Neue Steuerungskonzepte und Arbeitsbeziehungen im öffentlichen Dienst:
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| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Bremen ; Düsseldorf
Hans-Böckler-Stiftung
1997
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| Schriftenreihe: | Graue Reihe / Hans-Böckler-Stiftung / N.F.
116 |
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1. ZIELE, KONZEPTION UND VERLAUF DER UNTERSUCHUNG 1
1.1. Anlaß der Untersuchung 1
1.2. Ziele des Projekts und Fragestellungen 3
1.3. Theoretische Grundannahmen und methodisches Vorgehen 5
1.4. Untersuchungskonzeption des Projekts 10
1.5. Auswahl des Untersuchungsfeldes und Durchführung der Untersuchung 11
1.6. Zum Projektverlauf 15
2. MODERNISIERUNG DES ÖFFENTLICHEN SEKTORS UND DEZENTRALE
RESSOURCENVERANTWORTUNG 19
2.1. Zur Regulationsweise und Steuerung des öffentlichen Sektors 19
2.1.1. Regulation und institutionelle Differenzierung des öffentlichen Sektors 19
2.1.2. Steuerungskonzepte für öffentliche Aufgaben und Institutionen und Regulierungsprofile der Moder¬
nisierung 22
2. l .3. Arbeitspolitische Regulierung und Modernisierung der Arbeitsbeziehungen 27
2.1.4. Zwischenbilanz einer Binnenmodernisierung des öffentlichen Sektors 3(1
2.2. Ein neues Steuerungsmodell für die Kommunalverwaltungen 33
2.2.1. Arbeitsweise der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvcreinfachung(KGSti 33
2.2.2. Überlegungen der KGSt zu einem neuen Steuerungsmodell (1991) 34
2.2.3. Konturen und Umsetzung des neuen Steuerungsmodells aus der Sicht der KGSt (1993) 36
2.2.4. Programm zur Modernisierung der Verwaltungsfiihrung in den Kommunen 37
2.3. Ansätze zur Modernisierung des Stadtstaates Bremen 4(1
2.3.1. Institutionelle Besonderheiten des Stadtstaates -40
2.3.2. Zur Entwicklung des bremischen öffentlichen Dienstes 4!
2.3.3. Modemisierungspolitisches Profil des Senats der Ampel-Koalition 1991-95 43
2.3.4. Modernisierungspolitisches Profil des Senats der Großen Koalition ab 1995 47
I
3. REALISIERUNGSFORMEN UND PROZEßVERLÄUFE EINER DEZENTRALI¬
SIERUNG DER RESSOURCENVERANTWORTUNG 50
3.1. DER EIGENBETRIEB LINKS DER WESER - DIE MODERNISIERUNG NIMMT
GESTALTAN 50
3.1.1. Kurzbeschreibung und Aufgabengebiet des Eigenbetriebs Links der Weser 50
3.1.2. Personalentwicklung im Eigenbetrieb Links der Weser 52
3.1.3. Die Umwandlung in einen Eigenbetrieb 53
3.1.4. Aufsichts- und Kontrollrechte der Übergeordneten Behörde im Ortsgesetz 56
3.1.5. Weitere Autonomiebestrebungen im öffentlichen Gesundheitswesen 58
3.1.6. Das Verhältnis senatorische Behörde und nachgeordnete Betriebe und Verwaltungseinheiten am
Beispiel des Krankenhauswesens 60
3.1.7. Der Verwaltungsbereich des Krankenhauses Links der Weser 61
3.1.8. Die Leitungen der neuen Betriebseinheiten - Gewinner und Promotoren des Modernisierungspro¬
zesses 64
3.1.9. Die erste Reformetappe geht an das Management 66
3.1.10. Veränderungen durch die interne Budgetierung , 68
3.1.11. Die Veränderungen aus der Sicht des Pflegepersonals 72
3.1.12. Die Beteiligung am Neubau im Intensivbereich 74
3.1.13. Kommunikationsprobleme 76
3.2. RÜCKWIRKEND ZUM EIGENBETRIEB, ANFANGS MIT VIEL EUPHORIE -
DIE BREMER ENTSORGUNGSBETRIEBE (BEB) 79
3.2.1. Kurzbeschreibung und Aufgabengebiet der Bremer Entsorgungsbetriebe 79
3.2.2. Personalentwicklung bei den Bremer Entsorgungsbetrieben 81
3.2.3. Die Umwandlung in einen Eigenbetrieb 81
3.2.4. Gründe für die Ausgliederung 86
II
3.2.6- Die Amtsleitung - ein wichtiger Motor der Umwandlung , 90
3.2.7. Die Hoffnungen der Beschäftigten auf Veränderungen durch den Eigenbetrieb - was ist daraus
geworden? 91
3.2.8. Die Auseinandersetzung zwischen Fachbehörde und Politik/senatorischer Behörde - Die sollen
sich da raushalten 93
3.2.9. Das Problem BAT am Beispiel von Eingruppierungsproblemen 95
3.2.10. Motivation durch kleine Verbesserungen 96
3.2.11. Wie soll es weitergehen? - GmbH oder AG - das Modell Stadtwerke 100
3.2.12. Keine Angst, sich der Konkurrenz zu stellen - wir gehen auf den Markt 101
3.3. PARTIZIPATIONSANGEBOTE - DIE REFORM DER BEHÖRDE MIT ISP/OE103
3.3.1. Die Zielsetzungen des ISP/OE Projekts 103
3.3.2. Das Schulprojekt 106
3.3.3. Das Behördenprojekt 107
3.3.4. Zwischenergebnis: Empfehlungen für eine Offene Grundorientierung 108
3.3.5. Die neue Organisationskonzeption 110
3.3.6. Die Betriebseinheit SchulBuB 111
3.3.7. Informationsarbeit im Behördenprojekt 114
3.3.8. Beteiligung durch Organisationsentwicklung 116
3.3.9. Dezentralisierungsängste - Die Bedenken der Beschäftigten 119
3.3.10. Was sollte sich aus Sicht der Beschäftigten ändern? 122
3.4. Vom Hochbauamt zu BreHoch 126
3.4.1. Aufgabengebiet, Personal-und Umsatzentwicklung 126
3.4.2. Die Umwandlung in den Regiebetrieb BreHoch 128
3.4.3. Der Runde Tisch - Der Versuch der Sachbearbeiter, Einfluß auf den ReformprozeO im Hochbau-
III
3.4.4. Existenzängste und woran sie sich festmachen 134
3.4.5. Vielfältige Informationen - Ein Feld für wilde Spekulationen 135
3.4.6. Modernisierungsängste - Wir sind nicht überlebensfähig 137
3.4.7. Bürokratiekritik - Wir sind Gefangene unserer eigenen Vorschriften 139
3.4.8. Zentrales Hochbauamt versus profitables Architektenbüro - Die Spannbreite der Vorstellungen
über ein zukünftiges Bauamt 141
3.4.9. Der örtliche Personalrat im ModernisierungsprozeO 147
4. VERÄNDERUNG DER ARBEITSPROZESSE UND ARBEITSBEZIEHUNGEN IM
ÖFFENTLICHEN DIENST 149
4.1. VERSUCHE DER EINFLUßNAHME AUF MODERNISIERUNGSPROZESSE
DURCH DIE POLITISCHEN AKTEURE 149
4.1.1. Reformstau und erhöhter Modernisierungsbedarf in den 90er Jahren - die Selbstwahrnehmung
der Politik 149
4.1.2. Das schlechte Image des öffentlichen Dienstes - ein Ausgangspunkt von Verwaltungsreform aus
der Perspektive der Politik 157
4.1.3. Promotoren und Verhinderer des Wandels 160
4.1.4. Verwaltungsmodernisierung als Rhetorik und Praxis 161
4.1.5. Eigenbetriebe - ein Modernisierungserfolg? 163
4.1.6. Positionen der Parteien zur Verwaltungsreform 165
4.1.7. Selbstblockaden der Politik 168
4.1.8. Den Wandel gestalten - Die umstrittene Rolle der SKP im ReformprozeB 171
4.1.9. Jenseits des KGSt-Modells - weitergehende Perspektiven der Reorganisation von Arbeitsprozes¬
sen 176
4.1.10. Schritte zur Umsetzung der Vorstellungen der Politik. 177
4.1.11. Verwaltungsreform durch Beeinflussung von Beschäftigtenverhalten - ein mögliches Konzeptl82
4.1.12. Veränderungswille und konzeptionelle Umsetzungsdefizite der Politik - ein Resume 186
IV
4.2. DIE ARBEITSBEZIEHUNGEN DER BESCHÄFTIGTEN IN EIGENBETRIEBEN
UND ÖFFENTLICHER VERWALTUNG 189
4.2.1. Die Ausgangsfragesteilungen 189
4.2.2. Arbeitssituation und individuelles Verhalten 190
4.2.3. Aufgabenstellung vorgegeben - Aufgabenerledigung disponibel 193
4.2.4. Bürokratische Kontrolle der Arbeit 197
4.2.5. Tolerierte Illegalität - Die Rolle der Vorgesetzten im System der informellen Regelverletzung ..200
4.2.6. Bürokratie, organisatorische Mängel, und manchmal hat die Arbeit keinen Wert 203
4.2.7. Personalfluktuation 206
4.2.8. Interessengebundenes Handeln zwischen Produzentenstolz und Bürokratie 207
4.3. DIE INTERESSENVERTRETUNGEN IM MODERNISIERUNGSPROZEß 209
4.3.1. Duale und repräsentative Struktur der Interessenvertretung 209
4.3.2. Regulationsweise des öffentlichen Sektors und das Verhältnis der Interessenvertretungen zur Ar¬
beitgeberseite 212
4.3.3. Modernisierung aus der Sicht eines Verbandes der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite....216
4.3.4. Modernisierung aus der Sicht der betrieblichen Interessenvertretungen 221
4.3.5. Personalräte zwischen Tradition und Wandel 225
4.3.6. Modernisierungsabkommen als neue Form der arbeitspolitischen Regulierung 228
S. VERWALTUNGSREFORM DURCH DEZENTRALISIERUNG UND ÖKONOMI-
SIERUNG: ANPASSUNG DES ÖFFENTLICHEN SEKTORS AN GESELL¬
SCHAFTLICHE ANFORDERUNGEN 231
5.1. Dezentrale Ressourcenverantwortung als Erosion zentralstaatlicher Steuerungskapazität? 231
5.2. Ökonomisierung der Verwaltungssteuerung 234
5.2.1. Vorhaben zur Realisierung des neuen Steuerungsmodells im bremischen öffentlichen Dienst 234
5.2.2. Der Haushaltsnotstand als treibendes Motiv für die Verwaltungsreform 236
5.2.3. Trends der Verwaltungsreform aus der Sicht der KGSt 238
5.2.4. Die Bremer Praxis im Lichte des Wandels der KGSt-Programmatik 239
V
5.3. Wirtschaftlichere Verwaltung und Rechtsformänderung 243
5.3.1. Art der Leistungen 244
5.3.2. Finanzierung und Organisationsform 245
5.3.3. Art des Rechnungssysteras 245
5.3.4. Organisationsflexibilität versus politisch-administrativer Kontrolle 246
5.3.5. Interessenkompromisse mit den Beschäftigten 248
5.3.6. Wettbewerbssituation und Modernisierungsbereitschaft 248
5.4. Sozialverträgliche Gestaltung der Ökonomisierung 249
6. ZUSAMMENFASSUNG 252
Defizite bei der politischen Legitimation und Steuerung des Reformprozesses 252
Betriebs- und Amtsleitungen als wichtige Promotoren des Wandels 253
Konflikte zwischen zentralen Instanzen und verselbständigten Einheiten 253
Dezentralisierung von Ressourcenverantwortung schafft bessere Entwicklungsbedingungen 255
Modemisierungsbereitschaft und Modernisierungsängste bei den Beschäftigten 255
Beschäftigte zwischen Bürokratie und Dienstleistung .¦ 256
Höhere Modernisierungsbereitschaft bei den Beschäftigten durch Projekte der Organisationsentwicklung257
Modernisierungsabkommen als neue Form der arbeitspolitischen Regulierung 258
6.2. Einige modernisierungs- und arbeitspolitische Schlußfolgerungen 259
Realisierungprobleme dezentraler Ressourcenverantwortung und weitergehender modemisierungspoliti-
scher Handlungsbedarf 260
Umfassende Reorganisation der öffentlichen Dienstleistungsproduktion erforderlich 261
Regulationsweise der Arbeitspolitik auf dem Prüfstand: Reform der Arbeitsbeziehungen und Arbeitsbedin¬
gungen 262
6.3. Zum weiteren Forschungsbedarf. 263
Fragestellungen zum Strukturwandel des öffentlichen Sektors 264
Fixierung von Leistungsstandards und Problematik der Leistungsvergleiche 265
Ausgestaltung dezentraler Ressourcenverantwortung 266
Politische und administrativ-managementmäßige Steuerungskonzepte für die Institutionen des öffentlichen
Sektors . 266
Regulierung des Wettbewerbs im öffentlichen Sektor 266
Qualifizierungsbedarf und Entwicklung der Qualifikationstrukturen 268
LITERATURVERZEICHNIS 273
ANHANG 285
Personalstrukturen des bremischen öffentlichen Dienstes und der untersuchten Bereiche 286
VI
InterviewIeitfSden 291
A. Der Gesprächsleitfaden für das gewerkschaftlich/PR Expertengespräch 295
B. Der Gesprächsleitfaden für das politische Expertengespräch 298
C. Der Gesprächsleitfaden für das betrieblich/behördliche Expertengespräch 302
D. Der Leitfaden für das Beschäftigteninterview 307
Selbstdarstellung der Hans-Böckler-Stiftung 313
VII
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