Mediation und Vorverfahren: ein Beitrag zur Reform des verwaltungsgerichtlichen Vorverfahrens
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Berlin
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Einleitung 1
Erster Teil
Das Widerspruchsverfahren im Abbau
1. Kapitel
Das Widerspruchsverfahren als Rechtsschutzverfahren 11
A. Grundanliegen des Widerspruchsverfahrens 11
B. Die Ausgestaltung des Widerspruchsverfahrens in der VwGO 17
I. Das Erfordernis des Widerspruchsverfahrens 17
II. Das Verhältnis von Ausgangs und Widerspruchsbehörde der Devo
lutiveffekt 19
III. Der Suspensiveffekt des Widerspruchs 21
IV. Entwicklungstendenzen Abbau des Widerspruchsverfahrens 21
2. Kapitel
Abbautendenzen in Judikative und Legislative 24
A. Tendenzen in der Judikative 24
I. Das Vorverfahren als „Sachurteilsvoraussetzung 24
1. Übertriebener Formalismus 27
2. Die Prozessökonomie 28
3. Die Teleologie des Vorverfahrens 28
II. Die Ausnahmen von der Durchführung eines Vorverfahrens 29
1. Die gesetzlich nicht geregelten Ausnahmen 30
a) Rügelose sachliche Einlassung des Beklagten auf die Klage 30
b) Voraussichtliche Aussichtslosigkeit 31
2. Die Auslegung der Wörter „für besondere Fälle durch das BVerfG 32
B. Tendenzen in der Legislative 35
XII Inhaltsverzeichnis
I. Der Paradigmenwechsel der Gesetzgebung Von der Verfahrensverein¬
heitlichung zur Verfahrensbeschleunigung und Vereinfachung 35
II. Die fortschreitende Zunahme der Ausnahmefälle 39
1. Der statistische Ausgangspunkt: Die „Erfolgsquote der Vorver¬
fahren 49
2. Förderung von Investitionen, insbesondere durch Beschleunigung... 50
3. Identität von Ausgangs und Widerspruchsbehörde 52
4. Bindung der Ausgangsbehörde 53
5. Gerichtliche Prüfung im einstweiligen Rechtsschutz 53
6. Möglichkeit der Gegenvorstellung 54
7. Weitere Einzelbegründungen 54
III. Dispositionsmöglichkeiten bei Devolutiveffekt und Suspensiveffekt 55
1. Möglichkeit der Abschaffung des Devolutiveffekts durch den Lan¬
desgesetzgeber 55
2. Die weitgehende Abschaffung und Einschränkung des Suspensiv
effekts 59
3. Kapitel
Bewertung und derzeitiger Stand 65
A. Die Desavouierung der Selbstkontrolle 65
I. Das „Wann der Selbstkontrolle Die Relativierung des Vorverfahrens
durch die Interpretation als Sachurteilsvoraussetzung im weiteren Sinne 65
II. Das „Ob der Selbstkontrolle Die extensive Erweiterung der Ausnah¬
mefälle 19
1. Die (sachliche) Auseinandersetzung außerhalb des Widerspruchsver¬
fahrens 81
2. Verfahrensbeschleunigung und Verfahrensvereinfachung 86
a) Das Widerspruchsverfahren als „Durchlaufstation 87
b) Die „Entlastung als Belastung 90
3. Die Bedeutung der Rechtmäßigkeits und Zweckmäßigkeitskontrolle 96
4. Verknüpfung von Selbstkontrolle und Suspensiveffekt 99
B. Schwächung der Wirkungsstruktur des Widerspruchsverfahrens 100
I. Die Lockerung des Devolutiveffekts 100
II. Die Zurückdrängung des Suspensiveffekts 102
C. Die Effektivität des Widerspruchsverfahrens 105
I. Missbräuchliche Einlegung des Widerspruchs 107
II. Verfahrensrechtliche Beendigung und „Erfolgsquote des Wider¬
spruchsverfahrens 108
Inhaltsverzeichnis XIII
III. Die Entlastung der Verwaltungsgerichte 111
IV. Die Dauer des Widerspruchsverfahrens 112
V. Die verwaltungsinterne Selbstkontrolle zum Rechtsschutz des Wider¬
spruchsführers 112
1. Überprüfung der Verwaltungsentscheidung in tatsächlicher Hinsicht 112
2. Überprüfung der Verwaltungsentscheidung nach Zweckmäßigkeits¬
gesichtspunkten 114
3. Überprüfung der Verwaltungsentscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit 115
VI. Informales Verwaltungshandeln im Widerspruchsverfahren 118
VII. Fazit 120
Zweiter Teil
Ein mediatives Vorverfahren
1. Kapitel
Ein mediatives Vorverfahren
für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 131
A. Grundzüge eines Mediationsverfahrens 132
I. Begriff der Mediation 132
II. Der Mediator 138
1. Die Aufgaben und Grenzen des Mediators 139
2. Fähigkeiten und Voraussetzungen des Mediators 144
a) Fachliche Fähigkeiten und Voraussetzungen 144
b) Persönliche Fähigkeiten und Voraussetzungen 145
III. Skizze eines Mediationsverfahrens „Einzelne Verfahrensschritte 147
1. Initiierungsphase 148
2. Vorbereitungsphase ¦ 149
3. Verhandlungsphase 152
4. Umsetzungsphase 153
IV. Der Weg der „modernen Mediation 153
B. Ziele, Chancen und Grenzen eines mediativen Vorverfahrens 162
I. Die Stärkung der Eigenständigkeit der Verwaltung 163
1. Die effektive Kommunikation 164
2. Konsensorientierte Kooperation 167
II. Die Akzeptanz der Verwaltungsentscheidung 172
III. Die Entlastung von Verwaltungsgerichtsbarkeit, Verwaltung und Bürger 179
IV. Grenzen des mediativen Vorverfahrens 180
XIV Inhaltsverzeichnis
2. Kapitel
Konzept eines mediativen Vorverfahrens 185
A. Der Anwendungsbereich 185
I. Die Klagearten 185
II. Das mediative Vorverfahren als „Zugangsvoraussetzung 190
1. Das Mediationsverfahren als obligatorisches Vorverfahren 191
a) Gemeinschaftsrechtliche und verfassungsrechtliche Bedenken... 191
b) Obligatorisches Vorverfahren und der Gedanke der Mediation .. 194
aa) Der Aspekt der Freiwilligkeit 194
bb) Konfliktspezifische Aspekte 199
2. Der Abschluss des Mediationsverfahrens vor Klageerhebung 204
III. Das mediative Vorverfahren als Verwaltungsverfahren 206
IV. Ausnahmeregelungen 212
1. Bisherige gesetzliche Ausnahmetatbestände 212
2. Mediationsspezifische Ausnahmetatbestände 214
B. Der Mediator 215
I. Aufgaben und Kompetenzen 215
II. Der rechtliche Status des Mediators 218
III. Die Person des Mediators 219
C. Der Gang des Verfahrens Einzelne Aspekte 222
I. Der Antrag auf Durchführung des mediativen Vorverfahrens 222
1. Die Fristgebundenheit des Antrags 223
2. Die Form des Antrags 225
3. Auswahl des Mediators 226
2. Die zuständige Stelle 227
II. Die Überleitung des Verfahrens 228
III. Teilnahmepflicht und Säumnisfolgen 229
1. Teilnahmepflicht 229
2. Säumnisfolgen 230
D. Der vorläufige Rechtsschutz 232
Ausblick 235
Zusammenfassung 240
Anhang 246
Literaturverzeichnis 255
Sachregister 294
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