Ausschußorganisation und Ausschußrückruf: e. Beitr. zum freien Mandat in d. Parlamenten u. kommunalen Vertretungskörperschaften d. Bundesrepublik Deutschland
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Berlin
Duncker & Humblot
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| adam_text | Titel: Ausschußorganisation und Ausschußrückruf
Autor: Kasten, Hans-Hermann
Jahr: 1983
Ausschußorganisation und Ausschußrückruf Ein Beitrag zum freien Mandat in den Parlamenten und kommunalen Vertretungskörperschaften der Bundesrepublik Deutschland Von Dr. Hans - Hermann Kasten D U N C K E R HUMBLOT / BERLIN
Inhaltsverzeichnis Einführung Aufgabe und Gang der Untersuchung 17 Erster Teil Organisationsrechtliche Grundlegung A. Die Parlamentsausschüsse .......................................... 19 I. Begriff, Abgrenzung, Rechtsnatur, Arten und Zusammensetzung 19 1. Begriff ..................................................... 19 2. Abgrenzung zu ähnlichen Institutionen ...................... 22 3. Rechtsnatur ................................................ 25 4. Arten und Zusammensetzung der Ausschüsse ................ 30 a) Arten der Ausschüsse .................................... 30 aa) Ständige Ausschüsse ................................. 30 bb) Sonderausschüsse .................................... 30 cc) Untersuchungsausschüsse ............................ 31 b) Weitere Unterteilungskriterien ........................... 32 aa) Funktionale Einteilung................... 32 bb) Offene und geschlossene Ausschüsse .......:...... 32 cc) Sperrende und nicht sperrende Ausschüsse ............ 33 dd) Fakultative und obligatorische Ausschüsse ............ 34 II. Die Ausschußgestaltung durch die Parlamente .................. 34 1. Bildung und Errichtung der Ausschüsse .............34 a) Verfassung .... 35 aa) Grundgesetz ...................... 35 bb) Landesverfassungen ................................. 36 b) (Einfach-) gesetzliche Regelungen......................... 36 aa) Bundesgesetze ....................................... 36 bb) Ländergesetze ....................................... 37 c) Geschäftsordnungen ..................................... 38 aa) Bildung von Ausschüssen durch Geschäftsordnungsregelung .............................................. 38
8 Inhaltsverzeichnis (1) Zur Rechtslage ............ 38 (2) Rechtsnatur der Geschäftsordnungen .............. 39 (a) Methodik der Diskussionsführung — Typisierung der Geschäftsordnungen....................... 41 (aa) Adressatenkreis ......................... 41 (bb) Diskontinuität ........................... 41 (cc) Durchbrechung und Interpretation der Geschäftsordnung .......................... 42 (b) Die Geschäftsordnung als Rechtssatz........... 43 (aa) Der historisch-konventionelle Rechtssatzbegriff .................................. 43 (bb) Der moderne Rechtssatzbegriff ........ 45 (c) Rechtssatzbegriff der Organdefinition .......... 46 bb) Errichtung von Ausschüssen durch Geschäftsordnungsregelung ............................................. 46 d) Einfache Parlamentsbeschlüsse ........................... 47 aa) Ausschußbildung und -errichtung durch Parlamentsbeschlüsse ............................................. 47 (1) Bildung von Ausschüssen .......................... 47 (2) Errichtung von Ausschüssen durch schlichten Parlamentsbeschluß .................................... 48 bb) Verfahren bei schlichten Parlamentsbeschlüssen....... 49 cc) Besonderheiten bei Untersuchungsausschüssen ........ 50 2. Einrichtung der Ausschüsse .................................. 53 a) Bestellung der Ausschußmitglieder ........................ 53 b) Bestimmung der Ausschußvorsitzenden ................... 57 B. Kommunale Ausschüsse ............................................ 59 I. Begriff, Abgrenzung, Rechtsnatur, Arten und Zusammensetzung der kommunalen Ausschüsse .................................... 59 1. Begriffsbestimmung ........................................ 60 a) Vereinheitlichung ........................................ 60 b) Ausschußbegriff des Kommunalrechts..................... 61 2. Abgrenzung ................................................ 62 3. Rechtsnatur
........................................ 62 4. Ausschußarten .............................................. 64 a) Fakultative und obligatorische Ausschüsse ................ 64 aa) Fakultative Ausschüsse............................... 64 bb) Obligatorische Ausschüsse ............................ 64 (1) Bedingte und unbedingte Pflichtausschüsse ........ 64 (2) Differenzierung nach zugrunde liegender gesetzlicher Regelung ..................................... 65 b) Vorbereitende und beschließende Ausschüsse .............. 65 aa) Vorbereitende Ausschüsse ............................ 65 bb) Beschließende Ausschüsse ............................ 65
Inhaltsverzeichnis 9 c) Differenzierung nach Zuständigkeiten .................... 66 aa) Fachausschüsse ...................................... 66 bb) Ausschüsse mit Querschnittfunktionen ................ 67 cc) Orts- und Bezirksausschüsse .......................... 67 d) Ständige und nicht-ständige Ausschüsse .................. 67 II. Die Ausschußgestaltung durch die Kommunalvertretungen ...... 68 1. Bildung und Errichtung der kommunalen Ausschüsse ........ 68 a) Regelung durch Gesetz ................................... 68 aa) Sondergesetzliche Regelungen ........................ 68 bb) Gemeindeordnungsregelungen ........................ 69 b) Regelung durch Hauptsatzung ............................ 70 c) Regelung durch Geschäftsordnung und (einfache) Ratsbeschlüsse ................................................. 72 2. Einrichtung kommunaler Ausschüsse ........................ 74 a) Bestellung der Ausschußmitglieder ........................ 74 aa) Gemeindevertreter in den Ausschüssen............... 74 bb) Sachkundige Bürger .................................. 76 b) Bestellung der Ausschußvorsitzenden ..................... 77 Zweiter Teil Der Rückruf A. Bundesrechtliche Situation ......................................... 79 I. Rückruf als Erscheinungsform eines imperativen Mandats....... 80 1. Irrelevanz der Art. 46 Abs. 1 und 48 Abs. 2 S. 1 GG für die Problemlösung ................................................. 81 2. Das imperative Mandat im Lichte des Art. 38 GG ............ 82 a) Grammatische Interpretation — Wortlaut der Bestimmung 83 b) Historische Entwicklung des freien Mandats .............. 86 aa) Freies und ständisches Mandat ....................... 87 bb) Entwicklung des freien Mandats in England .......... 88 cc) Weiterentwicklung und Kodifikation des freien Mandats in Frankreich ................................... 89 dd) Entwicklung des freien Mandats in Deutschland....... 90 c)
Systematische Interpretation ............................. 91 aa) Repräsentation und freies Mandat in der parteienstaatlichen Demokratie .................................... 92 (1) Die liberalen Repräsentationstheorien ............. 92 (2) Kern und Kritik der liberalen Repräsentationstheorien .............................................. 96
10 Inhaltsverzeichnis (3) Theorie vom Amt des Abgeordneten ............... 98 (4) Erfassung der Repräsentation durch funktionale Betrachtung ......................................... 100 (5) Funktionale Realisierbarkeit der Repräsentation . .. 101 (a) Freies Mandat als funktionale Notwendigkeit .. 102 (b) Konsensbildung und Kontrolle.................103 (c) Demokratie-sichernde Funktion des freien Mandats ....................................... •. • 107 (aa) Sicherung des Mehrheitsprinzips .........107 (bb) Sicherung innerparteilicher Demokratie ... 108 bb) Das Verhältnis von Art. 38 Abs. 1 S.2 GG und Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG ........................... HO (1) Vorrang des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG? ................ 110 (2) Vorrang des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG? ................ 111 (3) Das komplexe Demokratiemodell des Grundgesetzes 115 d) Absicherung des Auslegungsergebnisses durch genetische Interpretation ........................................... 123 e) Möglichkeiten einer Legalisierung des imperativen Mandats 126 aa) Verfassungsrechtliche Determination des Demokratiebegriffes ............................................. 127 bb) Art. 1 GG als Bestandsschutz vermittelnde Norm ......132 II. Rückruf als Mittel der Fraktionsdisziplin ....................... 134 1. Verfassungsrechtliche Rückbindung der Fraktionsdisziplin in Art. 21 Abs. 1 GG ........................................... 135 a) Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 GG ........................... 135 b) Die Stellung der Fraktion im Verhältnis zu Partei und Parlament — Doppelfunktionalität ...... 135 aa) Mittel (partei)-politischer Willensbildung im Parlament 136 (1) Geschichtliche Entwicklung der Fraktionen ........136 (2) Nominierungs- und Programmfunktion der Parteien 138 (a) Nominierung der Parlamentskandidaten — Mandatserwerb ................................... 138 (b) Programmatische Orientierungshilfe...........140 (3) Parteiorientierte
Fraktionsbildung.................141 (4) Instrumentalcharakter der Fraktionen.............143 bb) Funktionsbezogene Arbeitsteilung im Parlament ......143 (1) Trennung von Partei und Fraktion — Fraktion als Parlamentsgliederung ............................. 143 (2) Funktionale Notwendigkeit der Fraktionen ........146 (a) Funktion der Fraktion für die parlamentarische Arbeit ..... 146 (b) Funktion der Fraktion in bezug auf den einzelnen Abgeordneten............................. 149 c) Wesensmäßige Funktion und verfassungsrechtliche Rückbindung der Fraktionen .................................. 150 2. Fraktionsdisziplin im Lichte der Funktion der Fraktion ......153 a) Treuebindung des Abgeordneten .......................... 153
Inhaltsverzeichnis 11 h) Problem der Sachkompetenz .............................. 154 c) Mehrheitsprinzip ................... 155 d) Funktionale Komponente der Fraktionsgeschlossenheit ____156 3. Freies Mandat und Fraktionsdisziplin ........................ 157 a) Geltung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG im Verhältnis des Abgeordneten zu seiner Fraktion .............................. 158 b) Sanktionierung von Mindestbindungen durch das Grundgesetz ................................................... 159 aa) Ausgrenzung unzulässigen Fraktionszwanges..........160 (1) Freiheit der Abstimmung .......................... 161 (2) Sanktionen .......................... 162 (a) Keine Wiedernominierung.....................162 (b) Fraktionsausschluß und andere Sanktionen ____164 bb) Definition des Fraktionszwanges ...................... 165 c) Definition und Rechtsnatur der Fraktionsdisziplin.........166 4. Ausschußrückruf kein Mittel der Fraktionsdisziplin ..........166 III. Rückruf als actus contrarius der Entsendung .................... 167 1. Theoretische Grundlagen dieser Konstruktion ................ 167 a) Der Begriff im Rechtsleben............................... 167 b) Actus contrarius im Verwaltungsrecht ....................168 c) Die Verwendbarkeit der Konstruktion im Staatsorganisationsrecht ................................................ 169 2. Konstitutivakt und actus contrarius ......................... 170 a) Der Konstitutivakt ....................................... 171 b) Actus contrarius als Umkehrung des Konstitutivaktes.....174 c) Beschränkung des Handlungsrechts auf den Konstitutivakt? 175 3. Schranken der Fraktionsrechte — Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ......176 a) Geltung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG für die Ausschußarbeit .. 176 b) Geltung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG für die Ausschußbesetzung und den Rückruf .................................... 180 aa) Schutz des Abgeordneten vor und nach der
Ausschußbesetzung ........................................... 181 bb) Entwertung des Schutzes durch Geltungsbeschränkung 182 4. Ausmaß der Beschränkung des Ausschußrückrufs durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG .............................................. 183 a) Rückruf von Fraktionsmitgliedern gegen deren Willen ____183 b) Freiwilliges Ausscheiden aus dem Ausschuß...............185 c) Rückruf bei freiwilligem Ausscheiden aus der Fraktion----185 d) Rückruf nach Fraktionsausschluß ......................... 186 5. Zusammenfassung und Vorschlag de lege ferenda ............188
12 Inhaltsverzeichnis B. Landesrechtliche Situation .............. 190 I. Verfassungsrechtliche Rolle der Parteien in den Ländern ........190 II. Das freie Mandat der Landtagsabgeordneten .................... 192 1. Wirksamkeitsbeschränkung des Art. 38 GG auf den Bundestag 192 2. Landesverfassungsrechtliche Regelungen und Homogenitätsgebot ....................................................... 192 III. Landesrechtliche Schranken der Beeinträchtigung der Abgeordnetenfreiheit ................................................... 194 C. Die Situation in den Kommunen .................................... 196 I. Erweiterte Problemstellung .................................... 196 II. Rückruf durch die Fraktionen .................................. 196 1. Kommunalvertretung als Parlament? ........................ 197 a) Strukturelle Unterschiede ................................ 197 b) Status der Vertreter ............................... 197 c) Stellenwert und Funktionsbereich des Organs im Gesamtgefüge des Staates ....................................... 198 2. Freies Mandat der Kommunalvertreter ...................... 199 a) Geltungsgründe des freien Mandats in Kommunen ........200 aa) Freies Mandat in den Kommunalgesetzen.............200 bb) Verfassungsrechtliche Absicherung des freien Mandats der Kommunalvertreter ..............................200 (1) Funktionsbestimmung der kommunalen Selbstverwaltung ..........................................201 (2) Repräsentationsprinzip ..................... 201 b) Geltung des freien Mandats in den kommunalen Ausschüssen ....................... 204 c) Rückruf als Mittel der Fraktionsdisziplin oder als actus contrarius ...............................................205 aa) Bedeutung der Parteien und Fraktionen im kommunalen Bereich ..........................................206 (1) Parteien in der Kommune .........................206 (2) Fraktionen in der Kommune
......................207 bb) Übertragung der parlamentsrechtlichen Erkenntnisse über das Fraktionswesen .............................209 III. Rückruf durch die Kommunalvertretung ........................210 1. Konstitutivakt ..............................................211 2. Grenzen des Rückruf rechts .............................. 211 IV. Auflösung und Neueinrichtung der Ausschüsse ..................214 D. Exkurs: Rückruf vom Ausschußvorsitz und aus Unterausschüssen ____219
Inhaltsverzeichnis 13 Dritter Teil Der Rechtsschutz A. Der Rechtsschutz des Bundestagsabgeordneten ......................220 I. Verfassungsbeschwerde ........................................220 II. Organstreitverfahren ..........................................222 B. Der Rechtsschutz der Landtagsabgeordneten ........................223 I. Landesverfassungsgerichtlicher Schutz ..........................223 II. Bundesverfassungsgerichtlicher Schutz ..........................223 C. Der Rechtsschutz des kommunalen Mandatsträgers ..................225 I. Verwaltungsrechtsweg .........................................225 II. Verfassungsgerichtlicher Schutz.................................227 Zusammenfassung und Ergebnis 228 Literaturverzeichnis 231 Sachverzeichnis 249
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| spellingShingle | Kasten, Hans-Hermann Ausschußorganisation und Ausschußrückruf e. Beitr. zum freien Mandat in d. Parlamenten u. kommunalen Vertretungskörperschaften d. Bundesrepublik Deutschland Beiträge zum Parlamentsrecht Legislative bodies -- Germany (West) -- Committees Legislative hearings -- Germany (West) Governmental investigations -- Germany (West) Parlamentsausschuss (DE-588)4044698-0 gnd Mandat (DE-588)4074523-5 gnd Freies Mandat (DE-588)4210276-5 gnd Abgeordneter (DE-588)4000135-0 gnd |
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