Die Privatisierung der Sparkassen: ein Beitrag zu den institutionellen Problemen der Deregulierung
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
1993
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Wirtschaftsrecht und Wirtschaftspolitik
129 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 402 S. graph. Darst. |
| ISBN: | 3789029270 |
Internformat
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Verzeichnis der Abkürzungen 14
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen im Text 16
Verzeichnis der Anhänge 17
Einleitung 19
I. Problemstellung 19
II. Untersuchungsgegenstand und Begriffsabgrenzungen 20
III. Gang der Untersuchung 23
Teil I: Die Regulierung des Sparkassenwesens und Ansätze zu seiner
Deregulierung 24
1. Kapitel: Die Regulierung des Sparkassenwesens 25
I. Grundlinien der Sparkassengeschichte 25
1. Vorläufer und Entstehung der Sparkassen 25
2. Entwicklung und Ausprägung des modernen Sparkassenwesens 28
3. Zu Bedeutung und Charakteristik der Sparkassengeschichte 32
II. Ökonomische Rahmenbedingungen 34
1. Charakter und Besonderheiten der Sparkassenorganisation 34
2. Aufbau und Stellung der Sparkassenorganisation 37
a) Marktstellung, öffentlicher Auftrag und Struktur der Sparkassen 37
b) Sparkassenverbände und Verbundunternehmen 41
c) Landesbanken/Girozentralen und das Subsidiaritätsprinzip 44
d) Zur Bedeutung des Sparkassenverbundes für die Deregulierungs¬
diskussion 48
7
III. Rechtliche Rahmenbedingungen 49
1. Definition, Wesen und Quellen des Sparkassenrechts 50
2. Sparkassenrecht im engeren Sinne 52
a) Hauptelemente des Sparkassenrechts im engeren Sinne 52
b) Organisationsrecht der Sparkassen 57
Exkurs: Die institutionellen Rahmenbedingungen der Sparkassen in der DDR
und in den neuen Bundesländern 61
IV. Die institutionellen Rahmenbedingungen der Sparkassen:
Zusammenfassung und Überblick 62
2. Kapitel: Die bisherigen Deregulierungsansätze im Sparkassenwesen 63
I. Verlauf und Stand der Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 63
1. Die historische Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 63
a) Die frühen Kontroversen bis zum Zweiten Weltkrieg 64
b) Das Gutachten Stützeis aus dem Jahr 1964 67
c) Der Bericht der Wettbewerbsenquete aus dem Jahr 1969 69
2. Die neuere Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 72
a) Auslösende Momente der neueren Deregulierungsdebatte 72
b) Deregulierungsvorschläge zum Geschäftsrecht der Sparkassen 74
c) Deregulierungsvorschläge im Bereich des öffentlichen Auftrags 75
d) Vorschläge zur Deregulierung des Finanzierungs¬
und Organisationsrechts 77
aa) Besonderheiten der Eigenkapitalfinanzierung bei Sparkassen 78
bb) Eigenkapitalzuführung unter Beibehaltung der Anstaltsform 79
cc) Eigenkapitalzuführung nach Rechtsformwechsel 80
e) Zur Kritik an den Deregulierungsvorschlägen 82
II. Bisherige Deregulierungsmaßnahmen im Sparkassenwesen 85
1. Maßnahmen im Bereich des Geschäftsrechts 85
2. Maßnahmen im Bereich des Finanzierungs- und Organisationsrechts 88
3. Charakteristik der bisherigen Deregulierungsmaßnahmen 91
HI. Zusammenfassung zu Teil I und Zwischenergebnis 92
8
Teil II: Die Deregulierung des Sparkassenwesens: Möglichkeiten und
Grenzen aus institutioneller Sicht 94
1. Kapitel: Die ökonomischen und rechtlichen Grundlagen der
Regulierung und der Deregulierung 94
I. Ökonomische Grundlagen 95
1. Regulierungsziele und Regulierungsbegründungen 96
a) Grundlagen der Marktwirtschaft 96
b) Marktversagen und andere Erklärungsansätze für Regulierungen 98
aa) Wettbewerbs- und Stabilisierungspolitik 98
bb) Marktversagen im eigentlichen Sinne 100
cc) Soziale und politische Regulierungsziele 102
c) Elemente eines Regulierungssystems am Beispiel der
Bankenregulierung 104
aa) Branchenbesonderheiten und Regulierungsziele 105
bb) Regulierungsinstitutionen und Regulierungsinstrumente 108
d) Normative vs. positive Theorie der Regulierung 111
2. Deregulierungsziele und Deregulierungsbegründungen 113
a) Die allgemeine Deregulierungsdiskussion in Deutschland seit 1900:
Argumente und Beispiele 115
aa) Die Zeit bis zum Zweiten Weltkrieg 115
bb) Die Zeit nach 1945 117
cc) Internationale Einflüsse auf die Deregulierungsdiskussion in
Deutschland 121
b) Einzelargumente für Deregulierung und Privatisierung 124
aa) Finanzpolitische Argumente 124
bb) Bürokratiekritische Argumente und capture theory 124
cc) Effizienzargumente 126
dd) Effizienz- und Kontrollprobleme öffentlicher Unternehmen und
Körperschaften 127
ee) Ordnungspolitische Argumente 128
ff) Weitere Deregulierungsargumente 131
c) Einzelargumente gegen Deregulierung und Privatisierung 132
aa) Finanzpolitische Gegenargumente 132
bb) Bürokratietheoretische Gegenargumente 133
cc) Effizienzbezogene Gegenargumente 133
dd) Weitere effizienzbezogene und methodische Gegenargumente 135
ee) Ordnungspolitische Gegenargumente 138
d) Zwischenergebnis 140
9
e) Allgemeine und institutionelle Eigenschaften des
Deregulierungsprozesses 141
aa) Immanente Ausweitungstendenzen öffentlicher Regulierungen 141
bb) Institutionelle Rigiditäten und Beharrungstendenzen
der Regulierung 142
cc) Bedeutung der Deregulierung für den Lebenszyklus
der Regulierung 145
3. Zusammenfassung: Grundvoraussetzungen der Deregulierung 148
a) Unterschätzung und Vernachlässigung der Marktkräfte 148
b) Wegfall und Minderung der Regulierungsgründe 149
c) Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb und
zwischen Regulierungssystemen 150
II. Rechtliche Grundlagen 151
1. Regulierungsziele und -begründungen 152
a) Verfassungsrechtlicher Regelungsauftrag des Staates 152
aa) Staatsaufgaben im Verfassungsrecht 153
bb) Staatliche Regelungsaufträge im Grundgesetz 156
b) Allgemeine einfachgesetzliche Regulierungsnormen 160
aa) Überblick über das Wirtschaftsrecht 161
bb) Ausnahmebereiche des Wettbewerbsrechts 162
c) Elemente eines spezialgesetzlichen Regulierungssystems
am Beispiel der Bankenregulierung 165
2. Deregulierungsziele und Deregulierungsbegründungen 169
a) Verfassungsrechtliche Grenzen der Regulierung 170
aa) Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher
Wirtschaftseingriffe 170
bb) Verfassungsrechtliche Schranken staatlicher Wirtschaftstätigkeit 172
cc) Weitere regulierungsbegrenzende Verfassungsprinzipien 174
b) Einfachgesetzliche Grenzen staatlicher Wirtschaftseingriffe 179
aa) Haushaltsrechtliche Grenzen staatlicher Wirtschaftstätigkeit 179
bb) Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit im
Gemeindeverfassungsrecht 181
cc) Weitere einfachgesetzliche Regulierungsgrenzen 184
c) Zusammenfassung 188
3. Zum Einfluß internationalen und supranationalen Rechts
auf die nationale Wirtschaftsregulierung 190
a) Völkerrechtliche Einflüsse auf die nationale Wirtschaftsregulierung 191
b) Einflüsse des Rechts der Europäischen Gemeinschaften auf
die Wirtschaftsregulierung in den Mitgliedstaaten 194
aa) Zum supranationalen Charakter des Gemeinschaftsrechts 195
bb) Regulierende Einflüsse des Gemeinschaftsrechts 198
10
cc) Marktwirtschaftliche Einflüsse des Gemeinschaftsrechts 204
dd) Zusammenfassung 214
III. Zusammenfassung und Ergebnis des 1. Kapitels 216
2. Kapitel: Möglichkeiten und Grenzen der Deregulierung im Sparkassenwesen 223
I. Deregulierungsbegründungen und Deregulierungsnotwendigkeit
im Sparkassenwesen 223
1. Ökonomische Begründungen des Deregulierungsbedarfs 223
a) Unterschätzung und Vernachlässigung der Marktkräfte:
Übernahme von Sparkassenfunktionen durch private Anbieter 224
b) Übernahme von Sparkassen funktionen durch andere staatliche
Bankunternehmen: Die Deutsche Bundespost-Postbank 229
c) Wegfall und Minderung der Sparkassenaufgaben 232
aa) Förderauftrag im Spargeschäft 232
bb) Befriedigung des kommunalen Kreditbedarfs 236
cc) Wettbewerbskorrekturfunktion der Sparkassen als
Regulierungsbegründung? 239
dd) Neue Sparkassenaufgaben? 240
d) Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb der Sparkassen¬
regulierung und im Verhältnis zu anderen Regulierungen 243
aa) Widersprüche innerhalb der Sparkassenregulierung 243
bb) Widersprüche zwischen der Sparkassenregulierung und anderen
Regulierungsbereichen 248
e) Zwischenergebnis 251
2. Rechtliche Begründungen des Deregulierungsbedarfs 252
a) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Sparkassenregulierung 253
aa) Grundrechte als Abwehrrechte gegen
staatliche Wirtschaftstätigkeit 253
bb) Verbot erwerbswirtschaftlichen Gewinnstrebens des Staates 255
cc) Öffentliches Interesse an kommunaler Sparkassentätigkeit 256
dd) Schlußfolgerung 260
b) Widersprüche zwischen Sparkassenrecht und einfachgesetzlichen
Grundsätzen des Haushalts- und des Kommunalverfassungsrechts 265
aa) Zum Mißverhältnis zwischen kommunalverfassungsrechtlichen
Grenzen und rechtlichem sowie tatsächlichem Umfang des
Sparkassenwesens 267
bb) Zur praktischen Relevanz der festgestellten Widersprüche 272
cc) Fehlende Anwendbarkeit des Gemeindewirtschaftsrechts auf das
Sparkassenrecht als Sonderrecht ? 275
c) Einfluß des EG-Rechts und der Entwicklung des Sparkassenwesens
in Europa 278
aa) Grundsätze des EG-Wirtschaftsrechts 278
11
bb) Verstößt das Regionalprinzip gegen Grundfreiheiten
des EWGV? 280
cc) Verstößt das Regionalprinzip gegen Wettbewerbsregeln
des EWGV? 282
dd) Ergebnis und Ausblick auf mögliche innerstaatliche
Auswirkungen 283
ee) Zum Einfluß der Sparkassenentwicklung in Europa 285
d) Zusammenfassung und Zwischenergebnis 291
3. Weitere (Einzel-) Argumente für die Deregulierung des
Sparkassensektors 292
a) Verfestigung der Vertriebsstrukturen im Kreditgewerbe auf Grund
des sparkassenrechtlichen Versorgungsauftrags 293
b) Weitere mikroökonomische Regulierungsnachteile der Sparkassen 297
c) Regulierungsbedingte Nachteile der Sparkassen
bei der Personalbeschaffung 301
d) Positive Regulierungstheorie und Kontrollprobleme
des Sparkassenwesens 304
4. Zusammenfassung und Schlußfolgerung: Deregulierungspotentiale und
Deregulierungsnotwendigkeit im Sparkassenwesen 307
a) Deregulierungspotentiale im Sparkassenwesen 307
b) Deregulierungsnotwendigkeit für das Sparkassenwesen 311
II. Konkrete Deregulierungsvorschläge für das Sparkassenwesen 312
1. Zur Formulierung eines möglichen öffentlichen Restauftrages
im Bereich der Bankdienstleistungen 313
2. Teilprivatisierung der Sparkassen mit kommunaler Restbeteiligung 31S
3. Vollprivatisierung der Sparkassen mit fakultativer Aufgabenübertragung
auf Private 318
4. Vergleich der Lösungsvorschläge mit den Vorschlägen der bisherigen
Deregulierungsdiskussion 320
5. Voraussetzungen und Folgen der hier unterbreiteten
Deregulierungsvorschläge 322
III. Folgeprobleme und Hindernisse der Sparkassenderegulierung 325
1. Möglicher Re-Regulierungsbedarf als Folge der
Sparkassenprivatisierung 326
a) Zur Erforderlichkeit von Re-Regulierungen 326
b) Zu Fragen der Re-Regulierung im Bereich der Fusionskontrolle 327
2. Deregulierungshindernisse 333
a) Institutionelle Hindernisse im Privatisierungsverfahren 335
b) Rechtsfragen bei freiwilliger Privatisierung der Sparkassenaufgaben
durch die Kommunen 336
12
i.
c) Privatisierungspflicht oder -Wahlrecht der Gemeinden? Zur
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG 337
aa) Inhalt und Normzweck des Art. 28 Abs. 2 GG 337
bb) Zur näheren Bestimmung des besonders geschützten
Kernbereichs 338
cc) Fallen Sparkassen in den Kernbereich kommunaler
Selbstverwaltung? 341
IV. Ausblick und Fazit 346
1. Ausblick: Zur Übertragbarkeit der Ergebnisse auf andere
Regulierungsmaterien 346
2. Fazit 353
Anhänge 356
Literaturverzeichnis 361
13
Inhaltsverzeichnis
Verzeichnis der Abkürzungen 14
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen im Text 16
Verzeichnis der Anhänge 17
Einleitung 19
I. Problemstellung 19
II. Untersuchungsgegenstand und Begriffsabgrenzungen 20
III. Gang der Untersuchung 23
Teil I: Die Regulierung des Sparkassenwesens und Ansätze zu seiner
Deregulierung 24
1. Kapitel: Die Regulierung des Sparkassenwesens 25
I. Grundlinien der Sparkassengeschichte 25
1. Vorläufer und Entstehung der Sparkassen 25
2. Entwicklung und Ausprägung des modernen Sparkassenwesens 28
3. Zu Bedeutung und Charakteristik der Sparkassengeschichte 32
II. Ökonomische Rahmenbedingungen 34
1. Charakter und Besonderheiten der Sparkassenorganisation 34
2. Aufbau und Stellung der Sparkassenorganisation 37
a) Marktstellung, öffentlicher Auftrag und Struktur der Sparkassen 37
b) Sparkassenverbände und Verbundunternehmen 41
c) Landesbanken/Girozentralen und das Subsidiaritätsprinzip 44
d) Zur Bedeutung des Sparkassenverbundes für die Deregulierungs¬
diskussion 48
7
III. Rechtliche Rahmenbedingungen 49
1. Definition, Wesen und Quellen des Sparkassenrechts 50
2. Sparkassenrecht im engeren Sinne 52
a) Hauptelemente des Sparkassenrechts im engeren Sinne 52
b) Organisationsrecht der Sparkassen 57
Exkurs: Die institutionellen Rahmenbedingungen der Sparkassen in der DDR
und in den neuen Bundesländern 61
IV. Die institutionellen Rahmenbedingungen der Sparkassen:
Zusammenfassung und Überblick 62
2. Kapitel: Die bisherigen Deregulierungsansätze im Sparkassenwesen 63
I. Verlauf und Stand der Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 63
1. Die historische Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 63
a) Die frühen Kontroversen bis zum Zweiten Weltkrieg 64
b) Das Gutachten Stützeis aus dem Jahr 1964 67
c) Der Bericht der Wettbewerbsenquete aus dem Jahr 1969 69
2. Die neuere Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 72
a) Auslösende Momente der neueren Deregulierungsdebatte 72
b) Deregulierungsvorschläge zum Geschäftsrecht der Sparkassen 74
c) Deregulierungsvorschläge im Bereich des öffentlichen Auftrags 75
d) Vorschläge zur Deregulierung des Finanzierungs¬
und Organisationsrechts 77
aa) Besonderheiten der Eigenkapitalfinanzierung bei Sparkassen 78
bb) Eigenkapitalzuführung unter Beibehaltung der Anstaltsform 79
cc) Eigenkapitalzuführung nach Rechtsformwechsel 80
e) Zur Kritik an den Deregulierungsvorschlägen 82
II. Bisherige Deregulierungsmaßnahmen im Sparkassenwesen 85
1. Maßnahmen im Bereich des Geschäftsrechts 85
2. Maßnahmen im Bereich des Finanzierungs und Organisationsrechts 88
3. Charakteristik der bisherigen Deregulierungsmaßnahmen 91
HI. Zusammenfassung zu Teil I und Zwischenergebnis 92
8
Teil II: Die Deregulierung des Sparkassenwesens: Möglichkeiten und
Grenzen aus institutioneller Sicht 94
1. Kapitel: Die ökonomischen und rechtlichen Grundlagen der
Regulierung und der Deregulierung 94
I. Ökonomische Grundlagen 95
1. Regulierungsziele und Regulierungsbegründungen 96
a) Grundlagen der Marktwirtschaft 96
b) Marktversagen und andere Erklärungsansätze für Regulierungen 98
aa) Wettbewerbs und Stabilisierungspolitik 98
bb) Marktversagen im eigentlichen Sinne 100
cc) Soziale und politische Regulierungsziele 102
c) Elemente eines Regulierungssystems am Beispiel der
Bankenregulierung 104
aa) Branchenbesonderheiten und Regulierungsziele 105
bb) Regulierungsinstitutionen und Regulierungsinstrumente 108
d) Normative vs. positive Theorie der Regulierung 111
2. Deregulierungsziele und Deregulierungsbegründungen 113
a) Die allgemeine Deregulierungsdiskussion in Deutschland seit 1900:
Argumente und Beispiele 115
aa) Die Zeit bis zum Zweiten Weltkrieg 115
bb) Die Zeit nach 1945 117
cc) Internationale Einflüsse auf die Deregulierungsdiskussion in
Deutschland 121
b) Einzelargumente für Deregulierung und Privatisierung 124
aa) Finanzpolitische Argumente 124
bb) Bürokratiekritische Argumente und capture theory 124
cc) Effizienzargumente 126
dd) Effizienz und Kontrollprobleme öffentlicher Unternehmen und
Körperschaften 127
ee) Ordnungspolitische Argumente 128
ff) Weitere Deregulierungsargumente 131
c) Einzelargumente gegen Deregulierung und Privatisierung 132
aa) Finanzpolitische Gegenargumente 132
bb) Bürokratietheoretische Gegenargumente 133
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dd) Weitere effizienzbezogene und methodische Gegenargumente 135
ee) Ordnungspolitische Gegenargumente 138
d) Zwischenergebnis 140
9
e) Allgemeine und institutionelle Eigenschaften des
Deregulierungsprozesses 141
aa) Immanente Ausweitungstendenzen öffentlicher Regulierungen 141
bb) Institutionelle Rigiditäten und Beharrungstendenzen
der Regulierung 142
cc) Bedeutung der Deregulierung für den Lebenszyklus
der Regulierung 145
3. Zusammenfassung: Grundvoraussetzungen der Deregulierung 148
a) Unterschätzung und Vernachlässigung der Marktkräfte 148
b) Wegfall und Minderung der Regulierungsgründe 149
c) Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb und
zwischen Regulierungssystemen 150
II. Rechtliche Grundlagen 151
1. Regulierungsziele und begründungen 152
a) Verfassungsrechtlicher Regelungsauftrag des Staates 152
aa) Staatsaufgaben im Verfassungsrecht 153
bb) Staatliche Regelungsaufträge im Grundgesetz 156
b) Allgemeine einfachgesetzliche Regulierungsnormen 160
aa) Überblick über das Wirtschaftsrecht 161
bb) Ausnahmebereiche des Wettbewerbsrechts 162
c) Elemente eines spezialgesetzlichen Regulierungssystems
am Beispiel der Bankenregulierung 165
2. Deregulierungsziele und Deregulierungsbegründungen 169
a) Verfassungsrechtliche Grenzen der Regulierung 170
aa) Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher
Wirtschaftseingriffe 170
bb) Verfassungsrechtliche Schranken staatlicher Wirtschaftstätigkeit 172
cc) Weitere regulierungsbegrenzende Verfassungsprinzipien 174
b) Einfachgesetzliche Grenzen staatlicher Wirtschaftseingriffe 179
aa) Haushaltsrechtliche Grenzen staatlicher Wirtschaftstätigkeit 179
bb) Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit im
Gemeindeverfassungsrecht 181
cc) Weitere einfachgesetzliche Regulierungsgrenzen 184
c) Zusammenfassung 188
3. Zum Einfluß internationalen und supranationalen Rechts
auf die nationale Wirtschaftsregulierung 190
a) Völkerrechtliche Einflüsse auf die nationale Wirtschaftsregulierung 191
b) Einflüsse des Rechts der Europäischen Gemeinschaften auf
die Wirtschaftsregulierung in den Mitgliedstaaten 194
aa) Zum supranationalen Charakter des Gemeinschaftsrechts 195
bb) Regulierende Einflüsse des Gemeinschaftsrechts 198
10
cc) Marktwirtschaftliche Einflüsse des Gemeinschaftsrechts 204
dd) Zusammenfassung 214
III. Zusammenfassung und Ergebnis des 1. Kapitels 216
2. Kapitel: Möglichkeiten und Grenzen der Deregulierung im Sparkassenwesen 223
I. Deregulierungsbegründungen und Deregulierungsnotwendigkeit
im Sparkassenwesen 223
1. Ökonomische Begründungen des Deregulierungsbedarfs 223
a) Unterschätzung und Vernachlässigung der Marktkräfte:
Übernahme von Sparkassenfunktionen durch private Anbieter 224
b) Übernahme von Sparkassen funktionen durch andere staatliche
Bankunternehmen: Die Deutsche Bundespost Postbank 229
c) Wegfall und Minderung der Sparkassenaufgaben 232
aa) Förderauftrag im Spargeschäft 232
bb) Befriedigung des kommunalen Kreditbedarfs 236
cc) Wettbewerbskorrekturfunktion der Sparkassen als
Regulierungsbegründung? 239
dd) Neue Sparkassenaufgaben? 240
d) Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb der Sparkassen¬
regulierung und im Verhältnis zu anderen Regulierungen 243
aa) Widersprüche innerhalb der Sparkassenregulierung 243
bb) Widersprüche zwischen der Sparkassenregulierung und anderen
Regulierungsbereichen 248
e) Zwischenergebnis 251
2. Rechtliche Begründungen des Deregulierungsbedarfs 252
a) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Sparkassenregulierung 253
aa) Grundrechte als Abwehrrechte gegen
staatliche Wirtschaftstätigkeit 253
bb) Verbot erwerbswirtschaftlichen Gewinnstrebens des Staates 255
cc) Öffentliches Interesse an kommunaler Sparkassentätigkeit 256
dd) Schlußfolgerung 260
b) Widersprüche zwischen Sparkassenrecht und einfachgesetzlichen
Grundsätzen des Haushalts und des Kommunalverfassungsrechts 265
aa) Zum Mißverhältnis zwischen kommunalverfassungsrechtlichen
Grenzen und rechtlichem sowie tatsächlichem Umfang des
Sparkassenwesens 267
bb) Zur praktischen Relevanz der festgestellten Widersprüche 272
cc) Fehlende Anwendbarkeit des Gemeindewirtschaftsrechts auf das
Sparkassenrecht als Sonderrecht ? 275
c) Einfluß des EG Rechts und der Entwicklung des Sparkassenwesens
in Europa 278
aa) Grundsätze des EG Wirtschaftsrechts 278
11
bb) Verstößt das Regionalprinzip gegen Grundfreiheiten
des EWGV? 280
cc) Verstößt das Regionalprinzip gegen Wettbewerbsregeln
des EWGV? 282
dd) Ergebnis und Ausblick auf mögliche innerstaatliche
Auswirkungen 283
ee) Zum Einfluß der Sparkassenentwicklung in Europa 285
d) Zusammenfassung und Zwischenergebnis 291
3. Weitere (Einzel ) Argumente für die Deregulierung des
Sparkassensektors 292
a) Verfestigung der Vertriebsstrukturen im Kreditgewerbe auf Grund
des sparkassenrechtlichen Versorgungsauftrags 293
b) Weitere mikroökonomische Regulierungsnachteile der Sparkassen 297
c) Regulierungsbedingte Nachteile der Sparkassen
bei der Personalbeschaffung 301
d) Positive Regulierungstheorie und Kontrollprobleme
des Sparkassenwesens 304
4. Zusammenfassung und Schlußfolgerung: Deregulierungspotentiale und
Deregulierungsnotwendigkeit im Sparkassenwesen 307
a) Deregulierungspotentiale im Sparkassenwesen 307
b) Deregulierungsnotwendigkeit für das Sparkassenwesen 311
II. Konkrete Deregulierungsvorschläge für das Sparkassenwesen 312
1. Zur Formulierung eines möglichen öffentlichen Restauftrages
im Bereich der Bankdienstleistungen 313
2. Teilprivatisierung der Sparkassen mit kommunaler Restbeteiligung 31S
3. Vollprivatisierung der Sparkassen mit fakultativer Aufgabenübertragung
auf Private 318
4. Vergleich der Lösungsvorschläge mit den Vorschlägen der bisherigen
Deregulierungsdiskussion 320
5. Voraussetzungen und Folgen der hier unterbreiteten
Deregulierungsvorschläge 322
III. Folgeprobleme und Hindernisse der Sparkassenderegulierung 325
1. Möglicher Re Regulierungsbedarf als Folge der
Sparkassenprivatisierung 326
a) Zur Erforderlichkeit von Re Regulierungen 326
b) Zu Fragen der Re Regulierung im Bereich der Fusionskontrolle 327
2. Deregulierungshindernisse 333
a) Institutionelle Hindernisse im Privatisierungsverfahren 335
b) Rechtsfragen bei freiwilliger Privatisierung der Sparkassenaufgaben
durch die Kommunen 336
12
i.
c) Privatisierungspflicht oder Wahlrecht der Gemeinden? Zur
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG 337
aa) Inhalt und Normzweck des Art. 28 Abs. 2 GG 337
bb) Zur näheren Bestimmung des besonders geschützten
Kernbereichs 338
cc) Fallen Sparkassen in den Kernbereich kommunaler
Selbstverwaltung? 341
IV. Ausblick und Fazit 346
1. Ausblick: Zur Übertragbarkeit der Ergebnisse auf andere
Regulierungsmaterien 346
2. Fazit 353
Anhänge 356
Literaturverzeichnis 361
13
Inhaltsverzeichnis
Verzeichnis der Abkürzungen 14
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen im Text 16
Verzeichnis der Anhänge 17
Einleitung 19
I. Problemstellung 19
II. Untersuchungsgegenstand und Begriffsabgrenzungen 20
III. Gang der Untersuchung 23
Teil I: Die Regulierung des Sparkassenwesens und Ansätze zu seiner
Deregulierung 24
1. Kapitel: Die Regulierung des Sparkassenwesens 25
I. Grundlinien der Sparkassengeschichte 25
1. Vorläufer und Entstehung der Sparkassen 25
2. Entwicklung und Ausprägung des modernen Sparkassenwesens 28
3. Zu Bedeutung und Charakteristik der Sparkassengeschichte 32
II. Ökonomische Rahmenbedingungen 34
1. Charakter und Besonderheiten der Sparkassenorganisation 34
2. Aufbau und Stellung der Sparkassenorganisation 37
a) Marktstellung, öffentlicher Auftrag und Struktur der Sparkassen 37
b) Sparkassenverbände und Verbundunternehmen 41
c) Landesbanken/Girozentralen und das Subsidiaritätsprinzip 44
d) Zur Bedeutung des Sparkassenverbundes für die Deregulierungs¬
diskussion 48
7
III. Rechtliche Rahmenbedingungen 49
1. Definition, Wesen und Quellen des Sparkassenrechts 50
2. Sparkassenrecht im engeren Sinne 52
a) Hauptelemente des Sparkassenrechts im engeren Sinne 52
b) Organisationsrecht der Sparkassen 57
Exkurs: Die institutionellen Rahmenbedingungen der Sparkassen in der DDR
und in den neuen Bundesländern 61
IV. Die institutionellen Rahmenbedingungen der Sparkassen:
Zusammenfassung und Überblick 62
2. Kapitel: Die bisherigen Deregulierungsansätze im Sparkassenwesen 63
I. Verlauf und Stand der Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 63
1. Die historische Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 63
a) Die frühen Kontroversen bis zum Zweiten Weltkrieg 64
b) Das Gutachten Stützeis aus dem Jahr 1964 67
c) Der Bericht der Wettbewerbsenquete aus dem Jahr 1969 69
2. Die neuere Deregulierungsdiskussion im Sparkassenwesen 72
a) Auslösende Momente der neueren Deregulierungsdebatte 72
b) Deregulierungsvorschläge zum Geschäftsrecht der Sparkassen 74
c) Deregulierungsvorschläge im Bereich des öffentlichen Auftrags 75
d) Vorschläge zur Deregulierung des Finanzierungs¬
und Organisationsrechts 77
aa) Besonderheiten der Eigenkapitalfinanzierung bei Sparkassen 78
bb) Eigenkapitalzuführung unter Beibehaltung der Anstaltsform 79
cc) Eigenkapitalzuführung nach Rechtsformwechsel 80
e) Zur Kritik an den Deregulierungsvorschlägen 82
II. Bisherige Deregulierungsmaßnahmen im Sparkassenwesen 85
1. Maßnahmen im Bereich des Geschäftsrechts 85
2. Maßnahmen im Bereich des Finanzierungs- und Organisationsrechts 88
3. Charakteristik der bisherigen Deregulierungsmaßnahmen 91
HI. Zusammenfassung zu Teil I und Zwischenergebnis 92
8
Teil II: Die Deregulierung des Sparkassenwesens: Möglichkeiten und
Grenzen aus institutioneller Sicht 94
1. Kapitel: Die ökonomischen und rechtlichen Grundlagen der
Regulierung und der Deregulierung 94
I. Ökonomische Grundlagen 95
1. Regulierungsziele und Regulierungsbegründungen 96
a) Grundlagen der Marktwirtschaft 96
b) Marktversagen und andere Erklärungsansätze für Regulierungen 98
aa) Wettbewerbs- und Stabilisierungspolitik 98
bb) Marktversagen im eigentlichen Sinne 100
cc) Soziale und politische Regulierungsziele 102
c) Elemente eines Regulierungssystems am Beispiel der
Bankenregulierung 104
aa) Branchenbesonderheiten und Regulierungsziele 105
bb) Regulierungsinstitutionen und Regulierungsinstrumente 108
d) Normative vs. positive Theorie der Regulierung 111
2. Deregulierungsziele und Deregulierungsbegründungen 113
a) Die allgemeine Deregulierungsdiskussion in Deutschland seit 1900:
Argumente und Beispiele 115
aa) Die Zeit bis zum Zweiten Weltkrieg 115
bb) Die Zeit nach 1945 117
cc) Internationale Einflüsse auf die Deregulierungsdiskussion in
Deutschland 121
b) Einzelargumente für Deregulierung und Privatisierung 124
aa) Finanzpolitische Argumente 124
bb) Bürokratiekritische Argumente und capture theory 124
cc) Effizienzargumente 126
dd) Effizienz- und Kontrollprobleme öffentlicher Unternehmen und
Körperschaften 127
ee) Ordnungspolitische Argumente 128
ff) Weitere Deregulierungsargumente 131
c) Einzelargumente gegen Deregulierung und Privatisierung 132
aa) Finanzpolitische Gegenargumente 132
bb) Bürokratietheoretische Gegenargumente 133
cc) Effizienzbezogene Gegenargumente 133
dd) Weitere effizienzbezogene und methodische Gegenargumente 135
ee) Ordnungspolitische Gegenargumente 138
d) Zwischenergebnis 140
9
e) Allgemeine und institutionelle Eigenschaften des
Deregulierungsprozesses 141
aa) Immanente Ausweitungstendenzen öffentlicher Regulierungen 141
bb) Institutionelle Rigiditäten und Beharrungstendenzen
der Regulierung 142
cc) Bedeutung der Deregulierung für den Lebenszyklus
der Regulierung 145
3. Zusammenfassung: Grundvoraussetzungen der Deregulierung 148
a) Unterschätzung und Vernachlässigung der Marktkräfte 148
b) Wegfall und Minderung der Regulierungsgründe 149
c) Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb und
zwischen Regulierungssystemen 150
II. Rechtliche Grundlagen 151
1. Regulierungsziele und -begründungen 152
a) Verfassungsrechtlicher Regelungsauftrag des Staates 152
aa) Staatsaufgaben im Verfassungsrecht 153
bb) Staatliche Regelungsaufträge im Grundgesetz 156
b) Allgemeine einfachgesetzliche Regulierungsnormen 160
aa) Überblick über das Wirtschaftsrecht 161
bb) Ausnahmebereiche des Wettbewerbsrechts 162
c) Elemente eines spezialgesetzlichen Regulierungssystems
am Beispiel der Bankenregulierung 165
2. Deregulierungsziele und Deregulierungsbegründungen 169
a) Verfassungsrechtliche Grenzen der Regulierung 170
aa) Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher
Wirtschaftseingriffe 170
bb) Verfassungsrechtliche Schranken staatlicher Wirtschaftstätigkeit 172
cc) Weitere regulierungsbegrenzende Verfassungsprinzipien 174
b) Einfachgesetzliche Grenzen staatlicher Wirtschaftseingriffe 179
aa) Haushaltsrechtliche Grenzen staatlicher Wirtschaftstätigkeit 179
bb) Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit im
Gemeindeverfassungsrecht 181
cc) Weitere einfachgesetzliche Regulierungsgrenzen 184
c) Zusammenfassung 188
3. Zum Einfluß internationalen und supranationalen Rechts
auf die nationale Wirtschaftsregulierung 190
a) Völkerrechtliche Einflüsse auf die nationale Wirtschaftsregulierung 191
b) Einflüsse des Rechts der Europäischen Gemeinschaften auf
die Wirtschaftsregulierung in den Mitgliedstaaten 194
aa) Zum supranationalen Charakter des Gemeinschaftsrechts 195
bb) Regulierende Einflüsse des Gemeinschaftsrechts 198
10
cc) Marktwirtschaftliche Einflüsse des Gemeinschaftsrechts 204
dd) Zusammenfassung 214
III. Zusammenfassung und Ergebnis des 1. Kapitels 216
2. Kapitel: Möglichkeiten und Grenzen der Deregulierung im Sparkassenwesen 223
I. Deregulierungsbegründungen und Deregulierungsnotwendigkeit
im Sparkassenwesen 223
1. Ökonomische Begründungen des Deregulierungsbedarfs 223
a) Unterschätzung und Vernachlässigung der Marktkräfte:
Übernahme von Sparkassenfunktionen durch private Anbieter 224
b) Übernahme von Sparkassen funktionen durch andere staatliche
Bankunternehmen: Die Deutsche Bundespost-Postbank 229
c) Wegfall und Minderung der Sparkassenaufgaben 232
aa) Förderauftrag im Spargeschäft 232
bb) Befriedigung des kommunalen Kreditbedarfs 236
cc) Wettbewerbskorrekturfunktion der Sparkassen als
Regulierungsbegründung? 239
dd) Neue Sparkassenaufgaben? 240
d) Inkonsistenzen und Widersprüche innerhalb der Sparkassen¬
regulierung und im Verhältnis zu anderen Regulierungen 243
aa) Widersprüche innerhalb der Sparkassenregulierung 243
bb) Widersprüche zwischen der Sparkassenregulierung und anderen
Regulierungsbereichen 248
e) Zwischenergebnis 251
2. Rechtliche Begründungen des Deregulierungsbedarfs 252
a) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Sparkassenregulierung 253
aa) Grundrechte als Abwehrrechte gegen
staatliche Wirtschaftstätigkeit 253
bb) Verbot erwerbswirtschaftlichen Gewinnstrebens des Staates 255
cc) Öffentliches Interesse an kommunaler Sparkassentätigkeit 256
dd) Schlußfolgerung 260
b) Widersprüche zwischen Sparkassenrecht und einfachgesetzlichen
Grundsätzen des Haushalts- und des Kommunalverfassungsrechts 265
aa) Zum Mißverhältnis zwischen kommunalverfassungsrechtlichen
Grenzen und rechtlichem sowie tatsächlichem Umfang des
Sparkassenwesens 267
bb) Zur praktischen Relevanz der festgestellten Widersprüche 272
cc) Fehlende Anwendbarkeit des Gemeindewirtschaftsrechts auf das
Sparkassenrecht als Sonderrecht ? 275
c) Einfluß des EG-Rechts und der Entwicklung des Sparkassenwesens
in Europa 278
aa) Grundsätze des EG-Wirtschaftsrechts 278
11
bb) Verstößt das Regionalprinzip gegen Grundfreiheiten
des EWGV? 280
cc) Verstößt das Regionalprinzip gegen Wettbewerbsregeln
des EWGV? 282
dd) Ergebnis und Ausblick auf mögliche innerstaatliche
Auswirkungen 283
ee) Zum Einfluß der Sparkassenentwicklung in Europa 285
d) Zusammenfassung und Zwischenergebnis 291
3. Weitere (Einzel-) Argumente für die Deregulierung des
Sparkassensektors 292
a) Verfestigung der Vertriebsstrukturen im Kreditgewerbe auf Grund
des sparkassenrechtlichen Versorgungsauftrags 293
b) Weitere mikroökonomische Regulierungsnachteile der Sparkassen 297
c) Regulierungsbedingte Nachteile der Sparkassen
bei der Personalbeschaffung 301
d) Positive Regulierungstheorie und Kontrollprobleme
des Sparkassenwesens 304
4. Zusammenfassung und Schlußfolgerung: Deregulierungspotentiale und
Deregulierungsnotwendigkeit im Sparkassenwesen 307
a) Deregulierungspotentiale im Sparkassenwesen 307
b) Deregulierungsnotwendigkeit für das Sparkassenwesen 311
II. Konkrete Deregulierungsvorschläge für das Sparkassenwesen 312
1. Zur Formulierung eines möglichen öffentlichen Restauftrages
im Bereich der Bankdienstleistungen 313
2. Teilprivatisierung der Sparkassen mit kommunaler Restbeteiligung 31S
3. Vollprivatisierung der Sparkassen mit fakultativer Aufgabenübertragung
auf Private 318
4. Vergleich der Lösungsvorschläge mit den Vorschlägen der bisherigen
Deregulierungsdiskussion 320
5. Voraussetzungen und Folgen der hier unterbreiteten
Deregulierungsvorschläge 322
III. Folgeprobleme und Hindernisse der Sparkassenderegulierung 325
1. Möglicher Re-Regulierungsbedarf als Folge der
Sparkassenprivatisierung 326
a) Zur Erforderlichkeit von Re-Regulierungen 326
b) Zu Fragen der Re-Regulierung im Bereich der Fusionskontrolle 327
2. Deregulierungshindernisse 333
a) Institutionelle Hindernisse im Privatisierungsverfahren 335
b) Rechtsfragen bei freiwilliger Privatisierung der Sparkassenaufgaben
durch die Kommunen 336
12
i.
c) Privatisierungspflicht oder -Wahlrecht der Gemeinden? Zur
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG 337
aa) Inhalt und Normzweck des Art. 28 Abs. 2 GG 337
bb) Zur näheren Bestimmung des besonders geschützten
Kernbereichs 338
cc) Fallen Sparkassen in den Kernbereich kommunaler
Selbstverwaltung? 341
IV. Ausblick und Fazit 346
1. Ausblick: Zur Übertragbarkeit der Ergebnisse auf andere
Regulierungsmaterien 346
2. Fazit 353
Anhänge 356
Literaturverzeichnis 361
13
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