Abfallpolitik in der Kreislaufwirtschaft: Grundzüge einer effizienten und umweltgerechten Abfallwirtschaft und ihrer Regulierung
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
<<Erich>> Schmidt
1998
|
| Schriftenreihe: | Abfallwirtschaft in Forschung und Praxis
106 |
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| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XXVI, 585 S. |
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Inhaltsübersicht
Verzeichnisse XI
Einleitung 1
I. Die Abfallmärkte 6
A. Rechtlicher Rahmen 6
B. Entwicklung der Abfallströme 16
C. Entwicklung der Preise 31
D. Technische Entwicklung der Entsorgung 39
E. Zusammenfassung 47
II. Der Zusammenhang von Rohstoff , Produkt und Abfallmärkten:
Die Kreislaufwirtschaft 49
A. Von der Abfallwirtschaft zur Kreislaufwirtschaft 49
B. Der Zusammenhang von Abfall und Rohstoffmärkten aus theoretischer und
empirischer Sicht 97
C. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen für die Gestaltung des politischen
Instrumentariums 129
III. Ziele der Abfallpolitik in der Kreislaufwirtschaft 132
A. Ziele der bestehenden Abfallpolitik 132
B. Allgemeine Ziele einer dauerhaft umweltgerechten Ordnungspolitik 138
C. Spezielle Ziele der Abfallpolitik 152
D. Der Zusammenhang abfall und rohstoffpolitischer Ziele und Instrumente 161
E. Zusammenfassung 181
IV. Effiziente Durchsetzung ökologischer Ziele in der Abfallwirtschaft 184
A. Theoretische Grundlagen 184
B. Marktversagen bei der Umweltnutzung durch die Abfallwirtschaft? 234
C. Bestehende Instrumente: Effiziente Heilung des Marktversagens? 244
D. Entwurf eines effizienten und effektiven Instrumentariums 281
E. Zusammenfassung 369
V. Effiziente Organisation der Abfallwirtschaft 375
A. Theoretische Grundlagen 375
B. Bestehende Regulierungen mit Wirkungen auf die Organisation der
Abfallwirtschaft 394
C. Die Effizienz der bestehenden Organisationsformen in der Abfall Wirtschaft 413
D. Marktversagen bei der Organisation der Abfallwirtschaft? 445
E. Schritte zu einer effizienten Organisation der Abfallwirtschaft 486
F. Zusammenfassung 509
Schlußbetrachtung 513
Anhänge 523
Literaturverzeichnis 544
Index 582
XI
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis XIX
Abbildungsverzeichnis XXIII
Tabellenverzeichnis XXV
Einleitung 1
I. Die Abfallmärkte 6
A. Rechtlicher Rahmen 6
1. Abfallrecht nach politischen Ebenen 6
2. Spezielle abfallrechtliche Regelungen für einzelne Abfallarten 12
3. Fazit 16
B. Entwicklung der Abfallströme 16
1. Entwicklung der Anfallmengen 16
a) Haushaltsabfälle 18
b) Produktionsabfälle 20
c) Ausblick 21
2. Entwicklung der Kapazitäten und Kapazitätsauslastung 23
a) Haushaltsabfälle 23
b) Produktionsabfälle 28
3. Fazit 30
C. Entwicklung der Preise 31
1. Gebühren der privaten Haushalte 31
2. Entsorgungspreise 33
3. Fazit 38
D. Technische Entwicklung der Entsorgung 39
1. Sammlung 39
2. Verwertung 40
3. Beseitigung 45
4. Fazit 47
E. Zusammenfassung 47
II. Der Zusammenhang von Rohstoff , Produkt und Abfallmärkten:
Die Kreislaufwirtschaft 49
A. Von der Abfallwirtschaft zur Kreislaufwirtschaft 49
1. Begriffliche Abgrenzung 49
2. Wertschöpfungsringe: eine unternehmensstrategische Perspektive 55
3. Wettbewerbsvorteile in der Kreislaufwirtschaft 68
XII
a) Erzielung von Vorteilen aus der Produktrücknahme 69
b) Senkung der Kosten der Sammlung 74
c) Senkung der relativen Kosten der Verwertung und Verwen¬
dung gegenüber der Beseitigung und dem Primärrohstoff¬
einsatz 79
4. Neue Rollenverteilung auf den Abfall und Rohstoffmärkten 83
5. Fazit: Implikation für die Gestaltung der politischen Rahmen¬
bedingungen 96
B. Der Zusammenhang von Abfall und Rohstoffmärkten aus theore¬
tischer und empirischer Sicht 97
1. Aussagen theoretischer Modelle zum Zusammenhang zwischen
Primär und Sekundärrohstoffrnärkten 98
a) Das Modell von MICHAELIS 100
b) Das Modell von SIEGLER 102
c) Das Modell von JAEGER 105
d) Schlußfolgerungen aus der Betrachtung der theoretischen
Modelle 108
2. Ergebnisse empirischer Betrachtungen am Beispiel der Papier
und Aluminiummärkte 109
a) Papier 111
b) Aluminium 121
3. Fazit 127
C. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen für die Gestaltung des
politischen Instrumentariums 129
III. Ziele der Abfallpolitik in der Kreislaufwirtschaft 132
A. Ziele der bestehenden Abfallpolitik 132
1. Leitbilder 132
2. Zielformulierungen im bestehenden Abfallrecht 134
a) Qualitative Ziele 135
b) Quantitative Ziele 137
3. Fazit 137
B. Allgemeine Ziele einer dauerhaft umweltgerechten
Ordnungspolitik 138
1. Methodik der Zielfindung ¦ 138
2. Ziele der Wohlfahrtsökonomie 139
3. Ziele der Ökologischen Ökonomie 144
4. Integration der Ziele im Leitbild der nachhaltigen Entwicklung 149
5. Prinzipien ordnungspolitischer Eingriffe 150
6. Fazit 151
XIII
C. Spezielle Ziele der Abfallpolitik 152
1. Gibt es eigenständige abfallpolitische Ziele? 152
2. Abfallpolitische Aufgaben 153
3. Probleme der Strategie einer direkten abfallpolitischen
Steuerung 155
a) Direkte Steuerung der Abfallmenge 155
b) Direkte Steuerung der Entsorgungswege 155
c) Direkte Steuerung einzelner Abfallarten und Stoffe 159
4. Fazit 160
D. Der Zusammenhang abfall und rohstoffpolitischer Ziele und
Instrumente 161
1. Ziel der Rohstoffpolitik: Sicherung der optimalen intertem¬
poralen Allokation 161
2. Legitimierung rohstoffpolitischer Eingriffe 164
3. Rohstoffpolitische Instrumente 172
4. Abfallpolitik + Rohstoffpolitik = Stoffstrompolitik? 177
5. Fazit 180
E. Zusammenfassung 181
IV. Effiziente Durchsetzung ökologischer Ziele in der Abfallwirtschaft 184
A. Theoretische Grundlagen 184
1. Relevante Formen des Marktversagens 184
a) Externe Kosten 184
b) Informationsmängel 186
2. Strategien der Internalisierung externer Kosten durch die
Umweltnutzung 187
a) Verstaatlichung von Aktivitäten mit hohen Externalitäten 187
b) Privatisierung von Umweltgütem 188
c) Direkte Internalisierung der externen Kosten 189
d) Durchsetzung allgemeiner Umweltnutzungsstandards 191
e) Schlußfolgerungen 193
3. Optionen zur Festlegung von Umweltstandards 194
a) Pauschale Mengenziele 195
b) Spezifische Mindeststandards 197
4. Instrumente zur effizienten Durchsetzung von Umweltstandards 210
a) Instrumentenarten und Kriterien zu ihrer Bewertung 211
b) Ordnungsrecht 213
c) Marktnahe Instrumente 214
d) Instrumentenkombinationen 229
e) Selbstverpflichtungen als Umsetzungsinstrument 230
5. Fazit 233
XIV
B. Marktversagen bei der Umweltnutzung durch die Abfallwirtschaft? 234
1. Nutzung knapper Umweltgüter durch den Umgang mit Abfallen 235
a) Emissionen bei der Ablagerung 235
b) Emissionen bei der thermischen Behandlung von Siedlungs¬
abfällen 238
c) Emissionen bei der mechanisch biologischen Behandlung 241
d) Risiken und Emissionen durch die Entsorgung von Sonder¬
abfällen 241
e) Strukturelle Umweltbeeinträchtigungen durch Beseitigungs¬
anlagen 242
2. Fazit: Legitimität staatlicher Eingriffe 243
C. Bestehende Instrumente: Effiziente Heilung des Marktversagens? 244
1. Staatliche Überwachung der Abfallströme und Akteure 245
a) Pflichten der Abfallerzeuger und Überwachung der Abfall¬
ströme 245
b) Pflichten der Entsorger 250
2. Ordnungsrechtliche Vorgaben für den Bau und Betrieb von
Entsorgungsanlagen 252
3. Vorgaben zur Gestaltung und Kennzeichnung von Produkten 257
4. Vorgaben zur Lenkung der Abfallströme 259
a) Kontrahierungsbeschränkungen 259
b) Vorgabe von konkreten Entsorgungswegen für einzelne
Abfallarten 259
c) Generelle Hierarchie der Entsorgungswege 260
d) Sammel , Sortier und Verwertungsquoten 262
e) Rücknahmepflicht und Vorgaben zum Sammelsystem 266
5. Bestehende Ansätze einer marktnahen Steuerung der Umwelt¬
belastung 273
a) Lenkungsabgaben 273
b) Umwelthaftung 276
6. Fazit: Zusammenfassende Bewertung 278
D. Entwurf eines effizienten und effektiven Instrumentariums 281
1. Instrumentenempfehlungen zur sektorübergreifenden Steuerung
von Emissionen der Abfallwirtschaft 282
a) Global wirksame Massenschadstoffe 283
b) Regional wirksame Massenschadstoffe 284
c) Gefährliche Stoffe 285
d) Schwer meßbare Stoffe 289
e) Stoffe mit unbekannten Schadwirkungen 290
f) Unbekannte Schadstoffe 291
g) Übersicht der Empfehlungen 292
XV
2. Besonderheiten der Abfallwirtschaft 294
a) Wirkungsbruch I: Externe Effekte durch unerwünschtes
(illegales) Ausweichverhalten 297
b) Wirkungsbruch II: Hohe Kosten durch Informationsmängel 301
c) Wirkungsbruch III: „Versickern des Lenkungsimpulses 305
d) Übersicht der Bewertung der Wirkungsbrüche 308
3. Instrumentelle Alternativen zur Überwindung der Wirkungs¬
brüche 311
a) Verhindern externer Effekte durch illegales Ausweichver¬
halten (Wirkungsbruch I) 312
b) Verringern von Informationsmängeln (Wirkungsbruch II) 316
c) Verhindern des Versickems des Lenkungsimpulses (Wir¬
kungsbruch III) 318
d) Übersicht der instrumenteilen Alternativen 319
4. Bewertung der Instrumente zur Überwindung der Wirkungs¬
brüche 320
a) Flankierende Instrumente 322
aO Erziehung, Aufklärung 322
a2) Entlassung des Abfallbesitzers aus gesetzlichen Zahlungs¬
pflichten 323
a3) Staatliche Steuerung der Anteile variabler und fester Ent¬
sorgungsbeiträge 324
a ) Verbot der Anlieferung bestimmter Stoffe zu bestimmten
Anlagen 325
a $) Förderung der Veröffentlichung von Entsorgungskosten¬
vergleichen und vergleichbaren Ökobilanzen 325
a^ Verschärfung von Strafen für illegales Verhalten 326
t) Engere Überwachung 326
ag) Kennzeichnungspflichten 329
ap) Getrennthaltungs und Trennungspflichten 330
a10) Stoffverbote 331
b) Verlagern der Anlastung von Knappheitskosten zum Inver
kehrbringer 332
bi) Haftungsrecht 333
b2) Lizenzpflichten und Lenkungsabgaben beim Inverkehr
bringer 335
b3) Pfandpflichten 339
c) Verlagern der Anlastung der gesamten Entsorgungskosten
zum Inverkehrbringer 342
Ci) Pflicht zum Erwerb von Entsorgungsgutscheinen 343
XVI
c2) Abfallgebühr beim Inverkehrbringer 345
c3) Pfanderhebungspflichten 346
c4) Rücknahmepflichten 348
d) Übersicht des empfohlenen Instrumentariums zur Überwin¬
dung der Wirkungsbrüche 361
5. Fazit 367
E. Zusammenfassung 369
V. Effiziente Organisation der Abfallwirtschaft 375
A. Theoretische Grundlagen 375
1. Relevante Formen des Markt versagen s 375
a) Inflexibilitäten 375
b) Marktmacht (Unteilbarkeiten, natürliches Monopol) 377
c) Fehlendes privates Angebot: Öffentliche Güter 379
2. Grundsätze staatlicher Eingriffe bei Vorliegen von Markt¬
versagen 380
a) Allgemeine Regeln 381
b) Spezielle Regulierung 381
c) Öffentliche Bereitstellung 385
d) Öffentliche Bereitstellung und Herstellung 386
3. Primat der Privatisierung und Deregulierung 387
4. Transaktionskostentheorie 391
5. Fazit 394
B. Bestehende Regulierungen mit Wirkungen auf die Organisation
der Abfallwirtschaft 394
1. Rechtliche Vorgaben für die Organisation der Entsorgung 395
a) Bestimmungen der EU 395
b) Bestimmungen des Bundes 396
c) Bestimmungen der Länder am Beispiel NRW 398
d) Bewertung 399
2. Rechtliche Beschränkung der Anpassungsfähigkeit von Angebot
und Nachfrage 400
a) Kontrahierungszwänge 400
b) Einschränkungen der Abfallmobilität 405
c) Staatliche Abfallwirtschaftsplanung 409
3. Fazit 412
C. Die Effizienz der bestehenden Organisationsformen in der Abfall¬
wirtschaft 413
1. Bestehende Organisation der Abfallwirtschaft 413
a) Organisation und Sammlung 413
XVII
b) Verwertung 415
c) Beseitigung 418
d) Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb von Anlagen 420
2. Probleme der öffentlichen Herstellung von Entsorgungsleistungen 421
3. Einfluß des öffentlichen Gebührenrechts auf die Preisbildung
auf den Abfallmärkten 426
a) Kalkulationsgrundsätze 427
b) Ansatzfahige Kosten 428
c) Maßstäbe der Gebühren Verrechnung 430
d) Bewertung 432
4. Probleme der öffentlichen Bereitstellung von
Entsorgungsleistungen 433
a) Formen und rechtliche Grundlagen der öffentlichen Bereit¬
stellung 434
b) Probleme des Auswahlverfahrens 438
c) Probleme der Vertragsgestaltung 438
5. Ineffizienz der Teilprivatisierung der Herstellung oder Bereit¬
stellung 442
6. Fazit 444
D. Marktversagen bei der Organisation der Abfallwirtschaft? 445
1. Kommt ein privates Angebot zustande? 446
a) Überforderung mittelständischer Unternehmen 447
b) Zu hohe Auslastungsrisiken angesichts hoher Größenvorteile
und hoher Spezifität der Investition 447
c) Lange Genehmigungsprozesse mit unsicherem Ausgang 448
2. Indizien für Marktmacht 457
a) Marktmacht bei der Sammlung? 457
a,) Natürliches Monopol? 458
a2) Bestreitbarkeit des Marktes? 464
83) Zusammenfassung der Ergebnisse 466
a^) Übertragbarkeit auf andere Abfallerzeuger 468
b) Marktmacht bei der Beseitigung? 468
b,) Natürliches Monopol? 469
b2) Bestreitbarkeit des Marktes? 471
bs) Zusammenfassung der Ergebnisse 473
c) Marktmacht bei der Verwertung 475
d) Marktmacht bei der Sortierung 475
e) Marktmacht durch vertikale Verbundvorteile? 476
3. Bestehende Marktstrukturen Indiz für Marktmacht? 479
4. Fazit 485
XVIII
E. Schritte zu einer effizienten Organisation der Abfallwirtschaft 486
1. Deregulierung 487
2. Beseitigung der Preisverzerrungen 489
3. Schutz des Wettbewerbs 494
a) Kartellrechtlicher Schutz des Wettbewerbs 494
b) Verfassungsrechtlicher Schutz des Wettbewerbs 496
4. Effizienzsteigerung der öffentlichen Herstellung von Entsorgungs¬
leistungen 496
5. Privatisierung der öffentlichen Herstellung 497
a) Grundsatz der Privatisierungspflicht 498
b) Setzen von Privatisierungsanreizen für die Kommunen 499
c) Erhöhung der Investitionssicherheit der Privaten 499
6. Effizienzsteigerung der öffentlichen Bereitstellung 500
7. Vollständige Privatisierung 506
a) Privatisierung der Anlagen 507
b) Privatisierung der Sammlung 507
8. Fazit 508
F. Zusammenfassung 509
Schlußbetrachtung 513
Anhang A: Das Modell von MICHAELIS 523
Anhang B: Das Modell von SIEGLER 528
Anhang C: Datenbasis der empirischen Analyse des Papiermarktes 536
Anhang D: Ableitung der Produktionsfunktion für Papier 538
Anhang E: Datenbasis der empirischen Analyse des Aluminiummarktes 542
Literaturverzeichnis 544
Index 582
XXIII
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Abfallanfall 1990 und 1993 (Deutschland gesamt) 17
Abb. 2: Von der öffentlichen Entsorgung gesammelte Mengen aus
Haushalten in Westdeutschland 1984 1993 18
Abb. 3: Entwicklung der Preise der Verwertung von Elektronikschrott
in Deutschland (9/94 bis 12/96) 34
Abb. 4: Produktbeispiele für Methoden der Altproduktzerlegung 42
Abb. 5: Formen der Rückführung (1) 52
Abb. 6: Formen der Rückführung (2) 53
Abb. 7: Der Wertschöpfungsring 58
Abb. 8: Die Verknüpfung von Wertschöpfungsringen 60
Abb. 9: Potentielle Kooperationsfelder im Umweltschutz aus der Sicht
der Betriebe 65
Abb. 10: Netzwerke als Spezialfall der Kooperationen 67
Abb. 11: Das Produktrücknahme Portfolio 69
Abb. 12: Transportentfernungen in Deutschland in Abhängigkeit von der
Zahl der Sammelstellen bei flächendeckendem Anfall 78
Abb. 13: Vorteile der Verwendung am Beispiel gebrauchter ICs 81
Abb. 14: Steigerung der Profitabilität der Produktrücknahme durch die
Beteiligung des Herstellers 86
Abb. 15: Von Herstellern geplante oder umgesetzte Maßnahmen der
Produktrückführung 87
Abb. 16: Alternativen der Make or Buy Entscheidung des Herstellers
bei der Produktrücknahme 89
Abb. 17: Mögliche Rolle des Handels bei der Produktrücknahme in
Abhängigkeit von Produkteigenschaften 90
Abb. 18: Das Modell von JAEGER 106
Abb. 19: Korrelation von Kupferrecyclingraten in den USA mit Welt¬
marktspotpreise für Primärkupfer (1987 1994) 109
Abb. 20: Entwicklung von Altpapieranfall, Altpapier und Zellstoffein¬
satz in der deutschen Papiererzeugung 1977 1994 113
Abb. 21: Reale Preisentwicklung von Papier, Altpapier und Papierrest¬
stoffen 1977 1994 114
Abb. 22: Geschätzte Entwicklung der Skalenelastizitäten des Altpapier¬
einsatzes in der Papierproduktion 117
XXIV
Abb. 23: Entwicklung der Produktion von Primär und Sekundäralumi¬
nium in Deutschland (West) 1977 1994 123
Abb. 24: Zielhierarchie der Abfallpolitik: keine eigenständigen abfall¬
politischen Ziele 182
Abb. 25: Wirkungsbrüche in der konsekutiven Kette der Abfallverur¬
sachung 298
XXV
Tabellenverzeichnis
Tab. 1: Regelungen der Landesabfallgesetze im Überblick 11
Tab. 2: Verwertung von Verpackungsabfällen 1994 und 1996 20
Tab. 3: Szenario der zukünftig zu deponierenden Mengen an Hausmüll
und hausmüllähnlichen Gewerbeabfällen 22
Tab. 4: Zahl der Zerlegestandorte für Elektronikschrott (nur BDE Mit
glieder, Stand 1993) 24
Tab. 5: Anzahl öffentlicher Beseitigungsanlagen in Deutschland 1980
bis 1993 27
Tab. 6: Service Konzepte, bei denen das Produkteigentum beim Her¬
steller verbleibt 73
Tab. 7: Logistische Anforderungen von Haushaltsabfällen und deren
Attraktivität für Spediteure 95
Tab. 8: Schätzfunktionen des Papiermarktes 119
Tab. 9: Nachweis von Marktversagen 141
Tab. 10: Beispiele rohstoffbezogener Skalierungsziele des niederländi¬
schen Umweltrates 170
Tab. 11: Abgrenzung abfallpolitischer und rohstoffpolitischer Ziele 178
Tab. 12: Formen der Unsicherheit 201
Tab. 13: Erste Ansätze der Quantifizierung von Standards der maximalen
Umweltnutzung 205
Tab. 14: Kritische Schadstoffkonzentrationen in abfallwirtschaftlich
relevanten Umweltkompartimenten 206
Tab. 15: Risikostandards in den Niederlanden 207
Tab. 16: Unterschiedliche Regelungen für Abfälle zur Beseitigung und
zur Verwertung im KrW /AbfG 247
Tab. 17: Verordnungen und Verordnungsentwürfe zur Förderung der
Rückführung 268
Tab. 18: Schadstoffspezifischer Einsatz von Instrumentenkombinationen
beim Emittenten 293
Tab. 19: Relevanz der Wirkungsbrüche für die Abfallpolitik 309
Tab. 20: Instrumentelle Alternativen zur Verhinderung illegaler Entsor¬
gung 314
Tab. 21: Instrumentelle Alternativen zur Verringerung von Informations¬
mängeln in der Abfallwirtschaft 317
XXVI
Tab. 22: Instrumentelle Alternativen zur Verhinderung des Versickems
des Lenkungsimpulses der Preise 319
Tab. 23: Instrumentelle Alternativen zur Behebung der Wirkungsbrüche
bei der Steuerung der Umweltnutzung durch die Abfallwirtschaft 321
Tab. 24: Einordnung von Rücknahmepflichten in den Kanon umwelt¬
politischer Instrumente 350
Tab. 25: Bewertung ausgewählter Gestaltungsmöglichkeiten von Sammel¬
quoten 351
Tab. 26: Empfohlene Instrumente zur Heilung der Wirkungsbrüche 366
Tab. 27: Entwicklung des Privatisierungsgrades der Sammlung von Haus¬
haltsabfällen 1989 und 1993 414
Tab. 28: Akteure der Organisation und Sammlung von Haushaltsabfallen
in Nordrhein Westfalen im Jahr 1995 415
Tab. 29: Entwicklung des Privatisierungsgrades der Verwertung von
Haushaltsabfällen 1989 und 1993 416
Tab. 30: Entwicklung des Privatisierungsgrades der Beseitigung von
Haushaltsabfällen 1989 und 1993 419
Tab. 31: Betreiber der Beseitigung in Nordrhein Westfalen 1995 420
Tab. 32: Merkmale öffentlicher Organisationsformen der kommunalen
Abfallwirtschaft 422
Tab. 33: Indikatoren für Marktversagen des Angebotes an Entsorgungs¬
anlagen 474
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