Kooperation und Kommunikation durch Landesmedienanstalten: eine Analyse ihres Aufgaben- und Funktionsbereichs
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
1999
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Materialien zur interdisziplinären Medienforschung
35 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 387 S. |
| ISBN: | 3789061093 |
Internformat
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| adam_text | Titel: Kooperation und Kommunikation durch Landesmedienanstalten
Autor: Baars, Wiebke
Jahr: 1999
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 21
§ 1 Einleitung 23
A. Die Situation der Landesmedienanstalten 23
I. Zur Kritik an den Landesmedienanstalten 25
II. Das Selbstverstandnis der Landesmedienanstalten 26
B. Die ,,Krise des regulativen Rechts und der Gestaltwandel der
modemen Verwaltung 28
I. Regulatives Recht in der Krise 28
II. Auswirkungen 30
III. Kategorien neuer Handlungsweisen 34
1. Schlichtes Verwaltungshandeln 34
i 2. Informelles Verwaltungshandeln 34
3. Kooperatives Verwaltungshandeln 35
4. Informierendes Verwaltungshandeln 37
C. Konkretisierung des Untersuchungsgegenstandes 38
D. Konkretisierung der Fragestellung 38
I. Vor- und Nachteile kooperativ-kommunikativen und
informierenden Handelns 3 8
1. Vorteile 39
2. Nachteile 39
II. Umfang des Aufgabenbereichs 41
III. Handlungsgrenzen 42
E. Vorgehensweise 42
§ 2 Realanalyse 44
A. Die Gestaltungsfunktion: Entwicklung von Konzepten unter
Beteiligung von Interessenten 45
B. Die Beratungsfunktion: Kooperation und Kommunikation im
Rahmen des Zulassungs- und Aufsichtsverfahrens 47
I. Beratung im Zulassungsverfahren 47
1. Beratung über die Voraussetzungen einer Zulassung 47
2. Optimierung des Zulassungsantrages durch Beratung 52
a) Programmliche Optimierungshinweise 53
b) Inhaltliche und organisatorische Koordinierung von
Bewerberinteressen 55
II. Beratung bei der Aufsicht über Programm und
Zulassungsvoraussetzungen 58
1. Beratung der Veranstalter über den Inhalt der rechtlichen
Vorgaben und über Ánderungen der Rechtslage 59
2. Rechtsrat im Vorfeld der Ausstrahlung eines Beitrags 62
3. Gespráche ais Reaktion auf rechtlich problematisches
Programmverhalten 62
4. Beratung über Móglichkeiten zur Ánderung der
Zulassungsvoraussetzungen 67
C. Die Motivierungsfunktion: Anreizvermittelnde und überzeugende
MaBnahmen auBerhalb des Rahmens konkreter Zulassungs- und
Aufsichtstátigkeiten 69
I. Motivation der Veranstalter in Gespráchskreisen,
Arbeitsgruppen und auf Tagungen 69
1. Programmgesprache 70
2. ,,Qualitatsdiskussionen unter Expertenbeteiligung 72
II. Veranstaltung von Workshops 75
III. Ausschreibung von Hórfunkpreisen 76
D. Die Qualifizierungsfunktion: Engagement der
Landesmedienanstalten in der Kommunikatoren- und
Multiplikatorenqualifizierung 77
I. Forderung professioneller Kommunikatoren 77
II. Forderung von Kommunikatoren und Multiplikatoren im
Rahmen der Unterstützung Offener Kanále und
nichtkommerzieller Rundfunkveranstalter 79
E. Die Thematisierungsfunktion: Initiierung von Diskussionsforen und
offentlichen Debatten S1
I. Grundlage: Initiierung von Forschung 82
II. Diskussionsveranstaltungen, Tagungen und Kongresse 83
III. Óffentlichkeitsarbeit 87
1. Selbstdarstellung 87
2. Informationen über das Tagesgeschehen 88
3. Verbreitung und Zurverfugungstellen von
Fachinformationen 88
4. Die Steuerung des Veranstalterverhaltens durch
Óffentlichkeitsarbeit 89
10
£ 3 Die verfassungsrechtliche Funktion externer Rundfunkkontrolle 92
A. Grundlage: Das ñinktionale Verstandnis der Rundfiinkfreiheit in
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 92
I. Die Interpretation der Rundfunkfreiheit ais objektiv-rechtliches
Prinzip der Rechtsordnung 93
II. Die Interpretation der Rundfunkfreiheit ais subjektives
Abwehrrecht 95
III. Fazit 96
B. Privatisierung des Rundfunks und Extemalisierung der Kontrolle
ais Organisationsmodell 97
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben 98
II. Das durch die Landesgesetzgeber entwickelte
Organisationsmodell 100
1. Grundzüge 100
2. Die bayerische Sondersituation 101
C. Die aus der óffentlichen Aufgabe des Rundfunks resultierende
Verantwortung der rundfunkrechtlichen Akteure 103
I- Die Verantwortung der Veranstalter 104
1. Programmgestaltungsfreiheit ais ,,Herzstück der
Rundfiinkfreiheit 104
2. Die ,,Konturierung der Programmgestaltungsfreiheit durch
den verfassungsrechtlichen Programmauftrag 105
3. Die eígenveranrwortliche Erfüllung des Programmauftrags
ais offentliche Aufgabe des Veranstalters 105
II. Die Verantwortung der Landesmedienanstalten 108
1. Verfassungsrechtliche Konzeptionen externer
Rundfunkkontrolle 108
2. Landesmedienanstalten ais externalisierte Instanzen der
Grundrechtssicherung 110
3. Der Umfang des Gewáhrleistungsauftrags der
Landesmedienanstalten: effektive positive und negatorische
Grundrechtssicherung 1 * I
4. Ansatzpunkte fiir die Aufgabenerfiillung 113
§ 4 Der gesetzliche Aufgabenbereich der Landesmedienanstalten 116
A. Die Deñnition des Aufgabenbereichs in der rundfunkrechtlichen
Literato 116
11
B. Die Begriffsdefmitionen in der allgemeinen verwaltungsrechtlichen
Literatur 117
I. Aufgabe 117
II. Befiignis 118
III. Zustandigkeit 118
IV. Kompetenz 118
C. Móglichkeiten des Erkennens einer Aufgabenzuweisung 119
D. Die Regelungen des Rundfiinkstaatsvertrages und der einzelnen
Landesrundfunkgesetze 120
I. Allgemeine Aufgabenbeschreibungen 120
1. Die verweisende und die aufzáhlende Variante 121
2. Das Formulieren einer allgemeinen Existenzaufgabe 121
II. Gestaltungsaufgaben im Vorfeld der Zulassung 123
1. Planung von Verbreitungsgebieten 123
2. Ausschreibung freier Übertragungskapazitáten 124
3. Ausschreibung von Modellversuchen 125
III. Zulassung von Rundfunkveranstaltern: praventive Kontrolle 125
1. Zulassungsentscheidung 126
a) Prüfen der Zulassungsvoraussetzungen 126
aa) Persónliche Zulassungsvoraussetzungen 127
bb) Wirtschaftliche Zulassungsvoraussetzungen 127
ce) Programmbezogene Zulassungsvoraussetzungen 127
dd) Konzentrationsrechtliche
Zulassungsvoraussetzungen 129
ee) Zuverlassigkeit der Bewerber 129
ff) Zusammenfassung 130
b) Hinwirken auf Vorkehrungen zur Sicherung der
Meinungsvielfalt im Rahmen der
Zulassungsentscheidung 131
aa) Hinwirken auf MaBnahmen zur Vielfaltssicherung 131
bb) Absicherung von Vielfaltszusagen durch Auflagen 132
ce) Vorkehrungen fiir eine binnenplurale
Programmgestaltung 133
dd) Hinwirken auf die Einrichtung von
Fensterprogrammen 134
c) Veranlassen eines Einigungsverfahrens bei mehreren
Bewerbern 135
d) Vorrangige Zulassung bei mehreren Bewerbern 13 7
2. Veránderungsbegehren 139
a) Entscheidung über Ánderungsantrage 139
b) Hinwirken auf die Fortdauer von Vereinbarungen 140
12
IV. Beobachten und Kontrollieren der Einhaltung von
Zulassungsvoraussetzungen und rundñinkrechtlichen
Vorgaben: repressive Kontrolle 140
1. Sachverhaltsermittlung 140
a) Überwachung der gesetzlichen
Zulassungsvoraussetzungen und der im
Zulassungsbescheid festgelegten Bindungen 141
b) Überwachung der Medienordnungspflichten 141
c) Programmbezogene Verhaltenskontrolle 142
aa) Programmgrundsatze und Vielfaltsstandards 142
bb) Jugendschutzvorschriften 144
ce) Werbe- und Sponsorregelungen 145
d) Überwachung konzentrationsrechtlicher Vorgaben 145
2. Hinwirken auf den Erhalt von Meinungsvielfalt 146
a) Verlangen von ,,Vorkehrungen 146
b) Treffen nachtraglicher Anordnungen 148
c) Sonderfall: Die Anordnungsbefugnisse der BLM 149
3. Sanktionsbeftignisse 150
a) Anfordern von Auskunft und der Vorlage von
Unterlagen 150
b) Beteiligung der Veranstalter an der
Entscheidungsfindung über AufsichtsmaBnahmen 151
c) Beanstandung 151
d) Zeitlich befristetes Veranstaltungsverbot i 52
e) Rücknahme und Widerruf 153
f) Erlassen eines Ordnungsgeldes 153
V. Entscheidung über die Weiterverbreitung in- und auslándischer
Programme in Kabelanlagen 153
VI. Beraten und Informieren 154
1. Auskunftspflichten 154
2. Beratungspflichten 155
3. Herausgabe medienpádagogischer Empfehlungen an
Rundfimkveranstalter 1 56
VIL Forschungsaufgaben 157
VIII. Fórderaufgaben 159
1. Programmforderung und Produktionsfórderung 15 9
2. Ausbildungsfórderung 160
IX. Offene Kanále und nichtkommerzieller Rundfunk 160
1. Einrichten Offener Kanále und nichtkommerzíellen
Rundíunks 160
2. Fórder-und Beratungsaufgaben 162
X. Zusammenfassung und SchluBfolgerang 163
13
1. Kontrollaufgaben 164
2. Koordinations- und Kooperationsaufgaben 166
3. Forderaufgaben 167
4. Zum Umfang der gesetzlichen Gestaltungs- und
Kooperationsmoglichkeiten 167
E. Verwaltungsverfahrensrechtliche Kompetenzen und
Instrumentarien: Die Konkretisierung des Aufgabenbereichs durch
Vorgaben des VwVfG 169
I. Funktionen des Verwaltungsverfahrens 169
II. Die Bedeutung des Verfahrens für die
Grundrechtsverwirklichung 171
III. Kooperationserfordernisse im Verwaltungsverfahren 173
IV. Kooperationsmoglichkeiten im Verfahrensrechtsverhaltnis 173
§ 5 Der Funktionsbereich der Landesmedienanstalten 175
A. Problembestimmung: Handeln der Landesmedienanstalten im
Rahmen ungeschriebener Kompetenzen? 175
I. Die Ultra-Vires-Doktrin ais Grundlage für ein Verbot von
Betátigungen, die sich nicht auf eine ausdrückliche gesetzliche
Ermachtigung stiitzen lassen 175
II. Die Annahme eines ,,beredten Schweigens des Gesetzgebers 177
III. Die Ausrichtung der Betátigungen am Anstaltszweck 177
IV. Der Grundsatz der GesetzmáCigkeit der Verwaltung ais
MaBstab für die Betatigungsgrenzen 178
B. Die grundsátzliche Unterscheidung zwischen dem gesetzlichen
Aufgabenbereich und dem Funktionsbereich einer Anstalt 179
C. Die Reichweite des Funktionsbereichs 181
I. Die negative Funktionsbereichsbestimmung 181
II. Die positive Funktionsbereichsbestimmung 181
1. Aufgabenbezogene Funktionsbereichsbestimmung 182
a) Die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 182
b) Die Annexkompetenz 183
c) Resultat: Kompetenzerganzungs- und
Instrumentenerfindungsrechte 184
2. Aufgabenunabhángige Bestimmung des Funktionsbereichs:
der organisationsrechtliche Aspekt des anstaltlichen
Selbstverwaltungsrechts 185
14
D. Zusammenfassung von § 4 und § 5: Grundlagen kommunikativ-
kooperativen und informierenden Handelns 187
§ 6 Grenzen des Aufgaben- und Funktionsbereichs 190
A. RechtsstaatlicheHandlungsgrenzen 190
I. Landesmedienanstalten ais Adressaten des
Rechtsstaatsprinzips? 190
1. Die Stellung der Landesmedienanstalten zum Staat 191
a) Die Anstaltsaufgaben ais Ausgangspunkt der
Statusbestimmung 192
b) Notwendigkeit der Staatsfreiheit des Rundfimks und
seines organisatorischen Umfelds 192
c) Das organisationsrechtliche Ausgliederungsgebot:
Landesmedienanstalten ais staatsfreie,
grundrechtssichemde Anstalten 193
2. Landesmedienanstalten ais óffentliche Gewalt 195
3. Grundrechtsbindung der Landesmedienanstalten? 197
II. Der Vorrang von Verfassung und Gesetz 199
1. Einfachgesetzliche Grenzen 199
a) Bindungen an das materielle Recht 199
b) Verfahrensrechtliche Bindungen 203
c) Bindung an die organinteraen
Zustandigkeitszuweisungen 206
2. Wahrung allgemeiner ungeschriebener Rechtsgrundsátze 206
a) Berechenbarkeit des Verwaltungshandelns 206
b) Wahrheits- und Sachlichkeitsgebot 207
III. Die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts 207
1. Der rechtsstaatliche Beeintráchtigungsvorbehalt 208
2. Der Wesentlichkeitsvorbehalt 209
3. Relevante Beeintráchtigung der Veranstaltergrundrechte 214
a) Die Orientierung am Beeintrachtigungserfolg 214
b) Konturierung 216
aa) Grundrechtsübergreifende Kriterien 217
aaa) Finalitat 217
bbb) Zurechnungszusammenhang 218
(1) Unterbrechung durch Freiwilligkeit 218
(2) Unterbrechung durch das
Dazwischentreten Dritter 221
bb) Grundrechtsspezifische Beeintráchtigungsanalyse 222
4. Zusammenfassung 225
15
IV. Gewáhrleistung der Kontrollierbarkeit der Verwaltung gem.
Art. 19 Abs.4 GG 226
B. Anforderungen des Demokratieprinzips: Wahrung der
Letztentscheidungskompetenz der Verwaltung 227
C. Zusammenfassung 229
§ 7 Mdglichkeiíen und Grenzen kooperativ-kommunikativen und
informierenden Handelns 232
A. Kooperation im Vorfeld einer Ausschreibung: Zum Umfang der
Gestaltungsfimktion 232
I. Situation 232
II. Grundlagen 232
III. Grenzen 233
B. Kooperation und Kommunikation im Umfeld des
Zulassungsverfahrens: Zum Umfang der Beratungsfiinktion 235
I. Vor der Antragsstellung 236
1. Situation 236
2. Grundlagen 236
a) Beratungs- und Auskunftspflicht gem. § 25 VwVfG 236
aa) Die Belehrungspflicht gem. § 25 S. 1 VwVfG 237
bb) Die Auskunftspflicht gem. § 25 S.2 VwVfG 238
b) Weitergehende Beratungsmóglichkeiten und -pflichten 239
II. Nach der Antragstellung 241
1. Situation 241
2. Grundlagen 242
a) Offenheit des Zulassungsverfahrens für Kooperation
gem. § 10 VwVfG 242
b) Der Untersuchungsgrundsatz gem. §§ 24 und 26
VwVfG 243
c) Aufforderung zur Antragsberichtigung gemáB den
Landesmediengesetzen und § 25 VwVfG 244
d) Gebot zur kooperativen Konkretisierung des Bereichs
erfolgreicher Grundrechtsverwirklichung 245
e) Optimierungsgebote 246
f) Absicherung von Vielfaltszusagen durch Auflagen 247
III. Grenzen 248
1. Vorrang des materiellen Rechts 248
a) Orientierung des Beratungsinhalts an den gesetzlichen
Zielvorgaben 248
16
b) Grenzen von Zulassungsauflagen 249
c) Bindung an das gesetzliche Anforderungsprofil 253
2. Vorrang des Verfahrensrechts 253
a) Vor Antragstellung: Beachtung allgemeiner
verfahrensrechtlicher Grundsátze 254
b) Nach Antragstellung 254
aa) VerstoB gegen § 21 VwVfG? 255
bb) VerstoB gegen den Grundsatz der
VerfahrensfairneB? 256
c) Beachtung der Verfahrenschancengleichheit 257
3. Aktualisierung des Gesetzesvorbehalts 261
a) Bindung an Art. 5 Abs. 1 S.2 GG 261
b) Bindung an Art. 3 Abs.l GG 264
IV. Zusammenfassung 265
C. Kooperation und Kommunikation im Rahmen der Aufsicht über
Zulassung und Programm: Zum Umfang der Berarungsfiinktion 268
I. Situation 268
II. Grundlagen 269
1. Erlauterung des Handlungsrahmens 269
a) Gesetzliche Beratungsbefugnisse 269
b) Gebot zur kooperativen Konkretisierung des Bereichs
erfolgreicher Grundrechtsverwirklichung 269
2. Kooperation zur Sanktionsvermeidung 270
a) Kooperation im Verwaltungsverfahren i.S.d. § 9
VwVfG 270
aa) Kooperative Sachverhaltsermittlung gem. § 24, 26
VwVfG 271
bb) Beratungskompetenzen 272
ce) Das Anhorungsrecht, § 28 VwVfG 273
dd) Entscheidung über Sanktionsverzicht i.R d. § 10
VwVfG 275
ee) Der Grundsatz der VerhaltnismaBigkeit 276
b) Der ,,kleine Dienstweg zur Vermeidung eines
Sanktionsverfahrens 278
aa) Zulássigkeit des Verzichts auf ein
Verwaltungsverfahren gem. § 9 VwVfG 278
bb) Zulássigkeit der Kooperation im Rahmen des
Verfahrensrechtsverháltnisses 279
3. Absichem von vielfaltssichernden Absprachen durch
nachtragliche Anordnungen 280
4. Kooperative Veránderung der Zulassungsvoraussetzungen 280
III. Grenzen 281
17
1. Vorrang des materiellen Rechts 281
a) Orientierung des Beratungsinhalts an den gesetzlichen
Zielvorgaben 281
b) PflichtgemáBe Ermessensausübung bei der Einigung
über UngewiBheiten 282
c) PflichtgemaBe Ermessensausübung bei Entscheidung
über Sanktionsvermeidung 284
2. Vorrang des Verfahrensrechts 288
a) Wahrung der Anforderungen des
Untersuchungsgrundsatzes 288
b) Wahrung der Zustándigkeit der Gremien 289
c) VerstoB gegen das Gebot zur bundesweiten
Kooperation mit anderen Landesmedienanstalten 292
3. Beachtung des Rechtsgrundsatzes der Berechenbarkeit des
Verwaltungshandelns 294
4. Aktualisierung des Gesetzesvorbehalts 296
a) Bindung an Art. 5 Abs.l S.2 GG: Wahrung der
Programmautonomie 296
b) Bindung an Art. 5 Abs.l S.2: Wahrung der
Rundfunkfreiheit ais ókonomische Wettbewerbsfreiheit 299
aa) Konkurrierende Grundrechte 299
bb) Beeintráchtigung von Art. 5 Abs.l S.2 GG 303
5. Das Zensurverbot gem. Art. 5 Abs.l S.3 GG ais
verfassungsrechtliche Handlungsgrenze 303
a) Zum Inhalt des Zensurverbotes 305
b) Die Verletzung des Zensurverbotes 306
6. Bindung an Art. 3 Abs.l GG 307
7. Beachtung des Demokratieprinzips: Wahrung der
Letztentscheidungskompetenz 309
IV. Zusammenfassung 309
1. Grundlagen 309
2. Grenzen 311
D. Zum Umfang der Motivierungsfunktion 315
I. Situation 315
II. Grundlagen 3 ] 5
III. Grenzen 318
1. Vorrang des materiellen Rechts 318
2. Vorrang des Verfahrensrechts 318
3. Aktualisierung des Gesetzesvorbehalts 318
a) Bindung an Art. 5 Abs. 1 S.2 GG 318
b) Bindung an Art. 3 Abs.l GG 320
18
E. Zum Umfang der Qualifízierungsfunktion 321
I. Situation 321
II. Grundlagen 321
1. Qualifizierung professioneller KommunikatoreB 321
2. Qualifizierung nichtkommerzieller Kommunikatoren 322
III. Grenzen 323
1. Bindung an Art. 5 Abs.l S.2 GG 323
2. Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG 324
F. Zum Umfang der Thematisierungsfimktion 324
I. Situation 324
II. Grundlagen 324
1. Initiierung von Forschungsvorhaben 324
2. Thematisierungsarbeit 325
a) Informationen aus der bzw. über die
Aufgabenerfiillung: Der Publizitátsgrundsatz 326
b) Der Weg an die Óffentlichkeit ais MaCnahme der
Aufgabenerfiillung 329
III. Grenzen 330
1. Bindung an Art. 5 Abs.l S.2 GG: Wahrung der
Programmautonomie 330
a) Veróffentlichung allgemeiner,
veranstalterunspezifischer Informationen und
Diskussionsanregungen 331
b) Veróffentlichung veranstalterbezogener Informationen 333
aa) Berührung des Schutzbereiches 333
bb) Grundrechtsrelevanz der Beeintráchtigung 333
ce) Zurechnungszusammenhang 336
2. Bindung an Art. 5 Abs.l S.2 GG: Wahrung der
Rundfunkfreiheit ais ókonomische Wettbewerbsfreiheit 337
a) Veróffentlichung allgemeiner,
veranstalterunspezifischer Informationen und
Diskussionsanregungen 338
b) Veróffentlichung veranstalterbezogener Informationen 339
aa) Berührung des Schutzbereiches 339
bb) Grundrechtsrelevanz der Beeintráchtigung 339
ce) Zurechnungszusammenhang 341
IV. Zusammenfassung 341
19
$ 8 Zusammenfassung 344
I. Funktionen kooperativ-kommunikativen und informierenden
Handelns der Landesmedienanstalten 344
II. Die verfassungsrechtliche Funktion extemer Rundfunkkontrolle 345
III. Der gesetzliche Aufgabenbereich 346
IV. Der Funktionsbereich 347
V. Grundlagen und Grenzen 348
1. Zum Umfang der Gestaltungsfunktion 348
2. Zum Umfang der Beratungsfunktion 348
a) Grundlagen 349
b) Grenzen 350
3. Zum Umfang der Motivierungsfunktion 354
4. Zum Umfang der Qualifizierungsfunktion 355
5. Zum Umfang der Thematisierungsfunktion 355
VI. Fazit 357
Literaturverzeichnis 359
20
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