Controlling für öffentliche Verwaltungen: Funktionen, Aufgabenfelder, Instrumente
Gespeichert in:
1. Verfasser: | |
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Format: | Abschlussarbeit Buch |
Sprache: | German |
Veröffentlicht: |
Wiesbaden
Gabler
1995
|
Ausgabe: | 2., aktualisierte Aufl., Nachdr. |
Schriftenreihe: | krp-Edition
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Schlagworte: | |
Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
Beschreibung: | XXVII, 432 S. graph. Darst. |
ISBN: | 3409221271 |
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Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis XIII
Abbildungsverzeichnis XXI
Abkürzungsverzeichnis XXIV
1. Kapitel: Grundlegung 1
2. Kapitel: Controlling-Ansätze in der auf öffentliche Verwaltungen
bezogenen Literatur 34
3. Kapitel: Controlling Ansätze in der öffentlichen Verwaltung - Ergebnisse
einer Befragung 91
4. Kapitel: Kernfunktionen des Controlling im Kontext der Spezifika
öffentlicher Verwaltungen 111
5. Kapitel: Bedeutsame Aufgabenfelder des Verwaltungs-Controlling
in den einzelnen Phasen des Führungsprozesses 162
6. Kapitel: Rechnungswesen als bedeutendes Instrument des Verwaltungs-
Controlling 239
7. Kapitel: Bedeutende Objektbereiche des Verwaltungs-Controlling 317
8. Kapitel: Funktionen, Instrumente und Objektbereiche des Verwaltungs-
Controlling - Zusammenfassung und Ausblick auf Möglichkeiten
einer Integration in die Aufbauorganisation der Verwaltung 371
Literaturverzeichnis 397
Inhaltsverzeichnis
1. Kapitel: Grundlegung 1
I. Konzeptionelle Vorgehensweise der Untersuchung 1
II. Öffentliche Verwaltungen als Erkenntnisobjekte der Untersuchung 7
A Begriff und Wesen der öffentlichen Verwaltung 7
B Öffentliche Verwaltungen als Gegenstand der Betriebswirt¬
schaftslehre 12
III. Controlling-Begriffe und -Grundauffassungen 16
A Etymologische und historische Erklärungsversuche des Controlling 18
B Moderne Entwicklung des Controlling 19
C Wissenschaftliche Analysen und Systematisierungen des modernen
Controlling-Phänomens 21
D Controlling-Verständnis dieser Arbeit 29
i
2. Kapitel:' Controlling-Ansätze in der auf öffentliche Verwaltungen
bezogenen Literatur 34
I. Expliziter Bezug auf Controlling in öffentlichen Verwaltungen 34
A Mehrdimensionale präskriptive Publikationen 36
B Präskriptive, auf Einzelaspekte bezogene Publikationen 52
C Deskriptive Publikationen zum Stand von Controlling-
Implementationen in öffentlichen Verwaltungen 57
1. Rechnungs- und Berichtswesen als Controlling-Instrument 57
2. (Bau-)Investitionscontrolling 61
3. Beteiligungs-Controlling 65
4. Strategisches Controlling 66
II. Controlling in öffentlichen Institutionen außerhalb der
Kernverwaltungen 67
III. Impliziter Bezug zu Controlling in öffentlichen Verwaltungen 71
A Management-Konzeptionen für die öffentliche Verwaltung 72
B Integrierte Planungs- und Budgetierungsansätze 75
C Evaluierung und Erfolgskontrolle 76
D EDV-gestützte Informations- und Kommunikationssysteme 79
E Kosten- und Leistungsrechnung 81
F Personalwirtschaftliche Instrumente 83
G (Weitere) Management-Techniken für öffentliche Verwaltungen 85
IV. Zwischenfazit 87
XIV
/' 3. Kapitel: Controlling-Ansätze in der öffentlichen Verwaltung - Ergebnisse
/ einer Befragung 91
I. Methodik und Vorgehensweise der Befragung 91
II. Bedeutsame Befragungsergebnisse 94
A Zugangsweise der Verwaltungen zum Controlling 94
1. Instrumentalisierung von Controlling zur Überwindung von
Haushaltsengpässen 94
2. Reaktion auf negative Erfahrungen mit Bauinvestitions¬
projekten 95
3. Persönliche Initiativen 96
B Bedeutung von Verwaltungsgröße und Verwaltungstyp für den
Controlling-Ansatz 97
C Erwartete Vorteile, befürchtete Schwierigkeiten 99
D Primäre Einsatzfelder des Verwaltungs-Controlling 101
1. Informationsversorgung der Verwaltungsführung 101
2. Ressourcen-Controlling 103
3. Beteiligungs-Controlling 104
4. Verbreitung einer "Controlling-Philosophie" 105
E Anforderungen an Persönlichkeit, Ausbildung und Fach¬
kenntnisse des Verwaltungs-Controllers 105
F Organisatorische Einbindung 107
G Einführungsstrategie, Widerstände 108
III. Zwischenfazit 109
4. Kapitel: Kernfunktionen des Controlling im Kontext der Spezifika
öffentlicher Verwaltungen 111
I. Koordinationsfunktion 111
A Wesen und Bedeutung der Koordination in öffentlichen
Verwaltungen 111
B Koordinationsaufgaben des Verwaltungs-Controlling 114
1. Aufgabenfelder nach Koordinationsformen 115
a) Formelle, informelle und materielle Koordination 115
b) Mikro- versus Makro-Koordination sowie vertikale
und horizontale Koordination 117
c) Positive und negative Koordination 119
d) Systembildende und systemkoppelnde Koordination 120
e) Zeitliche Koordination 121
2. Koordination zwischen den Rationalitätsebenen der Recht¬
mäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns 122
C Koordinationsinstrumente des Verwaltungs-Controlling 128
II. Steuerungs-und Regelungsfunktion 131
A Steuerung, Regelung und Anpassung als kybernetische
Grundprinzipien 131
B Grundformen der Steuerung und Regelung des Verwaltungs¬
handelns 133
XV
C An Defiziten der Steuerungs- und Regelungssysteme ansetzende
Aufgabenfelder des Verwaltungs-Controlling 136
1. Verbesserung vorhandener Steuerungs- und Regelungssysteme 136
2. Etablierung Fehlender Steuerungs- und Regelungssysteme 140
3. Situationsadäquate Auswahl und Ausgestaltung von
Regulierungssystemen 141
D Übernahme materieller Aufgaben in Steuerungs- und
Regelungssystemen durch das Verwaltungs-Controlling 142
III. Informationsfunktion 143
A Zwecke und Bedeutung controllingorientierter Informations¬
systeme für die Verwaltungsführung 144
B Defizite der derzeitigen Informationsversorgung der
Verwaltungsführung 148
C Schaffung und Verbesserung von Führungsinformationssystemen 152
1. Zweckneutrale Erfassung und Speicherurig von Daten 152
2. Periodische sachzielbezogene Rechenkreise 155
3. Periodische formalzielbezogene Rechenkreise 156
4. Instrumente zur fallweisen Informationsaufbereitung 157
5. Systeme zur Verbesserung des Informationszugangs durch
die Verwaltungsführungskräfte 159
D Führungsprozeßbegleitende Informationsversorgung durch das
Verwaltungs-Controlling 161
5. Kapitel: Bedeutsame Aufgabenfelder des Verwaltungs-Controlling in
den einzelnen Phasen des Führungsprozesses 162
I. Grundfragen der Planung als Aufgabenfeld des Verwaltungs-
Controlling 163
A Wesen und Bedeutung der Planung in öffentlichen Verwaltungen 163
B Zum Planungsansatz des Verwaltungs-Controlling 166
C Grundsätzliche Aufgabenstellungen des Verwaltungs-Controlling 170
1. Kontextabhängige Bestimmung und Anpassung des Planungs¬
ansatzes 170
2. Formelles Planungsmanagement 171
D Planungstechniken als Controlling-Instrumente 174
II. Verwaltungs-Controlling und Zielplanung 176
A Bedeutung, Struktur und Zustandekommen von Zielen in
öffentlichen Verwaltungen 176
1. Zur Bedeutung von Zielen für öffentliche Verwaltungen
und für das Verwaltungs-Controlling 176
2. Elemente einer Zielstruktur für öffentliche Verwaltungen 178
3. Spezifikader Zielbildung für öffentliche Verwaltungen 182
B Aufgaben des Verwaltungs-Controlling im Zielplanungsprozeß
öffentlicher Verwaltungen 184
1. Erhebung und Analyse der bestehenden Zielvorgaben 184
2. Optimierung bestehender Zielvorgaben 185
3. Verbesserung des Verfahrens der Zielplanung 188
XVI
III. Verwaltungs-Controlling und Maßnahmenplanung 192
A Bedeutung und derzeitige Stellung der Maßnahmenplanung 193
B Aufgaben des Verwaltungs-Controlling in den Teilphasen
der Maßnahmenplanung 194
1. Problemfeststellung und -analyse 194
2. Alternativengewinnung 199
3. Prognose 200
4. Bewertung 202
IV. Verwaltungs-Controlling und Budgetierung 206
A Begriff und Funktionen des Budgets 207
B Programmbudgetierung als Idealform einer controllinggerechten
Budgetierung? 210
C Hauptzielrichtungen von Controlling-Aktivitäten zur Optimierung
der Budgetierung öffentlicher Verwaltungen 213
1. Verdeutlichung der Vorteile einer führungsorientierten
Budgetierung auch für die Legislative 215
2. Erhöhung der sachlichen und zeitlichen Flexibilität des
Budgets bei bestehender Budgetstruktur 216
3. Schaffung von Globalhaushalten für Verwaltungsteilsysteme 218
4. Bildung umfassenderer Einheiten und Titel 219
5. Einführung führungsorientierter Parallelbudgets 220
6. Bereichsweise Einfuhrung von Programmbudgetierungsinseln 221
V. Verwaltungs-Controlling und Kontrolle 223
A Begriff, Bedeutung, Formen und Träger der Kontrolle in
öffentlichen Verwaltungen 223
B Wirtschaftlichkeitskontrolle als Aufgabenfeld des
Verwaltungs-Controlling 226
1. Effizienzkontrollen 229
2. Effektivitätskontrollen 230
C Abgrenzung des Aufgabenfeldes des Verwaltungs-Controllers
von der Finanzkontrolle der Rechnungshöfe 235
6. Kapitel: Rechnungswesen als bedeutendes Instrument des Verwaltungs-
Controlling 239
I. Ressourcen- und outputorientierte Leistungsrechnung 240
A Leistungswirtschaft öffentlicher Verwaltungen als Abbildungs¬
gegenstand der Leistungsrechnung 241
1. Bestimmung des untersuchungsadäquaten Leistungsbegriffs 241
2. Hierarchische Struktur der Verwaltungsleistungen 242
3. Dienstleistungen als vorherrschende Leistungsform
öffentlicher Verwaltungen 244
B Grundkonzeption einer controllingorientierten Leistungsrechnung
für öffentliche Verwaltungen 247
1. Zwecke und Wesensmerkmale 247
2. Konzeptionelle Ausrichtung 248
3. Bildung von Leistungsstellen 249
4. Bildung von Leistungskategorien und Leistungsarten
je Leistungsstelle 252
5. Vorschlag eines Berichtsaufbaus der Leistungsarten-
und Leistungsstellenrechnung 255
XVII
C Erfassung und Planung der verfügbaren Personalkapazitäten
und ihrer Leistungen 258
1. Ermittlung der verfügbaren Stellenkapazität 259
2. Erfassung und Dokumentation der Verwaltungsleistungen 259
3. Planung der verfügbaren Stellenkapazität 263
4. Planung der Leistungszeiten und der Leistungsmengen 264
D Einsatzspektrum der Leistungsrechnung als bedeutendem Instrument
des Verwaltungs-Controlling 267
1. Dokumentation erbrachter Verwaltungsleistungen 267
2. Bereitstellung von Leistungsdaten für die optimale Steuerung
der Personalkapazitäten im Rahmen des Ressourcen-Controlling 268
3. Ermöglichung leistungsbezogener Verwaltungsvergleiche 269
4. Verwendung der Leistungsdaten zur Unterstützung einer
leistungsorientierten Kalkulation 269
5. Verwendung der Leistungsdaten zur Unterstützung einer
sachzielorientierten Indikatorenrechnung 270
II. Kostenrechnung als formalzielbezogenes Informationsinstrument 271
A Zwecke einer controllingorientierten Kostenrechnung für öffentliche
Verwaltungen 271
1. Bereitstellung von Kosteninformationen für die Entgelt¬
bemessung 271
2. Bereitstellung von Kosteninformationen zur Fundierung
weiterer Entscheidungssituationen 272
3. Laufende Effizienzkontrolle 272
4. Periodische Erfolgsermittlung, Bestandsbewertung 273
B Stand der Kostenrechnung in öffentlichen Verwaltungen 274
C Gestaltungsregeln für eine controllingorientierte
Kostenrechnung öffentlicher Verwaltungen 277
1. Rechnen mit relevanten Kosten als Grundsatz 277
2. Trennung von Grundrechnung und Auswertungsrechnungen 278
3. Differenzierte Erfassung verschiedener Kostenkategorien 278
4. DV-Unterstützung der Kostenrechnung 280
D Kostenstellenbezogene Plankostenrechnung 280
E Kostenträgerrechnung als parallele Teil- und Vollkostenrechnung 288
F Deckungsbeitragsrechnung für entgeltlich abgegebene
Verwaltungsleistungen 292
G Erweiterung des Rechnungsstoffes um monetarisierte externe Effekte 293
III. Indikatorenrechnung als sachzielbezogenes Informationsinstrument 295
A Unzureichende Abbildung von Sachzielerreichungsgraden in den
Rechenwerken öffentlicher Verwaltungen 295
B Indikatorenbegriff, Funktionen und Arten von Indikatoren 297
C Voraussetzungen für die Entwicklung sachzieladäquater
Indikatorensysteme 300
1. Validität und Reliabilität der Indikatoren 300
2. Meßtheoretische Anforderungen 302
3. Datengewinnung 303
D Indikative Abbildung des Sachzielsystems 304
E Indikative Bemessung der Sachzielerreichung 309
F Indikatorengrundrechnungen als Basisrechenkreise 314
G Anwendungsbedingungen und Grenzen der Aussagefähigkeit 315
XVIII
7. Kapitel: Bedeutende Objektbereiche des Verwaltungs-Controlling 317
I. Ressourcen-Controlling 317
A Begriff und Wesen des Ressourcen-Controlling in öffentlichen
Verwaltungen 317
B Aufgabenfelder des Ressourcen-Controlling 318
1. Wirtschaftliche Dimensionierung der Personalressourcen 318
2. Absicherung einer gleichmäßig hohen Kapazitätsauslastung 319
3. Steigerung der effektiv verfügbaren Arbeitszeit 322
4. Optimierung der Intensität der Leistungserstellung 322
5. Erhöhung der Menge an Hauptleistungen 323
6. Optimierung der Leistungsqualität 324
C Auswertung von Informationen der Leistungsrechnung zur
optimalen Steuerung der Personalkapazitäten 325
1. Zeitliche Analyse des Leistungsspektrums 325
2. Analyse des Fehlzeitenumfangs 326
3. Analyse der Abweichungen zwischen Plan- und Ist-Zeiten 326
4. Analyse der Mengenabweichungen 328
5. Abweichungsanalyse der kapazitätsbezogenen Leistungs¬
differenzen und -kennzahlen 329
II. Projekt-Controlling 332
A Begriff und Wesen des Projekt-Controlling in öffentlichen
Verwaltungen 332
B Aufgabenfelder des Projekt-Controlling 334
1. Erstellung einer Phasenstruktur als Rahmen der Projekt-
Ablauforganisation 335
2. Erarbeitung einer Grundsatzregelung zur Projekt-
Aufbauorganisation 338
3. Schaffung informationstechnischer Voraussetzungen 340
4. Wahrnehmung einzelprojektbezogener Aufgaben 342
C Instrumente des Projekt-Controlling 343
1. Instrumente der Projektplanung 343
2. Instrumente der Projektüberwachung und -Steuerung 347
III. Beteiligungs-Controlling 348
A Begriff, Wesen und Bedeutung eines Beteiligungs-Controlling
für öffentliche Verwaltungen 348
1. Zwecke, Struktur und Bedeutung öffentlicher Beteiligungen 348
2. Defizitäre Steuerung und Kontrolle der öffentlichen
Beteiligungen 350
3. Grundansatz eines Beteiligungs-Controlling zur verbesserten
Beteiligungsinstrumentalisierung 353
B Aufgabenfelder und Instrumente des Beteiligungs-Controlling 355
1. Schaffung controllinggerechter Strukturen der Beteiligungs¬
verwaltung 355
2. Gewährleistung operationaler Zielvorgaben 358
3. Schaffung und Auswertung controllinggerechter
Informationsinstrumente 362
a) Wirtschaftspläne, Jahresabschlüsse, Geschäftsberichte,
Prüfungsberichte 363
b) Unterjährige Kennziffern- und Indikatorenberichte 365
c) Beteiligungsberichte 368
XIX
8. Kapitel: Funktionen, Instrumente und Objektbereiche des Verwaltungs-
Controlling - Zusammenfassung und Ausblick auf Möglichkeiten
einer Integration in die Aufbauorganisation der Verwaltung 371
I. Zusammenfassung: Funktionen, Instrumente und Objektbereiche des
Verwaltungs-Controlling 371
II. Gestaltungsmöglichkeiten einer Integration des Verwaltungs-
Controlling in die Aufbauorganisation der Verwaltung 378
III. Bedeutende Determinanten der aufbauorganisatorischen Integration 383
A Zur Bedeutung von Kontextfaktoren als Bestimmungsgrößen der
Controller-Organisation 383
B Einflüsse ausgewählter Kontextfaktoren auf die Integration des
Controlling in die Aufbauorganisation der Vewaltung 384
1. Controlling-Ansatz und -Schwerpunkte 384
2. Entwicklungsstand des Controlling 386
; 3. Verwaltungsgröße 388
4. Verwaltungstyp 389
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1-1 Schematischer Überblick über die Grundstruktur der Arbeit 3
Abbildung 1-2 Systematisierungsansätze des Controlling 23
Abbildung 2-1 Systematik der Literaturanalyse 35
Abbildung 2-2 Überblick über die mehrdimensionalen präskriptiven
Controlling-Ansätze der Fachliteratur Teil 1 53
Teil 2 54
Abbildung 2-3 Übersicht über die in der Literatur dokumentierten
Controlling-Aktivitäten der Kernverwaltungen
(explizite Nennungen) 58
Abbildung 2-4 Integration der in der Literatur dokumentierten impliziten An¬
sätze für ein Verwaltungs-Controlling in die vorliegende Arbeit 87
Abbildung 3-1 Regionale Verteilung der befragten Verwaltungen 95
Abbildung 3-2 Anzahl der befragten Verwaltungen nach der Zugehörigkeit
zur Ebene der Gebietskörperschaften 97
Abbildung 3-3 Größenklassen der befragten Kommunen nach Einwohnern 98
Abbildung 3-4 Erwartete Hauptvorteile und befürchtete Schwierigkeiten
(Nachteile) im Falle der Einführung von Controlling 99
Abbildung 3-5 Anforderungen an einen "Verwaltungs-Controller" hinsicht¬
lich Fachkenntnissen und Persönlichkeitsmerkmalen 106
Abbildung 4-1 Kategorien und Varianten der Wirtschaftlichkeit 124
Abbildung 4-2 Systematisierung der Aufgaben des Verwaltungs-Controlling
zur Schaffung, Optimierung und Durchführung von
Steuerungs- und Regelungssystemen 135
Abbildung 4-3 Schaffung von Informationskongruenz als Controlling-Aufgabe 146
Abbildung 4-4 Zwecke controllingorientierter Informationssysteme für
öffentliche Verwaltungen 149
Abbildung 4-5 Grundrechnung und Auswertungsrechnungen als Bestandteile
eines controllingorientierten Informationssystems 154
Abbildung 4-6 Nach Zielkategorien systematisierte Zwecke controlling¬
orientierter Informationssysteme für öffentliche Verwaltungen 155
Abbildung 5-1 Überblick über die Aufgaben des Verwaltungs-Controlling
entlang des Führungsprozesses 163
Abbildung 5-2 Vergleich des synoptischen und des inkrementalen Planungs¬
ansatzes 168
Abbildung 5-3 Verfahrenstypen der Planung im vergleichenden Überblick 173
Abbildung 5-4 Überblick über bedeutsame Planungstechniken als
Controlling-Instrumente 175
Abbildung 5-5 Zielstruktur öffentlicher Verwaltungen 178
Abbildung 5-6 Exemplarische Darstellung unterschiedlicher Zielausmaße 181
XXII
Abbildung 5-7 Beispiel einer Portfolio-Analyse zur Aufgabenpriorisierung
einer Landesverwaltung 197
Abbildung 5-8 Ist-Portfolio der Arbeitsgebiete einer Fachabteilung einer
Landwirtschaftskammer 198
Abbildung 5-9 Grundtypen zu bewertender Entscheidungssituationen 204
Abbildung 5-10 Allgemeine Funktionen der Kontrolle 224
Abbildung 5-11 Träger der Verwaltungskontrolle bei ausgewählten
Kontrollarten 226
Abbildung 5-12 Ansatzpunkte und Reichweiten von Effizienz- und
Effektivitätskontrollen 228
Abbildung 5-13 Varianten der Erfolgsermittlung 232
Abbildung 6-1 Leistungsrechnung, Kostenrechnung und Indikatorenrechnung
als Instrumente des Verwaltungs-Controlling - Rechnungs¬
stoff, Hauptzwecke und Stellung der Rechenwerke zueinander 240
Abbildung 6-2 Kategorien der Leistungsarten einer öffentlichen Kern¬
verwaltung 255
Abbildung 6-3 Vorschlag für den Berichtsaufbau einer Leistungsrechnung
für öffentliche Verwaltungen 256
Abbildung 6-4 Entwicklungslinien der Kosten- und Ergebnisrechnung 276
Abbildung 6-5 Ablaufschritte der stellenbezogenen Plankostenrechnung 282
Abbildung 6-6 Schematische Vorgehensweise der Prozeßkostenrechnung 287
Abbildung 6-7 Indikative Sachzieloperationalisierung im kommunalen ÖPNV 308
Abbildung 6-8 Grundkonzept einer Outputindikatorenmatrix zur Bewertung
der Sachzielerreichung einer Hochschule 312
Abbildung 6-9 Grundkonzept einer Inputindikatorenmatrix 313
Abbildung 7-1 Wichtige Kennzahlen zur Analyse kapazitätsbezogener
Leistungsdifferenzen 330
Abbildung 7-2 KGSt-Vorschlag für die Phaseneinteilung des Projektablaufs
bei Bauinvestitionsprojekten 336
Abbildung 7-3 Vorschlag einer Aufbauorganisation für das Controlling von
Bauprojekten 340
Abbildung 7-4 Überblick über die Funktionen umfassender Projekt¬
management-Software 341
Abbildung 7-5 KGSt-Vorschlag zur Kostenermittlung für kommunale
Bauprojekte 346
Abbildung 7-6 Externe Kontrolle staatlicher Beteiligungsunternehmen 352
Abbildung 7-7 Beispiel für das Zielbild eines öffentlichen
Beteiligungsunternehmens 361
Abbildung 7-8 Vorschlag für den Controlling-Bericht einer Stadt¬
theater GmbH Teil a) 366
Teil b) und c) 367
Teil d) 368
XXIII
Abbildung 8-1 Systematisierung möglicher aufbauorganisatorischer Ein¬
bindungen des Controlling 380
Abbildung 8-2 Möglichkeiten der Institutionalisierung des Controlling
in Ministerialverwaltungen 390
Abbildung 8-3 Möglichkeiten der Institutionalisierung des Controlling
in Kommunalverwaltungen 392
Abbildung 8-4 Vorschlag einer zweistufigen Controlling-Institutionalisierung
in Kommunalverwaltungen 394
Abbildung 8-5 Vorschlag einer Institutionalisierung von Controlling
in Kommunalverwaltungen als zentrale Querschnittseinheit 395 |
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