Das Initiativrecht der Europäischen Kommission:
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Berlin
Duncker & Humblot
2003
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Einleitung 15
Erster Teil
Das Vorschlagsprinzip im Rechtsetzungssystem
der Europäischen Gemeinschaft 21
Kapitel 1
Das Initiativmonopol der Kommission im Gemeinschaftsrecht 22
I. Das Vorschlagsrecht im EG-Vertrag 22
1. Der Ermessensspielraum zur Vorschlagsvorlage 23
2. Die rechtlichen Bindungen des Vorschlagsrechts 25
a) Primär- und sekundärrechtliche Rechtsetzungsaufträge 25
b) Jahresgesetzgebungsprogramm 26
c) Subsidiarität und Finanzierbarkeit 27
d) Förmliche Aufforderungen zur Vorschlagsvorlage 27
3. Zum Inhalt eines Vorschlags 28
II. Die Ausnahmen vom Initiativmonopol der Kommission 29
1. Die Initiativrechte der übrigen Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten ... 30
a) Initiativrechte des Europäischen Parlaments 31
b) Initiativrechte des Europäischen Gerichtshofs 33
c) Initiativrechte der Europäischen Zentralbank 33
d) Initiativrechte der Mitgliedstaaten 34
e) Spezielle Initiativrechte der Kommission 35
2. Die indirekten Initiativrechte des Rates und der Mitgliedstaaten 35
a) Aufforderungsrecht gemäß Artikel 115 EGV 36
8 Inhaltsverzeichnis
b) Antragsrecht gemäß Artikel 11 Abs. 2 UAbs. 3 EGV 37
c) Antragsrecht gemäß Artikel 67 Abs. 2 EGV 37
3. Die Initiativrechte in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik 38
a) Allgemeinzuständigkeit des Rates gemäß Artikel 14 Abs. 1 EUV 38
b) Befassungsrecht der Kommission gemäß Artikel 22 EUV 39
c) Beteiligungsrecht der Kommission gemäß Artikel 27 EUV 39
d) Aufforderungsrecht des Rates gemäß Artikel 14 Abs. 4 EUV 40
e) Sonderfall des Artikels 301 EGV 40
f) Initiativbefugnis des Europäischen Parlaments 43
4. Die Initiativrechte in der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Straf¬
sachen 44
a) Initiativrecht der Kommission gemäß Artikel 34 Abs. 2 S. 2 EUV 44
b) Sonderfall des Artikels 42 EUV 45
c) Initiativbefugnis des Europäischen Parlaments 46
5. Zusammenfassung 47
6. Das Vorschlagsrecht für Vertragsänderungen 48
Kapitel 2
Die komplementären Änderungsrechte des Rates und
der Kommission gemäß Artikel 250 EGV 49
I. Das Recht des Rates zur Änderung eines Vorschlags 50
1. Die unveränderte Annahme eines Vorschlags 50
2. Die Grenzen des Änderungsrechts 51
a) Standpunkt der Literatur 52
b) Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs 53
c) Stellungnahme
3. Die Untätigkeit des Rates nach Vorlage eines Vorschlags
a) Ermessen des Rates zur Befassung mit der Vorlage •*
b) Pflicht des Rates zur Befassung mit der Vorlage 60
c) Ausnahmefall des ersatzorganschaftlichen Handelns
d) Zwischenergebnis
e) Stellungnahme
4. Zur Ablehnung eines Vorschlags
Inhaltsverzeichnis 9
II. Das Recht der Kommission zur Änderung eines Vorschlags 68
1. Zum Verhältnis zwischen den beiden Änderungsrechten 69
a) Motive zur Änderung eines Vorschlags 69
b) Grenzen des Änderungsrechts 72
2. Die Rücknahme von Vorschlägen 75
a) Rechtsgrundlage für die Rücknahme 75
b) Rücknahme zur Änderung eines Vorschlags 76
c) Ersatzlose Rücknahme eines Vorschlags 76
aa) Rücknahme nach Untätigkeit des Rates 77
bb) Rücknahme gegen den Willen des Rates 79
(1) Meinungsstand in der Literatur 81
(2) Stellungnahme 83
Zweiter Teil
Das Spannungsverhältnis zwischen dem Initiativrecht
der Kommission und dem Entscheidungsrecht des Rates 94
Kapitel 3
Die Einflußnahme der Mitgliedstaaten auf die Vorschläge
der Kommission vor und nach ihrer Vorlage zum Rat 98
I. Die Einbindung der Mitgliedstaaten durch die Kommission: Zum dreiphasigen Ver¬
fahren der Ausarbeitung von Gesetzesvorschlägen 98
1. Die Phase der Information 99
2. Die Phase der Konsultation 99
3. Die Phase der Entscheidung 101
II. Die Konsultation von nationalen Experten vor der Vorschlagsvorlage: Zum Kon¬
flikt zwischen Information und Angleichung 102
1. Informationsbeschaffung versus politische Abstimmung 103
2. Zur Konsultationspflicht vor der Vorschlagsvorlage 106
3. Stellungnahme 108
III. Der Primat der Mitgliedstaaten: Zur Ausrichtung des Vorschlags am Entschei¬
dungsverhalten des Rates 113
1. Die Abhängigkeit des Vorschlags vom Abstimmungsverhalten der Mitgliedstaa¬
ten 114
10 Inhaltsverzeichnis
2. Die Entwertung des Vorschlagsrechts im Zuge der Einstimmigkeitspolitik des
Rates 117
3. Zusammenfassung 119
Kapitel 4
Der Europäische Rat und die Präsidentschaft
des Rates der Europäischen Union 121
I. Der „weite integrationsfördernde Beurteilungsspielraum auf höchster Ebene: Zur
politischen Führungsfunktion des Europäischen Rates 122
1. Das Verhältnis des Europäischen Rates zu den Gemeinschaftsorganen 123
2. Der Einfluß des Europäischen Rates auf das Vorschlagsrecht der Kommission .. 124
II. Die Vorsitzführung im Rat: Zur Kooperation mit der Kommission in den Gesetzes¬
verhandlungen 130
III. Die genuine Vermittlungsrolle der Präsidentschaft: Zum Abschluß von „package-
deals unter den Mitgliedstaaten 134
1. Die Entwicklung von kombinierten Vorschlägen 135
2. Zur Übernahme der Vermittlungsfunktion durch die Präsidentschaft 14°
3. Die Bürde der Vermittlerrolle am Beispiel der Verhandlungen zur Agenda 2000 141
4. Stellungnahme 146
IV. Die Planung des Arbeitsprogramms der Präsidentschaft: Zum Lancieren eigener
politischer Initiativen 150
1. Der Rahmen für das Arbeitsprogramm der Präsidentschaft 150
2. Zur Abstimmung von Initiativen der Präsidentschaft mit der Kommission 151
3. Die Entwicklung zur strategischen Rechtsetzungsplanung 153
Kapitel 5
Das Recht des Rates, die Kommission
zur Vorlage von Vorschlägen aufzufordern, Artikel 208 EGV 157
I. An der Schnittstelle zwischen formeller und informeller Einflußnahme: Zum An¬
wendungsbereich und zur Form einer Aufforderung ^8
1. Der Anwendungsbereich des Artikels 208 EGV 158
2. Form und Verfahren 160
Inhaltsverzeichnis 11
II. Zur Verpflichtung, einer Aufforderung nachzukommen: Das Meinungsbild in der
Literatur 162
1. Sinn und Zweck des Aufforderungsrechts 162
2. Zur Bedeutung der rechtlichen Bindungswirkung 163
3. Überblick auf Meinungsstand 164
III. Die Rechtswirkung einer Aufforderung: Das Wortlaut-Argument, das formale Ar¬
gument und das systematische Argument 166
1. Das Wortlaut-Argument 167
a) „Aufforderung 167
b) Anordnung einer Prüfungspflicht 168
c) Stellungnahme 172
2. Das formale Argument 174
3. Das systematische Argument 177
a) Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit 177
b) Vorlagepflicht versus Gestaltungsfreiheit 178
c) Stellungnahme 183
IV. Zusammenfassung und Konsequenz: Zur Durchsetzbarkeit einer Aufforderung mit
einer Untätigkeitsklage 186
Dritter Teil
Der Einfluß des Europäischen Parlaments
auf das Initiativrecht der Kommission 190
Kapitel 6
Die Beteiligung des Europäischen Parlaments
an den gemeinschaftlichen Rechtsetzungsverfahren 192
I. Im Überblick: Vom reinen Anhörungsorgan zum partiellen Mitgesetzgeber 192
II. Einige Prämissen: Zur wechselseitigen Abhängigkeit von Kommission und Par¬
lament 203
12 Inhaltsverzeichnis
Kapitel 7
Die Initiativberichte des Europäischen Parlaments 207
I. „La consultation prealable et officieuse : Zu den Anfängen parlamentarischer Ein¬
wirkung auf die Kommissionsvorschläge 209
1. Information versus Konsultation vor der Vorschlagsvorlage 210
2. Zum Status quo der Vorabbefassung des Parlaments 215
II. Der Kampf um ein indirektes Initiativrecht: Die Initiativberichte des Parlaments ... 217
1. Allgemeines Beratungsrecht und Selbstorganisationsrecht 218
2. Einige Beispiele erfolgreicher Initiativberichte 223
3. Zur Rechtswirkung der Initiativberichte 226
a) Standpunkt des Europäischen Parlaments 226
b) Selbstverpflichtung der Kommission 227
c) Stellungnahme 229
Kapitel 8
Der Anteil des Europäischen Parlaments
an den Jahresgesetzgebungsprogrammen der Kommission 234
I. Die Koordinierung der Rechtsetzungsverfahren: Zu den Motiven einer gemein¬
samen Legislativplanung 236
II. Die wachsende Einbindung des Parlaments: Zur Evolution der Jahresgesetz¬
gebungsprogramme 239
1. Die Entschließungen des Parlaments zu den Jahresgesetzgebungsprogrammen
der Kommission von 1993 bis 2001 242
2. Zur Rechtswirkung der Jahresgesetzgebungsprogramme und des Zeitplans zu
ihrer Umsetzung 246
III. Aktuelle Entwicklungen 249
Kapitel 9
Das Recht des Parlaments, die Kommission zur Vorlage
von Vorschlägen aufzufordern, Artikel 192 Absatz 2 EGV 254
I. Die erste Einschränkung formeller Initiativen: Zum Anwendungsbereich und zum
Verfahren 255
Inhaltsverzeichnis 13
1. Sinn und Zweck des Aufforderungsrechts 255
2. Anwendungsbereich des Aufforderungsrechts 255
3. Form und Verfahren 256
II. Die zweite Einschränkung formeller Initiativen: Zur tatsächlichen Umsetzung der
Entschließungen 257
1. Die formellen Initiativentschließungen der Jahre 1993 bis 2001 257
2. Zur Bedeutung der rechtlichen Bindungswirkung 259
3. Die interinstitutionelle Vereinbarung zum Aufforderungsrecht 259
III. Die Rechtswirkung einer Aufforderung: Das Wortlaut-Argument, das systemati¬
sche Argument und das politische Argument 261
1. Das Wortlaut-Argument 262
2. Das systematische Argument 262
3. Das politische Argument 267
4. Ergebnis 272
Vierter Teil
Schlußbetrachtung: Die Reformdiskussion
um das Initiativmonopol der Kommission 274
I. Vom Axiom der Gemeinschaftsrechtsetzung hin zu einer „tabufreien Debatte : Das
Initiativrecht im Sog der Verfassungsreform 275
II. Für und Wider das Vorschlagsverfahren: Neue Initiativen und alte Reaktionen 278
1. Deutschland 279
2. Frankreich, Großbritannien, Spanien 281
3. Europäische Kommission 283
4. Benelux-Länder 285
5. Europäisches Parlament 287
6. Verfassungskonvent 289
III. Unfreiwilliger und freiwilliger Verzicht auf ein eigenes Initiativrecht: Zu den Moti¬
ven des Europäischen Parlaments 291
1. Unfreiwilliger Verzicht als taktisches Opfer 291
2. Freiwilliger Verzicht als absichtsvolle Selbstbeschränkung 292
14 Inhaltsverzeichnis
IV. Zwei Leitgedanken für die Justierung der Gemeinschaftsmethode: Förderung der
Integration und Vertretung des Gemeinwohls 294
1. Geteiltes Initiativrecht zur Förderung der Integration? 296
2. Initiativrecht als klassisches Parlamentsrecht? 302
3. Vorschlagsmonopol und demokratische Legitimation 304
Literaturverzeichnis 308
Sachverzeichnis 335
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