Verfassungsrechtliche Grundlagen und allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen des Selbstorganisationsrechts des Bundestages:
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| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
1992
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| Schriftenreihe: | Beiträge zum Parlamentsrecht
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| adam_text | Titel: Verfassungsrechtliche Grundlagen und allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen des Selbstorganisation
Autor: Bollmann, Gerhard
Jahr: 1992
Verfassungsrechtliche Grundlagen und allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen des Selbstorganisationsrechts des Bundestages Von Dr. Gerhard Bollmann / Vincit j VcritasJ , Duncker Humblot • Berlin
Inhalt 1. Kapitel Einleitung 13 A. Verfassung und parlamentarische Geschäftsordnung...............13 B. Das Haushaltsgesetzgebungsverfahren zu Beginn der 10. Legislaturperiode......18 C. Gegenstand und Gang der Untersuchung....................22 D. Verfahrenskonsens und Grundgesetz......................24 2. Kapitel Geschäftsordnungsautonomie: Begriffliches, Verankerung im Grundgesetz, Regelungsgegenstände 27 A. Begriff der Geschäftsordnung.......... 27 B. Verankerung in Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG.....................27 C. Geschäftsordnungsautonomie.........................28 I. Begriff.................................28 II. Verfassungsorganeigenschafl des Bundestages.................30 Hl. Geschäftsordnungsautonomie und Parlamentsautonomie.............33 D. Regelungsgegenstände............................34 I. Organisation des Parlaments........................34 H. Parlamentarisches Verfahren........................35 3. Kapitel: Parlamentarisches Verfahren in der demokratisch-rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes 37 A. Demokratieprinzip und parlamentarisches Verfahren..............37 B. Rechtsstaatsprinzip und parlamentarisches Verfahren..............39 C. Verhältnis von Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip...............44 I. Zusammenordnung zu innerer Einheit im allgemeinen..............44
6 Inhalt II. Zusammenwirken bei der Selbstorganisation des Bundestages im besonderen.....47 1. Rechtsstaatliche Sicherung und Ordnung demokratischer Verfahrenselemente . . . .48 a) Prinzip der Mehrheitsentscheidung....................48 b) Elemente demokratischer Verhandlung..................49 c) Rechtliche Ordnung der demokratischen Verfahrenselemente.........51 d) Beispiel: Gesetzgebungsverfahren....................51 2. Rechtlich geordnetes Verfahren und demokratische Wechselbeziehungen zwischen Parlament und Volk...........................52 a) Demokratische Verantwortung der Abgeordneten gegenüber dem Volk.....53 b) Demokratische Zurechnung parlamentarischer Entscheidungen.........53 c) Weitere Elemente des Rückkoppelungsprozesses..............54 3. Geschäftsordnungsgebung........................55 a) Balance zwischen Rechlsbindung und Freiraum...............55 b) Demokratischer Machtwechsel als Selbstregulativ..............56 c) Rechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht..............56 4. Zusammenfassung...........................57 4. Kapitel: Rechtsstaatsprinzip und parlamentarische Geschäftsordnung 59 A. Rechtsstaatsverständnis der herrschenden Meinung...............59 B. Eigene Akzentuierung............................61 I. Mehrdeutigkeit historischer Schlußfolgerungen.................61 H. Selbständigkeit der Werteordnung des Grundgesetzes..............63 HI. Unschärfe durch Überladung........................64 IV. Formelles Rechtsstaatsprinzip und Verwirklichung der gmndgesetzlichen Werteordnung 64 V. Zusammenfassung............................65 C. Materielle Bezugspunkte des Rechtsstaatsprinzips beim parlamentarischen Verfahren . 66 I. Demokratische Verfahrenselemenle......................66 II. Verfassungsrechtliche Stellung der Abgeordneten................66 UI. Verfassungsrechtliche Stellung der Fraktionen.................69 IV. Funklionsiüchtigkeit des
Parlaments.....................72 V. Verfassungsrechtliche Stellung der Opposition.................73 VI. Minderheitschutz.............................73
Inhalt 7 VII. Zusammenfassung und Ausblick.......................74 D. Ausgewählte Einzelelemente des Rechtsstaatsprinzips...............75 I. Verfassungsstaatlichkeit..........................75 1. Art. 20 Abs. 3 GG und Verfassungsbindung des Geschäftsordnungsgebers.....76 2. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG und Verfassungsbindung des Geschäftsordnungsgebers ... 77 n. Grundsatz der Gewaltenteilung................. 79 1. Allgemeine Charakterisierung.......................79 2. Aufgabenstellung für die Geschäftsordnungsgebung..............79 a) Herstellung der Funktionstüchtigkeit des Parlaments.............79 b) Schaffung einer funktionsgerechten Organstruktur..............80 c) Kontrollgremienentscheidung des Bundesverfassungsgerichts.........82 HI. Rechtssicherheit.............................84 1. Allgemeine Charakterisierung.......................84 2. Rechtssicherheit und parlamentarische Geschäftsordnung............85 a) Ändemng der Geschäftsordnung.....................86 b) Einzelfallabweichungen von der Geschäftsordnung.............87 IV. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.......................89 1. Anwendbarkeit bei der parlamentarischen Selbstorganisation..........89 2. Vorschlag für die Handhabung beim Erlaß parlamentarischer Organisations- und Verfahrensvorschriften.........................93 a) Einschätzung des Regelungsbedarfs...................93 b) Zusammenstellung der Regelungsaltemativen...............95 c) Verhältnismäßigkeitsprüfungen.....................96 d) Zusammenfassung..........................97 3. Verfahren zur Beratung der Wirtschaftspläne der Geheimdienste in der 10. Legislaturperiode............................98 a) Sicherung der Geheimhaltung durch Bildung kleiner Gremien?........98 b) Verhältnismäßigkeit der Vorgehensweise im einzelnen...........101 aa) Geheimniswahrung durch Versagung von Detailinformationen vor der Haushaltsverabschiedung......................101 bb)
Verzicht auf Fraktionsproporz zur Bildung kleiner Gremien........102 cc) Nichtbeteiligung kleiner Fraktionen zur Bildung kleiner Gremien......103 dd) Nichtbeteiligung kleiner Fraktionen zur Wahrung der Plenarmehrheitsverhältnisse.....................104 ee) Geheimhaltungsbereilschaft der Bundeslagsfraktion der GRÜNEN.....105 ff) Mehrheits wahl zur Feststellung der Verschwiegenheit der Gremienmitglieder . 105 c) Würdigung der Einzelprüfungen....................106
g Inhalt V. Zusammenfassung............................108 5. Kapitel: Regelungsgehalt des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG und die weiteren grundgesetzlichen Geschäftsordnungsregelungen 111 A. Regelungsgehalt des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG Im einzelnen.............111 I. Regelungs- und Beachtungspflicht ......................111 1. Auslegung des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG...................111 2. Abweichende Auffassung von Amdt....................112 a) Darstellung.............................112 b) Ablehnung.............................113 3. Zusammenfassung...........................115 II. Diskontinuität der Geschäftsordnung.....................115 1. Auslegung des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG...................115 2. Dem Auslegungsergebnis widersprechende Praxis..............118 a) Übernahme der Geschäftsordnungen...................118 b) Diskontinuität und juristische Argumentation...............119 HI. Adressaten der Geschäftsordnung......................120 1. Beschränkung auf Abgeordnete......................120 2. Reflexwirkungen gegenüber der Regierung.................120 3. Regelung der Außenbeziehung zum Bürger durch Gesetz...........121 IV. Zusammenfassung............................122 B. Geschäftsordnungsregelungen im Grundgesetz.................122 I. Ausdrückliche Regelungen.........................122 1. Aufzählung..............................122 2. Gründe für eine grundgesetzliche Regelung.................124 3. Teilkonkretisierungscharakler......................125 4. Ermittlung der Reichweite der verfassungsrechtlichen Vorgabe durch Auslegung . . 126 5. Auslegungsbeispiel: Verfassungsänderungen . . . .............126 II, Weitere (mittelbare) Vorgaben.......................128 1. Auslegung inhaltlich weiter Vorgaben...................129 2. Möglichkeit unterschiedlicher Auslegungsergebnisse.............130 3. Bundestag als maßgeblicher Interpret...................130 4. Beispiel: Inhalt von
Gesetzesvorlagen...................131 5. Exkurs: Verknüpfung von Verfahrens- und Verfassungsrecht..........133
Inhalt 9 DI. Zusammenfassung............................134 6. Kapitel: Formen der Regelung von Geschäftsordnungsangelegenheiten 135 A. Geschriebene Geschäftsordnung.......................135 I. Verfahren beim Erlaß...........................135 n. Rechtsnatur...............................136 1. Darstellung der vertretenen Auffassungen..................136 2. Würdigung..............................136 B. Abstrakt-generelle Geschäftsordnungsbeschlüsse................137 C. Parlamentarisches Gewohnheitsrecht und Parlamentsbrauch...........138 D. Bundesgesetz als mögliche Regelungsform?...................139 I. Vorstellung der vertretenen Auffassungen...................139 II. Verfassungsänderungs-, Gesetzgebungs- und Geschäftsordnungskompetenz des Bundestages..............................140 DI. These: Wahlfreiheit zwischen Gesetz und Geschäftsordnung...........141 1. Begründung.............................141 2, Würdigung..............................143 a) Alleinige Geschäftsordnungsregelungskompetenz des Bundestages als Element des gewaltenteiligen Kompetenzgefüges des Grundgesetzes...........143 aa) Ausdifferenzierung der äußeren Kompetenzordnung...........144 bb) Inkompatibilitäten zur Sicherung der äußeren Kompetenzordnung.....144 cc) Selbständige Geschäftsordnungsgebung zur Sicherung der äußeren Kompetenzordnung........................145 dd) Grandgesetzliche Differenzierungen der Geschäftsordnungs- gebungszuständigkeiten...................... 146 ee) Einwirkungsmöglichkeiten auf die Selbstorganisation des Bundestages bei gesetzlicher Regelung.......................147 ff) Geschäftsordungsregelungen im Wege der Verfassungsänderung......148 gg) Zwischenergebnis.........................149 b) Gesetzesform und Außenwirkung des parlamentarischen Geschäftsordnungsrechts 149 aa) Außenwirkung gegenüber dem Bürger................150 bb) Wirkung gegenüber anderen staatlichen
Organgen............151 cc) Zwischenergebnis.........................152 c) Gesetzesform und Diskontinuität parlamentarischer Geschäftsordnungen . . . .152 d) Gesetzesform und Schutz parlamentarischer Minderheiten..........153
10 Inhalt e) Folgen der Wahlmöglichkeit zwischen Gesetz-und Geschäftsordnung.....154 aa) Verhältnis der Regelungsformen zueinander..............154 bb) Gefahr verfassungswidriger Sachentscheidungen bei (Mit-)regelung des parlamentarischen Verfahrens....................155 (1) Grundsätzliches........................155 (2) Haushaltsgesetzliche Regelung des Verfahrens zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Geheimdienste................157 (a) F.inzelabweichung......................158 (b) Fehlen der Zweidrittelmehrheit................,159 (c) Ergebnis.........................160 (d) Würdigung des Ergebnisses..................160 3. Gesamtergebnis: Keine Wahlmöglichkeit..................161 IV, Kembereichsthese des Bundesverfassungsgerichts...............161 1. Kern- und Randbereich.........................161 2. Einspruchsgesetz...........................163 3. Gewichtige sachliche Gründe......................163 4. Zusammenfassung und Ergebnis.....................165 V. Gesetzliche Regelung bei Sachzusammenhang?................165 1. Begründung.............................165 2, Würdigung..............................166 VI. Gesetzliche Regelung nur bei ausdrücklicher grundgesetzlicher Ermächtigung . . . . 167 1. Begründung.............................167 2. Rechtsfolge des Fehlens einer grandgesetzlichen Ermächtigung.........169 3. Würdigung der Beispiele für eine gesetzliche Regelung............169 a) Keine Regelung von Geschäftsordnungsangelegenheiten...........169 b) Vorhandensein einer grundgesetzlichen Ermächligungsnoim.........172 c) Insbesondere: § 6 Bundesverfassungsgerichtsgesetz.............173 d) Gesetzliche Geschäftsordnungsregelungen ohne grandgesetzliche Ermächtigung . 175 aa) Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendiensllicher Tätigkeit des Bundes.............................175 (1) Die gesetzlichen Verfahrens- und Organisationsregelungen im einzelnen . 175 (2)
Verfassungswidrigkeit wegen Fehlens einer grandgesetzlichen Ermächtigungsnorm......................176 (3) Verfassungswidrigkeit wegen Veränderung des Verhältnisses zwischen zwei Verfassungsorganen im Wege gesetzlicher Regelung.........177 (4) Notwendigkeit grandgesetzlicher Regelung zum Ausschluß des Zulriltsrechls nach Art. 43 Abs. 2 GG.....................179 (5) Verfassungsrechtlich zulässige Regelungsmögüchkeiten........180
Inhalt 11 bb) Haushaltsrechtliche Regelungen...................182 (1) Die gesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen im einzelnen . 182 (2) Verfassungs widrigkeit wegen Fehlens einer grundgesetzlichen Ermächtigungsnorm......................183 VH. Zusammenfassung............................184 E. Verhältnis parlamentarischer Geschäftsordnungsregelungen zu Bundesgesetzen . . . 185 I. Keine Nachrangigkeit der Geschäftsordnung ..................185 n. Kompetenzrechtliche Nebenordnung.....................187 HI. Zusammenfassung............................189 7. Kapitel: Historische Bezüge der Geschäftsordnungsautonomie 191 A. Die Problemstellung............................191 B. Elemente einer kontinuierlichen Entwicklung..................193 I. Übernahme der Garantie der Geschäftsordnungsautonomie............193 n. Übernahme der Geschäftsordnungen.....................194 HI. Zusammenfassung............................195 C. Elemente des Wandels............................196 I. Die verfassungsrechtliche Stellung der Parlamente...............196 1. Reichstag des Kaiserreichs........................196 2. Reichstag der Weimarer Republik.....................198 3. Der Bundestag............................201 a) Regierungsbildung durch das Parlament.................201 b) Stellung des Bundespräsidenten....................201 c) Stellung der Bundesregierung.....................202 d) Parlamentarische Kontrolle der Regierung................203 4. Hauptmerkmale des Wandels......................204 H. Bedeutung der Geschäftsordnungsautonomie.................205 1. Sieg der Parlamente im Ringen um Unabhängigkeit..............206 2. Innere Selbständigkeit, aber äußere Abhängigkeit..............208 3. Äußere Unabhängigkeit, aber Gefährdung der inneren Selbständigkeit......208 D. Beachtung des gewandelten verfassungsrechtlichen Bezugsrahmens beim Rückgriff auf historische
Vorläufer............................210
12 Inhalt E. Kontinuität und Wandel am Beispiel der Parteien und ihrer Parlamentsfraktionen . . 212 I. Stellung der Parteien und Fraktionen....................212 1. Kaiserreich..............................212 2. Weimarer Republik..........................216 3. Bundesrepublik..... 216 II. Änderungen der tatsächlichen Zusammensetzung der Parlamente.........218 HI. Regierungs-und Oppositionsfraktionen...................219 1. Verankerung in der grundgesetzlichen Ordnung...............219 2. Fehlen geschäftsordnungsrechtlicher Ausführungsregelungen..........221 IV. Zusammenfassung.......................... . .224 F. Kontrollgremienentscheidung des Bundesverfassungsgerichts...........224 8. Kapitel: Schlußbemerkung 227 Literaturverzeichnis 229
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