Das Wesen und die Entwicklung der gemeindlichen öffentlichen Einrichtungen: zugleich ein Beitrag zur Lehre von der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG)
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis Erstes Kapitel Einführung 13 Zweites Kapitel §1 Grundlagen 15 Normativer Ausgangspunkt .......................................................................... 15 § 2 Die öffentliche Einrichtung als verwaltungsuniversale Zweckeinheit A. Die funktionellen Erscheinungsformen der öffentlichen Einrichtung und deren gesetzessystematischer Standort ............................................... I. Allgemeines Kommunalrecht ................................................................. II. Staatliches Sonderrecht ........................................................................... 16 16 18 20 B. Die Hechts- und Organisationsformen der öffentlichen Einrichtung I. Die Freiheit der Rechtsformen ............................................................. II. Die Typik der Organisationsformen ................................................... 1. Unmittelbar-gemeindliche Einrichtungen..................................... 2. Mittelbar-gemeindliche Einrichtungen ......................................... a) Beliehene Einrichtungsformen................................................... b) Gemischte Einrichtungsformen ................................................. 21 22 25 27 28 29 31 C. Die öffentliche Einrichtung als anstaltsrechtliche Verwaltungseinheit im überkommenen Begriffsverständnis....................................................... 31 I. Normative Indifferenz des Begriffs „Einrichtung“ ......................... 1. Philologische Begriffsneutralität ..................................................... 2. Reale Begriffsneutralität
................................................................... II. Die juristische Verdichtung des Einrichtungsbegriffs nach der herkömmlichen Definitionsmethode ..................................................... 31 32 32 32 Drittes Kapitel Die öffentliche Einrichtung als historisch gewachsenes Institut der kommunalen Selbstverwaltung 34 § 1 Allgemeines zum historischen Verständnis der kommunalen Selbst verwaltung .......................................................................................................... 34 § 2 Die maßgebenden Entwicklungsperioden und die dualistische Grund struktur der kommunalen Selbstverwaltung ........................................... 35 A. Die Gemeinde als genossenschaftliche Rechtsformation ....................... 35
8 Inhaltsverzeichnis B. Die Gemeinde als privilegiert-korporatives Rechtsgebüde im abso lutistischen Staat................................................................................ 37 C. Die Gemeinde als politisches und verwaltungstechnisches Struktur prinzip im 19. Jahrhundert und unter der Weimarer Verfassung .. 39 D. Die Gemeinde im modernen Verfassungssystem ............................... 42 § 3 Die kommunale Verwaltungsentwicklung, die Ausbildung anstalts rechtlicher Verwaltungsformen und das traditionell-gemeindliche Wirtschaftsengagement .......................................................................... 57 A. Die Anfänge der kommunalen Verwaltungsinitiativen und deren statusrechtlicher Inhalt..................................................................... 57 B. Das kommunale Anstaltswesen im Zeitalter polizeistaatlicherDurch formung und im 19. Jahrhundert 60 C. Kommunale Wirkungs-, Anstalts- und Wirtschaftsbereiche in der neueren Selbstverwaltungsentwicklung ............................................... 74 § 4 Zusammenfassung und historischer Standort der öffentlichen Ein richtung ................................................................... 83 Viertes Kapitel Die öffentliche Einrichtung als Formtypus der kommunalen Selbstverwaltung § 1 Der Standort der öffentlichen Einrichtung im allgemeinen Kommunalrecht ....................................... A. Die öffentliche Einrichtung als öffentlich-rechtlicher Verwaltungs träger ...................................................................................................... B. Die
öffentliche Einrichtung als statusrechtlicher Funktionsträger .. §2 Der verfassungsrechtliche Standort der öffentlichen Einrichtung im System der kommunalen Selbstverwaltung ....................................... A. Die Funktionswirkung der öffentlichen Einrichtung ......................... B. Die Integrationswirkung der öffentlichen Einrichtung .................... C. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Organisations freiheit .................................................................................................... I. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Gestaltungs hoheit .............................................................................................. II. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Personal hoheit .............................................................................................. D. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Vermögensfreiheit E. Einrichtungswesen und Wesensgehalt ................................... 85 85 85 85 89 89 90 91 91 93 94 98 §3 Das Verhältnis von wirtschaftlicher Einrichtungsverwaltung und Gemeindewirtschaft .............................................................................. 98 A. Systematische Gesetzesintention ........................................................... 99 B. Funktionelle Gleichordnung von Verwaltung und Wirtschaft......... 101 C. Gemengelage kraft organisationsrechtlicher Formenfreiheit............. 102 I. Der Grundsatz der allgemeinen Formenfreiheit ......................... 102
Inhaltsverzeichnis II. Die Ausbildung und der Durchgriff wirtschaftsreditlicher Organisationstypen .................................................................................... 1. Der Eigenbetrieb .................................................................................... 2. Die gemischt-wirtschaftliche Unternehmung............................... g 103 103 105 D. Einheit der kommunalen Vermögensordnung........................................... 110 E. Die Lehre von der rechtlichen Identität ................................................... 112 F. I. Das Gemeindewirtschaftsrecht............................................................... 1. „Unternehmen“ und „Wirtschaft“ ................................................... a) Gesetzestechnik und „Wirtschafts“begrifl............................... aa) Der materielle Wirtschaftsbegriif ..................................... bb) Der formelle Wirtschaftsbegriif ....................................... cc) Der variable Wirtschaftsbegriff......................................... b) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen als materielle Wirtschaftseinheit ......................................................................... 2. Die öffentliche Zweckbindung der kommunalen Wirtschafts kompetenz ............................................................................................. a) öffentlicher Zweck und soziologischer Öffentlichkeits begriff ................................ b) öffentlicher Zweck und soziologischer Funktionsgehalt .. c) öffentlicher Zweck und soziologischer Organisationsgehalt d) Das
„öffentliche“ und das „nicht-öffentliche“ WirtschaftsUnternehmen ................................................................................... II. Konkurrenz von formell-wirtschaftender Einrichtung und materiell-wirtschaftender Unternehmung ......................................... 113 113 114 114 114 115 III. Verfassungsrechtliche Bestätigung ....................................................... 1. Art. 28II GG und das kommunale Wirtschaftsmandat.......... 2. Sonstige Verfassungsaspekte ............................................................. a) Die kommunale Wirtschaftstätigkeit im Lichte der Sozialstaatsklausel ....................................................................... b) Die kommunale Wirtschaftstätigkeit im Lichte der „Wirt schaftsverfassung“ ....................................................................... 127 127 127 Folgerungen 133 ........................................................................................................ 115 118 118 120 123 126 126 128 131 I. Organisatorische Unterscheidung von öffentlicher Einrichtung und gemeindlichem Wirtschaftsunternehmen................................... 134 1. Öffentlich-rechtliche Konstruktionsformen ................................. 134 2. Privatrechtliche Konstruktionsformen........................................... 134 3. Wirtschaftsrechtliche Konstruktionsformen................................. 134 a) Der Eigenbetrieb .......................................................... 134 b) Die gemischt-wirtschaftliche Unternehmung ...................... 135 II. Funktionelle
Unterscheidung von öffentlicher Einrichtung und gemeindlichem Wirtschaftsuntemehmen............................................. 137 1. Die funktional-bestimmte Einrichtung ........................ 137 2. Die funktional-offene Einrichtung................................................... 137 a) Kongruenz von öffentlicher Einrichtung und „öffentlichem“ Wirtschaftsuntemehmen ............................................................. 137 b) Inkongruenz von öffentlicher Einrichtung und nicht„öffentlichem“ Wirtschaftsuntemehmen ................................. 137
10 Inhaltsverzeichnis 3. Die funktional-gemischte Einrichtung ...................................... 137 III. Vorläufige Abgrenzung von öffentlicher Einrichtung und ge meindlichem Wirtschaftsuntemehmen........................................... 139 § 4 Der Standort der öffentlichen Einrichtung im System speziellen Bundes- und Landesrechts............................................................... 139 A. Systematische Vorbemerkungen ........................................................... 140 I. System der Gesetzeskategorien ...................................................... 140 II. Die Gemeinde in der bundesstaatlichenKompetenzordnung .... 140 B. Die öffentliche Einrichtung im System derallgemein-staatlichen Gesetzesschranken ................................................................................. C. Die öffentliche Einrichtung im System der spezial-staatlichen Gesetzesschranken .................................................................................. I. Die öffentliche Einrichtung im System der mittelbaren Staats verwaltung ....................................................................................... 1. Die öffentliche Einrichtung im System der landesrechtlichen Gesetzesausführung .................................................................. 2. Die öffentliche Einrichtung im System der bundesrechtlichen Gesetzesausführung .................................................................. II. Die öffentliche Einrichtung im System der limitierenden Ge setzesschranken
.............................................................................. 1. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch funktions sperrenden Subsidiaritätsvorbehalt ....................................... a) Allgemeines ........................................................................... b) Anwendung ......................................................................... aa) Sozialrechtliche Subsidiaritätstypik ............................. bb) Kulturrechtliche Subsidiaritätstypik ........................... cc) Wirtschaftsrechtliche Subsidiaritätstypik .................... dd) Sonstige Subsidiaritätstypik ......................................... 2. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch funktions regelnden GesetzesVorbehalt .................................................... a) Regelung des Verwaltungsgegenstandes ............................. b) Regelung der Verwaltungsausübung .................................. aa) Staatliche Ermessensbindung ....................................... bb) Staatliche Statuierung von Betriebspflichten ............. a) Unmittelbare Betriebspflichten .............................. ß) Mittelbare Betriebspflichten .................................... cc) Durchgriff staatlicher Statusrechte.............................. 3. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch organisations regelnden Gesetzesvorbehalt .................................................... a) Organisationsrechtlicher Formenzwang ............................. b) Organisationsrechtliche Modellgesetzgebung ...................... 4. Die Limitierung des
Einrichtungswesens durch spezialen Aufsichtsvorbehalt ..................................................................... a) Spezialaufsicht kraft Gesetzesvorbehalts ........................... b) Spezialaufsicht kraft Verfassungsvorbehalts .................... D. Die Typologie der staatlich-freien und staatlich-gebundenen Ein richtungen .............................................................................................. 147 161 161 161 163 165 165 165 167 167 168 172 174 175 175 176 176 176 177 177 178 179 179 180 181 184 188 193
Inhaltsverzeichnis 11 Fünftes Kapitel Der Begriff der öffentlichen Einrichtung §1 Das anstaltsrechtliche Verständnis des Einrichtungsbegriffs .............. A. Der Inhalt und die Entwicklung der öffentlichen Anstalt als abstrak ter Begriffstypus .................................................................................................. I. Die öffentliche Anstalt als historisches Handlungsprinzip .......... II. Die öffentliche Anstalt als verwaltungsrechtliches Organisations prinzip (Anstalt im formellen Sinne)................................................... 1. Grundlagen ............................................................................................ 2. Die öffentliche Anstalt als Prinzip verwaltungsorgani satorischer Selbständigkeit ............................................................... a) Die rechtsfähige Anstalt ............................................................... b) Die nicht-rechtsfähige Anstalt................................................... c) Die privatrechtlich gestaltete Anstalt..................................... 3. Organisationsrechtliche Kriterien des formellen Anstalts begriffs .................................................................................................... a) Rechtssatz und gesetzesfreier Organisationsakt................... b) Intern-hoheitlicher Begründungsakt ....................................... c) Extern-hoheitlicher Begründungsakt ..................................... 4. Abgrenzungsfragen ............................................................................. a) Anstalt und
Wirtschaftsuntemehmen ..................................... b) Anstalt und Behörde ................................................................... c) Anstalt und öffentliche Sache ................................................... III. Die öffentliche Anstalt als verwaltungsrechtliches Funktions prinzip (Anstalt im materiellen Sinne) ............................................... 1. Die öffentliche Anstalt im System spezifisch-materialer Ver waltungsfunktionen ........................................................................... a) Die öffentliche Anstalt als Prinzip der Leistungsverwal tung ................................................................................................... b) Die öffentliche Anstalt als Prinzip spezifischer Verwal tungsausübung ............................................................................... aa) Die öffentliche Anstalt als realagierende Verwal tungseinheit ............................................................................. bb) Die öffentliche Anstalt als nicht-gewerbliche Verwal tungseinheit ........................................................................... 2. Die öffentliche Anstalt im System spezifisch-formaler Ver waltungsfunktionen ............................................................................ a) Die formale Einheit des dezisionistischen Verwaltungs begriffs .................... b) Die öffentliche Anstalt als funktionalerBlankettbegriff B. C. 195 195 196 196 198 198 199 200 200 201 201 201 204 204 205 205 205 206 207 207 208 208 208 209 210 210 210 Kritik des abstrakten
Anstaltsbegriffs und dessenkonkrete Auf lösung 211 Die öffentliche Einrichtung als konkreter Anstaltstypus....................... 215 I. Die konkret-formalen Anstaltselemente der öffentlichen Ein richtung ........................................................................................................ 1. Die typisch-anstaltliche Einrichtung ..................................... 2. Die atypisch-anstaltliche Einrichtung ..................................... 215 215 216
12 Inhaltsverzeichnis II. Die konkret-materiellen Anstaltselemente der öffentlichen Ein richtung ........................................................................................... 217 III. Ergebnis ........................................................................................... 218 § 2 Das statusrechtliche Verständnis des Einrichtungsbegriffs .............. 219 A. Die öfíentliche Einrichtung als Ausdruck des gemeindlichen Bürger status ........................................................................................................ 219 B. Das Leistungsverhältnis als konkretes Begriffskriterium ................ I. Das formelle Leistungsverhältnis .................................................. II. Das materielle Leistungsverhältnis .............................................. 1. Die eingriffsrechtliche Grundbeziehung .................................. 2. Das polizeirechtliche Eingriffsverständnis .............................. 3. Das zivilrechtliche Eingriffsverständnis .................................. 4. Das status- und grundrechtliche Eingriffsverständnis........... III. Ergebnis ........................................................................................... 219 219 220 221 223 225 227 242 C. Die Unterscheidbarkeit von öffentlicher Einrichtung und gemeind lichem Wirtschaftsunternehmen ........................................................... 243 § 3 Das kombinierte Verständnis des Einrichtungsbegriffs .................... Schrifttumsverzeichnis 244 245
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