Nahverkehr in kommunaler Verantwortung: der öffentliche Personennahverkehr nach der Regionalisierung
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Bielefeld
<<Erich>> Schmidt
2000
|
| Schriftenreihe: | Schriftenreihe für Verkehr und Technik
90 |
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| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 336 S. |
| ISBN: | 3503057315 |
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Vorwort 5
Abkiirzungsverzeichnis 19
Rechtsquelle 21
Einleitung 27
/. AnlaB undZiel der Arbeit 27
//. Gang der Untersuchung 27
1 LTeil: Die Entwicklung der rechtlichen Grundlagen des OPNV 29
§1 Der offentliche Personennahverkehr 29
/. Offentlicher Personennahverkehr als Rechtsbegriff 29
1. OPNV, SPNV, OSPV 29
2. Raumliche Begrenzung und begriffliche Unscharfe 30
a) Zweckbestimmung 30
b) Zweifelsregelung und Letztentscheidungskompetenz 31
3. Bewertung 32
//. Wirtschaftliche und politische Rahmenbedingungen des OPNV .. 33
1. Der OPNV im Verkehrsmarkt 33
a) Verkehrsunternehmen im OPNV 33
b) Offentlicher Personennahverkehr und Individualverkehr 33
2. Verkehrsfunktionen und gesellschaftliche Bedeutung des OPNV 34
a) Mobilitatsbedurfnisse 34
b) ErschlieBungs und Versorgungsfunktion des OPNV 35
c) Soziale Bedeutung des OPNV 35
d) Die Entlastungsfunktion des OPNV 36
aa) OPNV als Bestandteil des Umweltverbundes 36
bb) Push and pull Konzepte 37
cc) Verkehrsmittelwahl und Attraktivitat des OPNV 37
3. Finanzierung des offentlichen Personennahverkehrs 38
a) Kostenunterdeckung 39
b) Finanzierungssystem 39
7
§2 Personenbeförderungsgesetz und ÖSPV 41
/. Die Entwicklung des Personenbeförderungsgesetzes 41
1. Personenbeförderung auf Straßen als gewerbliche Tätigkeit 41
2. Die Entstehung des PBefG (1934) 42
3. Die Entwicklung des PBefG unter der Geltung des Grundgesetzes ... 43
//. Konzessionen und Genehmigungsbehörde im PBefG a.F. 44
1. Linienkonzessionen nach § 13 PBefG a.F. 44
a) Öffentliche Verkehrsinteressen als Marktzugangsschranke 45
aa) Fallgruppen des §13 Abs.2 Nr.2 PBefG 45
bb) Öffentliche Verkehrsinteressen als unbestimmter Rechtsbegriff ... 46
cc) Praktische Bedeutung 47
b) Besitzstandsschutz als Marktzugangsschranke 48
2. Behördliche Ausgestaltung von Linienverkehren nach dem PBefG a.F. . 49
a) Unternehmerpflichten und Behördenbefugnisse 49
b) Eigenwirtschaftlichkeit als Grenze behördlicher Befugnisse 50
aa) Tarifbildung und Gemeinwohlbindung nach
§39 Abs.2 PBefG a.F. 50
bb) Bedeutung und praktische Folgen der Eigenwirtschaftlichkeit
im PBefG a.F. 51
///. Resümee und Reformdiskussion 52
§3 SPNV, Bahnreform und EG rechtliche Vorgaben 54
/. Der Schlenenpersonennahverkehr zur Zelt der Deutschen
Bundesbahn 54
/. Rechtliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen 54
2. Die „kalte Regionalisierung des SPNV 56
//. Verkehrspolitik und sekundärrechtliche Maßnahmen der EG 57
1. Der Verkehrssektor im EG Vertrag 57
2. Maßnahmen der Verkehrspolitik der EG 59
a) Dienstleistungsfreiheit im Verkehrssektor die VO 1191/69 59
b) Stärkung öffentlicher Belange in der Regelung des Verkehrs
die VO 1893/91 60
///. Einfluß des EG Rechts auf die Bahnreform 61
§4 Zusammenfassung des I.Teils 63
2. Teil: Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im ÖPNV . 66
§ 1 Verfassungsrechtlicher Rahmen: Nahverkehr zwischen
kommunaler Daseinsvorsorge und Verkehrsgewerbe 66
8
Inhaltsverzeichnis
/. Aufgabenverantwortung für den ÖPNV im
Bund Länder Verhältnis 66
/. Aufgabenverantwortung i. S.v. Verwaltungskompetenz 66
a) Verwaltung i. S.d. Art. 30 GG 66
b) Begriff der Eisenbahnverkehrsverwaltung i. S.d. Art. 87e GG 67
aa) Rechtliche Bedeutung des Art. 87e Abs. 4 S. 1 GG 68
bb) Gewährleistungsverantwortung für Netz und Dienste der DB AG . . 68
cc) Gemeinwohl als Ziel und Maßstab staatlicher Gewährleistung .... 69
2. Aufgabenverantwortung für den öffentlichen Verkehr 70
• //. Grundlagen und Grenzen öffentlicher Daseinsvorsorge im
Nahverkehr 71
1. Verfassungsrechtliche Bezugspunkte des ÖPNV 71
a) Sozialstaatsprinzip 72
b) Grundrecht auf Mobilität und Chancengleichheit 73
c) Staatsziel Umweltschutz und grundrechtliche Schutzpflichten .... 74
d) Berufsfreiheit, Gewerbe und Wettbewerbsfreiheit 75
e) Kommunale Selbstverwaltung 77
aa) ÖPNV als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft 77
(1) Städtischer Nahverkehr 78
(2) Ländlicher Nahverkehr 79
(3) Regionalverkehr 79
bb) Maßnahmen der kommunalen Selbstverwaltung im ÖPNV 80
(1) Kommunale Verkehrsbetriebe 80
(2) Finanzierung 81
(3) Planung 81
2. Konsequenzen für die Gewährleistung des ÖPNV 82
a) ÖPNV als öffentliche Aufgabe 82
b) ÖPNV als sozialstaatliche Daseinsvorsorge 85
c) ÖPNV zwischen kommunaler Selbstverwaltung und
Privatwirtschaft 89
aa) Kommunale Daseinsvorsorge und Art. 28 Abs. 2 GG 89
bb) Kommunale Daseinsvorsorge und privates Verkehrsgewerbe .... 90
(1) Gemeinderechtliche Voraussetzungen kommunaler
Verkehrsbetriebe 91
(2) Verfassungsrechtliche Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit . . 95
(a) Gesetzes und Parlamentsvorbehalt 96
(b) Grundrechtseingriff durch kommunale Wirtschaftstätigkeit 98
9
ii ii lauovci^eiumilö
(aa) Verhältnismäßigkeitsprüfung ohne Eingriff? 98
(bb) Mittelbarer Eingriff durch Konkurrenz 99
(cc) Verschiedenartigkeit der Konkurrenz und Eingriffsintensität 100
(dd) Zwischenergebnis 101
(c) Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs 102
(d) Unmittelbarer Gemeinwohlzweck und Gesetzgebungsbefugnis ... 102
(aa) Einnahmeerzielung und Gemeinwoh 103
(bb) Einnahmeerzielung und kommunale Selbstverwaltung 103
(cc) Einnahmeerzielung und Steuerstaat 104
(dd) Einnahmeerzielung und Gesetzgebungsbefugnis 104
(ee) Zwischenergebnis 106
(e) Verhältnismäßigkeit nicht Subsidiarität 106
(aa) Erforderlichkeit als Subsidiarität? 107
(bb) Erforderlichkeit und Kostenunterdeckung im ÖPNV 108
(cc) Zwischenergebnis 108
(3) Bestehende und künftige Grenzen kommunaler
Verkehrsunternehmen 109
(a) Zusammenfassung der obigen Ergebnisse 109
(b) Verfassungsrechtliche Begründung des Territorialprinzips 109
(aa) Exterritoriale Wirtschaftstätigkeit Eingriff in Gemeindehoheit? ... 110
(bb) Exterritoriale Wirtschaftstätigkeit und Gemeinwohlzweck 111
(cc) Zulässige räumlich Ausdehnung der Wirtschaftstätigkeit 112
(dd) Ergebnis und Bewertung 113
d) Verfassungsrecht als inhaltliche Leitlinie der
Aufgabenwahrnehmung 113
///. Gesetzgebungskompetenz für den ÖPNV 114
§2 Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben: Marktkonforme Finanzierung
des ÖPNV und Wettbewerb im Nahverkehr 116
/. Bedeutung des EG Beihilferechts für den ÖPNV 117
7. Beihilferegelungen für den Verkehrsbereich 117
a) Art. 87 Abs. 1 (ex Art. 92 Abs. 1) EGV als Verbot
mit Erlaubnisvorbehalt 117
b) Die Ausnahmeregelung des Art. 73 (ex Art. 77) EGV 119
c) Die Ausnahme nach Art. 86 Abs. 2 (ex Art. 90 Abs. 2) EGV 120
2. Folgen für die Finanzierung des ÖPNV 123
a) Nationale Finanzierungspraxis im Lichte des
Art. 87 (ex Art. 92) EGV 123
10
Inhaltsverzeichnis
aa) Anwendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 (ex Art. 92 Abs. 1) EGV ... 123
(1) Beihilfegeber 124
(2) Beihilfeempfänger 124
(3) Belastungsverminderung, Begünstigung 125
(4) Potentielle Wettbewerbsverfälschung 126
(5) Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Wirtschaftsverkehrs 127
bb) Subsumtion 128
(1) Wettbewerbs und handelsbeeinträchtigendes Potential 128
(a) Intramodaler Wettbewerb 128
(b) Intermodaler Wettbewerb 130
(2) Eigentümereinlagen und Querverbund 130
(3) Betriebskostenzuschüsse an Verkehrsunternehmen 132
(4) Investitionsförderung 135
(5) Schülerbeförderung im allgemeinen Linienverkehr 135
b) Ausnahmen gem. Art. 73 (ex Art. 77) EGV i.V.m. VO (EWG)
Nr. 1107/70 136
aa) Bedeutung der VO (EWG) Nr. 1191/69 i.d.F. d. VO
(EWG) Nr. 1893/91 136
bb) Finanzierungsformen nach VO (EWG) Nr. 1191/69 n.F. 137
c) Ergebnis 139
//. Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung nach
der VO 1191/69 139
7. Voraussetzung und Grenzen 139
a) Fehlen einer ausreichenden Verkehrsbedienung 139
b) Begrenzung der Höhe nach 140
2. Auferlegung von Verkehrsleistungen 141
3. Vereinbarung von Verkehrsleistungen 143
a) Gegenstand und Inhalt der Vereinbarung 143
b) Rechtsnatur der Vereinbarung 144
///. ÖPNV und Ausschreibungswettbewerb 146
1, Notwendigkeit der Vergabe im Wettbewerb (Ausschreibung) 146
a) Geltung der §§97ff. GWB 147
b) Anwendung derVOL/A nach GKV und Haushaltsrecht 149
2. Ausschreibung von Verkehrsleistungen 150
a) Bedeutung des Auftragswerts für die Ausschreibung 150
11
Inhaltsverzeichnis
b) Anforderungen an die zu vergebende Leistung 151
aa) Losbildung 151
bb) Leistungsbeschreibung 152
c) Bewertung der Angebote 154
IV. Ergebnis 155
1. Folgen für die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten 155
2. Folgen für die Verkehrsunternehmen 156
§ 3 Gesetzlicher Auftrag: Planung, Organisation und Finanzierung
eines den öffentlichen Interessen angemessenen Nahverkehrs ... 158
/. Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung 158
1. Die ausreichende Verkehrsbedienung 158
a) Begriff der ausreichenden Verkehrsbedienung A 158
b) Elemente der ausreichenden Verkehrsbedienung 159
aa) Versorgung der Allgemeinheit 159
bb) Soziale Belange 161
cc) Verkehrsentlastung 162
dd) Umweltschutz 163
ee) Landesplanerische Faktoren 164
ff) Bedarf und potentielle Nachfrage 166
gg) Verkehrsbedienung und Infrastruktur 167
c) Zusammenfassung und Schlußfolgerungen 168
aa) Regelungsintention und gegenstand 168
bb) Ausreichende Verkehrsbedienung als unbestimmter Rechtsbegriff . 168
cc) Konkretisierung 170
(1) Abwägungsmaßstab für die Zielfestlegung 170
(2) Bewertungsmaßstab i. S.e. gesetzlichen Vermutung 171
(3) Konkretisierungsstufen 172
2. Instrumente der Sicherstellung 176
a) Finanzierung des ÖPNV 176
aa) Finanzieller Sicherstellungsauftrag 176
bb) Finanzausstattung der Aufgabenträger 176
b) Organisation des ÖPNV 177
aa) Organisation und Kooperation der Aufgabenträger 178
bb) Organisation und Koordination der Verkehrsbedienung 178
c) Planung des ÖPNV 179
aa) Nahverkehrsplan und konzeptioneller Sicherstellungsauftrag 180
12
Inhaltsverzeichnis
bb) Nahverkehrsplan und Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehre . 182
(1) Nahverkehrsplan als Bedarfsplan 182
(2) Nahverkehrsplan und Anforderungsprofil 183
(3) Schlußfolgerungen für den Planinhalt 183
cc) Nahverkehrsplan und andere ÖPNV relevante Planungen 184
(1) Nahverkehrsplan und Verkehrsentwicklungsplanung 184
(2) Nahverkehrsplan und Raumordnung sowie Bauleitplanung 185
//. Verpflichtungsgehalt der Aufgabennormen 186
1. Der Sicherstellungsauftrag im Landesrecht 187
a) Aufgabencharakter 187
b) Verhältnis und Unterschied zur baurechtlichen Erschließung 190
c) Verhältnis zu kommunalrechtlichen Aufgabenormen 190
2. Ausfüllung des Sicherstellungsauftrags 191
a) Entscheidung über die ausreichende Verkehrsbedienung 191
aa) Konkretisierung der ausreichenden Bedienung im Nahverkehrsplan 191
bb) Umsetzung und Selbstbindung des Aufgabenträgers 192
b) Überprüfung 193
///. Ergebnis und Bewertung 194
§4 Aufgabenträgerschaft: Kompetenz zur Wahrnehmung öffentlicher
Interessen und kommunaler Belange im Nahverkehr 196
/. Der Aufgabenträger im Bundesrecht 196
//. Die Aufgabenträger in den Landesnahverkehrsgesetzen 197
1. Aufgabenträger des ÖSPV 197
a) Aufgabenträger und Bestellerfunktion im ÖSPV 198
aa) Zuständigkeit für die Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehre . . 198
bb) Folgen der Zuständigkeitsregelung 199
b) Aufgabenträger und Nahverkehrsplan im ÖSPV 199
aa) Zuständigkeit für die Aufstellung des Nahverkehrsplans 199
bb) Folgen der Zuständigkeitsregelung 202
c) Aufgabenteilung von Kreisen und Gemeinden im städtischen ÖSPV 203
aa) Aufgabenträgerschaft als ausschließliche Kompetenz? 204
bb) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Aufgabenträgerschaft
der Kreise 205
(1) Gewährleistung des Art.28 Abs.2 S. 1 GG 205
(2) Konsequenzen für die Aufgabenträgerschaft im ÖSPV 207
13
Inhaltsverzeichnis
(a) Aufgabenträgerschaft im städtischen Nahverkehr 207
(b) Bestellerfunktion im städtischen Nahverkehr 207
(c) Planungsbefugnis im städtischen Nahverkehr 208
(d) Ergänzungsfunktion der Kreise im städtischen Nahverkehr 208
d) Ergebnis und Bewertung 210
2. Aufgabenträger des SPNV 211
a) Aufgabenträgerschaft und Befugnisse 211
b) SPNV und kommunale Selbstverwaltung 212
aa) Das Beispiel Annaberg 214
(1) Prozessuale Fragen 214
(2) Fragen der Begründetheit 215
(a) SPNV Bedienung und ÖSPV Aufgabenträge 216
(b) Übernahmen der Aufgabenverantwortung für den SPNV 217
bb) Schlußfolgerungen und Bewertung der gesetzlichen Regelung .... 218
(1) Anspruch auf Aufgabenübertragung und Rechtsschutz 218
(2) Betroffenheit mehrerer Kreise 219
3. Zusammenschau von SPNV und ÖSPV 220
a) Aufgabenteilung nach Verkehrsfunktionen 220
b) Regionalisierung ohne Region? 221
§5 Gesetzlicher Rahmen des Sicherstellungsauftrags im SPNV 222
/. Schieneninfrastruktur für den SPNV 223
1. Rechtsrahmen und staatliche Gewährleistung der
Schieneninfrastruktur 223
a) Gewährleistungsverantwortung des Bundes 223
b) Gewährleistungsverantwortung der Länder 224
2. Erhalt und Ausbau des Schienennetzes 224
a) Verhinderung von Streckenstillegungen nach § 11 AEG 224
aa) Wirtschaftliche Unzumutbarkeit 224
bb) Verhandlung mit Übernahmewilligen 225
b) Übernahme der Strecke durch den Aufgabenträger nach
§26 BENeugIG 226
c) Bewertung 227
3. Verfügbarkeit der Infrastruktur für SPNV Leistungen 228
a) Trassenzugang 228
b) Bevorzugung des SPNV 229
c) Bewertung 229
14
Inhaltsverzeichnis
//. Rechtsrahmen für Verkehrsleistungen und Tarife
im Schienenverkehr 230
1. Genehmigung von Verkehrsleistungen 230
2. Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen 231
3. Tarifgenehmigung und gestaltung im SPNV 232
///. Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung
im SPNV 233
1. SPNV Planung 233
2. Bestellerprinzip im SPNV 235
§6 Gesetzlicher Rahmen des Sicherstellungsauftrags im ÖSPV 236
/. Einbeziehung des PBefG in die Regionalisierung 236
//. Sicherstellungsauftrag und Genehmigungsrecht 237
1. Die Unterscheidung von eigen und gemeinwirtschaftlichen
Verkehren 237
a) Bedeutung des §8 Abs.4 S.2 PBefG 237
b) EG rechtskonforme Auslegung der Legaldefinition 239
c) Genehmigungsrechtliche und prozessuale Folgen 240
aa) „Echte Eigenwirtschaftlichkeit als Voraussetzung nach § 13 PBefG 240
(1) Prüfung der Eigenwirtschaftlichkeit in §13 PBefG 241
(2) Feststellung der Eigenwirtschaftlichkeit 242
(a) Liniengenehmigung und Darlegungslast 242
(b) Darlegungslast und Verbundfinanzierung 243
bb) „Unechte Eigenwirtschaftlichkeit Rechtsschutz unterlegener
Bewerber 244
cc) „Unechte Eigenwirtschaftlichkeit Rechtsschutz des
Aufgabenträgers 246
2. Vereinbarte und auferlegte Verkehre 246
a) Voraussetzungen der Vereinbarung und Auferlegung 246
aa) Sogenannter Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit 246
bb) Vereinbarung von Verkehrsleistungen 247
c) Auferlegung von Verkehrsleistungen 247
(1) Befugnis nur des Aufgabenträgers 247
(2) Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage 248
(3) Beurteilungsspielraum und Rechtsschutz gegen Auferlegung 249
dd) Verhältnis von Auferlegung und Vereinbarung 250
(1) Einrichtung neuer gemeinwirtschaftlicher Linien 250
15
Inhaltsverzeichnis
(2) Zusätzliche Verkehrsdienste bei bestehenden Linien 250
(a) Kein Nebeneinander verschiedener Unternehmer auf einer Linie . . 251
(b) Abgrenzung des Linienverkehrs 251
(c) Auswirkung auf die bestehende Liniengenehmigung 254
(d) Genehmigungsrechtliche Situation nach Ablauf der Genehmigung . 254
b) Genehmigung auferlegter und vereinbarter Verkehre 254
aa) Genehmigungs und Zustimmungserfordernisse 255
bb) Voraussetzungen des § 13a PBefG 255
(1) Bedarfsprüfung? 255
(a) Gegen die Theorie der „Luxusverkehre 255
(b) Beurteilungsspielraum allein des Aufgabenträgers 256
(c) Mißbrauchsaufsicht 257
(2) Geringste Kosten für die Allgemeinheit 257
3. Eigenwirtschaftliche Verkehre 258
a) Genehmigung 258
aa) §13 Abs.2 Nr.2 PBefG 258
(1) Ausgestaltungsvorrecht und §8 Abs. 3 PBefG 258
(2) Öffentliche Verkehrsinteressen und ausreichende Bedienung 259
(a) Ausreichende Bedienung als öffentliches Verkehrsinteresse 259
(b) Ausreichende Bedienung und Nahverkehrsplan 260
bb) Fehlender Einklang mit einem Nahverkehrsplan
nach § 13 Abs. 2a PBefG 261
(1) Eigenständiger Regelungsgehalt des §13 Abs. 2a PBefG 261
(2) Gebundene Entscheidung bei fehlendem Einklang 263
(3) Offener Tatbestand: Feststellung des fehlenden Einklangs 264
(a) Einklang und Aussagekraft des Nahverkehrsplans 264
(b) Unschädliche Abweichungen vom Nahverkehrsplan 265
cc) Besitzstandsschutz nach § 13 Abs. 3 PBefG 267
(1) Voraussetzungen des Besitzstandsschutzes 267
(2) Relativierung des Besitzstandsschutzes 268
dd) Laufzeit 269
b) Zustimmung zu Fahrplan und Tarif 271
c) Gestaltungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde 272
aa) Gestaltung eigenwirtschaftlicher Verkehre 272
(1) Zusammenarbeit von Genehmigungsbehörde und Aufgabenträger . 272
(2) Maßstab der wirtschaftlichen Zumutbarkeit 273
b) Gestaltung gemeinwirtschaftlicher Verkehres 274
16
Inhaltsverzeichnis
cc) Eigen und gemeinwirtschaftliche Verkehre und (Teil )Netze 274
(1) Linienbündelung nach §9 Abs.2 PBefG 275
(2) Verhältnis Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde 277
(3) Übergangsprobleme durch unterschiedliche Laufzeiten 277
///. Aufgabenträger und Nahverkehrsplan im ÖSPV 278
1. Der Nahverkehrsplan im PBefG 278
a) Mitwirkung der (vorhandenen) Unternehmer 278
b) Konkretisierungsgrad und Inhalt des Nahverkehrsplans 279
aa) Diskussionsstand 279
bb) Auslegung des §8 Abs.3 PBefG 281
cc) Relevante und zweckmäßige Darstellungen des Nahverkehrsplans 283
c) Beachtung vorhandener Verkehrsstrukturen 285
d) Gleichbehandlung der Unternehmer 285
e) Fehlerhafter Nahverkehrsplan 286
aa) Fehlerhafte Abwägung 286
bb) Kontrolle und Rechtsschutz 288
2. Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde 289
a) Neue Rollenverteilung im ÖSPV nach der Regionalisierung 289
b) Rechtsschutz des Aufgabenträgers 291
3. Bewertung 293
Zusammenfassung in Thesen 295
Literaturverzeichnis 305
Sachregister 329
17
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