Das Gebot der Unabhängigkeit als Aufbauprinzip der Medien- und Telekommunikationsaufsicht in Deutschland: eine Studie vor dem Hintergrund der Neuordnung der Aufsicht im Kommunikationssektor in Deutschland, in den Niederlanden und Großbritannien
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Münster
LIT
2003
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| Series: | Schriften zum Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht
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| adam_text | Titel: Das Gebot der Unabhängigkeit als Aufbauprinzip der Medien- und Telekommunikationsaufsicht in Deutsc
Autor: Bysikiewicz, Axel
Jahr: 2003
Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis LITERATURVERZEICHNIS...........................................................................XV 1. TEIL: EINFÜHRUNG......................................................................................1 A. PROBLEMAUFRIß UND GANG DER UNTERSUCHUNG.................3 B. WIRTSCHAFTSTHEORETISCHE GRUNDLAGEN...........................11 I. Wettbewerbstheorien ............................................................................. 11 II. Reguuerungstheorien ....................................................................... 16 III. Politikwissenschaftliche Ansätze .................................................... 19 C. UNABHÄNGIGKEIT....................................................................................23 I. Verhältnis zum ehemaligen Monopolisten .......................................... 23 II. Verhältnis zu der Regierung ............................................................. 24 III. Transparenz der Entscheidungen .....................................................
25 IV. Übertragung von Kompetenzen auf die Regulierungsbehörde.... 26 V. Verhältnis zu anderen Behörden ...................................................... 27 VI. Umsetzung europarechtlicher Vorgaben ....................................... 27 VII. Zusammenfassung ............................................................................... 28 2. TEIL: EUROPARECHTLICHE VORGABEN ............................................. 30 A. TRENNUNGSGRUNDSATZ NACH EUROPÄISCHEM GEMEINSCHAFTSRECHT....................................................................32 /. Trennung des Staatsunternehmens von der technischen A ufsicht..32 II. Trennung des Staa tsunternehmens und der Regulierungsinstanz 33 III. Weitergehende Trennung und Grundzüge der Unabhängigkeit ....... 35 IV. Fazit. .......................................................................................................... 37 B. UMSETZUNG DER REGULIERUNGSGRUNDSÄTZE IN RICHTLINIENVORGABEN...................................................................39
7 . Unabhängigkeit einer nationalen Regulierungsbehörde .................. 39 II. Trennung von Unternehmen und Über wa chung der technischen Grundsätze .......................................................................................... 41 III. Trennung von Unternehmen und Regulierungsinstanz. ................. 42 IV. Befugnisse der Regulierungsbehörden ................................................ 42 1) Zusammenschaltung ............................................................................. 43 2) Technische Aufsicht ................................................................................. 44 3) Lizenzvergabe und Überwachung der Bedingungen ............................ 45 4) Kundenbeziehung .................................................................................. 46 5) Frequenzvergabe und Nummernplan ................................................... 46 V. Transparenz der Entscheidungen der Regulierungsbehörden ..... 47 VI. Verhältnis zu anderen Behörden ........................................................... 49 VII. Überblick über die europarechtlichen Vorgaben für die Errichtung einer unabhängigen Regulierungsbehörde ..................................... 50 C. DAS RICHTLINIENPAKET DER EUROPÄISCHEN UNION..................52 3. TEIL: UMSETZUNG DER EUROPARECHTLICHEN VORGABEN UND ERFÜLLUNG WIRTSCHAFTSTHEORETISCHER VII
ANFORDERUNGEN AN DIE ERRICHTUNG EINER REGULIERUNGSBEHÖRDE IN DEN MITGLIEDSTAATEN...........56 A. ERRICHTUNG DER REGULIERUNGSBEHÖRDE FÜR TELEKOMMUNIKATION UND POST IN DEUTSCHLAND.............57 /. Begriff und Einordnung ........................................................................ 57 II. Verfassungsrechtlicher Rahmen ...................................................... 58 1) Hintergrund der Grimdgesetzänderung .................................................. 58 2) Artikel 87 fGG ...................................................................................... 59 3) Aufsichtstätigkeit gern. Artikel 87 f Abs. 2 Satz 2 GG .......................... 60 4) Keine weisungsfreie Verwaltungsbehörde ........................................... 62 5) Bundesunmittelbare Verwaltung und ministerialfreie Räume ............. 63 6) Bundesanstalt Post und Telekommunikation ........................................ 64 7) Transparenz im Verwaltungsverfahren ................................................
66 a) Rechtsstaatsprinzip............................................................................67 b) Demokratieprinzip.............................................................................68 c) Informelles Verwaltungshandeln als demokratische Partizipation... 68 8) Fazit ...................................................................................................... 70 III. A UFGABEN DER REGULIERUNGSBEHÖRDE IM ÜBERBLICK ........................ 70 IV. Organe der Regulierungsbehörde ................................................... 71 1) Präsidium .............................................................................................. 72 2) Beirat .................................................................................................... 73 a) Organisation.......................................................................................74 b) Befugnisse..........................................................................................75
aa) Vorschlag der Präsidiumsbesetzung der Regulierungsbehörde . 75 bb) Lizenzvergabe................................. 76 cc) Regulierung und Universaldienst....................................................77 dd) Sonstige Rechte...............................................................................78 ee) Zusammenfassung...........................................................................78 c) Bedeutung des Beirates für die Beurteilung der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde........................................................................79 3) Wissenschaftliche Beratung .................................................................. 80 4) Beschlußkammern ................................................................................. 82 a) Historische Entwicklung....................................................................82 b) Nachbildung des Systems des Bundeskartellamtes...........................83 c) Organisation in der Regulierungsbehörde und Zuständigkeiten.......84 5) Umsetzung europarechtlicher Vorgaben .............................................. 87 V. Grundzüge und Transparenz des Verwaltungsverfahrens ............ 89 1) Amts-und Antragsverfahren ................................................................. 90 2) Verfahrensbeteiligte .............................................................................. 91 3) Anhörung und Hauptpunkte des weiteren Verfahrens ......................... 92 4) Zusammenfassung ................................................................................. 94 VI. Verhältnis der Regulierungsbehörde zur Bundesregierung ........ 95 1) Verhältnis Präsidium - Ministerium ..................................................... 96 2) Verhältnis Beschlusskammern — Ministerium ...................................... 97 3) Verhältnis der Verwaltungsbehörde zum Ministerium ......................... 98 vm
Inhaltsverzeichnis 4) Exkurs: Entscheidungsunabhängigkeit der Deutschen Telekom AG gegenüber ihrem Hauptaktionär? ............................................................ 98 5) Folgerungen für die Umsetzung europarechtlicher Vorgaben .......... 100 VII. VERHÄL TNIS ZU ANDEREN Ver WAL TUNGSBEHÖRDEN .............................. 100 1) Grundlagen ......................................................................................... 100 2) Verhältnis zum Bundeskartellamt ....................................................... 100 a) Aufbau und Tätigkeitsfeld des Bundeskartellamts..........................101 b) Verhältnis des Bundeskartellamts zum Bundesministerium für Wirtschaft.......................................................................................104 c) Verhältnis der Regulierungsbehörde zum Bundeskartellamt unter dem Gesichtspunkt der Unabhängigkeit der Entscheidungen................105 aa) Stellungnahmen........................................................................105
bb) Einvernehmen...............................................................................107 cc) Ergebnis....................................................................................109 3) Verhältnis zu den Landesmedienanstalten ......................................... 110 VIII. A usMAß der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde .............. 111 1) Allgemeines ......................................................................................... 111 2) Einzelpunkte der Umsetzung europäischer Vorgaben .......................... Ill a) Trennung der technischen Aufsicht von dem Telekommunikationsuntemehmen.................................................112 b) Trennung der Regulierungsinstanz von dem Telekommunikationsuntemehmen.................................................113 c) Institutionelle Unabhängigkeit........................................................113 d) Umfassende Übertragung der Befugnisse einer Regulierungsbehörde ........................................................................................................115
e) Transparenz......................................................................................116 3) Abschließende Bewertung der Unabhängigkeit der deutschen Regulierungsbehörde jür Telekommunikation und Post ........................ 116 B. DIE NIEDERLÄNDISCHE REGULIERUNGSBEHÖRDE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT .........................................................................................119 I. HISTORISCHE ENTWICKLUNG........................................................119 II. AUFGABEN DER REGULIERUNGSBEHÖRDE...............................122 III. ORGANE DER REGULIERUNGSBEHÖRDE....................................123 IV. VERWALTUNGSVERFAHREN..........................................................124 V. VERHÄLTNIS ZUR AUFSICHTSBEHÖRDE....................................125 1) Allgemeines ....................................................................................... 125 2) Zuständigkeiten und Handlungsmöglichkeiten des Ministeriums ............................................................................................................ 126 a) Frequenzen und Lizenzen ................................................................... 126 b) Nummern ................................................................................................ 127 c) Weisungsbefugnis des Ministeriums gegenüber OPTA ......................... 127 3) Evaluation ......................................................................................... 128 4) Zwischenergebnis .............................................................................. 128 ix
VI. VERHÄLTNIS ZUR NIEDERLÄNDISCHEN WETTBEWERBSBEHÖRDE...............................................................129 1) Organisation. ..................................................................................... 129 2) Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit ..................................... 130 3) Letztentscheidungsrecht der Minister bei Meinungsverschiedenheiten. ........................................................... 132 VII. AUSMAß DER UNABHÄNGIGKEIT DER NIEDERLÄNDISCHEN REGULIERUNGSBEHÖRDE...............................................................132 1) Allgemeines ....................................................................................... 132 2) Einzelpunkte der Umsetzung europäischer Vorgaben ................. 133 a) Trennung der technischen Aufsicht von dem Telekommunikationsunternehmen .......................................................... 133 b) Trennung der Regulierungsinstanz von dem Telekommunikationsunternehmen ..........................................................
133 c) Institutionelle Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde ..................... 134 d) Befugnisse der Regulierungsbehörde ................................................. 136 e) Transparenz ............................................................................................ 137 3) ABSCHLIEßENDE Bewertung der Unabhängigkeit der niederländischen Regulierungsbehörde OPTA ............................ 138 4) Änderungen infolge der Umsetzung des EU-Richtlinienpakets ....... 139 VIII. VERGLEICH MIT DER DEUTSCHEN REGULIERUNGSBEHÖRDE .................................................................................................................140 C. DIE BRITISCHE REGULIERUNGSBEHÖRDE OFFICE FOR TELECOMMUNICATIONS.................................................................143 I. HISTORISCHE ENTWICKLUNG DES TELEKOMMUNIKATIONSRECHTS..................................................143 II. AUFGABEN DER REGULIERUNGSBEHÖRDE...............................146 1) Lizenzierung
von Telekommunikationsanlagen ............................ 147 a) Lizenzerteilung .................................................................................... 147 b) Inhaltliche Ausgestaltung einer Lizenz ............................................... 148 c) Bedeutung der Lizenz .............................................................................. 148 d) Änderung der Lizenzbedingungen ...................................................... 149 e) Verstoß gegen Lizenzbedingungen ......................................................... 150 2) Weitere Lizenzierungsaufgaben ..................................................... 151 3) Sonstige Zuständigkeiten ................................................................ 151 III. ORGANE DER REGULIERUNGSBEHÖRDE....................................152 IV. VERWALTUNGS VERFAHREN..........................................................153 V. VERHÄLTNIS ZUR AUFSICHTSBEHÖRDE....................................154 VI. VERHÄLTNIS ZU ANDEREN BEHÖRDEN, INSBESONDERE ZUR WETTBEWERBSBEHÖRDE...............................................................156 1) Office of Fair Trading ..................................................................... 156 2) Competition Commission .................................................................. 156 3) Independent Television Commission (ITC) ...................................... 158 VII. AUSMAß DER UNABHÄNGIGKEIT DER BRITISCHEN REGULIERUNGSBEHÖRDE...............................................................158 x
Inhaltsverzeichnis VIII. VERGLEICH MIT DER DEUTSCHEN REGULIERUNGSBEHÖRDE FÜR TELEKOMMUNIKATION UND POST......................................164 D. GESAMTÜBERBLICK ÜBER DIE STELLUNG DER DEUTSCHEN REGULIERUNGSBEHÖRDE...............................................................166 4.TEIL: DIE UNABHÄNGIGKEIT VON AUFSICHTSBEHÖRDEN IM KOMMUNIKATIONSSEKTOR UNTER DEN BEDINGUNGEN DER KONVERGENZ.....................................................................................169 A. PROBLEMSTELLUNG.........................................................................169 B. KONVERGENZ.....................................................................................171 I. ALLGEMEINES....................................................................................171 II. KONVERGENZ IM TECHNISCHEN SINNE.....................................172 III. KONVERGENZ DER INDUSTRIEN UND MÄRKTE.......................173 IV. NOTWENDIGKEIT DER NEUORDNUNG DER AUFSICHTSSTRUKTUR.....................................................................174
1) Digitales Fernsehen ......................................................................... 175 a) Einführung .......................................................................................... 176 h) Gefahrdungspotentiale ....................................................................... 176 c)Aufsichtsrechtliche Berührungspunkte ................................................... 179 aa) Großbritannien.................................................................................180 bb) Niederlande......................................................................................180 cc) Deutschland.....................................................................................181 2) Frequenzordnung in Deutschland ................................................. 182 a) Einführung .......................................................................................... 182 h) Zuständigkeiten ...................................................................................
183 c) Auswirkungen der Konvergenz auf die Frequenzplanung ..................... 184 3) Entstehen eigener, offener Wettbewerbsmärkte ......................... 185 4) Neue Dienste ...................................................................................... 187 IV. AUSWIRKUNGEN DER KONVERGENZ AUF DIE UNABHÄNGIGKEIT VON AUFSICHTSBEHÖRDEN......................188 C. ANSÄTZE FÜR EINE MÖGLICHE NEUORDNUNG.............................191 I. ÜBERLEGUNGEN AUF EUROPÄISCHER EBENE..........................191 1) Konzeption des Grünbuchs ..................?............................................ 191 2) Reaktionen in Europa ....................................................................... 192 a) Arbeitsdokument der Kommission ...................................................... 192 b) Stellungnahmen aus Deutschland. ...................................................... 193 c) Stellungnahmen aus Großbritannien ...................................................... 194 d) Stellungnahmen aus den Niederlanden .............................................. 197 3) Fazit ................................................................................................... 197 II. ERRICHTUNG EINER ÜBERGREIFENDEN KOMMUNIKATIONSAUFSICHT IN GROßBRITANNIEN..............198 1) ANSÄTZE FÜR EINE NEUORDNUNG DER BRITISCHEN Kommunikationsaufsicht ................................................................. 199 2) Das WEIßBUCH„A NewFuturefor Communications “................... 200 3) Die umfassende A ufsichtsbehörde für den Kommunika tionssektor OfCom ................................................................................................ 202 XI
a) Aufbau der Behörde ............................................................................... 202 b) Zuständigkeiten der Regulierungsbehörde OfCom ............................ 203 c) Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde OfCom ............................... 203 III. ENTWICKLUNG IN DEN NIEDERLANDEN....................................204 IV. FOLGERUNGEN FÜR DIE UNABHÄNGIGKEIT VON AUFSICHTSBEHÖRDEN.....................................................................206 D. DENKBARE LÖSUNGEN IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND...................................................................................207 I. VERFASSUNGSRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN DER DEUTSCHEN KOMMUNIKATIONSORDNUNG..............................207 1) Rundfunk und Telekommunika tion in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes .................................................................................. 207 2) Kommunikationsregulierung als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern ......................................................................................
209 II. LÖSUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DES GELTENDEN VERFASSUNGSRECHTS.....................................................................210 1) Errichtung einer zentralen Länderanstalt .................................. 210 2) Zusammenarbeit mit dem Bund ......................................................... 212 a) Verwaltungsabkommen ....................................................................... 212 b) Einvernehmenserfordernisse .............................................................. 213 aa) Einvernehmen zwischen Bundes- und Länderbehörden.................213 bb) Anhörungspflichten bei Bundes- und Landesverwaltungsverfahren 214 c) Ergebnis .................................................................................................. 215 3) Straffung bestehender Gremien. .................................................... 215 a) Bestehende Struktur der Aufsicht durch die Landesmedienanstalten 216 b) Straffung der bestehenden Struktur ....................................................
217 4) Ergebnis ............................................................................................. 218 III. ÄNDERUNG DES GRUNDGESETZES ZUR REGULIERUNG DES KOMMUNIKATIONSMARKTES........................................................219 1) Änderung des Art. 91 a GG .............................................................. 219 a) Reichweite der Gemeinschaftsaufgaben ................................................ 219 b) Verfassungsrechtliche und -politische Probleme bei der Anwendung des Art. 91 a GG ............................................................................................ 220 aa) Ausführung der Gemeinschaftsaufgabe durch eine Bund-Länder- Behörde...........................................................................................220 bb) Verzicht auf Ausübung von Verwaltungskompetenzen durch den Bund................................................................................................221 c) Ergebnis ................................................................................................. 222 2) Änderung des Art. 91 bGG ............................................................. 222 3) Änderung des Art. 87 f GG ............................................................. 222 4) Einfügen eines Art. 75 a GG n.F. ..................................................... 223 IV. STELLUNGNAHME.............................................................................223 E. PRINZIPIEN FÜR DIE ERRICHTUNG EINER ZENTRALEN LÄNDERANSTALT FÜR KOMMUNIKATION UND FÜR DEREN XII
Inhaltsverzeichnis ZUSAMMENARBEIT MIT BUNDESBEHÖRDEN VOR DEM HINTERGRUND DER UNABHÄNGIGKEIT VON REGULIERUNGSUND AUFSICHTSBEHÖRDEN...........................................................225 I. FORTDAUERNDE ZWEITEILUNG IN BUNDES- UND LÄNDERZUSTÄNDIGKEIT................................................................225 1 ) Bundeskartellamt und Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post .......................................................... 225 a) Organisation der Regulierungsbehörde ............................................. 226 b) Zusammenarbeit zwischen Bundeskartellamt und Regulierungsbehörde 226 2) Länderanstalt ................................................................................... 227 a) Verwaltungsaufbau ............................................................................. 227 aa) Präsidium.........................................................................................227 bb) Aufgaben der Abteilungen...............................................................228
b) Pluralistische Gremien ....................................................................... 228 c) Rechtsaufsicht ........................................................................................ 229 3) Zusammenarbeit. ................................................................................ 230 a) Kommunikationsrat ................................................................................ 230 b) Expertenrat ............................................................................................ 230 c) Rat der Industrie .................................................................................... 231 II. SICHERUNG DER UNABHÄNGIGKEIT DER LÄNDERANSTALT .................................................................................................................232 1) Stellung des Präsidiums .................................................................. 233 a) Berufung und Ausscheiden ....................................................................
233 b) Aufgaben ................................................................................................ 235 2) Mitwirkung des pluralistisch zusammengesetzten Gremiums ..... 235 3) Transparenz als Sicherung der Unabhängigkeit ........................... 236 III. ORGANE UND KOMPETENZEN DER LÄNDERANSTALT...............236 1) Regelungsmaterien. .......................................................................... 236 a) Bundesweiter Rundfunk ......................................................................... 236 b) Konzentrationskontrolle ........................................................................ 237 c) Mediendienste ............................................ ............................................ 238 2) Reichweite der Kompetenzen. .......................................................... 238 a) Satzungen ............................................................................................... 238 aa) Kabelbelegung..................................................................................238
bb) Digitaler Rundfunk...........................................................................239 b) Richtlinien .............................................................................................. 241 c) Rückkoppelung mit Landesparlamenten ................................................ 241 3) A USSTA TTUNG UND PERSONAL .............................................................. 242 IV. ZUSAMMENARBEIT MIT DEN BEAUFSICHTIGTEN INDUSTRIEN .................................................................................................................242 V. TRANSPARENZ.........................................................................................243 VI. VERWALTUNGSVERFAHREN..............................................................243 VII. FAZIT........................................................................................................243 5. TEIL: ZUSAMMENFASSUNG IN THESEN.......................................246 XIII
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