Public Private Partnership in der kommunalen Gebäudewirtschaft: alternative Wege der Zusammenarbeit zwischen Kommunen und privaten Unternehmen im Bereich immobilienwirtschaftlicher Leistungen
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Marburg
Tectum-Verl.
2001
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis........................................................................IX
Abkürzungsverzeichnis.......................................................................XI
1 Einführung und methodisches Vorgehen...............................1
1.1 Problemstellung.......................................................................................1
1.2 Zielsetzung...............................................................................................7
1.3 Methodisches Vorgehen........................................................................11
1.3.1 Gang der Untersuchung....................................................................................11
1.3.2 Aufbau der empirischen Studie..........................................................................12
2 Stellung, Aufgaben und Aufbau der Kommunen und
der Kommunalverwaltungen in der Bundesrepublik
Deutschland..........................................................................15
2.1 Die Kommunalverwaltungen in der Wirtschafts- und Staats-
ordnung der Bundesrepublik Deutschland.........................................15
2.1.1 Soziale Marktwirtschaft und föderativer Staatsaufbau als grundlegende
Kennzeichen der Bundesrepublik Deutschland..................................................15
2.1.2 Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nach Artikel 28 Absatz 2
Grundgesetz......................................................................................................17
2.1.2.1 Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung.............17
2.1.2.2 Ziele der kommunalen Selbstverwaltung...........................................................19
2.2 Abgrenzung kommunaler Aufgaben....................................................21
2.2.1 Ökonomische Begründung kommunaler Aufgaben............................................21
2.2.1.1 Die Theorie des Markt- und Wettbewerbsversagens als Begründung
für öffentliche Tätigkeiten..................................................................................21
2.2.1.2 Der Begriff des Marktversagens........................................................................21
2.2.1.3 Öffentliche Güter...............................................................................................22
2.2.1.4 Externe Effekte..................................................................................................25
2.2.1.5 Natürliches Monopol..........................................................................................26
2.2.1.6 Aussagegehalt der Theorie des Marktversagens...............................................27
2.2.2 Juristische Abgrenzung kommunaler Aufgaben.................................................28
2.2.3 Die Kommunalverwaltung als Dienstleister und gebäudewirtschaftliche
Leistungen als verwaltungsinterne Dienstleistungen..........................................29
2.3 Der organisatorische Aufbau der Kommunalverwaltungen...............33
2.3.1 Kommunalverfassung........................................................................................33
2.3.2 Die Aufbauorganisation der Kommunen............................................................33
2.3.3 Das kommunale Haushaltswesen......................................................................36
ill
2.4 Situationsanalyse der kommunalen Haushalte...................................39
2.4.1 Die kommunale Haushallssituation als Auslöser des Reformdrucks
auf die Kommunalverwaltung............................................................................39
2.4.2 Entwicklung der kommunalen Finanzen............................................................40
2.4.2.1 Kommunale Finanzierungsdefizite.....................................................................4u
2.4.2.2 Entwicklung der Einnahmen..............................................................................42
2.4.2.3 Entwicklung der Ausgaben................................................................................43
2.5 Ansätze der Reform der kommunalen Verwaltung.............................47
2.5.1 Kennzeichen der Modernisierungsbewegungen im kommunalen Bereich.........47
2.5.2 Die aktuelle Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik Deutschland... 50
2.5.2.1 Defizite des traditionellen Verwaltungsaufbaus..................................................50
2.5.2.2 Interne Verwaltungsreform im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells............51
2.5.3 Privatisierung kommunal erstellter Leistungen...................................................57
2.5.3.1 Formen der Privatisierung.................................................................................57
2.5.3.2 Formale Privatisierung.......................................................................................58
2.5.3.3 Materielle Privatisierung....................................................................................59
2.5.3.4 Zusammenarbeit zwischen Kommunen und privaten Unternehmen als
Public Private Partnership.................................................................................60
2.5.3.4.1 Zur Entwicklung von Public Private Partnership...............................................................60
2.5.3.4.2 Definition von Public Private Partnership..........................................................................63
3 Gebäudewirtschaftliche Leistungen als Bestandteil
des Immobilienmanagement und deren Organisation auf
kommunaler Ebene................................................................69
3.1 Grundlagen eines integrierten Immobilienmanagement....................69
3.1.1 Immobilien im betrieblichen Leistungserstellungsprazeß...................................69
3.1.1.1 Der Begriff der Immobilie...................................................................................69
3.1.1.2 Die Stellung der Immobilie im Produktionsprozeß..............................................70
3.1.1.2.1 Immobilien aus produktionstheoretischer Sicht.................................................................70
3.1.1.2.2 Bedeutung von Immobilien im Rahmen einer wertorientierten Unternehmens-
steuerung...........................................................................................................................73
3.1.2 Abgrenzung verschiedener Konzepte des Immobilienmanagement...................81
3.1.2.1 Corporate Real Estate Management.................................................................81
3.1.2.2 Immobilien Facility Management.......................................................................82
3.1.2.3 Gebäudemanagement.......................................................................................85
3.1.3 Zielsetzung des Immobilien Facility Management und des Gebäude-
managements....................................................................................................87
3.1.4 Bestandteile des Gebäudemanagements..........................................................90
3.1.4.1 Technisches Gebäudemanagement..................................................................92
3.1.4.2 Infrastrukturelles Gebäudemanagement............................................................94
3.1.4.3 Kaufmännisches Gebäudemanagement............................................................96
3.1.5 Organisatorische Einordnung des Immobilien Facility- und des
Gebäudemanagements...................................................................................100
3.1.5.1 Dezentrale versus zentrale Organisation.........................................................100
3.1.5.2 Outsourcing des Facility Management.............................................................105
IV
3.1.6 Der Markt für Immobilien Facility Management Leistungen..............................108
3.2 Organisation, Probleme und aktuelle Entwicklung der
kommunalen Gebäudewirtschaft........................................................111
3.2.1 Organisatorische Zuordnung gebäudewirtschaftlicher Leistungen im
traditionellen Verwaltungsaufbau.....................................................................111
3.2.2 Probleme der kommunalen Gebäudewirtschaft...............................................114
3.2.3 Die Neuordnung der kommunalen Gebäudewirtschaft.....................................117
3.2.3.1 Determinanten des Strukturwandels................................................................117
3.2.3.2 Das Modell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt)..............................120
3.2.3.2.1 Grundgedanken des Modellentwurfs..............................................................................120
3.2.3.2.2 Das Eigentümer-Modell...................................................................................................120
3.2.3.2.3 Das Mieter-A/ermieter-Modell.........................................................................................122
3.2.3.2.4 Das Management-Modell................................................................................................122
3.2.3.3 Aktuelle Trends in der kommunalen Gebäudewirtschaft..................................123
3.2.3.3.1 Modernisierung der Gebäudewirtschaft..........................................................................123
3.2.3.3.2 Übertragung gebäudewirtschaftlicher Leistungen an private Unternehmen...................127
4 Eigenerstellung oder Fremdbezug kommunaler
gebäudewirtschaftlicher Leistungen................................131
4.1 Neue Institutionenökonomik als theoretischer Bezugsrahmen.......131
4.2 Die Theorie der Verfügungsrechte.....................................................135
4.2.1 Verfügungsrechte als Basis der Effizienzwirkungen ökonomischer
Institutionen.....................................................................................................135
4.2.2 Effizienzwirkungen der Verteilung der Verfügungsrechte am Beispiel
der Eigentümerunternehmungen, der Publikumsgesellschaft und der
öffentlichen Verwaltung...................................................................................136
4.2.3 Effizienznachteile der öffentlichen Verwaltung als Folge einer
unzureichenden Zuordnung von Verfügungsrechten.......................................141
4.3 Die Transaktionskostentheorie...........................................................145
4.3.1 Die Analyse von Transaktionen als Basis des Vergleichs institutioneller
Arrangements..................................................................................................145
4.3.1.1 Transaktionskosten.........................................................................................145
4.3.1.2 Bestimmungsfaktoren der Transaktionskosten................................................147
4.3.1.3 Alternative Koordinationsformen aus vertragstheoretischer Sicht....................151
4.3.2 Die Transaktionskostentheorie als Grundlage der Bestimmung der
Leistungstiefe..................................................................................................152
4.3.2.1 Die Bestimmung des optimalen Grads der vertikalen Integration.....................152
4.3.2.2 Eigenerstellung oder Fremdbezug kommunaler gebäudewirtschaftlicher
Leistungen.......................................................................................................155
4.3.2.2.1 Grundlagen eines Kostenvergleichs zwischen kommunaler und privater
Leistungserstellung.........................................................................................................155
4.3.2.2.2 Spezifität gebäudewirtschaftlicher Leistungen................................................................157
4.3.2.2.3 Unsicherheit bei gebäudewirtschaftlichen Leistungen....................................................159
4.3.2.2.4 Strategische Relevanz gebäudewirtschaftlicher Leistungen...........................................159
4.3.2.2.5 Niedrige bis mittlere Ausprägung der Transaktionsmerkmale gebäudewirt-
schaftlicher Leistungen....................................................................................................16Z
4.4 Die Principal-Agent-Theorie................................................................165
4.4.1 Principal-Agent-Beziehungen und Probleme des Auttraghandelns..................165
4.4.2 Anreiz-, Kontroll- und Informationsmechanismen zur Reduzierung von
Principal-Agent-Problemen..............................................................................169
4.4.3 Die Einschaltung privater Unternehmen in die kommunale Gebäude-
wirtschaft als Principal-Agent-Beziehung.........................................................171
4.5 Zusammenfassung..............................................................................
5. Auslagerungswiderstande gegen eine Einschaltung
privater Unternehmen in die kommunale Gebäudewirt-
schaft..................................................................................177
5.1 Externe und interne Auslagerungswiderstände................................177
5.1.1 Rechtliche Rahmenbedingungen als mögliche externe Privatisierungs-
schranken........................................................................................................
5.1.2 Die Rolle der Akteure des politisch-administrativen Systems als interne
Privatisierungsschranke..................................................................................
5.1.3 Personelle und politische Restriktionen als weitere interne Privatisierungs-
schranken........................................................................................................183
5.2 Problembereiche der Einschaltung privater Unternehmen aus
Sicht der Kommunen - Empirische Ergebnisse...............................187
5.2.1 Allgemeine Probleme betrieblicher Umstrukturierungsprozesse......................187
5.2.2 Problemfelder im Vorfeld einer möglichen Geschäftsbeziehung......................188
5.2.3 Probleme im Laufe der Geschäftsbeziehung...................................................189
5.2.4 Wirtschafts- und sozialpolitische Problemfelder...............................................190
5.3 Realisierungschancen einer Übernahme der kommunalen
Gebäudewirtschaft durch private Unternehmen...............................^
6 Gestaltungsmöglichkeiten für die kommunale
Gebäudewirtschaft.............................................................I97
6.1 Organisationsmöglichkeiten bei Eigenerstellung und
Fremdbezug gebäudewirtschaftlicher Leistungen...........................197
6.1.1 Übersicht.........................................................................................................197
6.1.2 Interne Organisationsmodelle..........................................................................198
6.1.2.1 Der Regiebetrieb.............................................................................................200
6.1.2.2 Der Eigenbetrieb..........................................!.... .... ....!...................................201
6.1.2.3 Die Eigengesellschaft......................................................................................204
6.1.2.4 Bewertung der internen Organisationsmodelle................................................205
6.1.3 Externe Organisations- und Finanzierungsmodelle..........................................209
6.1.3.1 Fremdvergabe gebäudewirtschaftlicher Leistungen.........................................209
VI
6.1.3.2 Reine Organisationsmodelle............................................................................212
6.1.3.2.1 Das Betreibermodell........................................................................................................212
6.1.3.2.1.1 Allgemeine Modellbeschreibung.....................................................................................212
6.1.3.2.1.2 Die Übertragung des Betreibermodells auf die Gebäudewirtschaft................................215
6.1.3.2.1.3 Probleme eines Betreibermodells in der Gebäudewirtschaft......,...................................217
6.1.3.2.1.4 Transaktionskosten der Implementierung eines Betreibermodells.................................221
6.1.3.2.2 Das Kooperationsmodell.................................................................................................223
6.1.3.2.2.1 Allgemeine Modellbeschreibung.....................................................................................223
6.1.3.2.2.2 Die Übertragung des Kooperationsmodells auf die Gebäudewirtschaft.........................225
6.1.3.2.2.3 Probleme des Kooperationsmodells in der Gebäudewirtschaft......................................226
6.1.3.2.2.4 Transaktionskosten der Umsetzung des Kooperationsmodells für die
Gebäudewirtschaft..........................................................................................................227
6.1.3.2.3 Der Lösungsbeitrag der Organisationsmodelle für eine Reorganisation der
kommunalen Gebäudewirtschaft.....................................................................................228
6.1.3.2.4 Motive privater Unternehmen für die Beteiligung an PPP...............................................231
6.1.3.3 Kombination der Organisationsmodelle mit Finanzierungsleistungen..............232
6.1.3.3.1 Kommunales Immobilien-Leasing...................................................................................233
6.1.3.3.1.1 Grundmodell....................................................................................................................233
6.1.3.3.1.2 Erweiterung des Grundmodells um Betrieb und Bewirtschaftung von Immobilien.........237
6.1.3.3.2 Kommunale Immobilienfonds..........................................................................................240
6.2 Organisation der Gebäudewirtschaft in den befragten
Kommunen...........................................................................................245
6.2.1 Aktuelle Modemisierungstendenzen................................................................245
6.2.2 Akzeptanz alternativer Organisationsmodelle..................................................247
6.2.3 Zusammenfassung..........................................................................................249
6.3 Marketingempfehlungen für Anbieter gebäudewirtschaftlicher
Leistungen............................................................................................251
6.3.1 Alternative Organisationsmodelle als Absatzobjekte........................................251
6.3.2 Informationsübermittlung durch Reputation und Selbstwahl-Schemata...........253
6.3.3 Selbstbindungen zur Begrenzung opportunistischen Verhaltens.....................255
7 Zusammenfassung und Ausblick.........................................259
Literaturverzeichnis.........................................................................265
VII
|
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