente im Exekutivföderalismus: eine Studie zum Verhältnis von föderaler Ordnung und parlamentarischer Demokratie in der Europäischen Union
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Berlin [u.a.]
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Einleitung.....................................................1
1. Die These: Die EU als Exekutivföderalismus und die Folgen für
die Parlamente............................................ 4
2. Grundüberlegungen und theoretische Bezugspunkte..........,. 7
a) Vergleich und Modelltheorie: Die föderalen Ordnungen
in der EU, der Bundesrepublik und dem Deutschen
Reich von 1871 und das Modell des
Exekutivföderalismus..................................8
b) Konkurrenzdemokratie, Konkordanzdemokratie und
Lehmbruchs These vom Strukturbruch..................12
c) Dualistische Systeme und der Vergleich von
Europäischem Parlament und amerikanischem
Kongreß...............................................15
3. Methodik und Gang der Untersuchung......................... 17
Teil 1: Das Modell des Exekutivföderalismus und
die föderale Gestalt der Europäischen Union...................21
A. Vorbemerkungen ֊ Fragestellung,
Begrifflichkeiten und Methode.................................21
B. Strukturtypen föderaler Ordnungen..........................29
I. Strukturmerkmale und Strukturtypen föderaler Ordnungen.....29
1. Die Form der Kompetenzverteilung als
Strukturmerkmal.......................................30
a) USA und Bundesrepublik als Beispiele von Trenn-
und Verflechtungssystem............................,32
b) Bedeutung der funktionalen Kompetenzverteilung.....33
2. Die Beteiligung der Gliedstaaten an der Willensbildung
der Zentralebene als Strukturmerkmal................ 35
a) Das föderative Organ - Senats- oder
Exekutivratsmodell............................. 36
b) Weitere Elemente in der Willensbildung der
Zentralebene
38
X
Inhaltsverzeichnis
II. Fazit: Exekutivföderalismus, Trennföderalismus und
direktdemokratischer Verflechtungsföderalismus als
Strukturtypen föderaler Ordnungen...............................40
C. Europäische Union und Ministerrat als
Exekutivföderalismus und Exekutivrat....................... 43
L Funktionale Kompetenzverflechtung und föderaler
Koordinationsbedarf........................................ 44
1. Rechtliche Ausgestaltung..............................44
2. Beispiele.............................................47
II. Der Ministerrat als Exekutivrat - ein struktureller Vergleich
von europäischem Ministerrat und deutschem Bundesrat.........51
1. Begriff und Funktion des Exekutivrates................51
2. Interne Organisation: gubernativ-bürokratische
Doppelstruktur ilnd sachliche Zergliederung............53
a) Zusammensetzung: Kreation, Mitglieder und Mandat....53
(1) Gubernative Kreation und exekutive Mitglieder...53
(2) Gebundenes Mandat und gebündelte
Stimmabgabe.....................................59
b) Organisation: Viele Ausschüsse statt einem Plenum...60
(1) Vielfalt des Organs aus sachlicher
Differenzierung: Fachausschüsse und Fachräte....61
(2) Europäische Besonderheit 1: Die bürokratische
Re-Institutionalisierung des Rates im Ausschuß
der Ständigen Vertreter.........................69
(3) Europäische Besonderheit 2: Das
Generalsekretariat des Rates....................74
3. Rechtsetzungskompetenzen: Der Exekutivrat als
Legislative........................................ 76
a) Entscheidungskompetenzen und Handlungsformen........78
b) Der Exekutivrat im Verfahren der Rechtsetzung -
Einfluß der Ausschüsse und interinstitutionelle
Verflechtungen mit Parlament und Regierung..........89
4. Konsensuale Entscheidungsfindung und bürokratische
Verhandlungskultur - der Exekutivrat als
„Konsensmaschine“......................................95
a) Formale Mehrheitsregel und informeller
Konsensmodus...................................... 96
b) Nicht-Öffentlichkeit der Ratsverhandlungen als
spezifische Voraussetzung..........................109
Inhaltsverzeichnis
XI
c) Gründe und Grundlagen des Konsensmodus im
Exekutivrat........................................113
HL Fazit: Das Modell des Exekutivföderalismus................117
D. Strukturprobleme zwischen exekutivföderalem
Modell und parlamentarischer Demokratie - eine
ideengeschichtliche Rekonstruktion............................123
L Konzeptionen und Probleme des Exekutivföderalismus in
Deutschland........................................... 125
1. Von der Unmöglichkeit des parlamentarischen
Regierungssystems im Exekutivföderalismus ֊
Erich Kaufmann........................................125
2. Vom Verschwinden der föderalen Vielfalt und der Do-
minanz der Bürokratie im unitarischen Bundesstaat -
Konrad Hesse..........................................130
3. Vom Verhandeln als Handlungslogik des
Exekutivföderalismus und den Verwerfungen zwischen
exekutivem Bundesstaat und Parteienwettbewerb -
Gerhard Lehmbruch.....................................135
4. Von der Verdrängung des parlamentarischen
Regierungssystems im Allparteienbundesstaat -
Ernst-Wolfgang Böckenförde............................141
5. Von der Problemlösungsfähigkeit exekutivföderaler
Systeme und der Logik der Politikverflechtung ֊
Fritz W. Scharpf......................................146
II. Zusammenfassung: Vier Strukturprobleme und der Begriff des
Exekutivföderalismus........................................150
1. Vier Strukturprobleme zwischen Exekutivföderalismus
und parlamentarischer Demokratie......................151
2. Zum Begriff des Exekutivföderalismus -
Abgrenzungen und Definition...........................154
III. Überleitung: Europäisierung des exekutivföderalen
Konzepts - und seiner Probleme?.............................157
XII
Inhaltsverzeichnis
Teil 2: Die nationalen Parlamente in der
Systemlogik des Exekutivföderalismus..........................163
A. Vorbemerkungen.............................................163
L Zu Begriff und Konzeption parlamentarische Kontrolle in
unionswartigen Angelegenheiten - ein Analyseraster..........166
II. Von Nutzen und Grenzen des Verfassungsvergleichs..........174
B. Nationale Parlamente im europäischen
Verfassungsrecht - die Rechtslage........................... 177
I. Stellung und Funktionen der einzelstaatlichen Parlamente im
Unionsrecht.................................................177
1. Europäische Rechtsetzung und nationale Parlamente.....177
a) Sekundärrechtsetzung...............................177
b) Primärrechtsetzung.................................180
(1) Vertragsrevisionen....................... 180
(2) Halbautonome Vertragsänderungen................181
(3) Exkurs: Konventsverfahren (Grundrechtscharta)..183
c) Implementation von Unionsrecht, insbesondere von
Richtlinien und Rahmenbeschlüssen..................185
2. Kreation europäischer Organe und Rekrutierung
politischen Personals durch die nationalen Parlamente.187
3. Fazit............................................... 189
II. Europäische Integration im nationalen Parlamentsrecht ֊
Organisationsformen und Mitwirkungsrechte der nationalen
Parlamente in europäischen Angelegenheiten............190
1. Spezifische Mitwirkungsrechte der Parlamente in
europäischen Angelegenheiten..........................192
a) Informations- und Verfahrensrechte - das
europäische Spektrum...............................192
b) Die deutsche Rechtslage - Art. 23 II, III GG und §§ 3
ff. EUZBBG.........................................194
2. Die Europaausschüsse der nationalen Parlamente - die
verschiedenen nationalen Organisationsformen..........198
a) Grundtypen: zentrales oder dezentrales Modell......200
b) Der Unionsausschuß des Deutschen Bundestages.......201
c) Kooperation der Ausschüsse - die COSAC.............206
3. Fazit.................................................208
Inhaltsverzeichnis
XIII
C. Warum die nationalparlamentarische Legitimation
mit der exekutivföderalen Logik kollidiert ֊
Zum Verhältnis von nationalen Parlamenten und
Minis terrr at..................................................21C
L Die Mediatisierung der nationalen Parlamente in den
europäischen Verfahren - das Problem der Kontrolle fremder
Verfahren.........................................211
1. Problemanalyse......................................212
a) Informationsmangel, Zeitdruck und exekutiver
Wissensvorsprung..................................212
b) Exekutivföderale Erklärung der Mediatisierung.....217
c) Sondersituation Primärrechtsetzung:
Problementschärfung durch das Ratifikationsrecht
der nationalen Parlamente - oder das
Konventsverfahren?................................220
2. Lösungsoption I: Direkte Vertretung der nationalen
Parlamente im institutionellen System und den
Verfahren der EU?....................................223
a) Eine gemeinsame Versammlung von nationalen und
Europäischem Parlament? - Das Konferenz-Modell
und die COSAC.....................................223
b) Eine eigene Kammer der nationalen Parlamente? -
Das Senats-Modell............................. 226
c) Diskussion und Kritik.............................227
3. Lösungsoption II: Verbesserung der mittelbaren
Stellung der nationalen Parlamente ֊ Reformen im
unionalen und nationalen Recht.......................231
a) Informationsansprüche und Fristen aus dem
Protokoll des Amsterdamer Vertrages...............232
b) Kooperationen der nationalen Parlamente mit
europäischen Organen und untereinander............233
c) Zur Effektivität der Europaausschüsse der nationalen
Parlamente - das deutsche und das britische Beispiel.236
d) Fazit.............................................240
II. Interinstitutionelle Verflechtung des Rates im
Rechtsetzungsverfahren - das Problem der Kontrolle
komplexer Verfahren........................................241
III. Nicht-Öffentlichkeit der Ratsverhandlungen - das
Transparenzproblem.........................................246
1. Die Vorschriften über die Öffentlichkeit des Rates und
das Problem parlamentarischer Kontrolle..............246
XIV
Inhaltsverzeichnis
2. Exekutivföderale Erklärung der Vertraulichkeit und die
Reichweite von Reformansätzen - Öffentlichkeit der
Ratsverhandlungen?..................................249
IV. Konsensuale Verhandlungskultur im Rat und
parlamentarischer Mitentscheidungsanspruch.................254
1. Zur Problematik bindender parlamentarischer Mandate
in konsensualen Verhandlungen........................255
a) Die Diskussion um bindende Mandate - Beispiele
und Vorschläge.................................. 255
b) Zur rechtlichen Zulässigkeit bindender Mandate....258
c) Bindende Mandate aus der Perspektive
exekutivföderaler Verhandlungslogik...............261
2. Konsensmodus und die Kommunikationsfunktion der
nationalen Parlamente................................266
D. Zusammenfassung: Das Dilemma der nationalen
Parlamente....................................................269
Teil 3: Das Europäische Parlament in der
Systemlogik des Exekutivföderalismus..........................279
A. Vorbemerkungen............................................279
B. Strukturtypen parlamentarischer Systeme als
Vergleichsmuster für das EP und die EU........................289
I. Parlamentarisches Regierungssystem und Redeparlament -
Beispiel Großbritannien.....................................290
II. Präsidentiell-dualistisches System und Arbeitsparlament -
Beispiel USA................................................294
III. Exekutivföderal-dualistisches System und Arbeitsparlament -
Beispiel Kaiserreich........................................299
Inhaltsverzeichnis
XV
C. Warum es in der EU kein parlamentarisches
Regierungssystem, wohl aber ein starkes EP geben
kann - Gestalt und Kompetenzen des EP in der
exekutivföderal dualistischen Institutionenordnung
der EU......................................................306
L Das EP und seine negative Kreationsfunktion...............306
1. Kommissionswahl und Mißtrauensvotum - die EU auf
dem Weg in ein parlamentarisches Regierungssystem?..306
2. Dualistische Grenzen der Par lament arisierung......310
a) Die Beteiligung des Rates an der Kommissionswahl
und die Anhörungen der Kommissionskandidaten im
EP............................................. 310
b) Die Regierungsfunktion des Rates.................314
c) Inkompatibilität von EP-Mandat und
Kommissionsamt...................................321
3. Als Zusammenfassung: Reformüberlegungen und ihre
Konsequenzen........................................326
II. Die Kontrollfunktion des EP - mehr Arbeits- als
Redeparlament......................................... 330
1. Kontrolle durch Öffentlichkeit - das EP als
Redeparlament..................................... 333
a) Interpellationsrecht und Fragestunden gegenüber der
Kommission..................................... 334
b) Dringlichkeitsdebatten und Aussprachen über
Berichte der Kommission........................ 337
2. Kontrolle durch Organisation und Sachverstand ֊
Ausschußwesen und Hilfsdienste als Kennzeichen des
EP als Arbeitsparlament.............................340
a) Der Vergleichshorizont: Das Ausschußwesen Ín
parlamentarischen und in dualistischen
Regierungssystemen...............................341
b) Die Ausschüsse im EP - Organisation und allgemeine
Funktion....................................... 346
c) Spezialfall: Untersuchungsausschüsse.............351
d) Mitarbeiter und wissenschaftliche Hilfsdienste des EP... 357
3. Exekutivföderales Spezifikum der Kontrollfunktion:
Der Rat als Kontrollobjekt des EP...................360
III. Das Europäische Parlament in der Rechtsetzung -
als Arbeitsparlament im Verhandlungssystem................363
XVI
Inhaltsverzeichnis
1. Vergleichshorizont: Legislativfunktion der Parlamente
in parlamentarischen und dualistischen
Regierungssystemen..................................365
2. Rechtsetzung im Dreieck ֊ zur rechtlichen Struktur
der Rechtsetzungsverfahren in der EU zwischen
Kommission, Rat und EP............................ 367
3. Kooperative Momente in den Verfahren und die
Mitwirkung des EP...................................371
a) Informelle Mechanismen und der Kompromißdruck
durch Mehrheitsregeln.......................... 371
b) Die Ausschüsse in der kooperativen Rechtsetzung..373
c) Der Vermittlungsausschuß zwischen EP und Rat.....375
D. Zusammenfassung: Die dualistische Option des
Europäischen Parlaments................................... 380
I. Das EP als Arbeit- und Kontrollparlament im europäischen
Exekutivföderalismus......................................381
II. Grenzen eines europäischen Arbeitsparlaments: Repräsentation
im EP................................................... 387
1. Das EP als öffentliches Forum......................388
2. Abgeordnete des EP, europäische Parteien und ihre
Repräsentationsfähigkeit.......................... 391
Ergebnis und Schlußfolgerungen: Ein Modell
parlamentarischer Demokratie im
Exekutivföderalismus der Europäischen Union.................397
Zusammenfassung in Thesen...................................407
Teil 1: Exekutivföderalismus als föderaler Strukturtyp und
Rahmen der Parlamente.....................................407
Teil 2: Die nationalen Parlamente in der Systemlogik des
Exekutivföderalismus......................................409
Teil 3: Das Europäische Parlament in der Systemlogik des
Exekutivföderalismus.................................... 414
Ergebnis: Ein Modell........................................417
Summary
419
Inhaltsverzeichnis XVII
Literaturverzeichnis.............................................425
Sachregister.....................................................467
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