Massenverfahren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten: Darstellung des Problems und Überprüfung der besonderen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Behandlung und Bewältigung
Gespeichert in:
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| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
1982
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Inhaltsverzeichnis
Erster Abschnitt
Einführung in die Problemstellung 17
I.
Aufzählung von Beispielsfällen . 18
II.
Darlegung praktischer Schwierigkeiten. 20
III.
Gesetzliche Lösungsansätze . 24
IV.
Zielsetzung der Arbeit . 25
Zweiter Abschnitt
Erklärung des Phänomens „Massenverfahren" 26
A. Verfahren mit einer Vielzahl von Teilnehmern in verschiedenen Ver¬
waltungsbereichen . 26
I.
Untersuchungsergebnisse für Verfahren vor den Verwaltungs¬
behörden . 26
II.
Feststellung wesentlicher Gemeinsamkeiten bzw. Besonderheiten 28
1. Bereich des Fachplanungsrechts . 28
2. Bereich des Gesamtplanungsrechts . 30
3. Umweltschutz . 31
III.
Untersuchungsergebnisse für die Verfahren vor den Verwaltungs-
geniehten. 32
B. Ursachen für Verfahren mit einer Vielzahl von Teilnehmern. 33
I.
Technische und wirtschaftliche Entwicklung . 33
II.
Ausweitung des Teilnehmerkreises an Verwaltungsverfahren
durch erweiterte Teilnahmemöglichkeit . 34
1. Bestimmung des Teilnehmerkreises bei Verfahren mit einer
Vielzahl von Teilnehmern . 35
a) Subsidiare
Anwendung des VwVfG . 35
b) Teilnehmerkreis auf Grund der Bestimmungen in den ver¬
schiedenen Gesetzen . 38
aa) Personen, die Einwendungen erhoben haben. 39
bb) Beteiligte . 42
cc) Betroffene . 44
dd) Zusammenfassung . 45
2. Überlegungen des Gesetzgebers . 45
III.
Wachsendes Umweltbewußtsein . 48
IV.
Organisation des Widerstandes der Bürger . 49
V.
Undurchschaubarkeit von komplexen und weitreichenden Ent¬
scheidungen . 50
VI.
Zusammenfassung. 51
С
Begriffliche Abgrenzung . 52
I.
Darstellung verschiedener Definitionsversuche . 52
II.
Kritische Stellungnahme . 54
III.
Notwendigkeit der Definition des konkreten Begriffs. 56
IV.
Eigener Defindtionsvorschlag . 59
Dritter Abschnitt
Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren
in der Verwaltungspraxis 60
A. Die geschichtliche Entwicklung der gesetzlichen Regelungen im Vw-
VîG
— Vergleich mit ähnlichen Regelungen in anderen Gesetzen . 60
I.
Regelungen über Vertreterbestellungen vor Erlaß des VwVfG . 62
II.
Bestimmungen über die öffentliche Bekanntmachung vor Erlaß
des VwVf
G
. 64
III.
Frühere Regelungen über die Verhandlungsniederschrift . 65
B. Vertreterregelungen gem. §§ 17 ff. VwVfG . 65
I.
Vertreter
bed
gleichförmigen Eingaben gem. § 17 VwVfG. 65
1. Gleichförmige Eingaben . 67
a) Zusätze bei Unterschriftenlisten oder vervielfältigten gleich¬
lautenden Texten . 67
b) Form der Vervielfältigung . 68
c) Anzahl der Unterzeichner als Definitionsvoraussetzung . 69
2. Vertretungsfiktion . 69
a) Abgrenzung zwischen Vertreter
í. S. d.
§ 17 VwVfG und Be¬
vollmächtigten
d. S.
d. § 14 VwVfG . 70
b) Anforderungen an die Vertreterbezeichnung . 72
c) Deckung durch Unterschriften . 72
d) Vertreter als Unterzeichner . 73
e) Anzahl der Vertreter . 74
f) Anzahl der vertretenen Personen . 74
aa) Unterzeichnung eines Vertreters für mehrere Personen 75
bb) Berücksichtigung nicht-beteiligungsfähiger und nicht-
handlungsfähiger Personen . 76
cc) Unleserlichkeit von Namen oder Anschriften. 77
3. Beendigung der Vertretung gem. § 17 Abs. 3 VwVfG. 79
4. Verfahren bei Unvollständigkeit gem. § 17 Abs. 2 VwVfG. 81
a)
Fehlende Angaben bei der Vertreterbezeichnung gem. § 17
Abs. 1 S. 1 VwVfG . 82
b) Unleserlichkeit bzw. Fehlen von Namen und Anschriften
der Unterzeichner . 83
5. Bestellung eines Vertreters von Amts wegen . 84
a) Erfordernis einer vorherigen Vertreterbestellung. 84
b) Fristsetzung . 85
c) Entscheidungsspielraum der Behörde . 86
d) Möglichkeiten des Vorgehens der Einwender gegen die Be¬
stellung eines Vertreters von Amts wegen . 87
aa) Möglichkeiten gem. § 17 VwVfG . 87
bb) Widerspruch und Anfechtungsklage . 88
e) Aufhebung durch die Behörde . 91
6. Besonderheiten der Landesgesetze . 92
7. Anwendungsbereich des § 17 VwVfG. 92
II.
Vertreter bei Vorliegen eines gleichen Interesses gem. § 18 VwVfG 94
1. Erfordernis einer Beteiligtenstellung . 95
a) Beteiligte i. S. d. § 13 VwVfG . 95
b) Einengung des Anwendungsbereiches . 96
c) Anwendung auf Einwender im Massenverfahren. 97
aa) Konkludente Hinzuziehungsakte . 98
bb) Gleichsetzung von Hinzuziehungshandlungen gem. § 13
Abs. 2 VwVfG und Einwendungserhebungen in Massen¬
verfahren . 99
(1) Fehlen des Beteiligtenbegrdffes in Maseenverfahren 99
(2) Rechtsschutzüberlegungen . 99
cc) Direkte oder analoge Anwendung des § 18 VwVfG . 101
2. Vorliegen eines gleichen Interesses . 101
3. Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Durchführung des Ver¬
fahrens . 103
4. „ohne vertreten zu sein" . 104
5. Vorgehen der Behörde . 105
6. Besonderheiten der Landesgesetze . 106
7. Anwendungsbereich . 106
III.
Die Rechtsstellung des gemeinsamen Vertreters . 107
1. Anwendungsbereich des § 19 VwVfG . 107
2. Pflichten des Vertreters . 108
a) Interessenvertretung . 108
b) Informationspflichten . 109
3. Rechte des Vertreters . 110
a) Weisungsfreiheit . 110
b) Umfang des Tätigkeitsbereiches . 111
c) Vergütungsanspruch . 112
4. Zurückweisung des Vertreters durch die Behörde. 113
5. Haftung des Vertreters . 116
6. Akteneinsicht gem. § 29 Abs. 1
S.
3
VwVfG
. 118
7. Empfänger des abschließenden Bescheides . 119
a) Widerspruchsverfahren . 120
b) Klageverfahren . 121
8. Bezeichnung als Vertreter . 123
9. Stellung der Vertretenen . 124
IV.
Praktikabilitätsüberlegungen . 126
1. Vertreterbestellung . 126
a) Umgehungsmöglichkeiten . 127
aa) Verhinderung einer Obstruktion des Verwaltungsver¬
fahrens . 127
bb) Verfahrensbeschleunigung im
Normalfall
. 130
b)
Negative „atmosphärische" Belastungen . 131
2. Nichtberücksichtigung gleichförmiger Eingaben bei fehlenden
oder unvollständigen Vertreterangaben bzw. bei Unleserlich¬
keit . 132
C. Öffentliche und ortsübliche Bekanntmachung . 134
I.
Begriffsklärung von öffentlicher und ortsüblicher Bekanntma¬
chung und Abgrenzung der Begriffe . 134
' 1. öffentliche Bekanntmachung . 134
2. Ortsübliche Bekanntmachung . 136
3. Abgrenzung der Begriffe . 139
II.
Fälle ortsüblicher Bekanntmachung . 140
1. Bekanntmachung geplanter Vorhaben sowie der Auslegung der
Planungsunterlagen im Planfeststellungsverfahren. 140
a) Bestimmung der Frist zwischen Bekanntmachung und Aus¬
legung der Unterlagen . 140
aa) Aushang an der Amtstafel . 141
bb) Kummulative Bekanntmachung in Tageszeitungen . 142
b) Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung . 143
2. Ladung zum Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren
als Ergänzung zur individuellen Ladung . 146
3. Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses als Ergänzung zur
individuellen Zustellung . 147
4. Mitteilung über die Nichtberücksichtigung gleichförmiger Ein-
' gaben gem. § 17 Abs. 2 VwVfG . 148
5. Aufforderung zur Vertreterbestellung bei gleichförmigen Ein¬
gaben gem. § 17 Abs. 4 VwVfG . 149
6. Ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung von Bauleitplan¬
entwürfen gem. § 2
a
Abs. 6 S. 2 BBauG. 149
7. Ortsübliche Bekanntmachung der Einsichtnahmemöglichkeit
gem. § 2
a
Abs. 6 S. 5 BBauG._ 150
8. Zusammenfassende Feststellungen. 151
III.
Fälle öffentlicher Bekanntmachung . 152
1. Bekanntmachung des Vorhabens und der Auslegung der An¬
tragsunterlagen im förmlichen Verfahren . 152
2. Ladung zum Erörterungstermin bzw. zur mündlichen Ver¬
handlung im förmlichen Verfahren . 155
3. Ladung zum Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren 158
4. Zustellung der Genehmigung bzw. des abschließenden Beschei¬
des im förmlichen Verfahren und des Planfeststellungsbe¬
schlusses . 159
5. Benachrichtigung über den anderweitigen Verfahrensabschluß
im förmlichen Verfahren und im Planfeststellungsverfahren . 161
6. Mitteilung über die Nichtberücksichtigung gleichförmiger Ein¬
gaben gem. § 17 Abs. 2 S. 2 und die Aufforderung zur Vertre¬
terbestellung gem. § 17 Abs. 4 S. 2 VwVfG dm förmlichen Ver¬
fahren und im Planfeststellungsverfahren . 162
7. Zusammenfassende Feststellung . 165
IV.
Praktikabilität . 165
1. Vereinheitlichungsüberlegungen . 166
2. Möglichkeit schriftlicher Anforderung des abschließenden Be¬
scheides . 167
3. Erforderlichkeit bei Einsatz von zahlreichen technischen Mög¬
lichkeiten. 168
a) Erreichung unbekannter Betroffener . 169
b) Verwaltungsvereinfachung bei einer größeren Zahl von
Amtshandlungen . 169
D. Gewährung von Akteneinsicht . 170
I.
Regelungen im VwVfG und in den Spezialgesetzen. 171
II.
Personenkreis der Akteneinsichtsberechtigten . 172
1. Personenkreis im Rahmen der förmlichen Verwaltungsverfah¬
ren nach dem AtG und dem BImSchG . 173
2. Personenkreis im Bereich der Planfeststellungsverfahren . 174
III.
Praktikabilität der Ermessensregelung . 177
E. Sonstige Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren. 179
I.
Erleichterung der Protokollführung . 179
1. Beifügung einer Anlage . 180
2. Zulässigkeit von Tonbandaufnahmen . 180
II.
Durchführung des Erörterungstermins bzw. der mündlichen Ver¬
handlung . 181
1. Terminplanung . 182
2. Bildung und zeitliche Begrenzung von Sachkomplexen . 183
3. Störungen des Erörterungstermins. 184
4. Einheitlicher Erörterungstermin oder Durchführung mehrerer
gleichartiger Termine . 185
III.
Die Regelung des § 13 Abs. 2 VwVf
G
. 186
IV.
Regelung in §§ 28 Abs. 2 Nr. 4 und 39 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 VwVfG 187
F. Verfassungsmäßigkeit der Vereinfachungsregelungen. 187
I.
Verwaltungsverfahren zu Informationszwecken der Behörde . 189
II.
Verwaltungsverfahren zum Schutz der verfassungsmäßigen Rechte
der Bürger . 191
1. Verfahrensteilnahme zum Schutz und zur Verwirklichung ver¬
fahrensrechtlicher Grundrechte . 191
a) Bedeutung auch im Verwaltungsverfahren . 192
b) Garantie eines effektiven Rechtsschutzes . 194
2. Bedeutung des Verwaltungsverfahrens zur Gewährleistung
materieller Grundrechte . 196
a) Verändertes Grundrechtsverständnis . 196
b) Gewährleistung staatlicher Schutzpflicht durch Organisation
und Verfahren . 198
c) Teilnahme am Verfahren als grundrechtlich relevante Ver¬
fahrensregelung . 199
III.
Einschränkung des Anspruchs auf Verfahrensteilnahme . 200
1. Beschränkung auf den Kreis der klagebefugten Verfahrens¬
teilnehmer . 200
2. Verfahrensregelungen als Ausgleich verschiedener Bürger¬
interessen . 202
3. Pflichtenstellung aus der Teilnahmemöglichkeit am Verwal¬
tungsverfahren . 204
IV.
Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Einschränkungen der Ver¬
fahrensteilnahme . 205
1. Vertreterregelungen gem. §§ 17 ff. VwVfG . 205
2. Öffentliche und ortsübliche Bekanntmachung . 209
3. Beschränkung der Akteneinsicht . 213
Vierter Abschnitt
Massenverfahren im Bereich
der Verwaltungsgerichtsbarkeit 215
A. Bewältigung von Massenverfahren nach geltendem Recht. 216
I.
Entstehung von Massenverfahren vor den Verwaltungsgerichten 217
1. Beiladung. 218
2. Streitgenossenschaft. 220
3. Klageverbindung. 222
II.
Durchführung von Musterprozessen . 223
1. Begriffsbestimmung des Musterprozesses . 223
2. Musterprozesse auf Grund freiwilliger Beschränkung der
Kläger . 225
a) Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren . 226
b) Besondere Vereinbarungen zur Sicherung dieser Funktion . 227
3. Musterprozesse auf Grund eines Gerichtsbeschlusses . 228
a) Verwaltungsprozessuale Zulässigkeit . 229
b) Verfassungsmäßigkeit . 231
4. Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren. 234
III.
Verbandsklage nach geltendem Recht . 235
1. Begriffsklärung und Differenzierung nach verschiedenen Fall¬
gestaltungen . 236
a) Klage zur Geltendmachung verbandseigener Rechte . 236
b) Klage wegen der Verletzung der Rechte der Mitglieder . 237
c) Klage wegen der Verletzung objektiven Rechts. 238
2. Zulässigkeit der egoistischen Verbandsklage . 238
IV.
Zusammenfassung . 242
B. Vorschläge zur Behandlung von Massenverfahren im verwaltungs¬
gerichtlichen Verfahren im Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung 242
I.
Entwicklung zu einer einheitlichen Verwaltungsprozeßordnung . 243
II.
Möglichkeit einer Bekanntgabe durch öffentliche Bekanntma¬
chung . 244
1. Unterscheidung zur Regelung der öffentlichen Bekanntma¬
chung nach dem Entwurf des Koordinierungsausschusses . 244
2. Vergleich mit der öffentlichen Bekanntmachung nach dem
VwVf
G
. 245
3. Sonstige Probleme und Auslegungsfragen der Regelung in § 51
EVwPO . 247
III.
Verpflichtung einer notwendigen Beiladung nur bei Antragsstel¬
lung innerhalb einer vom Gericht bestimmten Frist . 249
IV.
Verpflichtung zur Bestellung eines gemeinsamen Prozeßbevoll¬
mächtigten . 251
V.
Zusammenfassung . 253
Fünfter Abschnitt
Diskussion alternativer Lösungsmodelle 255
A. Beschränkung des Teilnehmerkreises am Verwaltungsverfahren . 256
B. Verfahrensteilnahme bzw. Klagebefugnis verschiedener bestehender
Organisationen . 258
I.
Teilnahme von Verbänden, Verbandsklage . 258
1. Bündelungsfunktion . 259
2. Ausschluß der Teilnahme bzw. der Klage der Verbandsmit-
glieder . 260
3.
Rechtskrafterstrećkung
. 261
II.
Verfahrensteilnahme und Klage von Bürgerinitiativen . 262
III.
Teilnahme am Verwaltungsverfahren und Klagemöglichkeiten der
Gemeinden. 263
C. Änderung der Entscheidungsform . 264
I.
Planfeststellung bzw. Genehmigung durch Gesetz. 264
1. Erleichterung im Hinblick auf Massen verfahren. 264
2. Verstärkte Einbeziehung des Gesetzgebers in die Verwaltungs¬
verfahren zur Genehmigung umweltrelevanter Großprojekte . 265
3. Schwierigkeiten bei der Einführung einer solchen Entschei¬
dungsform . 266
a) Verfassungsrechtliche Überlegungen . 266
b) Verwaltungspraktische Überlegungen . 266
4. Formenmißbrauch durch den Gesetzgeber . 267
II.
Planfeststellung bzw. Genehmigung durch Rechtsverordnung oder
Satzung . 268
1. Probleme des Formenmißbrauchs . 268
2. Notwendigkeit der Schaffung vergleichbarer Rechtspositionen
für die betroffenen Bürger . 268
III.
Zweckmäßigkeit dieser Änderung der Entscheidungsform. 269
D. Schaffung besonderer Organe oder Behörden . 270
I.
Darstellung der verschiedenen Vorschläge . 270
II.
Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren . 271
E. Zusammenfassung . 272
Sechster Abschnitt
Ergebnis der Untersuchung 274
Literaturverzeichnis 278 |
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