Finanzhilfen im kooperativen Föderalismus:
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Wiesbaden
Dt. Univ.-Verl. [u.a.]
1997
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1 Einleitung 1
1.1 Hintergrund: Das Strukturhilfegesetz 1
1.2 Problemstellung und Vorgehensweise 5
2 Das Instrument der Finanzhilfen 7
2.1 Legitimierung von »Gemeinschaftsaufgaben« durch die
Finanzreform von 1969 7
2.2 Finanztheoretische und verfassungsrechtliche Abgrenzung 9
2.3 Finanzhilfen als Instrument der Mischfinanzierung 11
2.4 Entwicklung und Bedeutung der Finanzhilfen bis zum
Strukturhilfegesetz 12
2.4.1 Verfassungspolitische Diskussion über Einflußrechte des
Bundes bei der Mitfinanzierung von Länderaufgaben 12
2.4.2 Bestrebungen zum Abbau von Mischfinanzierungen
in den 80er Jahren 14
2.4.3 Die finanzpolitische Bedeutung der Investitionshilfen 15
3 Entscheidungsparameter der Finanzhilfen 17
3.1 Systematisierung der Entscheidungsparameter 17
3.2 Zielformulierung 19
3.2.1. Finanztheoretische Begründung von Finanzhilfen 19
3.2.1.1 AUokationspolitische Begründung der Finanzhilfen 20
3.2.1.1.1 Finanzhilfen als Kompensationszuweisungen 20
3.2.1.1.2 Finanzhilfen als Meritorisierungszuweisungen 21
3.2.1.1.3 Finanzhilfen zur räumlichen Verteilung der
Produktionsfaktoren 22
3.2.1.2 Distributionspolitische Begründung der Finanzhilfen 23
3.2.1.3 Stabilitätspolitische Begründung der Finanzhilfen 23
3.2.2 Verfassungsrechtliche Begründungen und ihre
finanztheoretische Zuordnung 24
3.3 Ausgestaltung der Steuerungsparameter 27
3.3.1 Auflagen 27
IX
3.3.1.1 Verwendungsauflagen 27
3.3.1.2 Empfangsauflagen 30
3.3.1.3 Finanzierungsauflagen 31
3.3.2 Budgetierung 33
3.3.3 Mittelverteilung 34
3.4 Berücksichtigung möglicher Zielgruppenreaktionen
bei der Ausgestaltung der Steuerungsparameter 35
3.4.1 Ermittlungmöglicher Zielgruppenreaktionen auf der
Basis einer partialanalytischen Indifferenzkurvenanalyse 35
3.4.2 Konsequenzen für die Ausgestaltung: Die Vermeidung
von Mitnahmeeffekten 38
3.4.3 Kritische Würdigung theoretisch plausibler Reaktionen 39
3.5 Kontrolle 40
3.6 Zusammenfassung der finanztheoretischen Analyse
der Entscheidungsparameter 42
4 Die Entscheidungsparameter des Strukturhilfegesetzes:
Ausgestaltung und Probleme im Vergleich 45
4.1 Grundlage der Ausgestaltung: Die verfassungsrechtlichen Ziele
und ihre primären finanztheoretischen Begründungen 46
4.1.1 Methodische Vorüberlegungen 46
4.1.2 Konjunkturpolitisch begründete Finanzhilfen 48
4.1.3 Regionalpolitisch begründete Finanzhilfen 49
4.1.4 Wachstumspolitisch begründete Finanzhilfen 50
4.1.5 Regional-und wachstumspolitisch begründete Finanzhilfen 51
4.2 Verwendungsauflagen 54
4.2.1 Die Festlegung von Investitionsbereichen 55
4.2.1.1 Methodische Vorüberlegungen: Eine mögliche
Systematisierung von Investitionsbereichen 55
4.2.1.2 Die Bestimmung von Investitionsbereichen im Vergleich 57
4.2.1.3 Die Probleme bei der Bestimmung von Investitionsbereichen
beim Strukturhilfegesetz 59
4.2.2 Die Ausführungsanweisungen 63
4.2.2.1 Die Formulierung der Ausfuhrungsauflagen 63
4.2.2.2 Die Probleme bei der Formulierung von Ausfurhungsan-
weisungen beim Strukturhilfegesetz 67
X
4.2.3 Zusammenfassung der Ausgestaltungprobleme bei den
Verwendungsauflagen des Strukturhilfegesetzes 70
4.3 Empfangsauflagen 71
4.3.1 Ausgestaltungsformen der Empfangsauflagen im Vergleich 71
4.3.2 Die Ausgestaltungsprobleme der Empfangsauglagen
beim Strukturhilfegesetz 74
4.3.3 Zusammenfassung der Ausgestaltungsprobleme der
Empfangsauflagen beim Strukturhilfegesetz 80
4.4 Finanzierungsauflagen 81
4.4.1 Ausgestaltung der Finanzierungsauflagen im Vergleich 81
4.4.2 Die Ausgestaltungsprobleme der Finanzierungsauflagen
beim Strukturhilfegesetz 85
4.4.3 Zusammenfassung der Ausgestaltungsprobleme der
Finanzierungsauflagen beim Strukturhilfegesetz 88
4.5 Budgetierung 88
4.5.1 Die Budgetierung im Vergleich 88
4.5.2 Die Probleme bei der Festlegung des Mittelvolumens
beim Strukturhilfegesetz 93
4.6 Mittelverteilung 96
4.6.1 Die Mittelverteilung der Finanzhilfegesetze im Vergleich 96
4.6.2 Die Probleme bei der Mittelverteilung beim
Strukturhilfegesetz 100
4.6.2.1 Verteilung des Sockelbetrages 100
4.6.2.2 Verteilung des Haupbetrages 102
4.6.2.2.1 Der Verteilungsschlüssel »Bruttoinlandsprodukt je Einwohner« 102
4.6.2.2.2 Der Verteilungsschlüssel »Arbeitslosenquote« 105
4.6.2.2.3 Der Verteilungsschlüssel »Beschäftigtenzuwachs« 106
4.6.2.3 Zusammenfassung der Ausgestaltungsprobleme bei
der Mittelverteilung 110
4.7 Kontrolle 112
4.7.1 Kontrolle der Finanzhilfegesetze im Vergleich 112
4.7.2 Die Ausgestaltungsprobleme der Kontrolle beim
Strukturhilfegesetz 114
4.7.2.1 Die Überprüfung der Zielkonformität 114
4.7.2.2 Die Überprüfung des Zielerreichungsgrades und der
Wirkungszusammenhänge 115
4.7.2.3 Die Kontrolle der Steuerungsparameter 116
XI
4.7.3 Zusammenfassung der Ausgestaltungsprobleme der Kontrolle
beim Strukturhilfegesetz 118
4.8 Zusammenfassung der Analyseergebnisse 118
5 Der Entscheidungsprozeß des Strukturhilfegesetzes als Typ
eines Entscheidungsprozesses im kooperativen F öderalismus 123
5.1 Abgrenzung des Entscheidungsprozesses beim Strukturhilfegesetz 123
5.2 Bedeutung der Politikverflechtung für den Entscheidungsprozeß
des Strukturhilfegesetzes 125
5.2.1 Politikverflechtung im Entscheidungsprozeß des Strukturhilfe¬
gesetzes 125
5.2.2 Erschwerte Konsensfindung als dominierendes Problem von
Entscheidungsprozessen bei Politikverflechtung 128
5.3 Konsensfindung nach der Theorie der Politikverflechtung 128
5.3.1 Überblick über die Theorie der Politikverflechtung 129
5.3.2 Der Prozeß der Konfliktregelung/Konsensbildung 131
5.3.2.1 Der Konsensbedarf 131
5.3.2.2 Strategie der »Aktiven Konsensbildung« 132
5.3.2.3 Strategien zur »Minimierung des Konsensbedarfs« 133
5.3.2.4 Tendenz zu konfliktminimierenden Strategien 134
5.3.3 Kritische Würdigung 135
6 Der finanzpolitische Entscheidungsprozeß beim Struktur¬
hilfegesetz: Ursachen der Ausgestaltungsprobleme 137
6.1 Der Konsensbedarf bei der Albrecht-Initiative 13 7
6.1.1 Entscheidungsstruktur und Interessenstruktur im Bundestag
und Bundesrat 137
6.1.2 Komplexität des originären Entscheidungsgegenstandes:
Das Albrecht-Modell und seine Umverteilungswirkungen 139
6.1.3 Interessenkonflikte durch die Albrecht-Initiative 142
6.1.3.1 Die Interessenposition der befürwortenden Länder 142
6.1.3.2 Die Interessenposition der ablehnenden Länder 145
6.1.3.3 Die Interessenposition des Bundes 148
6.1.4 Zusammenfassung der Analyse: Hoher Konsensbedarf
und Zwang zur alternativen Lösung 150
XII
6.2 Die Konfliktregelung: Das Strukturhilfegesetz als konflikt¬
minimierende Lösung 152
6.2.1 Der »Strukturfonds« nach Späth als Ansatzpunkt der
Konfliktlösung 152
6.2.2 Art. 104 a Abs. 4 GG als Basis für eine konfliktmini¬
mierende Ausgestaltung des »Strukturfonds« 15 5
6.2.3 Die konfliktminimierende Ausgestaltung des Strukturhilfegesetzes 157
6.2.3.1 Konfliktminimierung bei der Ausgestaltung der »primären«
Entscheidungsparameter 157
6.2.3.1.1 Konfliktminimierung bei der Budgetierung 159
6.2.3.1.2 Konfliktminimierung bei der Auswahl der Empfängerländer
und der Mittelverteilung 159
6.2.3.2 Konfliktminimierung bei der Ausgestaltung der »sekundären«
Entscheidungsparameter 163
6.2.3.2.1 Konfliktminimierung bei den Verwendungsauflagen 163
6.2.3.2.2 Konfliktminimierung bei den Finanzierungsauflagen 164
6.2.3.2.3 Konfliktminimierung bei der Kontrolle 165
6.2.4 Zusammenfassung der Ergebnisse: Konfliktminimierung als
Ursache der Ausgestaltungsprobleme 167
7 Anforderungen an eine sachadäquate Ausgestaltung der Ent¬
scheidungsparameter von Strukturhilfen nach Art. 104 a IV GG 169
7.1 Mittelverteilung und Empfangsauflagen: Hohe strukturpolitische
und entscheidungspolitische Bedeutung 171
7.2 Die Abgrenzung von Investitionsbereichen: Hohe struktur¬
politische und geringe entscheidungspolitische Bedeutung 174
7.3 Budgetierung: Geringe strukturpolitische und hohe
entscheidungspolitische Bedeutung 175
7.4 Finanzierungsauflagen, Ausfuhrungsanweisungen und Kontrolle:
Geringe strukturpolitische und entscheidungspolitische Bedeutung 176
Anlagen 179
Literaturverzeichnis 253
XIII
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