Finanzierung des staatlichen Naturschutzes: Situation, Defizite, Lösungswege
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Hannover
1994
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| Schriftenreihe: | Institut für Landschaftspflege und Naturschutz <Hannover>: Arbeitsmaterialien
25 |
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| adam_text | Titel: Finanzierung des staatlichen Naturschutzes
Autor: Bader, Dorothee
Jahr: 1994
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung ......................... 1
1.1 Problemaufriß ....................... 1
1.2 Ziel der Arbeit und Themeneingrenzung........... 2
1.2.1 Ziel der Arbeit...................... 2
1.2.2 Was beinhaltet Naturschutz? ................ 2
1.2.3 Warum staatlicher Naturschutz? ............... 3
1.2.4 Was beinhaltet Finanzierung? ................ 4
1.3 Material und Methoden ................... 4
2 Ziele des Naturschutzes und der Finanzbedarf für einen aus-
reichenden Schutzstandard ................. 7
2.1 Ziele des Naturschutzes . . ................ 7
2.2 Schutzstandards...................... 8
2.3 Schutzstrategien ...................... 10
2.3.1 Zielkonkurrenz und Zielunschärfe.............. 10
2.3.2 Sukzession oder Pflege................... 11
2.3.3 Integration versus Segregation ............... 12
2.3.4 Gesamtnaturschutzstrategie ................. 13
2.4 Flächen- und Maßnahmebedarf ................ 14
2.5 Finanzbedarf für die Erfordernisse des Naturschutzes .... 17
2.5.1 Kosten des minimalen Schutzstandards in der Bundesrepu-
blik ............................ 17
2.5.1.1 Fiskalische und volkswirtschaftliche Kosten ...... . . 17
2.5.1.2 Stromgrößen und Diskontierung ............... 18
2.5.1.3 Kostenfaktoren des Naturschutzes .............. 19
2.5.1.4 Ergebnisse der Kostenschätzung von HAMPICKE et al...... 21
2.5.1.5 übertragbarkeit der Ergebnisse auf die gesamte Bundesrepu-
blik ............................ 25
2.5.2 Regionale Studien über den Finanzbedarf im Naturschutz ... 26
2.5.2.1 Durchsetzungsorientierte Kostenschätzung für Bayern .... 26
2.5.2.2 Finanzbedarf für die Integration von Naturschutz und Land-
wirtschaft im Saarland................... 27
2.5.3 Abschlußbemerkung ..................... 29
3 Rahmenbedingungen der Naturschutzfinanzierung durch die öf-
fentliche Finanzwirtschaft ................. 30
Zur Verteilung öffentlicher Mittel . . ........... 30
Verteilung der Finanzkompetenzen auf die staatlichen Ebe-
nen ............................ 31
Ausgaben.......................... 31
Finanzlastverteilung .................... 31
Ausgabekompetenzen im Naturschutz ............. 32
Einnahmen und Finanzausgleich ............... 33
Exkurs: Die Haushaltsebene der Europäischen Gemeinschaft . . 35
Exkurs: Kommunale Haushalte ................ 36
Mittelverteilung in der Haushaltsplanung .......... 37
Grundlagen der Haushaltsplanung .............. 37
3.5.2 Der Haushaltsplan als Grundlage der Naturschutzfinanzierung
und als politisches Handlungsprogramm ........... 37
3.1
3.2
3.2. 1
3.2. 1.1
3.2. 1.2
3.2. 2
3.3
3.4
3.5
3.5. 1
Inhaltsverzeichnis
4 Analyse der bestehenden Finanzierung des staatlichen Natur-
schutzes .......................... 40
4.1 Naturschutzmittel der Bundesländer ............. 40
4.1.1 Daten- und Interpretationsgrundlagen........;. . . . 40
4.1.1.1 Haushaltsdaten....................... 40
4.1.1.2 Interpretationsgrundlagen .......... . ...... 43
4.1.2 Haushaltsansätze der Bundesländer im Vergleich ....... 45
4.1.2.1 Anteil am Gesamthaushalt und Pro-Kopf-Belastung ...... 45
4.1.2.2 Der Flächenbezug der Naturschutzmittel . .......... 46
4.1.2.3 Vergleichbarkeit zwischen den Ländern ........... 48
4.1.2.4 Der Naturschutzetat im Vergleich zu anderen Ausgaben .... 48
4.1.3 Finanzierung der verschiedenen Handlungsbereiche des Natur-
schutzes.......................... 49
4.1.3.1 Grunderwerb und Investitionen für die Instandsetzung .... 52
4.1.3.2 Pflege-, Gestaltungs- und Entwicklungsmaßnahmen ...... 53
4.1.3.3 Extensivierung und Ausgleichszahlungen ........... 55
4.1.3.4 Entschädigungen ...................... 57
4.1.3.5 Forschung und Gutachten .................. 58
4.1.3.6 Landschaftsplanung ..................... 58
4.1.3.7 Öffentlichkeitsarbeit und Veranstaltungen ......... 60
4.1.3.8 Infozentren und Akademien................. 61
4.1.3.9 Zuweisungen an Stiftungen ................. 61
4.1.3.10 Vergütung für Ehrenamtliche, Beiräte und Unterstützung von
Verbänden......................... 61
4.1.3.11 Naturschutzprogramme und Großschutzgebiete ......... 62
4.1.4 Personal und Verwaltung als Kostenfaktoren ......... 63
4.1.4.1 Personal.......................... 63
4.1.4.2 Verwaltungsbezogene Sachmittel ............... 69
4.1.5 Entwicklung der Haushaltsmittel der Länder ......... 69
4.1.6 Einnahmen für den staatlichen Naturschutz ......... 73
4.1.6.1 Lottomittel ........................ 74
4.1.6.2 Naturschutzabgaben . . ................... 74
4.1.6.3 Stiftungen ......................... 75
4.1.6.4 Zuweisungen und Übertragungseinnahmen ........... 76
4.2 Naturschutzmittel des Bundes ................ 76
4.2.1 überblick über die Finanzierungsinhalte .......... 76
4.2.2 Einzelne Programme ..................... 78
4.2.2.1 Errichtung und Sicherung schutzwürdiger Teile von Natur und
Landschaft mit gesamtstaatlich repräsentativer Bedeutung . . 78
4.2.2.2 Erprobungs- und Entwicklungsvorhaben auf dem Gebiet des
Naturschutzes ....................... 83
4.2.2.3 Gemeinschaftswerk Aufschwung-Ost .............. 84
4.3 Exkurs: Naturschutzmittel der Europäischen Gemeinschaft . . 85
4.4 Exkurs: Naturschutzmittel auf der kommunalen Ebene ..... 87
4.5 Naturschutzmittel anderer Fachverwaltungen ......... 88
4.6 Gesamtsituation der Finanzierung des Naturschutzes in der
Bundesrepublik Deutschland ................. 89
Inhaltsverzeichnis
5 Defizite der Naturschutzfinanzierung ............ 91
5.1 Finanzierungsdefizit .................... 91
5.1.1 Kann man im Naturschutz von einem Finanzierungsdefizit
sprechen?......................... 91
5.1.2 Wie verhält sich ein Finanzierungsdefizit zu den bisher
gebräuchlichen Begriffen Vollzugs- und Regelungsdefizit? . . 92
5.1.3 Wie kann das Finanzierungsdefizit gemessen werden? ..... 94
5.2 Inhaltliche Defizite der Naturschutzfinanzierung ...... 95
5.2.1 Defizite gegenüber dem gesetzlich-programmatischen Soll . . 95
5.2.2 Defizite innerhalb der bestehenden Handlungsarten ..... 98
5.3 Rechtlich-administrative Defizite bei der Haushaltsführung
aus der Sicht des Naturschutzes............. . 103
5.3.1 Funktionsplanung für den Natur- und Umweltschutz ...... 103
5.3.2 Haushaltsführung der Länder ................ 106
5.4 Politische Defizite bei der Naturschutzfinanzierung .... 108
5.4.1 Haushaltspolitik versus Naturschutzrecht .......... 108
5.4.2 Politische Defizite und ihre Ursachen ........... 109
5.4.3 Politische Defizite und Folgerungen ............ 115
6 Effizienz und Verteilung der Naturschutzfinanzierung .... 116
6.1 Effizienzsteigerung 1m staatlichen Naturschutz ....... 116
6.1.1 Allokation der Naturschutzmittel .............. 117
6.1.2 Handlungssubjekte ..................... 118
6.1.3 Effizienzsteigerung durch geeignete Instrumentierung .... 119
6.1.4 Effizienzsteigerung durch konzeptionelle Vorarbeit ..... 122
6.1.5 Resüme........................... 123
6.2 Verteilung der Finanz last zwischen Staat und Privaten ... 123
6.2.1 Naturschutzfinanzierung zwischen Staat und Bürger ..... 124
6.2.1.1 Jedermannspflicht ..................... 124
6.2.1.2 Die Zahlungsbereitschaft der Bundesbürger ......... 124
6.2.1.3 Der Bürger als Eigentümer ................. 126
6.2.2 Naturschutzfinanzierung zwischen Staat und Verursacher . . . 127
6.2.3 Naturschutzfinanzierung zwischen Staat und Kommunen .... 131
6.2.4 Naturschutzfinanzierung zwischen Staat und Verbänden .... 132
6.3 Horizontale und vertikale Verteilung der Finanzlast im
Staat........................... 134
6.3.1 Naturschutzfinanzierung zwischen Bund und Ländern ..... 134
6.3.1.1 Schwächen der Länderfinanzierungskompetenz 1m Naturschutz
.............................. 134
6.3.1.2 Lösung durch Umverteilung der Mittel zwischen den Länd-
ern? ............................ 135
6.3.1.3 Einbeziehung der Bundesebene ................ 136
6.3.1.4 Ergebnis .......................... 137
6.3.2 Naturschutzfinanzierung zwischen Naturschutz und anderen
Fachressorts ........................ 138
6.3.2.1 Potentiale von Fachressorts für den Naturschutz ...... 138
6.3.2.2 Integration von Naturschutz und anderen Fachpolitiken . . . 140
6.3.2.3 Einbeziehung der Potentiale anderer Fachverwaltungen für
spezielle Naturschutzaufgaben ............... 141
Inhaltsverzeichnis
7 Lösungswege für die Finanzierung des staatlichen Natur-
schutzes .......................... 145
7.1 Potentielle Lösungswege und Beurteilungskriterien ..... 145
7.1.1 Sammlung potentieller Lösungswege ........ ..... 145
7.1.2 Beurteilungskriterien ................... 146
7.1.2.1 Auswahl von Beurteilungskriterien............ . 146
7.1.2.2 Erläuterung der Beurteilungskriterien ........... 147
7.1.3 Materialien und Länderumfrage............... 149
7.2 Ausgabenseitige Finanzierungsinstrumente ........ . . 150
7.2.1 Ausbau der bestehenden Bundesfinanzierung •......... 150
7.2.1.1 Ausgangssituation ..................... 150
7.2.1.2 Beurteilung des Ausbaus der Förderung von Naturschutzpro-
jekten gesamtstaatlich repräsentativer Bedeutung ...... 151
7.2.2 Eigenständige Gemeinschaftsaufgabe Naturschutz ....... 154
7.2.2.1 Alternative Lösungswege .................. 154
7.2.2.2 Die Grundsatzdiskussion um die Gemeinschaftsaufgaben .... 154
7.2.2.3 Beurteilung der Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsauf-
gabe Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ....... 155
7.2.3 Erweiterung der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der
Agrarstruktur und des Küstenschutzes ........... 161
7.2.3.1 Entwicklung der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der
Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) ........ 161
7.2.3.2 Heutige Fördermaßmahmen der GAK .............. 162
7.2.3.3 Die flankierenden Maßmahmen der EG-Agrarreform und die
Pläne der Bundesregierung zur Neuausrichtung der GAK .... 164
7.2.3.4 Beurteilung der GAK als Naturschutzfinanzierungsinstru-
ment ............................ 166
7.2.4 Modifizierung der GAK mit Grundgesetzänderung ....... 169
7.2.4.1 Vorschlag für eine kombinierte Gemeinschaftsaufgabe Agrar-
struktur und Naturschutz.................. 169
7.2.4.2 Beurteilung einer kombinierten Gemeinschaftsaufgabe Agrar-
struktur und Naturschutz.................. 170
7.2.5 Finanzhilfen des Bundes.................. 171
7.2.5.1 Finanzhilfen nach Art. 104a (4) GG und Naturschutz..... 171
7.2.5.2 Beurteilung der Finanzhilfen ................ 172
7.2.6 Geldleistungsgesetze des Bundes .............. 174
7.2.7 Übertragung von Vollzugs- und Finanzierungskompetenzen auf
den Bund.......................... 175
7.2.8 Ausweitung der EG-Naturschutzfinanzierung ......... 176
7.2.9 Finanzhilfen oder Geldleistungsbestimmungen durch die
Bundesländer ........................ 177
7.2.9.1 Ausgangssituation ..................... 177
7.2.9.2 Lösungsmöglichkeit ..................... 177
7.2.10 Gesetzlicher Ausgleichsanspruch von Nutzern ........ 178
7.2.10.1 Ausgangssituation und Alternativen ............. 178
7.2.10.2 Beurteilung eines Ausgleichsanspruchs ........... 179
7.3 Einnahmeseitige Finanzierungsinstrumente .......... 182
7.3.1 Steuerfinanzierung ..................... 182
7.3.1.1 Ausgangssituation ..................... 182
7.3.1.2 Naturschutzsteuern? .................... 183
7.3.1.3 ökologische Steuerreform? ................. 184
7.3.1.4 Beurteilung einer ökologischen Steuerreform ........ 184
7.3.2 Eigenständige Sonderabgabe Naturschutz ........... 187
Inhaltsverzeichnis
7.3.2.1 Ausgangssituation und Alternativen ............. 187
7.3.2.2 Beurteilung einer eigenständigen Sonderabgabe Naturschutz . 188
7.3.3 Ersatzabgabe im Rahmen der naturschutzrechtlichen Ein-
griffsregelung ....................... 192
7.3.3.1 Ausgangssituation ..................... 192
7.3.3.2 Beurteilung einer Ersatzabgabe ............... 192
7.3.4 Gebühren und Beiträge................... 196
7.3.4.1 Gebühren .......................... 196
7.3.4.2 Beiträge, Naturtaxe .................... 199
7.3.5 Notopfer- und Zuschlagsbriefmarken ............. 201
7.3.5.1 Notopfermarken ....................... 201
7.3.5.2 Zuschlagsbriefmarken .................... 202
7.3.6 Stiftungen......................... 202
7.3.7 Öko-Sponsoring....................... 203
8 Geeignete Lösungswege und Handlungsanregungen für die
Träger des staatlichen Naturschutzes ............ 205
8.1 Geeignete Lösungswege zur Naturschutzfinanzierung ..... 205
8.2 Handlungsanregungen für die Träger des staatlichen Natur-
schutzes .......................... 209
8.2.1 Handlungsanregungen für den Bund.............. 209
8.2.2 Handlungsanregungen für die Bundesländer .......... 210
8.2.3 Handlungsanregungen für mittelbare Träger des staaatlichen
Naturschutzes ....................... 211
8.2.3.1 Handlungsanregungen für die Kommunen ............ 211
8.2.3.2 Handlungsanregungen für andere Fachverwaltungen ...... 212
8.2.3.3 Handlungsanregungen für die EG-Förderung .......... 212
8.3. Schlußresümee....................... 213
9 Zusammenfassung ...................... 214
Anhang
Literatur
Verzeichnisse
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Übersicht über Inhalt und Aufbau der Arbeit....._. . . . 5
Abb. 2: Integration oder Segregation ............... 13
Abb. 3: Von Nutzungsrestriktionen betroffene Flächen in der Bundes-
republik Deutschland (West) ................ 16
Abb. 4: Das Verhältnis von volkwirtschaftlichen und fiskalischen
Kosten im Naturschutz ................... 18
Abb. 5: Geschätzte jährliche Pflege- und Erstinstandsetzungskosten
der Flächen für den Arten und Biotopschutz in der Bundes-
¦ republik (West) ...................... 22
Abb. 6: Kostenschätzung für den Arten- uns Biotopschutz in der
Bundesrepublik Deutschland (West) ............. 24
Abb. 7: Geschätztes Gesamtvolumen der Ausgleichszahlungen im Saar-
land ........................... 28
Abb. 8: Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden ...... 33
Abb. 9: Finanzausstattung der westdeutschen Bundesländer vor und
nach dem Finanzausgleich................. . 34
Abb. 10: Auszug aus dem Bundeshaushaltsplan 1992.......... 39
Abb. 11: Gesamthaushalt, Umwelthaushalt und Naturschutzausgaben in
den Bundesländern 1992................... 43
Abb. 12: Bewertung der Haushaltsansätze für den Naturschutz in den
Bundesländern (1992) .................... 46
Abb. 13: Die Verteilung der Naturschutzmittel der Bundesländer 1992
auf unterschiedliche Handlungsbereiche ........... 50
Abb. 14: Stand der Landschaftsplanung in NRW (1988) und der Land-
schaftsrahmenplanung in Niedersachsen (1990) ........ 59
Abb. 15: Personalausstattung der Naturschutzverwaltung 1n den Bun-
desländern (1991) und ihre Bewertung............ 64
Abb. 16: Personalbestand der Bundesländer und der Kommunen im Natur-
schutz (1991) und Schätzung der Personal kosten....... 66
Abb. 17: Personalentwicklung in der staatlichen Naturschutzverwal-
tung in Niedersachsen von 1960 bis 1992.......... 67
Abb. 18: Personalstellen in einigen Verwaltungsbereichen von Baden—
Württemberg........................ 69
Abb. 19: Naturschutzmittel der alten Bundesländer 1982 und 1992 ... 70
Abb. 20: Entwicklung der Haushaltsmittel des Bundeslandes Baden—
Württemberg für Naturschutz und Landschaftspflege 1980 bis
1992............................ 71
Abb. 21: Entwicklung der Haushaltsmittel des Bundeslandes Nieder-
sachsen für Naturschutz und Landschaftspflege 1960 bis
1992 . ........................... 72
Abb. 22: Einnahmen im Naturschutzetat des Landes Niedersachsen ... 73
Abb. 23: Naturschutzmittel des Bundes 1990 bis 1992......... 77
Abb. 24: Entwicklung der Förderung schutzwürdiger Teile von Natur
und Landschaft mit gesamtstaatlich repräsentativer Bedeu-
tung durch den Bund.................... 78
Abb. 25: Verteilung der Naturschutzmittel für Projekte mit gesamt-
staatlich repräsentativer Bedeutung auf die einzelnen
Bundesländer ........................ 79
Abb. 26: Räumliche Verteilung der Projekte mit gesamtstaatlich re-
präsentativer Bedeutung und der E+E-Vorhaben........ 80
Abb. 27: Umweltschutzsofortprogramm und Naturschutzfinanzierung 1m
Rahmen des Gemeinschaftswerkes Aufschwung-Ost ...... 84
Verzeichnis»«
Abb. 28: Gesamtausgaben für den staatlichen Naturschutz in der Bun-
desrepublik Deutschland.................. 90
Abb. 29: Haushaltsansätze des Bundes und der Länder für den Natur-
schutz (1992) im Vergleich zum Finanzbedarf ........ 95
Abb. 30: Notwendige Mittelaufstockung der Landeshaushalte zur Errei-
chung eines Solls von 10% Naturschutzvorrangflächen .... 97
Abb. 31: Intensive landwirtschaftliche Nutzung bleibt in den meisten
Naturschutzgebieten erlaubt ................ 99
Abb. 32: Durchschnittliche Größe der Naturschutzgebiete in Baden-
Württemberg....................... . 100
Abb. 33: Schere zwischen fortschreitender Naturzerstörung und Siche-
rung bzw, Wiederherstellung der Reste natürlicher Biotope
in Abhängigkeit von der Finanzierung eines Naturschutz-
programms ......................... 101
Abb. 34: Vorschlag für eine Novellierung des Funktionenplans zur
Integration von Natur- und Umweltschutz .......... 105
Abb. 35: Verbandmitglieder großer Naturschutzverbände und Natur-
schutzhaushalte der westlichen Bundesländer 1992 ...... 112
Abb. 36: Steigerung der Nebenbedingungen Sicherheit des Schutzes,
Akzeptanz durch die Betroffenen und rechtlich-administrati-
ve Praktikabilität (SAP-Index) in Abhängigkeit von den
Kosten .......................... 121
Abb. 37: Verursacher des Artenrückgangs............... 129
Abb. 38: Ausgleichsmodelle nach dem Abgeltungs- oder dem Verursa-
cherprinzip ........................ 131
Abb. 39: Auswertung der Naturschutzbund-Umfragen zur Naturschutz-
finanzierung 1989 und 1992................. 150
Abb. 40: Vorschlag für Aufgaben einer Gemeinschaftsaufgabe Schutz
der natürlichen Lebensgrundlagen ............. 156
Abb. 41: Ziele nach § 1 des GemAgrG ................ 162
Abb. 42: Mögliche Einnahmen nach einer ökologischen Steuerreform . . 185
Abb. 43: Zusammenstellung der wichtigsten Finanzierungsinstrumente . 206
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