Le premier des ordres: les hauts fonctionnaires (XVIIIe - XXe siècle)
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Fayard
1991
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LE PREMIER
DES
ORDRES
Les hauts fonctionnaires
(xviiie-xxe siècle)
FAYARD
TABLE DES MATIÈRES
Avant-Propos 11
Représentations? 11
Un groupe insaisissable? 14
Inventaire et invention : au-delà du descriptif 15
Une structure logique 17
Ordre et classe 19
De l ordre à l État 19
Laïc et sacré : un concept gigogne 20
Des modes d agrégation à un ordre 22
Première partie
L INVENTION D UN ORDRE
(DU xvme À L AUBE DU xxe SIÈCLE) i
CHAPITRE PREMIER : LA CONSTRUCTION D UN ORDRE 27
I - DE L OFFICIER AU « HAUT FONCTIONNAIRE » 2 9
Officiers et commissaires 29
L esquisse du fonctionnaire moderne : l ingénieur des Ponts 31
Agents et représentants sous la Révolution 32
Des « fonctionnaires » impériaux aux « hauts fonctionnaires »
du xixe siècle 34
II - PRÉFETS ET DIPLOMATES 3 6
Le préfet et ses notables : à la recherche d un statut coutu-
mier 36
Les diplomates : conforter un statut coutumier 39
TABLE DES MATIÈRES
III - CONSEIL D ÉTAT ET COUR DES COMPTES : ÊTAYER UN STATUT
LÉGAL 41
Deux corps d Empire 41
Une organisation analogue 43
Des carrières différentes 45
IV - DES CORPS « TECHNIQUES » : LA CONFIRMATION LÉGALE
D UN STATUT CONVENTIONNEL 52
Une pérennité remarquable : le corps des Ponts et le corps
des Mines 52
L alignement de l Inspection des Finances sur les corps tech-
niques 53
V - UNE VOCATION INTERMINISTÉRIELLE 5 4
Les « directeurs » de ministère 54
Cabinets ministériels et fermeture des administrations 56
VI- LA COMPTABILITÉ ENTRE FONCTION PUBLIQUE ET MANDAT
PARLEMENTAIRE : DES FILIÈRES 60
Un cas révélateur : les députés fonctionnaires sous la Monar-
chie de Juillet 60
L incompatibilité sous la IIIe République : le cas Blum 62
VII - DU PRESTIGE 63
Des signes extérieurs : une marque de « noblesse » : 63
Les traitements 64
CHAPITRE H - L ENVERS D UNE CONSTRUCTION : LES ÉPURATIONS
ADMINISTRATIVES (1814-1880) 73
I - FACETTES 7 76
Signifier une politique 76
Rétribuer les clientèles 77
II - L ÉPURATION MISE EN FORMES 78
Auto-épuration et serment politique : savoir partir 78
La réforme des corps ou l épuration camouflée:
partir sans le savoir 79
De la révocation à l honorariat : partir dans les formes 80
III - DES ÉPURATIONS GRADUÉES 80
Une vue d ensemble 80
TABLE DES MATIÈRES
Du degré de proximité au politique : corps à risque et corps
distants 82
Proximité sociale : de la contiguïté différenciée des « élites » 86
IV - UNE EXCEPTION CONTEMPORAINE : VlCHY 8 7
Juifs et non Juifs 87
Serment politique et définition des hauts fonctionnaires :
une concurrence morbide 89
CHAPITRE m - LES LOGIQUES CONSTITUTIONNELLES DE FORMA-
TION D UN ORDRE (du XVIII6 à l aube du xxe siècle) 94
I - UNE CONSTITUTION D*ANCIEN RÉGIME : LA PERSISTANCE DU
SYSTÈME PATRIMONIAL 9 7
Phénomène de corps et système patrimonial 97
Professionnalisation et appropriation 98
Ressources inégales et situations comparables 99
II - UNE CONSTITUTION PARLEMENTAIRE ET RÉPUBLICAINE : LA
REFORMULATION DES RÈGLES DU JEU 1 0 3
Un jeu opaque : la faveur 103
Un jeu public : les conséquences du parlementarisme 104
Ouvrir le jeu : pression sociale et filtrage des demandes 107
La République : un jeu égal? 109
III-IMMUABLEETCHANGEANT:LE CERCLE DESJOUEURS111
Un cercle restreint de compétiteurs (1800-1880) 111
Un cercle élargi (1880-1900) ! 113
Deuxième partie
DE POLYTECHNIQUE A L ENA :
LA NATIONALISATION D UN ORDRE (xixe-xxe SIÈCLE)
CHAPITRE IV - DEUX MODÈLES? (1794-1938) 123
I - UNE ÉCOLE « NATIONALE » : RENDRE L ÉTAT AU PEUPLE? 126
Les principes révolutionnaires 126
Les enjeux modernes : la création de Polytechnique 127
L École d administration de 1848 129
TABLE DES MATIÈRES
II - UNE ÉCOLE « LIBÉRALE » : UN SIMPLE GUIDE DES FAMILLES? 132
Une interrogation marginale (1815-1840) 132
Un débat neuf : les années 1840 133
Une préoccupation gouvernementale: les projets de Sal-
vandy (1837-1846) 135
L Empire libéral 136
III - LA RUE SAINT-GUILLAUME : UNE ÉCOLE D ADMINISTRATION
SANS LE NOM? (1872-1940) 137
Naissance d une institution 137
Vers la nationalisation : le projet Zay (1936) 140
Une illusion arrangeante : le monopole de fait 141
L échec du projet Zay (1938) 143
CHAPITRE V - UN COMPROMIS HISTORIQUE : LA CRÉATION DE
L ENA EN 1945 149
I - UNE RÉFLEXION RENOUVELÉE : LA DÉFAITE DE 1940 150
Une mystique du chef : l ordre du mérite? 150
Une ambition démocratique: généraliser la troisième voie 152
H - LES PROJETS DE MICHEL DEBRÉ (1938-1943) : UN LIBÉRA-
LISME CORRIGÉ PAR NAPOLÉON? 153
Le projet de 1938 : s entendre avec la rue Saint-Guillaume 153
Le projet de 1943 : vers une École Normale? 155
III - 1945 OU LE CHANGEMENT DANS LA CONTINUITÉ 157
Les projets de la rue Saint-Guillaume : aménager le statu
quo 157
Le projet Debré de 1945 159
La position de l Assemblée consultative : rompre avec le
passé 162
Les résistances administratives : maintenir le statu quo 163
CHAPITRE VI - L ENA (1945- ) : LE PASSÉ RECOMPOSÉ? 167
I - UN NOUVEAU SENS DE L ÉTAT? 169
Tradition et modernité 169
Une illustration : du préfet politique au préfet technique? 170
H - ASSOCIÉS ET RIVAUX : LA LUTTE DES CORPS 172
Préserver un monopole 172
TABLE DES MATIÈRES
A la recherche d un statut de « grand corps » : les administra-
teurs civils 174
III - LE CERCLE VICIEUX DE LA DÉMOCRATISATION 176
Des origines sociales peu « diversifiées » 176
Un recrutement parisien 177
L hégémonie de l IEP de Paris 178
Concours interne et concours externe 179
Hiérarchie sociale et hiérarchie corporative 180
Troisième partie
ENTRE L IMAGINAIRE ET LE RÉEL :
LA DOMINATION D UN ORDRE (xxe SIÈCLE)
CHAPITRE VU -UN ORDRE DOMINANT: LES HAUTS FONCTION-
NAIRES COMME ACTEUR POLITIQUE (DES DÉBUTS DU XXe SIÈCLE
À NOS JOURS) 189
I - DE LA IIIe A LA IVe RÉPUBLIQUE : L iMAGE D UNE LENTE
ASCENSION 191
De la IIIe République à Vichy : la revanche? 191
Les grands commis de la IVe République 193
II - DE LA IVe A LA Ve RÉPUBLIQUE : LE MIROIR DE LA TECH-
NOCRATIE 195
Naissance et essor de la technocratie 195
La Ve République et les technocrates 196
Énarques et technocrates 198
L après-68 : la nouvelle technocratie? 200
Les années 70 et 80: la République des fonctionnaires? 201
III- STABILITÉ ET INSTABILITÉ MINISTÉRIELLE DE LA IVE A LA
^RÉPUBLIQUE: UNE CERTAINE CONTINUITÉ RÉPUBLICAINE? 203
Gouvernements, ministres, directeurs 203
Ministres, directeurs et politiques suivies 204
TABLE DES MATIÈRES
IV - L « EMPRISE» CONTINUÉE DE L ÉTAT DE LA IVE A LA VE
RÉPUBLIQUE : LE VERBE ET L ACTION 206
L extension du secteur public 206
Hauts fonctionnaires et patrons : la planification 208
Une redéfinition de l intérêt général? 210
V — LES SINGULARITÉS RELATIVES DE LA Ve RÉPUBLIQUE 2 1 2
Le discours gaullien : État pensé, État réel 212
Les nouveaux entourages du pouvoir : 214
Les ministres techniciens : la relative nouveauté d un phéno-
mène évanescent? 217
La fonctionnarisation du personnel politique : mutation
sociale ou mutation politique? 220
CHAPITRE VIII - UN ORDRE CHARNIÈRE : LES HAUTS FONCTION-
NAIRES ET LE « PANTOUFLAGE » (DES ANNÉES 1920 À NOS
JOURS) 231
I - LE SYMPTÔME D UNE CRISE MORALE? 233
Les années 20 et 30 : un groupe en crise 233
Vichy : redonner un « sens » au service de l État 234
Une condition sociale diminuée : des années 50 aux années
II - L INDICE D UNE MAUVAISE CONSTITUTION SOCIALE? 237
Le Front populaire : oligarchie capitaliste ou classe diri-
geante? 237
La guerre et la Libération : une analyse confortée 238
Les années 50 : une interrogation marginale? 239
Les années 70 : la tentation du management 239
III - NAISSANCE ET DIMENSIONS DU « PANTOUFLAGE » 2 4 0
La chose sans le nom? (1810-1870) 240
Le nom et la chose (1880-1930) 242
D une République à l autre? (1945-1985) 243
IV - DES VARIABLES EXPLICATIVES 244
Différences corporatives et mode de légitimation : le pantou-
flage structurel 244
Un serpent de mer : la faiblesse des traitements 246
Conjoncture politique et blocage de carrière 247
TABLE DES MATIÈRES
CHAPITRE IX - UN ORDRE DOMINÉ? LES HAUTS FONCTIONNAIRES
ET LA POLITISATION (DE L APRÈS-GUERRE A NOS JOURS) 252
I - UN DÉBAT RENOUVELÉ 253
Loyalisme et anticommunisme sous la IVe République 253
De la « République des partis » à l « État partisan » 255
II - LES EMPLOIS DISCRÉTIONNAIRES 258
Le cadre juridique 258
Les préfets 259
Les directeurs 261
III - LE TOUR « EXTÉRIEUR » 2 6 2
Le régime juridique 262
Le Conseil d État 263
La Cour des comptes 264
Le corps préfectoral 264
III - LES CABINETS MINISTÉRIELS 266
L organisation légale 266
La fonctionnarisation des cabinets 267
Recrutement et fidélité partisane 268
CONCLUSION PROVISOIRE 275
NOTES 281
BIBLIOGRAPHIE 323
ANNEXES 357
REMERCIEMENTS 391
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