Gemeindeverbände als Organisationsformen kommunaler Selbstverwaltung:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
2000
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| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Kommunalrecht - Kommunalverwaltung
32 |
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| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
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| adam_text | Titel: Gemeindeverbände als Organisationsformen kommunaler Selbstverwaltung
Autor: Bovenschulte, Andreas
Jahr: 2000
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 15
§ 1: Einleitung 19
§ 2: Forum der Gesellschaft, mittelbare Landesverwaltung oder dritte staatliche
Ebene? Die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung im Spiegel der
Selbstverwaltungskonzeptionen 23
A. Die Neubegründung der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen durch die
Steinschen Reformen 24
B. Die Selbstverwaltungskonzeption des vormärzlichen Liberalismus: Gemeindefreiheit
als Programm? 29
C. Versöhnung von kommunaler Selbstverwaltung und monarchischem Staat:
Lorenz von Stein, Rudolf von Gneist und die zweite Preußische Verwaltungsreform 37
D. Die Selbstverwaltungskonzeption des Staats- und verwaltungsrechtlichen
Positivismus und ihre Kritik durch Hugo Preuß 46
E. Kommunale Selbstverwaltung in der Weimarer Republik 57
F. Die Zerstörung der Selbstverwaltung durch den Nationalsozialismus 74
G. Zusammenfassung 76
§ 3: Gemeindeverbände im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG: Begriff,
Organisation, Aufgaben 81
A. Gemeindeverband als Rechts- und als Wesensbegriff 81
I. Die Unmöglichkeit einer allgemeingültigen Definition des Gemeindeverbands-
begriffs 81
II. Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG als Anknüpfungspunkt 84
in. Erste Eingrenzung des grundgesetzlichen Gemeindeverbandsbegriffs 87
1. Gemeindeverbände als kommunale Körperschaften des öffentlichen Rechts
oberhalb der Ortsgemeindeebene 87
2. Der Begriff der kommunalen Körperschaft des öffentlichen Rechts 90
a) Die öffentlich-rechtliche Körperschaft als Unterfall der juristischen Person
des öffentlichen Rechts 90
b) Die kommunale Körperschaft als Unterfall der öffentlich-rechtlichen
Körperschaft 92
3. Erster Überblick über die Arten kommunaler Körperschaften oberhalb der
Ortsgemeindeebene 95
a) Vorschlag für eine Typisierung 95
b) Regionalplanungskörperschaften als kommunale Körperschaften? 96
B. Entstehung, Organisation und Aufgaben kommunaler Körperschaften des öffentlichen
Rechts 98
I. Kommunale Körperschaften zwischen blindes- und landesrechtlicher,
verfassungsunmittelbarer und einfachrechtlicher Konstituierung 98
1. Verfassungsrechtliche Determinanten der Organisationsgewalt im kommunalen
Bereich 98
a) Bildung kommunaler Körperschaften nur durch Parlamentsgesetz oder
durch die Verfassung selbst 101
b) Institutioneller Parlaments vorbehält und Errichtung kommunaler
Körperschaften 105
c) Grenzen des staatlichen Zugriffs auf die Kommunalorganisation 113
d) Zusammenfassung: Das Vier-Sektoren-Modell der Organisationsgewalt
im kommunalen Bereich 115
2. Bildung und Errichtung kommunaler Körperschaften nach geltendem Recht 116
a) Gemeinden und Kreise: Bildung durch das Grundgesetz und Errichtung teils
durch das Grundgesetz, teils durch Landesrecht. 116
aa) Gemeinden 116
bb) Kreise 122
b) Bildung und Errichtung sonstiger kommunaler Körperschaften 128
aa) Bildung und Teilerrichtung kommunaler Körperschaften unmittelbar
durch die Landesverfassung 128
bb) Bildung kommunaler Körperschaften durch einfaches Bundesgesetz
bzw.durch vom Bund geschlossenen völkerrechtlichen Vertrag und
Errichtung durch Landesrecht 130
cc) Bildung und Errichtung kommunaler Körperschaften durch einfaches
Landesgesetz bzw. durch von den Ländern geschlossenen Staatsvertrag 132
dd) Bildung kommunaler Körperschaften durch einfaches Landesgesetz
bzw. durch von den Ländern geschlossenen Staatsvertrag und i
Errichtung durch sonstigen Rechtsakt 133]
c) Auflösung kommunaler Körperschaften 134
H. Kommunale Körperschaften zwischen gebietskörperschaftlicher und
bundkörperschaftlicher Verfaßtheit 135
1. Kommunalkörperschaften mit und ohne Gebietshoheit 139
a) Gebietshoheit als Fähigkeit zur Ausübung allerfassender Hoheitsgewalt
innerhalb eines Gebiets 139
b) Untauglichkeit des Merkmals der Gebietshoheit zur Abgrenzung von
Gebiets-und Bundkörperschaften 141
c) Bundkörperschaften mit Gebietshoheit - Gebietskörperschaften ohne
Gebietshoheit? 142
d) Ergebnis 143
2. Das mitgliedschaftliche Substrat kommunaler Körperschaften: Trägerschaft
durch eine territorial definierte Gesamtheit natürlicher Personen oder
Trägerschaft durch andere Kommunalkörperschaften? 144
a) Das mitgliedschaftliche Substrat unmittelbar legitimierter
Kommunalkörperschaften 147
aa) Erste Alternative: Die zur Wahl der Kommunalvertretung berechtigten
natürlichen Personen ( Bürger ) als Körperschaftsmitglieder 147
bb) Zweite Alternative: Die im Körperschaftsgebiet wohnenden natürlichen
Personen ( Einwohner ) als Körperschaftsmitglieder 150
cc) Dritte Alternative: Die zum Volk im Sinne des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG
gehörenden natürlichen Personen als Körperschaftsmitglieder 151
dd) Einfluß der im Gebiet einer unmittelbar legitimierten Kommunal-
körperschaft
gelegenen engeren Kommunalkörperschaften auf die Tätigkeit der
unmittelbar legitimierten Körperschaft 152
b) Das mitgliedschaftliche Substrat mittelbar legitimierter
Kommunalkörperschaften 154
aa) Varianten in der Organisation mittelbar legitimierter
Kommunalvertretungen 156
bb) Der Idealtypus der Vertretung der Mitgliedskörperschaften 164
cc) Der Idealtypus der mittelbaren Volksvertretung 169
dd) Das organisationsrechtliche Kontinuum zwischen der idealtypischen
Vertretung der Mitgliedskörperschaften und der idealtypischen
mittelbaren Volksvertretung 173
ee) Die materielle Trägerschaft mittelbar legitimierter Kommunalkörper-
schaften als Funktion der Vertretungsstruktur 175
ff) Materielle und formelle Trägerschaft bei mittelbar legitimierten
Kommunalkörperschaften 177
3. Weitere Unterscheidungsmerkmale zwischen Gebiets- und Bundkörperschaften 179
4. Der Sonderfall der nicht rein kommunalen Kommunalkörperschaften 183
5. Ergebnis: Das organisationsrechtliche Kontinuum zwischen den Idealtypen der
Gebietskörperschaft und der Bundkörperschaft 183
HI. Die Zweckaufgaben kommunaler Körperschaften 188
1. Existenz- und Zweckaufgaben 18 8
2. Aufgabenwahrnehmung im eigenen Namen (Erfüllungsaufgaben) und im
fremden Namen (Erledigungsaufgaben). 189
a) Die Unterscheidung von Aufgabenerfüllung und Aufgabenerledigung 189
b) Weisungsgebundene Erfullungsaufgaben als kommunale Aufgaben 192
3. Unmittelbar durch Gesetz zugewiesene freiwillige und Pflichtige Aufgaben
(gesetzliche Aufgaben) und in Abweichung von der gesetzlichen Zuständig-
keitsordnung übernommene Aufgaben (gewillkürte Aufgaben) 197
a) gesetzliche Aufgaben 197
b) gewillkürte Aufgaben 200
4. Das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 GG
und seine Ergänzung durch die Aufgabenverteilungsprinzipien der
Landesverfassungen. 201
a) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungs- ~--
prinzip zugunsten der Gemeinden. 201
aa) Das Problem der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 202
bb) Grenzen der Verlagerung von Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft auf nichtgemeindliche Kommunalkörperschaften 210
cc) Grenzen der Übertragung von überörtlichen Angelegenheiten auf die
Gemeinden 217
b) Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG als verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungs-
prinzip zugunsten der Gemeindeverbände? 220
aa) Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG an die Aufgabenausstattung
der Kreise 220
bb) Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG an die Aufgabenausstattung
der sonstigen Gemeindeverbände 227
c) Landesverfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzipien zugunsten der
Gemeinden 232
aa) Die Aufgabengeneralklauseln der Landesverfassungen im Vergleich 233
bb) Landesverfassungsunmittelbare Regelzuständigkeit der Gemeinden für
alle der Vollziehung im Gemeindegebiet bedürftigen öffentlichen
Aufgaben? 239
d) Anforderungen der Landesverfassungen an die Aufgabenausstattung der
Kreise und der sonstigen Gemeindeverbände 248
aa) Regelfall: Kein Hinausgehen der Landesverfassung über
Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG 249
bb) Landesverfassungsrechtliche Zuweisung eines gegenständlich
bestimmten Wirkungskreises in Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und
Sachsen-Anhalt? 252
e) Zusammenfassung 254
5. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Ausgestaltung einer kommunalen
Aufgabe als weisungsfreie oder weisungsgebundene Angelegenheit 256
a) Die grundsätzliche Befugnis des (Verfassungs)Gesetzgebers zur Aus-
gestaltung einer von den Kommunen erfüllten Aufgabe als weisungs-
gebundene oder weisungsfreie Angelegenheit 259
b) Absolutes grundgesetzliches Verbot staatlicher Zweckmäßigkeitskontrolle
in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne des
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG? 263
aa) Meinungsstand in Rechtsprechung und Literatur 264
bb) Weisungsfreiheit in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft als
Element des Kernbereichs der grundgesetzlichen Selbstverwaltungs-
garantie? 269
cc) Ergebnis und Konsequenzen für den Begriff der Selbstverwaltung im
Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG 278
10
c) Verfassungsrechtliche Beschränkungen staatlicher Weisungsbefugnisse in
überörtlichen Angelegenheiten? 281
aa) Gewährleistung grundsätzlich eigenverantwortlicher Aufgabenwahr-
nehmung in überörtlichen Angelegenheiten durch die Landesver-
fassung 282
bb) Beschränkung staatlicher Weisungsbefugnisse als Folge landesver-
fassungsrechtlicher Gewährleistung grundsätzlich eigenverantwortlicher
Aufgabenwahrnehmung in überörtlichen Angelegenheiten? 286
cc) Keine Besonderheiten bei den Gemeindeverbänden 288
d) Verfassungsrechtliches Gebot staatlicher Weisungsingerenz bei der
Kommunalisierung bestimmter überörtlicher Angelegenheiten? 289
aa) Bundesverfassungsrecht 289
bb) Landesverfassungsrecht 291
e) Zusammenfassung 294
6. Die Rechtsstellung der Kommunen bei der Erfüllung weisungsfreier und
weisungsgebundener Aufgaben 295
a) weisungsfreie Aufgaben 295
b) weisungsgebundene Aufgaben 298
aa) Tatsächliche Handlungsspielräume der Kommunen in weisungs-
gebundenen Angelegenheiten 298
bb) Rechtlich geschützte Handlungsspielräume der Kommunen in
weisungsgebundenen Angelegenheiten 300
cc) Organzuständigkeiten der Kommunal vertretungen bei der Erfüllung
weisungsgebundener Angelegenheiten 309
C. Die einzelnen Arten kommunaler Körperschaften oberhalb der Ortsgemeindeebene 317
I. Gesamtgemeinden 317
1. Gesamtgemeinden als zweite Gemeindeebene im funktionellen Sinne 317
2. Organisatorische Grundstruktur der Gesamtgemeinden 321
3. Aufgaben der Gesamtgemeinden 324
4. Typisierung der Gesamtgemeinden 331
n. Kreise 333
1. Die Kreise als reguläre zweite Ebene der kommunalen Selbstverwaltung 333
2. Die Aufgaben der Kreise im Streit 337
a) weisungsgebundene Aufgaben der Kreise 337
b) weisungsfreie Aufgaben der Kreise 338
c) Exkurs: Kreise und Sparkassen 344
d) Finanzierung der Kreisaufgaben 346
3. Der Bedeutungsverlust der allgemeinen unteren Landesbehörde im Kreis 347
4. Entwicklungstendenzen der inneren Kreisverfassung im Gefolge der
flächendeckenden Einführung der Direktwahl der Landräte 350
11
m. Stadt-Umland-Verbände 353
1. Verdichtungsräume als administratives Problem 353
2. Formen der Stadt-Umland-Kooperation 356
3. Die bestehenden Stadt-Umland-Verbände 359
a) Aufgaben der Stadt-Umland-Verbände 362
b) Organisatorische Grundstruktur der Stadt-Umland-Verbände 368
IV. Regionalplanungskörperschaften (regionale Planungsgemeinschaften und
Regionalverbände) 371
1. Die Aufgaben der Regionalplanungskörperschaften und der Rechtscharakter
der Regionalplanung 373
a) Regionalplanung als staatliche oder kommunale Aufgabe? 373
b) Notwendigkeit landesrechtlicher Differenzierung 377
c) Vom Träger der Regionalplanung zum multifunktionalen Regional verband? 381
2. Organisatorische Grundstruktur der Regionalplanungskörperschaften 384
a) Eingeschränkte administrative Handlungsfähigkeit 384
b) Regionalplanungskörperschaften zwischen bund- und gebietskörperschaft-
licher Verfaßtheit 385
c) Einbeziehung gesellschaftlicher Gruppen in die Entscheidungsfindung 388
3. Der Begriff der regionalen Planungsgemeinschaften im Sinne des
§9Abs.4BROG 389
V. Höhere Kommunalverbände 393
1. Keine reguläre dritte Ebene der kommunalen Selbstverwaltung 393
2. Organisatorische Grundstruktur der Höheren Kommunal verbände 395
3. Aufgaben der Höheren Kommunalverbände 398
4. Perspektiven der Höheren Kommunalverbände 403
VI. Zweckverbände 404
1. Rechtsgrundlagen 405
2. Der Zweckverband als Instrument kommunaler Zusammenarbeit 407
3. Errichtung von Zweckverbänden und kommunale Kooperationshoheit 417
4. Modifikationen der bundkörperschaftlichen Grundstruktur der rein
kommunalen Zweckverbände 424
D. Der Begriff des Gemeindeverbands im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG 429
I. Meinungsstand 429
1. Rechtsprechung 429
2. Literatur 432
a) Die unterschiedlichen Definitionen des Begriffs des Gemeindeverbands 432
b) Einordnung der einzelnen Arten kommunaler Körperschaften oberhalb der
Ortsgemeindeebene 436
n. Gemeindeverband im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG als rein kommunale
Körperschaft, die nicht Gemeinde im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist und
12
die wenigstens eine weisungsfreie Zweckaufgabe im eigenen Namen
wahrnimmt 442
1. Die Abgrenzung von Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) und Gemeinde-
verbänden (Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG) 442
a) Die Problematik der Gesamtgemeinden 442
b) Das Konzept der Föderalgemeinde 445
c) Ergebnis 449
2. Der Gemeindeverband als historisch gewachsenes Gemeinwesen? 449
3. Der Gemeindeverband als Gebietskörperschaft? 451
4. Bestimmte Mindestqualität des Wirkungskreises als Voraussetzung für die
Qualifizierung einer Kommunalkörperschaft als Gemeindeverband? 459
5. Bestimmung des Wirkungskreises unmittelbar durch Parlamentsgesetz als
Voraussetzung für die Qualifizierung einer Kommunalkörperschaft als
Gemeindeverband? 465
6. Der Gemeindeverband als rein kommunale Körperschaft 466
7. Vollständige Ausfüllung des Landesgebiets als Voraussetzung für die
Qualifizierung einer Kommunalkörperschaft als Gemeindeverband? 468
8. Homogene Mitgliederstruktur als begrifft wesentliches Merkmal des
Gemeindeverbands? 470
9. Direktwahl bzw. freies Mandat der Vertretungsmitglieder als Voraussetzung
für die Qualifizierung einer Kommunalkörperschaft als Gemeindeverband? 470
10. Ergebnis 473
E. Schlußbetrachtung: Der Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG 476
§ 4: Der Ort der kommunalen Selbstverwaltung im demokratischen Bundesstaat des
Grundgesetzes 481
A. Theorien zum Verhältnis Staat und Kommunen unter dem Grundgesetz 482
I. Kommunale Selbstverwaltung als mittelbare Staatsverwaltung 483
IL Gegenpositionen 488
1. Kommunale Selbstverwaltung als Naturrecht 488
2. Kommunale Selbstverwaltung als gesellschaftliche Selbstverwaltung
(Salzwedel) 490
3. Kommunale Selbstverwaltung als verfassungsunmittelbar konstituierte
öffentliche (staatliche) Verwaltung 491
4. Gemeinden und Gemeindeverbände als kleine Republiken 495
B. Gemeinden und Gemeindeverbände als Teilorganisationen der staatlichen
Gesamtorganisation 496
I. Ausübung von Staatsgewalt im Sinne des Grundgesetzes und
der Landesverfassungen durch die Gemeinden und Gemeindeverbände 498
13
n. Kommunale und staatliche Aufgaben 503
HI. Fehlende Grundrechtsfähigkeit der Kommunen als Konsequenz ihrer Integration
in die staatliche Gesamtorganisation 506
C. Die demokratische Legitimation der kommunalen Selbstverwaltung 512
I. Kommunal Völker als Subjekte demokratischer Legitimation 513
1. Das Gemeinde- und Kreisvolk als Subjekt demokratischer Legitimation 515
2. Sonstige territorial definierte Personengesamtheiten als Subjekte demokra-
tischer Legitimation? 519
3. Exkurs: Die Aporien der Ausländerwahlrechtsentscheidungen des BVerfG 525
H. Das Legitimationsgefüge der kommunalen Selbstverwaltung 530
1. Die personelle Legitimationskomponente 531
2. Die sachlich-inhaltliche Legitimationskomponente 536
a) Die sachlich-inhaltliche Legitimation der Kommunalvertretungen durch
Kommunal-, Landes- und Bundesvolk 536
b) Die sachlich-inhaltliche Legitimation der kommunalen
Hauptverwaltungsorgane 538
c) Die sachlich-inhaltliche Legitimation der nachgeordneten
Kommunaladministration 539
3. Die institutionell-funktionelle Legitimationskomponente 540
4. Schlußfolgerungen 541
DX Ausreichendes Legitimationsniveau der kommunalen Selbstverwaltung? 542
D. Der Ort der Gemeinden und Gemeindeverbände innerhalb der staatlichen
Gesamtorganisation 544
I. Die Relativität der staatsorganisatorischen Eingliederung der Kommunen in die
Länder 544
1. Bundesverfassungsrechtliche Konstituierung der kommunalen Selbst-
verwaltung 547
2. Durchgriffskompetenzen des einfachen Bundesgesetzgebers 548
3. Ergebnis 551
n. Der legislative Charakter kommunaler Satzungsgebung 552
1. Argumente für den legislativen Charakter kommunaler Satzungsgebung 553
2. Einwände 555
3. Ergebnis 561
m. Abgeleitete und originäre Staatsgewalt im Bundesstaat 562
E. Schlußfolgerungen 568
Literaturverzeichnis 571
14
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