Verwaltungswissenschaft: Verwaltung, Verwaltungsrecht, Verwaltungslehre
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| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
2000
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 1023 S. graph. Darst. |
| ISBN: | 3789067636 |
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Autor: Schuppert, Gunnar Folke
Jahr: 2000
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 41
A. Grenzgängertum als Beruf 41
B. Begriff und Funktion der Verwaltungswissenschaft 44
I. Verwaltungswissenschaft als Integrationswissenschaft 44
IL Zur Arbeit mit interdisziplinären Verbundbegriffen 46
Erster Teil
Gegenstand, Funktionen, Aufgaben und Handlungsformen
der Verwaltung
1. Kapitel: Verwaltungsstaat - bürokratischer Staat - Beamtenstaat 51
A. Der Sozialstaat als Verwaltungsstaat 53
B. Der Verwaltungsstaat als bürokratischer Staat 55
I. Vom Nutzen des Denkens in Staatstypen 55
II. Staatstypen und Typen der Verwaltungsorganisation 57
1. The sovereign state 57
2. The institutional State 58
3. The supermarket State model 60
4. The corporate bargaining State 61
5. Zusammenfassung 62
III. Zum Denken in Verwaltungstypen 62
IV. Der Kern des Verwaltungsstaates: Verwaltung mittels eines
bürokratisch organisierten Verwaltungsstaates 66
C. Der Verwaltungsstaat als Beamtenstaat 69
2. Kapitel: Funktionen, Aufgaben und Handlungsformen der Verwaltung 73
A. Funktionen der Verwaltung 73
I. Die Vollzugsfunktion der Verwaltung 73
II. Die Gestaltungsfunktion der Verwaltung 76
III. Die Multifunktionalität der Verwaltung 79
10 Inhaltsverzeichnis
B. Aufgaben der Verwaltung 81
I. Wohlfahrtsstaatliche Policey, rechtsstaatliche Gefahrenabwehr,
präventionsstaatliche Sicherheitsverwaltung 82
1. Policey und Policeywissenschaft 82
2. Rechtsstaatliche Gefahrenabwehr 84
a) Rechtsstaatlicher Polizeibegriff 84
b) Grenzen des Gefahrenabwehrmodells 85
3. Präventionsstaatliche Sicherheitsverwaltung 87
II. Zur Finanzverwaltung des Finanz- und Steuerstaates 89
1. Der moderne Staat als Finanz- und Steuerstaat 89
2. Zur zentralen Rolle der Finanzverwaltung im preußischen
Militär- und Beamtenstaat 90
3. Der Sozialstaat als Steuerstaat und die Entscheidung des
Grundgesetzes für den Steuerstaat 91
III. Die Daseinsvorsorgeverwaltung des Sozialstaates 93
1. Zum Wesen des Sozialsstaates 93
2. Zur Funktionsveränderung der Verwaltung im Sozialstaat 94
3. Daseinsvorsorge im Sozialstaat: Der verwaltungswissenschaft-
liche Befund Ernst Forsthoffs 94
4. Rechtsverhältnisse in der Leistungsverwaltung 96
IV. Die Planungsverwaltung des zukunftgestaltenden Staates 98
1. Zukunftsbezug von Sozialgestaltung durch Planung 98
2. Besonderheiten der Verwaltungsaufgabe »Planung« 99
a) Besondere Normstruktur von Planungsgesetzen 99
b) Die Planungsentscheidung als eigener Entscheidungstyp
der Verwaltung 100
3. Zu den Funktionsbedingungen einer gestaltungsfreien
Verwaltung 101
C. Aufgaben-und Funktionswandel der Verwaltung 102
I. Kontinuität und Wandel von Verwaltungsaufgaben 102
IL Klassische und neue Staats- und Verwaltungsaufgaben 104
III. Der moderne Staat als Steuerungsstaat 108
1. Begriff und Eigenart des Steuerungsstaates 108
2. Wandel von Steuerungsinstrumenten und Handlungsformen
der Verwaltung als Indikator von Aufgaben- und Funktions-
wandel der öffentlichen Verwaltung 110
IV. Begriffliche Annäherungen an einen Funktionswandel der Ver-
waltung 111
1. Informaler Rechtsstaat und informales Verwaltungshandeln 111
a) Der informale Rechtsstaat 111
b) Informales Verwaltungshandeln 113
c) Informales Verwaltungshandeln als Indikator eines
Gestaltwandels des modernen Verwaltungsstaates 114
Inhaltsverzeichnis 11
2. Kooperativer Staat und kooperatives Verwaltungshandeln 115
a) Der kooperative Staat und die Voraussetzungen
kooperativen Staatshandelns 115
b) Kooperatives Verwaltungshandeln 118
c) Kooperatives Recht oder Recht als Steuerungsmedium im
kooperativen Staat? 119
3. Verhandelnder Staat und aushandelnde Verwaltung 120
a) Zum Befund des verhandelnden Staates 120
b) Zur Theorie des verhandelnden Staates 122
c) Die aushandelnde Verwaltung 123
4. Moderierender Staat und konfliktmittelnde Verwaltung 125
a) Zur Moderationsfunktion des Steuerungsstaates 125
b) Staatliches Akzeptanz-und Konfliktmanagement 127
c) Konfliktmittlung im Verwaltungsverfahren 130
5. Kommunikativer Staat und kommunikatives Verwaltungshandeln 131
a) Der kommunikative Staat 131
b) Konsequenzen des Strukturwandels zum kommunikativen
Staat für Organisation und Verfahren des Verwaltungs-
handelns 133
6. Zusammenfassung 134
D. Handlungsformen der Verwaltung im Überblick 135
I. Programmformen und Instrumente des Verwaltungshandelns 135
1. Regulative Programme 138
2. Anreizprogramme 138
3. Leistungsprogramme 139
4. Informations- und Überzeugungsprogramme 140
5. Ertrag dieser Programmübersicht 140
IL Zur Begriffsklärung: Handlungsformen der Verwaltung oder
Rechtsformen des Verwaltungshandelns? 141
III. Handlungs- bzw. Rechtsformenlehre und die Bereitstellungsfunktion
des Rechts 144
1. Handlungs- bzw. Rechtsformenlehre und die rechtsstaatliche
Funktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts 144
2. Zum Doppelauftrag des Allgemeinen Verwaltungsrechts:
Disziplinierung des Verwaltungshandelns und Bereitstellung
geeigneter Handlungs-, Verfahrens- und Organisationsformen 148
3. Zur Notwendigkeit einer Handlungs- und Rechtsformen-Kritik 150
E. Klassische Rechtsformen des Verwaltungshandelns zwischen verge-
wissernder Stabilisierungs- und flexibler Steuerungsfunktion: Ver-
waltungsakt und öffentlich-rechlicher Vertrag 154
I. Der Verwaltungsakt 154
1. Herkunft, Begriff und Funktion des Verwaltungsakts 154
12 Inhaltsverzeichnis
a) Herkunft und Begriff des Verwaltungsakts 154
b) Funktionen des Verwaltungsakts 155
aa) Die Individualisierungs-und Klarstellungsfunktion 155
bb) Die Titelfunktion 156
cc) Die Verwaltungsverfahrensfunktion 156
dd) Die Prozeßrechtsfunktion 157
2. Erscheinungsformen und Typen des Verwaltungsakts 158
3. Stabilisierungs- und Steuerungsfunktion des Verwaltungsakts 160
a) Stabilisierungsfunktion des Verwaltungsakts 160
aa) Der Verwaltungsakt im Recht der sozialen Sicherung 161
bb) Der planfeststellende Verwaltungsakt 162
cc) Der interessenabgleichende und komplexitätsredu-
zierende Verwaltungsakt 162
b) Der Verwaltungsakt als flexibles Steuerungsinstrument 164
c) Steuerungsleistungen des Verwaltungsakts im Spiegel
verschiedener Verwaltungsaktstypen 165
aa) Belastende Verwaltungsakte als typische Instrumente
der Eingriffsverwaltung 166
bb) Die Kontrollerlaubnis als typisches Intrument der
Überwachungs- und Gewährleistungsverwaltung 167
cc) Die Planfeststellung als typisches Instrument der
Planungsverwaltung 168
dd) Der verfahrensstufende Verwaltungsakt als typisches
Regelungsinstrument des arbeitsteiligen Managements
von Großvorhaben 169
ee) Weitere Typen von Verwaltungsakten 171
IL Der öffentlich-rechtliche Vertrag 172
1. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als »eigenthümliches Rechts-
institut der staatlichen Verwaltung« 172
2. Erscheinungsformen und Typen öffentlich-rechtlicher Verträge 174
a) Vertragstypen im Spektrum privater und staatlicher Auf-
gabenerfüllung 175
b) Vertragstypologie zur Bestimmung des maßgeblichen
Rechtsregimes 177
c) Typologie von Verwaltungsverträgen nach ihrer Funktion
im Bukett der Rechtsformen des Verwaltungshandelns 179
aa) Beispiele bereichsspezifisch ausgebildeter privat-
rechtlicher Verträge der Verwaltung 179
bb) Vertragstypen und Verwaltungstypen 180
cc) Typologie hoheitsaktersetzender Verträge 182
3. Vorteile und Regelungsleistungen von Vertragslösungen 184
a) Vereinbarung übergesetzlicher Mehrleistungen 185
b) Klärung verfahrener Situationen 185
c) Verpflichtungserklärungen des Bürgers 186
Inhaltsverzeichnis 13
d) Einschaltung Privater in die Erfüllung von Verwaltungs-
aufgaben 186
e) Flexible, maßgeschneiderte Lösungen für komplexe und/oder
atypische Konstellationen 186
4. Steuerungsleistungen des öffentlich-rechtlichen Vertrages im
Spiegel verschiedener Vertragstypen und am Beispiel verschie-
dener Regelungsbereiche 187
a) Städtebauliche Verträge 187
aa) Übertragung städtebaulicher Maßnahmen und
Planungen nach § 11 BauGB 191
bb) Vereinbarungen über die Tragung von Kosten und
Aufwendungen 192
b) Beispiele für die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Ver-
trägen im, Umweltschutz 194
aa) Immissionsschutz: Abluftreinigung bei einem kommu-
nalen Kraftwerk 194
bb) Abwasserbeseitigung: Betriebskläranlage einer Papier-
fabrik 194
cc) Baurecht und Naturschutz: Beseitigung eines illegalen
Außenbereichsvorhabens 195
dd) Immissionsschutz: Abluftreinigung eines Tanklagers 195
5. Anpassungsflexibilität im öffentlich-rechtlichen Vertrag 196
a) Vertragsarten, die in besonderer Weise Flexibilitätsbedürf-
nisse aufnehmen 196
b) Flexibilitätsvermittelnde Vertragsklauseln 197
F. Handlungsformen der Verwaltung auf der Schwelle zur Rechtsform-
qualität: der Plan und die Subvention als Beispiele für Funktionen-
vielfalt in wechselnden Rechtsgewändern 198
I. Der Plan als Handlungsform der Verwaltung 198
1. Arten und rechtliche Vielgestaltigkeit von Plänen 198
a) Arten von Plänen 198
b) Die Finanzplanung 199
c) Die Raumplanung 199
d) Die Fachplanung 200
e) Die Entwicklungsplanung 200
aa) Zur rechtlichen Vielgestaltigkeit von Plänen 201
bb) Zur Methode der rechtlichen Qualifikation von Plänen 201
2. Zum eigenständigen dogmatischen Profil des Plans als Hand-
lungsform der Verwaltung 204
a) Plangesetze und Planungsgesetze als eigenständige
Gesetzestypen 204
b) Besonderheit planungsrechtlicher Normen 206
14 Inhaltsverzeichnis
c) Die Planungsentscheidung als eigener Typus von Ver-
waltungsentscheidungen 207
d) Planungsermessen als eigenständiger Typus des Verwal-
tungsermessens 208
e) Abwägungsfehler als eigenständiger Typus von Rechts-
fehlern bei Verwaltungsentscheidungen 209
f) Plangewährleistung als eigenständiger Gewährleistungs-
tatbestand 211
IL Die Subvention als Handlungsform der Verwaltung 213
1. Arten und rechtliche Vielgestaltigkeit von Subventionen 213
a) Umfang und Arten von Subventionen 213
b) Arten von Subventionen 218
2. Zum eigenständigen dogmatischen Profil der Subvention als
Handlungsform der Verwaltung 222
a) Die Profilgewinnung des Subventionsrechts als Prozeß 222
b) Bausteine dogmatischer Profilierung der Subvention als
Handlungsform der Verwaltung 225
aa) Zur eigengearteten Interessenstruktur des Subventions-
verhältnisses 225
bb) Die Verwaltungsvorschrift als Ordnungssurrogat des
Subventionswesens 226
cc) Die subventionsrechtliche Konkurrentenklage 227
dd) Das europarechtliche Beihilfeverfahren 229
G. Rechtlich nicht oder nur schwach strukturierte Handlungsformen der
Verwaltung: informales und schlichtes Verwaltungshandeln 230
I. Methodische Vorbemerkungen 230
IL Begriffliche Vorbemerkung: Zur Notwendigkeit einer Unter-
scheidung informalen und schlichten Verwaltungshandelns 233
III. Informales Verwaltungshandeln 236
1. Der verwaltungswissenschaftliche Befund: Erscheinungsformen
und Funktionen informalen Verwaltungshandelns 236
a) Typologie der Erscheinungsformen nach Eberhard Bohne 236
b) Staffelung des Gefährdungspotentials informalen Ver-
waltungshandelns nach Helmuth Schulze-Fielitz 240
c) Gründe für die Karriere des informalen Verwaltungs-
handelns 242
2. Die verwaltungsrechtliche Fragestellung: informales Ver-
waltungshandeln als bedenkliche Alternative oder als sinnvolle
Ergänzung rechtformlichen Verwaltungshandelns? 244
IV. Schlichtes Verwaltungshandeln 252
1. Der verwaltungswissenschaftliche Befund: Erscheinungsformen
und Funktionen schlichten Verwaltungshandelns 252
Inhaltsverzeichnis 15
a) Typologie der Erscheinungsformen schlichten Verwaltungs-
handelns nach Gerhard Robbers 252
b) Aufklärung, Empfehlungen, Appelle und Warnungen als
»Erfolgsmodelle« schlichten Verwaltungshandelns 253
aa) Aufklärung als Staatshandeln 254
bb) Appelle, Empfehlungen und Warnungen 254
2. Die verwaltungsrechtliche Fragestellung: schlichtes Verwal-
tungshandeln als Herausforderung für die grandrechtliche
Eingriffsdogmatik und den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung 256
H. Autonome Rechtsetzung der Verwaltung: das Beispiel Verwaltungs-
vorschriften 258
I. Begriff und Erscheinungsformen der autonomen Rechtsetzung der
Verwaltung 258
IL Funktion von Verwaltungsvorschriften 260
III. Typologie der Verwaltungsvorschriften 262
1. Organisation des Gesetzesvollzuges 262
2. Steuerung des Gesetzesvollzuges 262
a) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften 263
b) Ermessensdirigierende Verwaltungsvorschriften 264
c) Verwaltungsvorschriften zur Sachverhaltsermittlung 265
3. Modifikation der Rechtsgrundlagen des Verwaltungshandelns 265
a) Gesetzesvertretende Verwaltungsvorschriften 265
b) Die die Vollzugsreife herstellenden Verwaltungsvor-
schriften 266
IV. Zur juristischen »Bewältigung« von Verwaltungsvorschriften 266
V. Hilfskonstruktionen zur Begründung der Außenwirkung von Ver-
waltungsvorschriften 268
1. Hilfskonstruktion Nr. 1: Selbstbindung durch Verwaltungs-
praxis 269
2. Hilfskonstruktion Nr. 2: Verwaltungsvorschriften als antizipierte
Sachverständigengutachten 269
3. Mehr als nur eine Hilfskonstruktion: sogenannte normkonkreti-
sierende Verwaltungsvorschriften 271
16 Inhaltsverzeichnis
Zweiter Teil
Die öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher
und privater Aufgabenerfüllung
Einleitung: Verwaltungswirklichkeit und Verwaltungsrechtsdogmatik 277
3. Kapitel: Die öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher
und privater A ufgabenerfüllung: der verwaltungswissenschaftliche Befund 2 81
A. Zur Pluralität von Anbietern öffentlicher Dienstleistungen in der Ver-
waltungswirklichkeit und im Spiegel der verfassungsgerichtlichen Recht-
sprechung 281
I. Typologie von Anbietern öffentlicher Dienstleistungen 281
IL Zum unterschiedlichen Gewicht von Anbietergruppen in ver-
schiedenen Politikbereichen 284
1. Pluralität von Anbietern im Bereich der Jugendhilfe 284
a) Der statistische Befund 284
b) Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Pluralität von
Anbietern im Sozialstaat 285
2. Pluralität von Anbietern im Bereich der Krankenhausversorgung 286
a) Der statistische Befund 286
b) Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Pluralität von
Krankenhausanbietern 287
3. Pluralität von Anbietern im Wohnungsbau 288
a) Der statistische Befund 288
b) Zur verfassungsrechtlichen Kompensation der Dominanz
privater Anbieter im Bereich der Wohnraumversorgung 289
B. Beispiele arbeitsteiliger und kooperativer Aufgabenerfullung aus ver-
schiedenen Politikbereichen 290
I. Kooperationsbeziehungen im Bereich der Sozialpolitik 291
1. Der sogenannte Ligavertrag 292
2. Der sogenannte SELKO-Vertrag 293
IL Kooperationsbeziehungen im Bereich der Abwasserbeseitigung 295
III. Duale Verantwortung von Staat und Wirtschaft im Bereich der
Abfallentsorgung und der Umwelt-Betriebsprüfung 297
1. Das Duale System: von der Kooperation in der Abfallpolitik zur
staatlich flankierten Selbstorganisation 297
2. Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung als
Erscheinungsformen einer dualen Umweltverantwortung von
Verwaltung und Wirtschaft 303
Inhaltsverzeichnis 17
IV. Sicherheitspartnerschaft im Bereich der Gefahrenabwehr als
Anwendungsfall einer Verwaltungspartnerschaft 307
1. Aufgaben, personeller Bestand und Umfang privater Sicherheits-
dienste 308
2. Von der faktischen Arbeitsteilung zur »Ausformung einer spezi-
fischen Sicherheitspartnerschaft im kooperativen Rechtsstaat« 311
V. Kooperationsbeziehungen im Städtebaurecht 313
VI. Kooperationsbeziehungen in der kommunalen und regionalen Wirt-
schafts- und Strukturpolitik 316
1. Kooperative regionale Industriepolitik am Beispiel regionaler
Entwicklungsgesellschaften 318
a) Die Aachener Gesellschaft für Innovation und Technologie-
transfer mbH (AGIT) 318
b) Die TechnologieRegion Karlsruhe GdbR(TRKA) 320
2. Regionale Kooperationsstrukturen im Bereich von Altlasten-
sanierung und Beschäftigungs-/Qualifikationsinitiativen 322
a) Regionale Kooperationsabkommen zur Altlastensanierang 322
aa) Rheinland-Pfalz 322
bb) Hessen 323
cc) Bayern 323
b) Beschäftigungs- und Qualifikationsinitiativen 323
aa) Arbeitskreis »Facharbeiterprobleme« Remscheid 324
bb) »Lippisches Fortbildungszentrum für neue
Technologien« (LIFT) und »Lippisches Institut für
Weiterbildung, Innovationsberatung und -Vermitt-
lung« (LIWI) 325
VII. Kooperationsstrukturen in den Bereichen von Wissenschaft und
Forschung 325
1. Notwendigkeit und Eigenart von Kooperationsstrukturen im
Wissenschaftsbereich 325
2. Akteure und Teilnehmer der Kooperationsarenen 327
a) Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) 328
b) Die Arbeitsgemeinschaft der Großforschungseinrichtungen
(AGF) 328
c) Die Deutsche Forschungsgemeinschaft 329
d) Der Wissenschaftsrat als Kooperationsforum von Staat und
Wissenschaft 330
VIII. Von der Fremd- zur Eigenüberwachung: Kooperative Aufgaben-
erledigung durch Pflichtenverlagerung in den Privatsektor 331
1. Das klassische Organisationsmodell der Fremdüberwachung 331
2. Zur verfassungsrechtlich erlaubten Vielfalt von Überwachungs-
formen 333
3. Die Einrichtung des Umweltschutzbeauftragten an der Schnitt-
stelle von staatlichem und privatem Sektor 333
18 Inhaltsverzeichnis
IX. Kooperationsbeziehungen zwischen Staat, Wirtschaft und Umwelt-
organisationen 336
4. Kapitel: Die öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher
und privater Aufgabenerfiillung: analytische Annäherungen 341
A. Zum Denken in Skalen und anderen graduellen Abstufungen 341
I. Zur Verortung von Organisationen und Organisationstypen im
Spektrum staatlicher und privater Organisationsformen 341
1. Organisationen auf einer Skala mit den Endpunkten staatlich -
privat 341
2. Organsiationstypen im Dreieck zwischen privatem Haushalt,
privater Unternehmung und staatlicher Verwaltung 342
3. Optionen der Rundfunkorganisation als Beispiel einer bereichs-
spezifischen Organisationsskala 344
4. Vom Nutzen des Denkens in Organisationsskalen 345
IL Zur Verortung von Handlungsformen und Steuerungsinstrumenten
der Verwaltung im Spektrum von »instruments and tools of govern-
ment« 346
1. Vertragstypen auf einer Skala mit den Endpunkten staatlich -
privat 346
2. Regulierungstypen im Handlungsspekturm »zwischen gesell-
schaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Steuerung« 347
3. Unterschiedliche Regulierungsregimes am Beispiel der Versor-
gungsstrukturen in der Energiewirtschaft 350
4. Vertrags- und Regulierungstypen und das Problem der »instru-
mental choice« 352
B. Zum Denken in Sektoren 354
I. Von der irreführenden Dichotomie staatlich-privat zur Entdeckung
des Dritten Sektors 354
1. Was ist der dritte Sektor? 358
2. Dritter Sektor und öffentliche Verwaltung: verantwortungs-
teilende Partnerschaft im aufgabenintensiven Sozialstaat 360
IL Multisektorale Modelle der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen 362
1. Das Vier-Sektoren-Modell von Streeck und Schmitter 362
2. Multisektoren-Modelle als Konsequenz einer notwendigen
Binnendifferenzierung des Dritten Sektors 364
III. Grenzverschiebungen: Überlegungen zur sich verändernden Rollen-
verteilung zwischen öffentlichem, privatem und Drittem Sektor 365
1. Sektorverschiebungen als Indikator von Veränderungsprozessen
moderner Staatlichkeit 366
Inhaltsverzeichnis 19
2. Bedingungsfaktoren von Sektorverschiebungen 367
a) Geänderte Wertorientierungen 367
b) Funktionsfähige intersektorale Kooperationsbeziehungen 368
c) Bereitstellungsfunktion der Rechtsordnung 369
3. Zur zunehmenden Verzahnung von öffentlichem und privatem
Sektor durch Privatisierung und Regulierung 370
a) Zur Verzahnungsfunktion bestimmter Privatisierungsarten 370
b) Sektorenverschränkung durch Transfer von Transaktions-
kosten vom öffentlichen in den privaten Sektor 374
aa) Begriff und Arten von Transaktionskosten 374
bb) Beispielsfälle der Transaktionskostenverlagerung vom
öffentlichen in den privaten Sektor 376
c) Verlagerung der Überwachungs- und Kontrollkosten: Von
der Fremd- zur Eigenüberwachung 376
d) Sektorenüberschneidung aufgrund des untrennbaren Zusam-
menhangs von Privatisierung und Regulierung 380
aa) Das Beispiel Großbritanniens 380
bb) Das Beispiel Postreform 381
C. Zum Denken in Netzwerken 384
I. Begriff und Funktion von Netzwerken 384
1. Netzwerke und Netzwerkakteure 384
2. Struktur von Netzwerken 386
3. Netzwerke zwischen Markt und Hierarchie 387
4. Politiknetzwerke als Antwort auf Entwicklungsprozesse im
Verhältnis von Staat und Gesellschaft 388
IL Beispiele für Netzwerke 392
1. Zum Netzwerkcharakter moderner Sozialpolitik am Beispiel
einer Großstadtverwaltung 392
a) Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen für arbeitslose Sozial-
hilfeempfänger in Düsseldorf 1994 394
b) Trägerschaftsstruktur bei Qualifizierungs- und Beschäfti-
gungsmaßnahmen in Essen 395
2. Regionale Entwicklungsnetzwerke 395
3. Vielfältige Umweltpolitiknetzwerke statt ökologischer
Neokorporatimus 397
D. Zum Denken in Verantwortungsstufen 400
I. Begriff der Verwaltungsverantwortung 400
IL Begriff und Funktion der Verantwortungsstufung 402
1. Regulierung der Intensität staatlicher Aufgabenwahrnehmung
durch Unterscheidung verschiedener Verantwortungsstufen 403
2. Drei Grundtypen der Verwaltungsverantwortung 404
a) Die Erfullungsverantwortung 404
20 Inhaltsverzeichnis
b) Die Gewährleistungsverantwortung 404
aa) Überwachungsverantwortung 406
bb) Regulierungsverantwortung 407
c) Die Auffangverantwortung 407
III. Begriff und Funktion der Verantwortungsteilung 408
IV. Verantwortungsstrukturen im Bereich praktizierter Verantwortungs-
teilung 413
1. Die Altauto-Verordnung 414
2. Formen und Mittel der Verantwortungswahrnehmung im Tele-
kommunikationsbereich am Beispiel der Sicherstellung von
Universaldienstleistungen 415
3. Duale Verantwortungsstrukturen im Recht der Anlagenüber-
wachung: Substitutionskataloge und Öffnungsklauseln 416
4. Zusammenfassung 418
5. Kapitel: Die öffentliche Verwaltung im Kooperationsspektrum staatlicher
und privater Aufgabenerfüllung: Zur Rolle des Rechts bei der Strukturierung
von Kooperationsbeziehungen 420
A. Kooperatives Recht? 420
I. Kooperative Rechtserzeugung 422
1. Ausgehandelte Gesetze 422
2. Gesetzgebung im Prozeß der Verhandlungsdemokratie 422
IL Kooperative Rechtskonkretisierung 423
1. Einzelfallkonkretisierung des abstrakten Gesetzes 424
2. Gesetzeskonkretisierung druch die Erarbeitung von Umwelt-
und Technikstandards 424
a) Privatverbandliche Standardsetzung 425
b) Halbstaatliche Standardsetzung 426
c) Exekutivische Standardsetzung 427
3. Kooperativer Rechtsvollzug 428
B. Steuerung durch Kooperation: das Kooperationsprinzip in steuerungs-
theoretischer Perspektive 429
I. Befunde und Ergebnisse der neueren Steuerungsdiskussion 430
1. Zur Rolle des Staates in Kooperationsbeziehungen: ein starker
Akteur 431
2. Nicht Rückzug des Staates, sondern Formenwandel der öffent-
lichen Aufgabenerfüllung 431
3. Folgerungen 432
IL Anwendungsfalle neuerer Steuerungsstrategien 432
1. Steuerung durch regulierte Selbstregulierung 432
2. Das Kooperationsprinzip als Steuerungsinstrument 434
Inhaltsverzeichnis 21
3. Kompensation als regulatives Steuerungsinstrument 436
a) Der Steuerungscharakter des Kompensationsprinzips 437
b) Anwendungsfälle des Kompensationsprinzips 438
III. Kompensation und Kooperation als Leitprinzipien des aufgaben-
und verantwortungsteilenden Verwaltungsstaates 441
C. Zur notwendigen Entwicklung eines Verwaltungskooperationsrechts 443
I. Begriff und Funktionen eines Verwaltungskooperationsrechts 443
IL Bausteine eines Verwaltungskooperationsrechts 445
1. Von den Schwierigkeiten der Partnerwahl 446
2. Regelungsstrukturen eines Kooperationsvertragsrechts 447
3. Das Beispiel eines Betreibervertrages 449
D. Zum steigenden Rechtsetzungsbedarf angesichts einer zunehmenden
Einbeziehung Privater in die Erfüllung staatlich mitverantworteter
Aufgaben 450
Dritter Teil
Die Steuerungsebenen des Verwaltungshandelns
Einleitung: Die Verwaltung als Steuerungsadressat 455
A. Einleitende Vorbemerkung 455
B. Begriff und Arten der Steuerungsebenen des Verwaltungshandelns 456
I. Begriff der Steuerungsebene 456
IL Arten der Steuerungsebenen 457
6. Kapitel: Normative Steuerung des Verwaltungshandelns 461
A. Der Steuerungsanspruch des Gesetzes im demokratischen Rechtsstaat 461
I. Der Steuerungsanspruch des Gesetzes in Regierungs- und Ver-
waltungslehre 461
1. Das Gesetz als Führungsinstrument 461
2. Das Gesetz als Ausdruck der Regierungsfunktionen des
Parlaments 464
a) Das sozialstaatliche Gesetz als Instrument politischer Ziel-
setzungen und als Medium der Sozialgestaltung 464
b) Gesetzgebung als strukturprägende Ordnungs- und Gestal-
tungsentscheidung 464
22 Inhaltsverzeichnis
c) Das Gesetz als Instrument gestaltender Intervention und als
Mittel zur planmäßigen Steuerung wirtschafts-, sozial- und
gesellschaftspolitischer Prozesse 465
d) Das Gesetz als Richtlinie der Politik 466
e) Maßnahmegesetz und Plangesetz 467
IL Der Steuerungsanspruch des Gesetzes in verfassungsrechtlicher
Perspektive 468
1. Das Gesetz als Schlüsselbegriff des Rechtsstaates 468
2. Das Gesetz als Auftrag der Verwaltung 469
3. Das Gesetz als Aufgaben- und Ausgabenverpflichtung 470
B. Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes als Ausdruck des Steuerungs-
anspruchs des Gesetzes 471
I. Regelungspflicht des Gesetzgebers als Pendant des verfassungs-
rechtlich fundierten Steuerungsanspruchs des Gesetzes 471
IL Parlamentsvorbehalt als Delegationsverbot 473
III. Steuerungsanspruch des Gesetzes und Regelungsdichte 475
1. Regelungsdichte und rechtsstaatliches Bestimmtheitsgebot 476
2. Bereichsspezifische Variabilität der Regelungsdichte 476
a) Unterschiedliche Regelungsdichte als Ausruck der Beson-
derheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes 476
b) Zur Kompensation inhaltlich eingeschränkter Regelungs-
dichte durch Organisation und Verfahren: das Beispiel des
Planungsrechts 478
IV. Steuerungsanspruch des Gesetzes und Regelungsgegenstände 480
V. Zusammenfassende Übersicht 481
C. Rechtsstaatliche Anforderungen an das steuernde Gesetz 482
I. Die Garantiefunktion des Gesetzes 482
1. Das Gebot der Bestimmtheit und der Klarheit des Gesetzes 483
2. Der Grundsatz der Rechtssicherheit am Beispiel der Rück-
wirkung von Gesetzen 484
3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (das Übermaßverbot) 485
a) Der legitime Zweck des Gesetzes 486
b) Das Gebot der Geeignetheit 486
c) Das Gebot der Erforderlichkeit 488
d) Das Gebot der Proportionalität (Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne) 488
II. Bedingungsfaktoren wirksamer Gesetzessteuerung 489
1. Zum Zusammenhang von Programmtypen und programm-
typischen Vollzugsproblemen 490
2. Bedingungen der Vollziehbarkeit von Gesetzen 492
a) Unmittelbare Durchführungskosten auf der Behördenebene 494
b) Inneradministrativer Interaktionsaufwand 494
Inhaltsverzeichnis 23
c) Interaktionskosten in der Beziehung zu den Adressaten 495
d) Zusammenfassung: Vollzugskosten als Transaktionskosten 495
3. Vollzugsdefizite 496
a) Beispiel Nr. 1: Inadäquanz des Opportunitätsprinzips im
Umweltrecht 497
b) Beispiel Nr. 2: Vollzugsprohibitive Rechtsunsicherheit durch
fehlende Ausführungsvorschriften 497
c) Beispiel Nr. 3: Fehlende Anreize zur Kooperation mit den
Behörden 498
d) Beispiel Nr. 4: Ungleichgewichtige Verteilung der
Bearbeitungslasten zwischen Behörden und Betreibern 498
4. Zusammenfassung: Notwendigkeit einer Gesetzesanwendungs-
lehre der Verwaltung 498
III. Steuerungsversuche und Steuerungsversagen: experimentelle
Gesetzgebung und gesetzgeberische Nachbesserungspflicht 500
1. Experimentelle Gesetzgebung 500
a) Begriff und Erscheinungsformen des Experimentalgesetzes 500
b) Funktionen experimenteller Gesetzgebung 502
2. Experimentierklauseln 503
3. Die Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers 504
a) Grund und Anwendungsbereiche der Nachbesserungs-
pflicht 504
b) Die gesetzgeberische Nachbesserungspflicht in der Recht-
sprechung des Bundesverfassungsgerichts 505
c) Nachbesserungspflicht als Konsequenz der Steuerungs-
funktion des Gesetzes 506
IV. Modalitäten rechtlicher Steuerung oder wie funktioniert Steuerung
durch Recht eigentlich? 507
1. Steuerung durch Recht nach Franz-Xaver Kaufmann 508
2. Steuerung durch Recht nach Ernst-Hasso Ritter 509
3. Zur Bereitstellungsfunktion des Rechts 510
V. Intensitätsstufen gesetzlicher Steuerung 511
1. Unterschiedliche Steuerungsintensität unterschiedlicher
Gesetzestypen 511
2. Grenzen des Gesetzes als Steuerungsmedium 513
a) Gesetzgebung und Gesetzesanwendung als Prozeß arbeits-
teiliger Rechtskonkretisierung 514
b) Die Gesetzgebung in der Hand der Exekutive? 517
3. Die Verwaltung zwischen Rechtsbindung und Gestaltungs-
freiheit: zur Austarierung der Steuerungsintensität durch unbe-
stimmte Rechtsbegriffe, Beurteilungsspielräume und Ermessen 519
a) Zum rechtstatsächlichen Befund: Rechtsbindung und Gestal-
tungsfreiheit der Verwaltung im Spiegel der Rechtsprechung 520
aa) Unbestimmte Rechtsbegriffe 520
24 Inhaltsverzeichnis
bb) Ermessen der Verwaltung 523
(1) Das sogenannte Planungsermessen 524
(2) Beurteilungsspielräume 526
(3) Prüflings- und prüfungsähnliche Entscheidungen 526
(4) Beamtenrechtliche Beurteilungen 527
(5) Entscheidungen wertender Art durch pluralistisch
zusammengesetzte Gremien 528
(6) Einschätzungsprärogativen und Prognose-
ermächtigungen, vor allem im Bereich des
Wirtschaftsrechts 529
b) Konzeptionelle Ansätze zur Bestimmung der verwaltungs-
gerichtlichen Kontrolldichte 530
aa) Normative Ermächtigungslehre und Steuerungsan-
spruch des Gesetzes 530
bb) Der Regelfall voller Gerichtskontrolle und der Kon-
trollanspruch des Rechtsstaates 533
cc) Ausbalancierung der Funktionsbereiche von Ver-
waltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit mittels eines
funktionell-rechtlichen Ansatzes 534
c) Entscheidungsspielräume der Verwaltung und Fehler-
quellenlehre 536
aa) Die Fehlerquellenlehre des Bundesverwaltungs-
gerichts zum Planungsermessen 537
bb) Die Fehlerquellenlehre des Bundesverwaltungsgerichts
zu Beurteilungsspielräumen 538
cc) Ermessensfehler 540
(1) Zur Parallelität von Planungsermessen und »nor-
malem« Ermessen 540
(2) Zur Unterscheidung von Subsumtionsfehlern und
Abwägungsfehlern 542
dd) Entscheidungsspielraum der Verwaltung und Fehler-
quellen im Überblick 543
7. Kapitel: Steuerungsebene Organisation 544
A. Does Organization Matter? 544
I. Die Bewußtwerdung institutioneller Wahlmöglichkeiten im Zeichen
der staatlichen Finanzkrise 546
IL Institutionelle Rahmenbedingungen des Regierungshandelns 547
III. Organisationsstruktur und Organisationsverhalten 549
B. Steuerung durch Organisation im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen 551
I. Der rechtswissenschaftliche Zugang 551
Inhaltsverzeichnis 25
1. Grundrechtsverwirklichung und Grundrechtssicherung durch
Organisation und Verfahren 552
a) Zur »Entdeckung« der Grundrechtsrelevanz des Verfahrens
durch das BVerfG 552
b) Anforderungen an die strukturelle Steuerung des Verwal-
tungshandelns durch Organisation und Verfahren 554
2. Rundfunkfreiheit durch Organisation und Verfahren 556
a) Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem 556
b) Gewährleistung der Rundfunkfreiheit als Auftrag an den
steuernden Gesetzgeber: Ausgestaltungsgesetze als
Instrument von Steuerung durch Ausgestaltung 558
c) Struktursteuerung als Instrument des ausgestaltenden
Gesetzgebers 559
3. Grundrechtsschutz durch und in Organisationen: das Beispiel
von Wissenschaftsfreiheit und Wissenschaftsverwaltung 560
a) Wissenschaftsfreiheit als Organisationsgrundrecht 560
b) Weitgehender Steuerungsspielraum des Ausgestaltungs-
gesetzgebers oder Vorprägung durch die Sachstrukturen
des Regelungsbereichs? 561
c) Steuerungskraft des Organisationsrechts und »organizational
behaviour« 562
IL Der politikwissenschaftliche Zugang 563
1. Entscheidungsregeln und Policy Choices 563
a) Das Beispiel des Butterberges 564
b) Politikverpflichtung und Einstimmigkeitsregel als Beispiele
für institutional constraints innovativer Politik 565
2. Proporzdemokratie oder das Prinzip des »gütlichen
Einvernehmens« 566
III. Der verwaltungswissenschaftliche Zugang 568
1. Die Treuhandanstalt: innovative Systemtransformation durch
Nutzbarmachung hybrider Organisationsformen 569
2. Die Independent Regulatory Agencies und ihre Einvernahme
durch ihre Klientel (Clientele Capture) 571
a) Funktionen und Organisationsstruktur von Independent
Regulatory Agencies 571
b) Independent Regulatory Agencies als klientelorientierte
Verwaltungseinheiten 573
c) »Clientele Capture« als Endpunkt einer Entwicklung
klientelorientierter Verwaltungseinheiten? 574
IV. Der institutionenökonomische Zugang 575
1. Die Neue Institutionenökonomik: Institutionen als endogene
Variable und Transaktionskostentheorie als Entscheidungs-
theorie 576
26 Inhaltsverzeichnis
2. Die Entdeckung der Organisation durch das Umweltrecht:
innovative Umweltpolitik durch umweltschutzsichernde
Betriebsorganisation 578
C. Zur Steuerungsfunktion von Verwaltungsorganisation und Verwaltungs-
organisationsrecht 579
I. Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit 579
IL Steuerung durch Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorgani-
sationsrecht als strukturelle Steuerung 582
1. Begriff der strukturellen Steuerung 582
2. Strukturelle Steuerung als Entsprechung der Funktionen von
Organisation 583
III. Steuerung über die Wahl der Organisations-Rechtsform 585
1. Funktionen der Organisations-Rechtsform 586
2. Zur unterschiedlichen Steuerbarkeit unterschiedlicher
Organisationsrechtsformen 588
IV. Steuerung durch Organisationsprinzipien: die Beispiele Hierarchie
und Selbstverwaltung 589
1. Hierarchie als Steuerungsprinzip 590
a) Begriff der Hierarchie 590
b) Zur Funktionsweise von Hierarchie als Steuerungsprinzip:
Legislative und Exekutive im Handlungsverbund 590
aa) Der lange Marsch der Normen durch die Institutionen:
Hierarchie und Gesetzesbindung der Verwaltung 590
bb) Eigenständigkeit der Verwaltung 592
cc) Funktionswandel der Gesetzesbindung 593
dd) Zur Vielfalt der Steuerungsmodi und zur verengenden
Vorbildfunktion der hierarchisch geordneten Vollzugs-
verwaltung 594
2. Selbstverwaltung als Steuerungsprinzip 598
a) Selbstverwaltung als Dezentralisierungskonzept oder Selbst-
verwaltung als Organisationsprinzip 598
b) Selbstverwaltung als Verzahnung von Staat und Gesellschaft
oder Selbstverwaltung als politisches Prinzip 598
c) Selbstverwaltung als Disziplinierungsinstrument 599
d) Selbstverwaltung als Betroffenenpartizipation oder Selbst-
verwaltung als Anwendungsfall des Demokratieprinzips 600
e) Selbstverwaltung als Methode der Integration gesellschaft-
licher Interessen in die Staatsorganisation 601
f) Selbstverwaltung als Staatsentlastung: Entstaatlichung durch
Förderung von Selbststeuerung und Selbstorganisation 601
D. Organisationswahlentscheidungen im öffentlichen Sektor 602
I. Zum »Sitz« der Organisationsgewalt 602
Inhaltsverzeichnis 27
1. Begriff und Funktion der Organisationsgewalt 602
2. Organisationsgewalt und Vorbehalt des Gesetzes 604
IL Zur Art und Qualität der zu treffenden Organisationswahlentschei-
dungen 605
1. Wahlfreiheit zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrecht-
licher Verwaltungsorganisation 605
2. Objekte, Anlässe und Ziele institutioneller Wahlentscheidungen
nach Christoph Reichard 608
3. Eigener Ansatz 610
a) Wahl der Verwaltungsebene 610
b) Wahl des Sektors 611
c) Wahl des Organisationstyps 612
d) Zur weichenstellenden Funktion der Wahl des Sektors 612
aa) Wahl des Sektors als ausgeprägt politische Ent-
scheidung 613
bb) Wahl des Sektors als Spiegelbild sich verändernder
Staatsfunktionen 615
III. Kriterien für Organisationswahlentscheidungen 616
1. Organisationsstrukturen und Organisationsverhalten I: Bestim-
mungsfaktoren des Organisationsverhaltens und institutionelle
Kompetenzen 616
2. Organisationsstrukturen und Organisationsverhalten II: institu-
tionelle Pathologien und organisationstypische Gefahrdungs-
lagen 620
3. Ein weiterhelfender Theorieansatz: die Neue Institutionen-
ökonomik 621
a) Begriff und Gegenstand der Principal-Agent-Theory
(Agenturtheorie) 621
b) Steuerungsprobleme im Prinzipal-Agenten-Verhältnis:
Anreiz-, Kontroll- und Informationsmechanismen 623
8. Kapitel: Steuerungsebene Personal 625
A. Zum Verhältnis der Steuerungsebenen Normsetzung und Personal 625
B. Die Bedeutung der Steuerungsebene Personal im Spiegel der Recht-
sprechung 628
I. Das Beamtenurteil des BVerfG: Beamtenverhältnisse zwischen
Kontinuität und Abhängigkeit von der jeweiligen Staatsstruktur 628
1. Das Entscheidungsproblem 628
2. Zum Gang der Argumentation 631
a) Identifikation des Beamten mit dem nationalsozialistischen
Staat 632
28 Inhaltsverzeichnis
b) Parteipolitische Zuverlässigkeit als Kriterium der Personal-
politik 633
c) Umwandlung des Beamteneides in einen persönlichen
Treueeid auf den Führer Adolf Hitler 634
d) Zur notwendigen Konsequenz des Erlöschens aller Beamten-
verhältnisse am 8. Mai 1945 635
IL Das Mitbestimmungsurteil des BVerfG: Personalhoheit als exklusive
Regierungsfunktion oder tauglicher Gegenstand von personalvertre-
tungsrechtlicher Mitbestimmung? 637
1. Das Entscheidungsproblem 637
2. Zum Gang der Argumentation 637
III. Das Radikalenproblem in der höchstrichterlichen Rechtsprechung:
der öffentliche Dienst zwischen Identifikation und Distanz 640
1. Das Entscheidungsproblem 640
2. Zur Argumentationsweise von Bundesverwaltungs- und Bundes-
verfassungsgericht 643
IV. Das Poststreikurteil des BVerwG: Beamte zwischen Tarifrecht und
Hoheitsbefugnissen 647
1. Das Entscheidungsproblem 647
2. Zum Gang der Argumentation 648
V. Die Rundfunkmitarbeiter-Entscheidung des BVerfG: Arbeiten beim
Rundfunk zwischen festem Arbeitsverhältnis und unsteter freier
Mitarbeit 650
1. Das Entscheidungsproblem 650
2. Zum Gang der Argumentation 651
C. Eine politische Verwaltung mit unpolitischem Personal? Das Verwal-
tungspersonal zwischen überparteilichem Fachbeamtentum und partei-
politischer Ämterpatronage 653
I. Die verfassungsrechtliche Perspektive: verfassungswidrige Ämter-
patronage als Krebsgeschwür des öffentlichen Dienstes 654
1. Begriff, Erscheinungsformen und Folgen der Ämterpatronage 655
a) Begriff der Ämterpatronage 655
b) Erscheinungsformen der Ämterpatronage 655
aa) Herrschaftspatronage 655
bb) Versorgungspatronage 656
cc) Proporzpatronage 656
dd) Feigenblattpatronage 657
ee) Patronage durch Veränderung des Aufgabenbereiches 657
c) Folgen der Ämterpatronage 657
aa) Die sieben Thesen Hans-Herbert von Arnims 658
bb) Patronage steckt an 658
2. Rechtliche Bewertung der Ämterpatronage 659
Inhaltsverzeichnis 29
IL Die politik- und verwaltungswissenschaftliche Perspektive: öffent-
liche Verwaltung als - auch - politische Verwaltung 661
1. Zum Zusammenhang von Programmierbarkeit und funktionaler
Politisierung der Verwaltung 662
2. Zum Zusammenhang von Politiknähe der Ministerialverwaltung
und politischer Handlungskompetenz als Professionalitäts-
kriterium ihrer Mitarbeiter 665
a) Zur politischen Funktion der Ministerialverwaltung 665
b) Zum Rollenverständnis der Mitarbeiter der Ministerialver-
waltung 668
c) Einstellungen der politisch-administrativen Elite des Bundes
1987 669
III. Die Einrichtung eines politischen Beamten - ein Widerspruch in
sich oder logische Konsequenz der Steuerungsebene Personal? 675
1. Begriff und Funktion der Einrichtung des politischen Beamten 675
a) Begriff und Herkunft der Figur des politischen Beamten 675
b) Funktion der Einrichtung des politischen Beamten: per-
sonelle Umsteuerung bei Machtwechsel und in Krisen-
situationen 676
c) Zum Umfang der personellen Umsteuerung auf der Ebene
des Bundes von 1949 - 1983 678
2. Der politische Beamte - eine äußerst kontroverse Einrichtung 681
IV. Zusammenfassung 683
D. Rekrutierung und Ausbildung des Verwaltungspersonals 684
I. Personalrekrutierung zwischen sozialer Homogenität, Berufung von
Außenseitern und gesinnungsmäßiger Gefolgschaft: zur Personal-
politik des Preußischen Ministeriums des Innern 1919 - 1933 685
1. Zur sozialen Homogenität des höheren Verwaltungsdienstes
vor 1918 685
2. Zur Berufung von Außenseitern in den Anfangsj ahren der
Weimarer Republik 686
3. Die nationalsozialistische Machtergreifung im Spiegel ihrer
preußischen Personalpolitik 688
IL Bestimmung und Erwerb der Verwaltungsqualifikation 689
III. Selbstselektive Tendenzen in der Rekrutierung des Verwaltungs-
personals 694
9. Kapitel: Budgetsteuerung: Steuerung durch Haushaltsrecht und Haus-
haltskontrolle 698
A. Zur Neuorientierung des Haushaltsrechts: vom klassischen Kontroll-
budget zur neuen Budgetsteuerung 698
30 Inhaltsverzeichnis
I. Zur Kontrollperspektive des klassischen Haushaltsrechts 698
1. Das klassische Bedarfsanmeldungsverfahren als steuerungsun-
geeignetes Verfahren der Haushaltsaufstellung 699
2. Zur Dominanz der Kontrollperspektive im Haushaltsvollzug 700
3. Zur Perspektive der klassischen Rechnungshofkontrolle 701
IL Zur Steuerungsperspektive der neuen Budgetsteuerung 703
1. Budgetierung als neues Verfahren der Haushaltsaufstellung 703
2. Budgetierung als Flexibilisierung des Haushaltsvollzuges 704
3. Zur Ergänzung der nachträglichen Haushaltskontrolle durch
ein begleitendes Verwaltungs-Controlling 706
B. Das Ineinandergreifen der verschiedenen Steuerungsebenen des Ver-
waltungshandelns am Beispiel der Budgetsteuerung 707
I. Dezentrale Ressourcenverantwortung als Herzstück des Neuen
Steuerungsmodells 708
1. Die Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung als
organisatorischer Konstruktionsfehler des überkommenen
Steuerungskonzepts 708
2. Zur organisatorischen Umsetzung einer dezentralisierten Res-
sourcenverantwortung 710
IL Verwaltungscontrolling als Beispiel für das Ineinandergreifen von
Budgetsteuerung und Steuerung durch Organisation und Verfahren 712
1. Begriff und Funktion des Verwaltungscontrolling 713
2. Organisatorische Rahmenbedingungen des Verwaltungs-
controlling 715
Vierter Teil
Kommunikation, Entscheidung, Verfahren - die Verwaltung als
Entscheidungssystem
Einleitung 721
10. Kapitel: Kommunikation 722
A. Steigender Kommunikationsbedarf bei der Politikformulierung und
Politikdurchsetzung 722
I. Der soziologische Befund: der argumentierende Staat 722
IL Der politikwissenschaftliche Befund: die Kommunikationsfunktion
der öffentlichen Verwaltung 725
Inhaltsverzeichnis 31
III. Der rechts- und verwaltungswissenschaftliche Befund: integratives
Verwaltungshandeln 727
B. Kommunikationsmodi und Kommunikationsorientierung 727
I. Verhandeln und Argumentieren 728
IL Organisationsformen unterschiedlicher Kommunikationsmodi 729
III. Typen von Kooperation und Kommunikation 732
C. Beispiele institutionalisierter Arrangements von Kommunikations-
beziehungen im öffentlichen Sektor 733
I. Akteurskonstellationen und Kommunikationsbeziehungen im
Genehmigungsverfahren 733
IL Mediationsverfahren als kommunikativer Prozeß 735
III. Reflexive Verhandlungssysteme: das Beispiel der Energiekonsens-
Gespräche 737
1. Die Initiierung der Energiekonsensgespräche 738
2. Die organisatorische Gestalt der Energiekonsensgespräche 738
//. Kapitel: Entscheidung 740
A. Verwaltungshandeln als Entscheidungshandeln 740
I. Entscheidungsprozesse als Kommunikationsprozesse 740
1. Kommunikationsfähigkeit und Entscheidungsqualität 740
2. Kommunikationsmittel und Sachaufgabe 741
IL Verfahrensstrukturierte Entscheidungsprozesse: von der ex-post-
zur ex-ante-Betrachtung von Entscheidungen 742
III. Entscheidungshandeln der Verwaltung als Entscheidungshandeln
einer Organisation 743
IV. Entscheidungsprozesse als Informationsverarbeitung 745
1. Angemessenheit der Informationsaufnahme und Informations-
verarbeitung 745
a) Steigerung der Kommunikationsintensität im Zuge der
Beschleunigungsgesetzgebung 746
b) Chancengleiche Kommunikationsteilhabe als Ausdruck
einer spezifischen Kommunikationsverantwortung 748
2. Probleme der sachgerechten Verteilung von Informations-
kosten 748
V. Entscheidungsprozesse als Interessenverarbeitung 749
1. Interessendarstellung 750
2. Interessenklärung und -entscheidung 750
VI. Zusammenfassung: Verwaltungsentscheidungen als verfahrens-
strukturierte Organisationsentscheidungen 751
32 Inhaltsverzeichnis
B. Vorüberlegungen zu einer bereichsspezifischen Entscheidungslehre der
öffentlichen Verwaltung 752
I. Sozialwissenschaftliche oder juristische Entscheidungen - eine
irreführende Alternative 752
1. Zu den Grenzen normativer Entscheidungssteuerung 754
2. Funktionswandel des Typs der Gesetzesbindung 755
3. Zwei unterschiedliche Grandstrukturen von Rechtsanwendungs-
entscheidungen 756
IL Juristische Entscheidungslehre als juristische Begründungslehre 757
1. Rechtsbindung als Verpflichtung zu rechtlicher Entscheidungs-
begründung 757
2. Funktionen und Leistungen des deduktiven Begründungsmodells 758
a) Entscheidungsbegründung und Gleichbehandlung 759
b) Entscheidungsbegründung und Rechtssicherheit 760
c) Entscheidungsbegründung, Entscheidungskritik, Ent-
scheidungskontrolle 760
III. Zusammenfassung 761
1. Keine kategoriale Entgegensetzung von juristischen und sozial-
wissenschaftlichen Entscheidungen 761
2. Ermessen als Rationalitätsstandard 762
3. Entscheidungssteuerang durch Organisation und Verfahren 764
C. Verwaltungsentscheidungen als Entscheidungen in Organisationen 764
I. Von der Theorie optimalen Entscheidens zum Konzept der
begrenzten Rationalität und der Suche nach befriedigenden
Lösungen 765
IL Organisatorische Mechanismen zur Vereinfachung der Ent-
scheidungssituation 766
1. Arbeitsteilung 767
2. Kommunikation 768
3. Standardisierte Verfahren und Programme 768
III. Das sogenannte Mülleimer-Modell 769
12. Kapitel: Verfahren 772
A. Verfahrenstypen und Verfahrensfunktionen 772
I. Verfahrenstypisierang nach dem Ausmaß der Notwendigkeit
vorheriger argumentativer Auseinandersetzungen 772
IL Verfahrenstypisierang nach dem Ausmaß, in dem die zu treffenden
Entscheidungen sachlich wie prozedural programmiert sind 775
III. Zwischenergebnis 777
Inhaltsverzeichnis 33
B. Der Verfahrensgedanke im öffentlichen Recht 778
I. Aufstieg und Niedergang des Verfahrensgedankens 778
1. Zum Bedeutungsgewinn des Verfahrensgedankens 778
2. Symptome des Niedergangs 780
a) Die sogenannte Beschleunigungsgesetzgebung und die von
ihr bewirkten Strukturveränderungen im Verfahrensrecht 780
b) Ökonomisierung der Rechtsordnung? 783
aa) Ressourcenschonung im Verwaltungsverfahren 783
bb) Ökonomisierung von Verwaltungsverfahren im
schlanken Staat 785
IL Die Bedeutung des Verfahrensgedankens im deutsch-europäischen
Vergleich 787
C. Verfassungsrecht und Verwaltungsverfahren 788
I. Rechtsstaatsprinzip und Verwaltungsverfahren 788
IL Demokratieprinzip und Verwaltungsverfahren 789
III. Grundrechtsschutz und Verwaltungsverfahren 791
D. Funktionen des Verwaltungsverfahrens 794
I. Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren 794
IL Verfahren als Strukturierang von Entscheidungsprozessen der
öffentlichen Verwaltung 795
1. Zum Zusammenhang von Entscheidungsautonomie und
Relevanz des Verwaltungsverfahrens 796
2. Verwaltungsentscheidungen als interessenverarbeitende
Entscheidungen 797
a) Unterscheidung von Entscheidungs- und Verfahrenstypen
nach der Art der sie prägenden Interessensstrakturen 797
aa) Kontrollerlaubnis und Planfeststellung als Grund-
modelle von Entscheidungstypen der öffentlichen
Verwaltung 797
bb) Bipolare und vielpolige Verwaltungsverfahren und
Interessengeflechte 799
b) Anforderungen an ein unparteiisches Interessenhearing
durch die Verwaltung 800
c) Abwägungslehre als Bestandteil einer administrativen
Entscheidungslehre 801
III. Zum klassischen Doppelauftrag des Verwaltungsverfahrens
zwischen Verwaltungseffizienz und Rechtsschutzgewährung 801
1. Verwaltungsverfahren zur Gewährleistung informierten und
effizienten Verwaltungshandelns 801
2. Verwaltungsverfahren und Rechtsschutzauftrag 802
3. Zum Spannungsverhältnis zwischen Effizienz und Rechts-
schutzauftrag: das Beispiel der Präklusion 803
34 Inhaltsverzeichnis
IV. Funktionen des VerwaltungsVerfahrens jenseits von Verwaltungs-
effizienz und Rechtsschutzauftrag 805
1. Die Steuerungsschwäche des Gesetzes und ihre Kompensation
durch das Verwaltungsverfahren am Beispiel der Steuerung
durch Optimierungsgebote 805
a) Zur zweifachen Kompensationsfunktion des Verwaltungs-
verfahrens 805
b) Steuerung des Verwaltungshandelns durch Optimierungs-
gebote 806
aa) Begriff und Funktion verwaltungsrechtlicher
Optimierungsgebote 806
bb) Optimierung durch Verwaltungsverfahren 808
2. Verwaltungsverfahren als Ordnungsidee kooperativer Gemein-
wohlkonkretisierung: zur Verzahnungsfunktion des Ver-
waltungsverfahrens 810
a) Rollenzuweisung durch Verfahrensbeteiligung 810
b) Verwaltungsverfahren als Begegnungsort von Staat und
Gesellschaft 811
c) Verwaltungsverfahren als kooperative Gemeinwohlkon-
kretisierung 812
d) Intensivierung der Verfahrensfunktion durch kooperative
Verwaltungsverfahren und Verfahrensprivatisierung 813
aa) Kooperative Verwaltungsverfahren und kooperative
Regulierung 813
bb) Teilprivatisierung der Verfahrensverantwortung und
staatlicher Auffangverantwortung 814
3. Akzeptanzsicherungsfunktion des Verwaltungs Verfahrens
zwischen theoretischer Verfahrenserwartung und empirisch
belegter Verfahrensenttäuschung 815
a) Akzeptanz als Ziel des Verwaltungsverfahrens 815
b) Zur Empirie des Erörterungstermins 818
E. Zur Europäisierung des Verfahrensrechts 823
I. Vorläufiger Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren 824
IL Rücknahme von Verwaltungsakten und Vertrauensschutz 826
Inhaltsverzeichnis 35
Fünfter Teil
Einheit versus Pluralität der Verwaltung: Die öffentliche Ver-
waltung als Organisation im Wandel
13. Kapitel: Organisationswandel öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: der
verwaltungswissenschaftliche Befund 831
A. Zur zunehmenden Pluralisierung der Verwaltung 831
B. Bestimmungsfaktoren des andauernden Pluralisierungsprozesses der
öffentlichen Verwaltung 835
I. Rückführung des Staates auf die Wahrnehmung seiner Kernauf-
gaben: Privatisierung und Ausgliederung als Veränderung staat-
licher Aufgabenwahrnehmung 835
IL Die Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung von Verwaltungs-
aufgaben: zur Phänomenologie der Verwaltungshilfe 839
1. Zur Intensität der Indienstnahme Privater 839
2. Zur Phänomenologie der Verwaltungshilfe 840
III. Konzern- und Holdinglösungen im Bereich der Kommunal-
verwaltung 842
1. Öffentliche Unternehmen der Kommunen in Privatrechtsform 842
2. Konzernverflechtungen 843
3. Kommunale Holdingkonzerne 843
14. Kapitel: Die Binnendifferenzierung der öffentlichen Verwaltung im
Spiegel von Kollegialprinzip, funktionaler Selbstverwaltung und Budgetflucht 847
A. Zur inneren Pluralisierung der öffentlichen Verwaltung im Spiegel des
Kollegialprinzips 847
I. Typologie der Kollegialverwaltung 847
IL Exemplarischer Überblick über die Vielfalt von Kollegialorganen
in der öffentlichen Verwaltung 849
III. Funktion der Kollegialverwaltung 851
IV. Der Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur und seine
Anwendung auf die Kollegial Verwaltung 852
1. Der Grundsatz funktionsgerechter Organstraktur 852
2. Der Grundsatz interessengerechter Zusammensetzung als
Anwendungsfall des Grundsatzes funktionsgerechter Organ-
struktur 853
36 Inhaltsverzeichnis
B. Zur Binnendifferenzierung der Verwaltung am Beispiel der funktionalen
Selbstverwaltung 856
I. Erscheinungsformen und -typen funktionaler Selbstverwaltung 856
IL Funktionale Selbstverwaltung und Interessenvertretung 858
1. Interessenvertretende Körperschaften 858
2. Zur Doppelnatur interessenvertretender Körperschaften oder
zur unentwirrbaren Gemengelage öffentlicher und privater
Interessen 858
3. Zum Phänomen einer kompetitiven Selbstverwaltung 860
C. Zur Ausdifferenzierang der Verwaltung im Spiegel der funktionalen Ent-
sprechung von verselbständigten Verwaltungseinheiten und Parafiski 862
I. Nebenhaushalte und Budgetflucht: der finanzwissenschaftliche und
haushaltsrechtliche Befund 862
IL Analytische Annäherungen 878
1. Einheit der Verwaltung, Einheit der Finanzwirtschaft, Einheit
des Budgets: drei Fiktionen unter sich 878
2. Nebenhaushalte im Grenzbereich zwischen privater und öffent-
licher Aufgabenwahrnehmung: zum Denken in Übergangszonen 879
3. Parafiskalität und Art der Einnahmeerzielung 881
a) Organisationstyp und Arten staatlicher Abgaben 882
b) Parafiski und Sonderabgaben 883
c) Einnahmetypologie und Organisationstypologie 884
D. Zusammenfassung 886
15. Kapitel: Zur notwendigen Neubestimmung der Staatsaufsicht im
verantwortungsteilenden Verwaltungsstaat 887
A. Gehört der Begriff der Staatsaufsicht auf den rechtshistorischen Kirchhof? 887
B. Denkbare Aufsichtsalternativen und Aufsichtssubstitute: Four Ways of
Regulating the Executive 890
C. Vier Grundtypen von Aufsicht: Versuch einer Typologie 892
I. Klassische Staatsaufsicht im Spannungsverhältnis von Pluralität
und Einheit der Verwaltung 892
IL Steuerungsaufsicht als Korrelat von Aufgabenausgliederung und
Aufgabenverselbständigung 894
1. Steuerungsaufsicht gegenüber privatrechtlich verfaßten Ver-
waltungstrabanten 895
2. Steuerungsaufsicht als Pendant der Dezentralisierung von Ver-
antwortlichkeiten innerhalb einer Verwaltungseinheit 897
Inhaltsverzeichnis 37
III. Gewährleistungsaufsicht als Scharnier des Übergangs von der Erfül-
lungs- zur Gewährleistungsverantwortung 898
1. Regulierungsaufsicht als Konsequenz des untrennbaren Zusam-
menhangs von Privatisierung und Regulierung 900
2. Regulierungsaufsicht und Verantwortungsteilung 902
3. Überwachungsaufsicht als Konsequenz des Übergangs von der
Fremd- zur Eigenüberwachung 903
IV. Klassische Wirtschaftsaufsicht am Beispiel der Bankenaufsicht 905
1. Funktionsweise der Bankenaufsicht 906
a) Zur Dominanz der Prävention 906
b) Protektive Maßnahmen 907
2. Organisation und Eingriffsebenen der Bankenaufsicht 908
D. Staatsaufsicht im Wandel 911
I. Wandel der Staatsaufsicht und Wandel öffentlicher Aufgaben-
erfüllung 911
1. Steuerungsaufsicht und Organisationswandel öffentlicher
Aufgabenwahrnehmung 911
2. Gewährleistungsaufsicht und geändertes Staats- und Ver-
waltungsverständnis 912
IL Die Staatsaufsicht als Scharnier zwischen öffentlichem und privatem
Sektor 912
Sechster Teil
Vom überforderten Staat der Allzuständigkeit zur Verantwortungs-
teilenden Gewährleistungsverwaltung
16. Kapitel: Strukturgerüst einer Staats- und Verwaltungsreform 917
A. Die Rolle des Staates zu überdenken als Grundanliegen der Staats- und
Verwaltungsreform 917
B. Reformstrategie als Doppelstrategie 919
C. Neubewertung der Rolle des Staates: Staatsreform 919
I. Neubestimmung des Verhältnisses von öffentlichem, privatem und
drittem Sektor: zu den Schlüsselbegriffen der Verantwortungsstufung
und der Verantwortungsteilung 920
IL Neubestimmung des Verhältnisses von Staat und Bürger: zum
Schlüsselbegriff des aktivierenden Staates 920
1. Begriff und Funktion des aktivierenden Staates 920
38 Inhaltsverzeichnis
2. Begriff und Funktion der bürgerorientierten Kommune 922
III. Re-Vergewisserung über die spezifisch staatlichen Kernfunktionen:
zu den Schlüsselbegriffen der Gewährleistungs- und Bereitstellungs-
funktion des Staates 924
1. Die Ordnungsidee kooperativer Gemeinwohlkonkretisierung als
Kennzeichen des verantwortungsteilenden und aktivierenden
Staates 924
2. Die Bestimmung notwendiger Staatsaufgaben aus der Perspektive
der Adressaten des Staatshandelns 926
a) Staatsaufgaben aus der Sicht der niedersächsischen
Bevölkerung 926
b) Staatsfunktionen aus der Perspektive des Wirtschaftssystems,
insbesondere privater Investoren 928
3. Einige Schlüsselbegriffe der modernen Staatsdiskussion 932
a) Bereitstellungfunktion der Rechtsordnung 932
b) Gewährleistungsverantwortung, Gewährleistungsverwaltung,
Gewährleistungsstaat 933
c) Grundversorgung, Infrastrukturverantwortung, Infrastruktur-
gewährleistung 934
4. Zur Übersetzung der Staatsfunktionen»lehre« des Weltbank-
berichts in die Kategorien der Staatlichen Bereitstellungs-
und Gewährleistungsfunktion 936
5. Vorstellung von Umrissen eines Atlanten der Staatsfunktionen 938
D. Neordnung der staatlichen Leistungsfähigkeit: Regierungs- und Ver-
waltungsreform 943
I. Staatsreform als Föderalismusreform 944
1. Trends und Schwerpunkte der Reformdiskussion 944
a) Einigkeit über Reformnotwendigkeit 944
b) Föderalismusreform als Finanzverfassungsreform 945
c) Konkurrenzföderalismus als Reformprojekt 946
2. Die Entthronung des Verbundsföderalismus und die Inthroni-
sierung des Wettbewerbsfoderalismus als rechtlich voraus-
setzungsvolles Vorhaben 947
a) Wettbewerb unter den Ländern - wie kann das gehen? 947
b) Zur Notwendigkeit einer rechtlichen Rahmenordnung für
einen funktionsfähigen Wettbewerbsfoderalismus 949
IL Regierungs- und Verwaltungsreform auf Bundes-, Landes- und
kommunaler Ebene 951
1. Verwaltungsreform auf kommunaler Ebene: der Siegeszug des
Neuen Steuerungsmodells 951
2. Verwaltungsreform auf Landesebene: das Beispiel Berlin 952
Inhaltsverzeichnis 39
17. Kapitel: Staatsmodernisierung als Modernisierung der Rechtsordnung 957
A. Staats- und Verwaltungsreform als Rechtsetzungsreform 957
I. Klassische Rezepte 957
1. Rechts- und Vorschriftenbereinigung 958
2. Befristung von Gesetzen 958
3. Bedürfnisprüfung 958
4. Gesetzesfolgenabschätzung 959
IL Zum notwendigen Weiterdenken im Rechtsetzungsbereich: auf dem
Weg zu einer Theorie der Auswahl rechtlicher Regelungsformen 960
1. Zur Notwendigkeit einer Theorie der Wahl rechtlicher Rege-
lungsformen 960
2. Vom Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur zum Grund-
satz funktionsadäquater rechtlicher Regelungsformen 961
3. Kriterien funktionsadäquater Regelungsformen: zur unter-
schiedlichen regulatorischen Kompetenz unterschiedlicher
Regelungsformen und zu problemspezifischen Anforderungen
an den Normsetzungsprozeß 962
a) Vor- und Nachteile unterschiedlicher Regelungsformen 962
b) Bereichs- und problemspezifische Anforderungen an den
Normsetzungsprozeß 964
III. Elemente und Anwendungsfälle von Regulatory Choice 966
1. Auswahlsituationen 966
a) Rigidität und Flexibilität rechtlicher Steuerung oder die
Wahl des Regelungstyps 966
b) Das Problem der Normenhierarchie oder die Wahl der
Regelungsebene 968
c) Zwischenvergewisserang 971
d) Neuzuschnitt von öffentlichem und privatem Sektor oder die
Wahl des Regulierungssektors 972
2. Zur Notwendigkeit einer Better Regulation Unit 973
B. Staats- und Verwaltungsreform durch Rechtsreform 975
I. Zur Bereitstellungsfunktion des Rechts 976
IL Konsequenzen für den Bund als zentraler Rechtsetzungsinstanz:
Zur Bereitstellungsverantwortung des Bundes 977
1. Zur Bereitstellungsverantwortung des Bundes für ein modernes
Haushaltsrecht 977
2. Zur Bereitstellungsverantwortung des Bundes für ein modernes
Dienstrecht 979
III. Von der Aufgabenkritik zur Handlungs- und Rechtsformenkritik 980
IV. Modernisierung der Rechtsordnung als Konsequenz eines euro-
päischen und internationalen Wettbewerbs der Rechtsordnungen 981
40 Inhaltsverzeichnis
C. Staats- und Verwaltungsreform als Organisationsreform 983
I. Klassische Rezepte 983
1. Verschlankung der Ministerialverwaltung 983
a) Kleinere Ministerien 983
b) Verselbständigung ausgegliederter Bereiche 984
c) Reorganisation der Ministerien 984
d) Weniger Ministerien 984
2. Auflösung der Regierungspräsidien 985
IL Zum notwendigen Umdenken im Organisationsbereich des öffent-
lichen Sektors: Von der Entwicklung von Selbstorganisations-
strategien zum Wandel der Staatsaufsicht 986
1. Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource oder
»Does Organization Matter?« 986
2. Partizipations- und Selbstorganisationsstrategien des aktivie-
renden Staates 987
3. Institutionenbezogene Reformstrategien des verantwortungs-
teilenden Gewährleistungsstaates 990
a) Konzept der Verantwortungsteilung 990
b) Konzept des Gewährleistungsstaates 996
aa) Regulierungsverantwortung und die ihr zuzuordnenden
institutionellen Arrangements 996
bb) Überwachungsverantwortung und die ihr zuzuord-
nenden Arrangements 997
D. Regierungs- und Verwantwortungsreform als Prozeß des Umdenkens:
zur fortschreitenden Ökonomisierung des Verwaltungsverständnisses 999
I. Von der bürokratischen Steuerung zum New Public Management 999
IL Reformbausteine eines managementorientierten Reformkonzepts
am Beispiel Berlins 1002
Stichwortverzeichnis 1011
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